2013中非会议主旨报告2-中国促进农民就业的政策与经验

前  言

1.农民就业政策的概念

农民就业政策是指一个国家的政府根据自身的政治经济制度，从农村劳动力供求和社会经济发展目标出发，专门做出的一系列对农村劳动力就业状况进行指导、管理和规范的制度、法规和具体措施。中国人口规模居全球之冠，庞大的就业压力一直是政府面临的重大挑战。没有农村劳动力的充分就业，和谐新农村就是空中楼阁，促进农村劳动力就业是农民最关心的问题，也是中国政府践行“科学发展观”最需要兑现承诺的问题。只有充分认识这一问题的重要性和严峻性，把留在农村的农民就业安排好，把外出务工的农民问题解决好，才能真正解决困扰中国几千年的“三农”问题，才能顺利实现新农村建设的“让农民得实惠”、“让城乡和谐发展”和“建设社会主义新农村”的战略目标。

 

 



中国农民就业促进政策回顾

·城乡二元就业体制的形成阶段( 1949～1983年)。建国初期，农民可以自由到城市就业，大量农民进城就业给城镇造成的压力，政府在50年代后期就开始严格限制城市企业从农村招工。从1978年至1983年，国家对农民实施“离土不离乡”和“进厂不进城”的就业政策。

·城乡分割就业体制的松动阶段( 1984～1991年)。1983年国家决定撤销人民公社，为农业劳动力向非农产业转移、向城市转移创造了前提条件，对农民的流动政策从严格控制到开始允许转变。

·统筹城乡就业体制的起步阶段( 1992～2002年)。农民跨地区流动日趋活跃, 逐渐成为农村劳动力向非农产业转移的主要形式。政府农民就业政策也逐渐发生变化，从允许农民流动到鼓励农民流动就业。

·统筹城乡就业体制的完善阶段(2002年～至今)。政府开始强调为农民就业提供公平机会，通过种粮补贴等手段鼓励农民在农业就业，扶持农业产业化经营，多渠道鼓励农民在非农行业就业。

2.中国农民就业概况

（1）中国农村从业人员与结构

    1）农村人口

中国是农业大国，农村人口在中国占很大的比重。从1978年以来，中国农村人口发生了较大的变化，呈现出新点。

  数据来源：《中国统计年鉴2012》、《中华人民共和国2012年国民经济和社会发展统计公报》。

图1 中国农村人口及比重

  从图1可以看到，从1978到2012年的总体来看，中国农村人口的变化可以分为两个阶段：第一阶段，1978-1995年，中国农村人口数量除1984年比上一年下降了0.49%之外，其他年份始终保持逐年增长的趋势，从79014万人增长到85947万人，增长了6933万人，增长幅度为8.77%；第二阶段，1996-2012年，自1995年中国农村人口达到顶峰后，从1996年开始逐年下降到2012年的64222万人，减少了21725万人，下降幅度为25.28%。

从农村人口占中国总人口的比重来看，从1978年到2012年呈现逐年下降的态势，从占中国总人口的82.08%下降到47.4%。这反映了改革开放以来，在中国快速的城市化进程中，农村人口逐渐向城市转移的过程。  

2）农村从业人员数量



    数据来源：《新中国60年农业统计资料》、2010-2012年《中国统计年鉴》和《中华人民共和国2012

年国民经济和社会发展统计公报》。

图2 中国农村从业人员及增长率

从图2可以看到，从1978年到2003年，中国农村从业人员数保持逐年增长的态势，从30638万人增长到54385.2万人，增长了23747.2万人，增长幅度为77.5%，年均增长1.70%。

从1978年到2012年，中国农村从业人员性别比例基本保持稳定，男女比例在54%/46%上下波动而略有下降，男性比例从54.01%下降到53.58%



     数据来源：《新中国60年农业统计资料》。

图3 中国农村从业人员行业分布              

从图3可以看到，从1978年到2008年，中国农村从业人员的行业分布发生了较大的变化。其中，农林牧渔业从业人员的比重有了大幅度的减少，从占从业人员总数的92.88%降低到了54.52%；工业从业人员的比重有了较大幅度的提高，从 2.87%提高到了14.84%；建筑业从业人员的比重也有了较大幅度的提高，从0.87%提高到了8.55%；交通仓储邮电业从业人员的比重同样有所提高，从0.27%提高到了3.11%；批零贸易餐饮业从业人员的比重，从0.79%提高到了7.30%；而其他行业从业人员的比重，则从2.32%提高到了11.67%。

（2）中国农村外出劳动力就业人数与结构

 

1）农村户均常住人口与劳动力

    中国农村家户平均每户常住人口与整、半劳动力及增长率如图1所示



数据来源：1998-2012年《中国农村统计年鉴》

图4 农村平均每户常住人口与整、半劳动力及增长率

从图4可以看到，从1997年到2011年，中国农村平均每户常住人口从4.33人下降到3.9人，下降了0.43人，下降幅度为9.93%，年均下降0.75%；而中国农村平均每户整、半劳动力则在2.8人上下保持小幅度的波动。

 

2）农村外出就业劳动力人数

中国农村外出就业劳动力及其增长率如图2所示：



数据来源：1998-2012年《中国农村统计年鉴》、2009-2012年《全国农民工监测调查报告》。

图5 农村外出劳动力就业人数及增长率

从图5可以看到，从1997年到2012年，中国农村外出就业劳动力数量从8314.5万人增加到16336万人，增加8021.5万人，增加幅度为96.48%，年均增长4.61%。

3）农村外出就业劳动力结构

从2003年到2012年，农村外出就业劳动力在数量上得到大幅度的增长的同时，结构也呈现出新的特点，性别、年龄、受教育程度等指标都有所变化。

从1997年到2012年，中国外出就业劳动力中，以男性居多，性别比例基本保持稳定，男性比例与女性比例分别在2/3与1/3上下小幅波动。

从1997年到2012年，中国外出就业劳动力的平均年龄，从25.34岁提高到37.3岁，提高了11.96岁，除2004年比上一年略有下降之外，其他年份始终保持逐年提高的态势，这也反映出当前中国人口老龄化的趋势。同时，中国外出就业劳动力的平均受教育年限，从1997年的7.79年，增加到了2012年的8.4年，增加了0.61年，反映中国外出就业劳动力的受教育程度得到了一定的提高，劳动力的素质有所改善。



数据来源：1998-2012年《中国农村统计年鉴》、2009-2012年《全国农民工监测调查报告》。

图6 中国农村外出就业劳动力行业分布

从图6可以看到，农村外出就业劳动力的行业分布也出现新的特点：外出就业劳动力中，从事工业行业的比重有所下降，从27.53%下降到22.2%；从事建筑业比重略有上升，从15.15%上升到18.4%；从事运输业的比重，相对保持稳定，从6.35%略微上升到6.6%；从事商业服务业的比重略有下降，从21.16%下降到19.76%；而其他行业的比重，则从29.81%上升到33.04%。



 

数据来源：1998-2012年《中国农村统计年鉴》、2009-2012年《全国农民工监测调查报告》。

图7 中国农村外出就业劳动力月均收入及增长率

从图7可以看到，从1997年到2012年，中国农村外出就业劳动力的年均收入，从418.29元增加到2290元，增加了1871.71元，增加幅度为447.47%，年均增长率为12.01%。

 

专栏1 中国农民就业的主要方式

·农民就地就业：种养殖业；涉农与非农工业；涉农与非农服务业。

·农民转移就业：农业内部转移就业；非农业部门转移就业；区域

转移就业；城乡转移就业。

 

（一）促进农民就业的政策法规

1.《就业促进法》

为了建立起促进就业的长效机制，促进经济发展与扩大就业相协调，促进社会的和谐稳定，中国在2007年8月制定了《中华人民共和国就业促进法》。中国此前还没有关于就业促进的专门立法，只有政府的相关规定。

（1）立法的基本思路

就业促进法是构建社会主义和谐社会的一部重要法律：充分体现党和国家关于促进就业的方针政策，并将其制度化，以建立促进就业的长效机制；注重解决促进就业工作中存在的突出问题；正确处理中央与地方在促进就业工作中的关系；四是妥善处理本法与其他有关法律的关系。

（2）促进就业的原则、方针和工作机制

坚持经济发展同扩大就业良性互动，实现社会和谐稳定；国务院建立研究就业工作重大问题、协调推动全国促进就业工作的协调工作机制；工会、共产主义青年团、妇女联合会、残疾人联合会以及其他社会组织协助人民政府开展促进就业工作，依法维护劳动者的劳动权利。

（3）建立政策支持体系

国家实行有利于促进就业的产业政策、经贸政策、投资政策、财政和税收政策、信贷政策等；国家实行统筹城乡和区域的就业政策，逐步建立城乡劳动者平等就业的制度，促进和引导农村劳动者有序转移就业，鼓励区域协作；各级政府应当统筹做好城镇新增劳动者就业、农村富余劳动者转移就业、失业人员再就业工作；应当根据妇女、残疾人、高等学校和中等职业学校毕业生、退役军人等不同就业群体的特点，鼓励社会各方面开展创业培训、就业服务等活动，提高其就业能力和创业能力。

（4）规范市场秩序

县级以上人民政府应当培育和完善统一、开放、竞争、有序的人才和劳动力市场，促进劳动者通过市场实现就业；用人单位招用人员、职业中介机构从事职业中介活动不得以民族、种族、性别、宗教信仰、年龄、身体残疾等因素歧视劳动者，农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的劳动权利；县级以上人民政府及其有关部门应当加强对职业中介机构的管理，提高职业中介机构的服务质量；企业成规模裁减人员，应当遵守有关法律、法规的规定；五是国家建立劳动力调查统计制度和就业登记、失业登记统计制度。

（5）职业教育和培训

发展职业教育，鼓励开展职业培训；鼓励和支持各类职业院校、职业技能培训机构和用人单位依法开展就业前、在职职业技能、继续教育和再就业的培训；逐步推行劳动预备制度，对未能继续升学的初高中毕业生实行一定期限的职业培训；各级人民政府应当组织和引导进城就业的农村劳动者参加技能培训，鼓励各类培训机构为进城就业的农村劳动者提供技能培训；五是国家建立促进劳动者就业的职业能力评价体系，对规定的职业实行职业资格证书制度。

（6）就业服务和就业援助

县级以上人民政府应当完善公共就业服务制度，建立健全公共就业服务体系；各级人民政府应当建立健全就业与再就业援助制度；县级以上地方人民政府应当加强基层就业援助服务工作，提供有针对性的就业服务和公益性岗位援助。

2.《劳动合同法》

为了建立与社会主义市场经济体制相适应的用人单位与劳动者双向选择的劳动用工制度，实现劳动力资源的市场配置，促进劳动关系和谐稳定，中国在2007年6月颁布了《中华人民共和国劳动合同法》。劳动合同是农民工保护自己权益的基础。

（1）劳动合同的订立

　　劳动合同的订立，是劳动合同制度实施的基础。主要规定有：用人单位的告知义务；劳动合同的订立形式；以劳动力派遣形式用工的劳动合同；劳动合同的试用期；劳动合同的无效和撤销。

（2）劳动合同的履行和变更

　　为了保证劳动者在劳动合同履行中的合法权益不受侵害，规定用人单位和劳动者应当按照合同的约定全面履行合同以及劳动者本人应当实际履行的原则；明确了用人单位在合并或者分立时劳动合同的处理方式；针对劳动者应征入伍或者离职履行国家规定的其他义务等特殊情形，明确了劳动合同中止和恢复履行的要求。
　 （3）劳动合同的解除和终止

　　针对目前劳动合同的解除和终止条件不够明确、终止劳动合同时劳动者得不到经济补偿等问题，规定用人单位解除劳动合同的条件；劳动者解除劳动合同的条件；劳动合同终止的条件；劳动合同解除或者终止后的经济补偿。　　

（4）平等协商和集体合同制度

　　为了充分发挥平等协商和订立集体合同对维护劳动者权益的重要作用，规定用人单位的规章制度直接涉及劳动者切身利益的，应当经工会、职工大会或者职工代表大会讨论通过，或者通过平等协商做出规定；工会应当帮助、指导劳动者与用人单位依法订立和履行劳动合同；工会组织或者职工代表有权与用人单位通过平等协商，就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项签订集体合同。
　 （5）对实施劳动合同制度的监督检查

　　加强对劳动合同制度实施情况的监督检查，是保护劳动者合法权益的重要保障。主要赋予县级以上地方人民政府劳动保障主管部门和乡、镇人民政府对用人单位与劳动者订立和履行劳动合同的情况进行监督检查的权力。

（二）“一村一品”促进就地就业

《就业促进法》规定：“县以上人民政府通过发展经济和调整产业结构、规范人力资源市场、完善就业服务、加强职业教育和培训、提供就业援助等措施，创造就业条件，扩大就业。”按照2010年中央1号文件关于“推进‘一村一品’强村富民工程”的要求，全国各地立足本地实际，以市场为导向，充分发挥农民主体作用，积极开发农业多种功能，“一村一品”保持稳定发展势头，专业村规模进一步扩大，促进农民就业效果显著。我们把这种模式称为“‘一村一品’促进本地就业”。

1.背景与模式

“一村一品”是农村市场经济和社会化大生产发展的产物，是对以村为基本单元的农业和农村经济专业化、规模化发展模式的一种表述。改革开放后，我国农村市场体系的完善和农业市场化程度的提高为农村“一村一品”经济的发展提供了重要的背景条件，不仅为村域主导产品的确定提供了精确的价格信号为“一村一品”经济的发展提供了有效的要素市场和产品市场。

随着国民经济的发展和粮食买方市场的出现，如何发挥各个区域的资源优势，在提高当地劳动生产率的同时满足消费者日趋多样化、优质化的需求成为我国现代农业发展的一个重要问题。“一村一品”就是立足当地资源优势、自然和人文优势，面向市场，通过生产适销对路的产品来促进当地经济的发展。因此，“一村一品”是我国新阶段推进现代农业发展、促进农民就业的一种重要的模式。

 “一村一品”促进本地就业就是在农村市场化程度不断提高、粮食安全问题基本解决、国民经济进入新的发展阶段、城乡统筹发展战略等一系列背景下，农民或者村集体经济组织作为决策主体，在政府规划引导和政策支持下，根据不断变化的市场需求信息，利用典型带动的方法，因地制宜地发展特而专、新而奇、精而美的各种物质、非物质产品和产业，尤其是园艺业、特种养殖业和乡村旅游业，有效地促进农民就地就业。

2.模式要点

（1）保障农民的决策自主权

在“一村一品”经济的发展过程中，重要的一个内容就是提高农民的素质，因为提高农民素质意味着提高农民的组织化水平。农民是“一村一品”经济发展的主体，只有提高农民的素质、组织化水平和保障农民的决策自主权，才能在发展“一村一品”经济的过程中维护农民的利益，增加农民就业和农民收入。

（2）提高主导产品的产业化和品牌化水平

“一村一品”经济通过集聚生产提高了农民的组织化水平，降低了龙头企业与农户的交易成本，不仅有利于龙头企业与农户之间统防统治和各种互连交易的实行，还有利于龙头企业与农户之间结成利益共同体，解决小生产与大市场的对接问题。因此，“一村一品”经济的发展需要实现主导产品的产业化、有机化和品牌化生产，同时也为实现主导产品的产业化、有机化、品牌化提供了必需的条件。

（3）完善主导产品的社会化服务体系

在家庭承包责任制下，发展“一村一品”经济要完善主导产品的社会化服务体系，以降低主导产品的生产成本，提高主导产品的市场竞争力和市场占有率。完善主导产品的社会化服务，核心是围绕主导产品的产业链条，由村集体、专业合作经济组织和龙头企业等组织向农户提供各种具有规模优势的服务。

（4）坚持产业专一化与产品多样化

发展“一村一品”经济的最终目标是为了提高农业市场竞争力、促进农民就业。在市场经济条件下，为了充分发挥村域范围内的资源优势，必须要集中资源发展主导产业，特别是园艺业、特种养殖业和乡村旅游业等劳动密集型产业和绿色食品的生产。在提高市场竞争力的基础上，为了有效规避市场波动引起的市场风险，还要在产业专一化的基础上，大力发展相关的农产品加工业，延伸农产品的产业链条，增加产品的多样性，从而提高抵御市场风险的能力。

（三）公共就业服务促进就业

开展公共就业服务，为农村劳动力转移就业搭建高效、优质和便捷的公共服务平台，是体现政府促进就业公益性职能的重要标志，也是推动农村劳动力转移就业重要手段和主渠道之一。经过20多年的发展，公共就业服务制度已初步建立，覆盖城乡的公共就业服务网络已初步形成。各地立足人本精神，创造性开展公共就业服务工作，服务内容日益完善，服务形式日趋多样，在引导农村富余劳动力有序流动、推进城乡统筹就业等方面发挥了重要作用。我们将这种工作模式称为“公共就业服务促进就业”。

1.背景与模式

《就业促进法》规定，县级以上人民政府应建立公共服务就业体系，设立公共就业服务机构，为劳动者免费提供公共就业服务；同时明确了公共就业服务的基本制度、保障措施、具体任务和服务规范。

经过20多年的发展，政府调控市场和促进就业的公共就业服务制度已初步建立，覆盖城乡的公共就业服务网络已初步形成，在统筹城乡就业，引导劳动力有序流动，维护劳动者合法权益，践行“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”方针等方面发挥了重要作用。特别是2008年以来，面对金融危机对就业的巨大冲击，公共就业服务为稳定就业局势发挥了无可替代的作用。

公共就业服务是指由政府出资，向劳动者提供的公益性就业服务。公共就业服务机构和公共就业服务体系由各级政府人力资源和社会保障部门统筹管理。公共就业服务具有四个基本要素：一是以促进就业为目的；二是以提供公益服务来定性；三是以服务公共职能为定位；四是以公共政策和公共财政为保障和支持。

公共就业服务促进转移就业就是依托公共就业服务平台，发挥政府促进就业的主导作用。通过政策咨询、职业指导、职业培训和职业介绍，落实各项促进就业政策，开展各种专项就业服务活动等，为广大农村劳动者提供一系列公益性的就业服务，从而促进农村劳动力的顺利转移和稳定就业。

2.模式要点

（1）健全基层劳动保障平台

一是加强机构建设，乡镇应建立劳动保障管理所（站），村级应有服务窗口并设立劳动保障协理员，为劳动保障工作和就业服务网络向农村延伸提供组织保障；二是加强信息化建设，建立覆盖城乡的公共就业服务网络，实现就业信息的联网和业务经办的信息化；三是加强专业化建设，推行劳动保障协理员业务培训和持证上岗制度，提升农村基层平台工作人员的素质和能力；四是加强制度建设，明确服务项目、内容、标准和流程，公布监督电话，建立和落实岗位责任制、首问责任制、服务承诺制和限时办结制。

（2）摸清农村劳动力底数

一是建立农村劳动力调查统计制度，依托乡镇、村劳动保障平台，摸清辖区农村劳动力资源状况，积累基础数据，为做好管理服务工作提供准确的信息。二是建立县、乡、村三级农村就业信息库，详细记录农村劳动者的年龄结构、就业愿望、技能状况、就业去向、务工收入和从事行业（工种）等情况。三是实行动态管理，定期调查走访农户，掌握农村劳动者就业状况的变动情况，及时更新数据，确保资料的有效性。

（3）收集并发布就业信息

一是建立信息收集机制，广泛收集企业用工和工资价位等信息，了解用人单位的工作、生活环境和福利待遇等情况；二是建立信息甄别机制，对信息逐一核实，确保真实可靠，并分类整理，建立就业岗位信息库；三是建立信息发布机制，定期、定时、定点发布就业信息，同时利用农村劳动力春节前集中返乡、春节后集中外出以及农闲等时机，加大信息的发布量和发布频率。四是创新信息发布形式，通过广播、电视、报刊、专栏、网络，以及手机短信、编印资料等多种形式，拓宽农村劳动者获取信息的渠道。

（4）开展就业政策宣传咨询

一是明确宣传重点，在对象上突出广大农村劳动者和进城务工人员，提高宣传的针对性。内容要贴近广大农村劳动者最关心的问题，如就业援助和权益保障政策、劳动安全知识和城市生活常识等内容。二是注重宣传实效，把握准确性和时效性，力争第一时间将重要政策法规告知广大农村劳动者，最大范围、最大限度地扩大劳动者的政策知晓度，提高政策的透明度。三是创新宣传形式，除了运用传统媒体宣传以外，还应采用群众喜闻乐见的形式和通俗易懂的语言，并可通过网络、短信和张贴宣传广告、发放宣传资料等多种形式进行宣传。

（5）强化基本公共就业服务

一是开展职业介绍，帮助求职者寻找适合自身条件的就业信息和用人单位，推荐求职者参加人力资源和社会保障等部门组织的各种招聘活动；二是开展职业指导，根据求职者自身条件和职业岗位要求，指导求职者正确树立择业观，帮助分析并合理选择职业方向，提出参加职业技能培训等建议；三是开展职业培训，依托培训机构，按照“实用性、针对性、有效性”的原则，为有就业愿望、有培训要求的农村劳动者提供适合自身特点和市场需求的技能培训和技能鉴定，并按规定给予补贴。四是开展劳务协作，加强与经济发达地区的横向联系，充分了解掌握输入、输出地人力资源市场供需情况和特点，搭建交流平台，开展交流活动。

（6）开展各种专项服务活动

一是根据国家和地方有关部门的专门部署，及时动员和组织有关各方积极行动，确保各项工作落到实处；二是根据本地实际，强化人本服务，研究制定具体方案，切实为广大劳动者提供全方位的就业服务；三是面对不同群体和对象的不同特点和要求，有针对性地组织开展春风行动、再就业援助月和举办大型专场招聘会等综合性服务活动。

（7）发挥工、青、妇等团体作用

一是加强协调配合，积极主动地与工、青、妇等团体和组织建立联系，争取配合和支持。二是建立联动机制，定期沟通，研究分析不同类别农村劳动力的就业情况，提出具体工作实施计划。三是形成工作合力，发挥工、青、妇等团体和组织在各自工作领域的优势，有针对性地展开不同类别农村劳动力的就业援助工作。

（四）职业技能培训促进就业

职业技能培训是政府帮助农村劳动者转移就业最根本的措施。《就业促进法》确立了以就业前培训、在职培训、再就业培训和创业培训为系统的劳动者终身职业技能培训体系。一些县（市）加大财政资金对职业培训的投入力度，完善职业培训和技能鉴定补贴政策，将加快建立公共实训基地和加强对培训机构的引导支持相结合，充分调动各类培训机构的积极性，形成以市场需求为导向，适应城乡劳动者多层次需求的培训制度，促进了农村劳动力向二、三产业转移。我们把这种模式称为“职业技能培训促进就业”。

1.背景与模式

农村劳动力职业技能缺乏，是长期影响农村劳动力转移和稳定就业的一大因素。开展农村劳动力职业技能培训，提高外出务工人员的职业技能水平，增强其就业竞争力，对于促进农村劳动力转移就业和增加农民收入，加快社会主义新农村建设，推荐中国工业化进程和现代化建设具有重要意义。

近年来，政府高度重视农村劳动力培训，出台了一系列鼓励措施和优惠政策。人力资源社会保障、扶贫等部门广泛实施了“特别职业培训计划”、“阳光工程”和“雨露计划”等实用技能和职业技能培训项目，将农村劳动力培训纳入政府补贴范围，取得了显著成效。

职业技能培训是指根据职业技能标准和职业要求，针对有劳动能力的劳动者获得从事某种职业和做好工作必须具备的专业知识、操作技能和职业道德、职业纪律而开展的教育训练。

职业技能培训促进转移就业就是对有转移就业愿望，但缺乏就业技能的农村劳动者，开展以转移就业为目的的职业技能培训。使农村劳动者掌握一定的就业技能，适应转移就业的需要，从而促进农村劳动力的顺利转移和稳定就业。

2.模式要点

（1）制定培训规划

一是根据当地农村劳动力资源状况和产业特点，制定培训规划，明确培训方向，落实培训措施，规范培训管理。二是建立人力资源、农业、教育、财政等部门组成的协调领导小组。三是将农村劳动力职业技能培训纳入各级政府重要工作内容，实行年度目标责任考核。

（2）统筹培训资源

一是整合教育培训资源，充分发挥各级各类职业院校、技工学校以及民办培训机构的作用，形成社会化、专业化的职业技能培训网络。二是加强示范培训基地建设，有计划、有步骤地改善和提升办学条件，建设一批具有示范性和带动作用的培训基地和实训基地。三是加强基层培训机构建设，提高培训质量和培训能力，满足农村劳动力就近就地参加培训的要求。

（3）开展分类培训

一是针对未升学的农村初高中毕业生，开展1~3年的技工学校、职业学校教育或职业技能培训，并取得初、中级以上职业资格，促进其顺利就业。二是针对农村青壮年劳动力和被征地农民，开展中短期的单项职业能力或初级技能培训，促进其转移就业。三是针对有创业愿望的农村劳动力和返乡农民工开展创业知识培训，促进其成功创业。四是针对在岗农民工开展技能提升培训，促进其稳定就业。

（4）创新培训方式

一是认真指导各级各类教育培训技工开展定向培养和“订单”培训，提高培训的针对性。二是积极开展校企合作，统筹利用学校的教学资源和企业的实训资源，根据企业用工需求，强化实际操作训练，提高培训的实用性。三是大力推进培训机构与乡村联合培训和送培训下乡等模式，方便农村劳动力就地就近参加培训，降低参加培训成本。四是引导鼓励企业充分利用现有场地、设备和人才、技术，有计划地开展农民工岗位技能培训。

（5）规范培训管理

一是按照公开、公平、公正的原则，实行培训机构定点的社会化和动态管理，定期公布定点培训机构名称，以及培训专业、培训任务、培训时间、补贴标准、就业方向等。二是制定统一规范的培训业务规程，以及培训和就业台账，实现培训管理的制度化和规范化。三是建立日常监管制度、培训考核制度、成果验收制度和资金管理制度，以及职业培训信息管理系统，实行全程监督管理。

（6）加大培训投入

一是用足用好国家补助资金，统筹安排人力资源、农业、扶贫等国家有关部门投入的培训资金，最大限度地发挥政府培训资金的效应。二是加大地方各级财政投入，省、市、县各级应重视政府培训资金的带动作用，足额安排并不断增加地方培训资金的投入。三是建立多元化的资金筹措机制，拓宽培训资金筹措渠道，引导鼓励社会各界支持培训，监督指导企业按规定提取和用好职工培训经费。

（五）返乡创业带动就业

近年来，一些地方政府把扶持农民工返乡创业纳入县域经济发展规划，建立相应的管理机制，出台了以小额担保贷款、税费减免、创业培训、市场准入、土地使用、开业指导、子女就读为主的一系列扶持创业的优惠政策，吸引了大量拥有资金、技术、信息和管理理念的“务工能人”回乡创业。不少回乡创业者所创办的企业，对当地劳动力的吸纳和辐射带动能力非常强，有效促进了农村劳动力的转移就业。我们把这种模式称为“返乡创业带动就业”。

1.背景与模式

随着县域经济发展和小城镇建设战略的推荐，以及沿海发达地区劳动密集型产业转移步伐的加快，欠发达地区发展机遇不断增加，发展环境逐步改善，一些劳务输出地区出现了农民工返乡创业的热潮，农村劳动力转移进入了一个新的发展阶段。

据有关调查，一名返乡创业者每兴办一个企业，平均可带动7~8人就业。若按目前全国近500万返乡创业者测算，即可实现3000多万农村劳动力就地就近转移就业。近年来，许多劳务输出地政府对农民工返乡创业现象非常重视，纷纷开展和大力推进“引凤筑巢”等返乡创业工程，鼓励扶持农民工返乡创办企业或从事个体经营。

农民工返乡创业是指一部分农村劳动力通过一段时间的外出务工，增长了见识，转变了观念，利用积累的知识、技能、资金、信息，返回家乡从事创办企业，发展工商服务业，投资商品性农业等生产经营活动。

返乡创业带动转移就业就是外出就业的农村劳动力在优惠政策的引导鼓励下返回家乡创业，在自身步入转移就业新阶段的同时，还为家乡创造了一定的就业岗位，吸纳和带动了当地农村劳动力就地就近向二、三产业转移。这也是近年来农村劳动力转移就业出现的一种新形式和新途径。

2.模式要点

（1）优化创业环境

一是出台优惠政策，在资金、用地、税费等方面为返乡创业企业提供扶持，切实解决农民工返乡创业过程中普遍存在的资金、场地、技术、人才和服务等问题。二是放宽准入条件，凡是国家法律、法规未禁止的行业和领域，地方政府和部门不得自行设置限制条件。三是强化服务意识，简化审批程序，提高办事效率，推行联合审批和一站式服务。四是规范市场秩序，清理取消针对企业的乱收费、乱罚款和乱摊派，以及各种营利性的检查评比活动。五是发展服务机构，依托科研机构和高等院校，鼓励行业协会和商会等组织，为农民工返乡创业提供技术和信息、市场开发和信贷咨询等服务。

（2）提高金融支持

一是加大金融政策对农民工返乡创业的扶持力度，通过小额担保贷款，解决农民工返乡创业资金缺少、融资困难和利率较高等难题。二是推进村镇银行试点工作和新型农村金融组织发展，发挥农村信用社的作用，为农民工返乡创业服务。三是放宽小额担保贷款条件，降低反担保部门门槛和贷款抵（质）押标准，对有市场、有效益、有技术和有前途的创业项目可适当提高贷款额度和贷款期限。四是积极提供财政支持，有条件的地方可设立扶持农民工返乡创业专项基金，用于农民工返乡创业的担保资金、贷款贴息和创业培训等。

（3）打造创业平台

一是充分利用现有创业园区、各类批发市场、商业街和商贸城等，为农民工返乡创业提供场所。二是大力推进创业基地建设，引导资金、技术和人才等生产要素向创业基地汇集，发挥创业基地的示范带动作用。三是妥善解决创业用地问题，合理利用闲置土地、厂房、农村撤并闲置校舍和镇村边角地、荒山、荒滩等创业。对创业成功并符合产业政策和建设规划要求的项目，要妥善解决好长期投资和规模用地问题。

（4）强化创业培训

一是建好培训基地，充实培训师资，精选培训教材，优化培训方案，提高培训能力。二是建立培训制度，完善培训环节，对返乡创业人员开展免费创业培训。三是根据不同创业群体的创业需求，严格按照SYB、SIYB等教学模式的标准和要求组织教学，分门别类地开展不同类型的培训。四是结合创业过程实际，组织专家现场指导，提供后续跟踪服务，提高创业培训实效。

（5）加强宣传引导

一是利用广播、电视、报刊和网络等媒体，广泛深入宣传创业扶持政策，宣传好典型、好经验，为农民工返乡创业创造良好的舆论环境。二是开展评比和表彰先进工作，发挥先进典型的示范引导作用，增强创业者的成就感和荣誉感，激励更多的农民工返乡创业。三是发挥新闻媒体的舆论监督作用，维护返乡创业者和所创办企业的合法权益，形成全社会关心支持农民工返乡创业的良好氛围。

（六）就近就业带动转移就业

《就业促进法》 明确规定：“县级以上地方人民政府推进小城镇建设和加快县域经济发展，引导农业富余劳动力就地就近转移就业。”近年来，－些传统劳务输出地区着眼于经济社会发展的新变化，及时转变思想观念，调整工作思路，广辟就业门路，明确提出就地转移、异地输出、返乡创业多路并举，积极引导广大农民就地转移就业。一些地方通过扶持特色产业，拉动农村劳动力就地转移；通过城乡基础设施建设带动相关产业发展，为农村富余劳动力就地转移提供大量就业机会。我们把这种模式称为“就近就业带动转移就业”。

1.背景与模式

改革开放以来中国经济社会的快速发展，产业结构的不断调整，逐步改变了广大农村地区长期以农业为主的传统面貌。东部沿海发达地区依托乡镇企业、民营经济、县域经济的蓬勃发展，创造了大量就业岗位，率先就地就近转移了大量农村劳动力。近年来，随着中西部大开发和区域经济协调发展战略的深入推进，生产要素加快向欠发达地区流动，不仅促进了传统劳务输出地区产业结构的调整，同时也开辟了农村劳动力转移的新渠道。各地调整工作思路，抓住有利时机，在承接产业转移，发展地方经济的同时，积极引导农村劳动力就地就近转移，取得了明显成效。

据国家统计局抽样调查，截至2008年底，全国已有8500万农村劳动力实现就地就近转移，占转移总量的37.8%。农村劳动力就地就近转移，不仅有效缓解了农村人口的大量流动对城市建设和社会管理造成的压力，而且促进了人力资源的合理配置，加快了县域经济和欠发达地区经济的全面发展，有利于稳定农村社区结构，健全农村基层组织，促进社会主义新农村建设。同时，又有路途近、成本低和风险小的优势。

就近就业是指农村劳动力在户籍所在地乡镇范围内就业，或者离开户籍所在地乡镇，在周边就业但仍回家居住，全年累计时间在6个月以上，且以务工收入为主要收入来源的转移就业形式。

就近就业带动转移就业是指农村劳动力在当地县域经济快速发展，创造了大量就业岗位基础上，以“离土不离乡”的形式，踊跃转向本地非农产业就业。同时带动了一部分不具备常年外出务工条件的农村劳动力和困难群体，利用路途近、成本低和风险小的优势在本地顺利实现转移就业，有效提高了农村劳动力转移的规模和就业的稳定性。

2.模式要点

（1）根据经济发展提前制定计划

一是全面掌握本地当前和今后一段时期经济发展目标和产业发展规划，以及对劳动力数量、结构和素质等需求情况，结合本地劳动力现状，提前制定能农村劳动力资源开发计划和本地职业培训资源情况，制定农村劳动力职业培训计划，有计划和有目标开展职业技能培训，提前做好劳动力资源的储备。三是根据农村劳动力就地就近转移规模不断扩大的实际，制定本地劳动力保障事业发展计划，尽快完善就业服务、用工管理和社会保险等政策体系，建好各类管理服务平台和信息网络。

（2）城乡兼顾开发本地就业岗位

一是开发工业园区就业岗位，依托县级工业园、乡镇工业区和村级工业点，引导农村劳动力进入企业就业。二是采取“企业+农户”的形式，发展来料生产、来样定做、来件装配和农副产品加工，引导农村劳动力居家就业、灵活就业。三是开发商业和服务业岗位，引导农村劳动力从事食品加工、宾馆餐饮、批发零售、家政服务等商业和服务行业，支持农民开办“农家乐”等乡村旅游和休闲观光项目，四是结合农村基础设施和民生工程建设，组织农村劳动力参加河塘疏浚、村容整治、乡村公路等建设项目。五是开发农业内部就业岗位。充分利用农业产业化迅速推进的有力时机，引导农民依法、自愿、有偿流转土地，实现从传统农业向高效农业的转变。鼓励农民从事农产品加工、流通、储运等行业，拉长农业产业链，挖掘农业内部就业空间。扶持农民专业合作组织和农业龙头企业发展，提高农业内部转移的组织化程度，实现从传统农民向农业工人的转变。

（3）延伸职能加强农村就业服务

一是按照“城乡一体、平台到村、联系到户、服务到人”的要求，抓好乡镇、村的公共就业服务平台建设，确保用工信息的畅通和管理服务的到位。二是开展农村劳动力就地就近转移调查，建立健全相关基础台账，掌握农民就地就近转移的就业愿望和培训需求。及时提供政策咨询和传递发布用工信息，促进本地企业用工需求和本地劳动力资源的有效对接。三是建立农村就业困难人员就业援助制度，运用就业援助政策，大力开发本地企业单位的保洁、保绿、保安以及公路养护、河塘管护等公益性岗位，促进农村就业困难人员就业。

（七）对口劳务协作带动转移就业

推进农村劳动力跨地区就业工作，必须在输出地和输入地的对接上下工夫。现在，越来越多的地方政府都认识到这一点，地区间的协作不断升温。由政府领导主持，输出输入地相关部门对口签约、有关市县对口签约、劳务输出服务组织与用人单位签订用工协议，对接协议的内容涉及输送和安置、维权和保障、培训和服务等等。通过地区间的劳务协作，农村劳动力转移就业由散兵游勇式的无序转移向政府牵线搭台的有序转移转变。我们把这种模式称为“对口劳务协作带动转移就业”。

1.背景与模式

为了推动农村劳动力的有序流动，实现发达地区和欠发达企业之间的优势互补和互利共赢。近年来，全国各地开展了不同层次、多种类型的对口劳务协作。有国家层面组织开展的对口支援三峡库区、地震灾区的劳务协作，有省际、市际之间的对口劳务协作，还有市、县之间根据各自劳动力的供求情况而开展的市与县、县与县之间的对口劳务协作。同时，协作的主体从以人力资源社会保障部门为主，扩大到了地方政府、职能部门、社会团体和用人单位等多个层面。协作的内容从单纯的劳动力输出、输入，向职业技能培训、社会保险办理和权益维护保障等领域延伸。协作的形式从单一的部门对接，向校企对接、校校对接、培训机构与中介机构对接等多种形式发展。

对口劳务协作是指发达地区和欠发达地区基于优势互补、互利共赢的目的，以劳动力交流为主要内容，具有对口性、长期性和组织化、制度化、规范化特点的劳动力跨地区有序流动就业的活动。

对口劳动协作带动转移就业，就是输出、输入地双方通过签订劳务协议，明确各自的责任和义务，共同制订劳动力的输出、输入计划，并协同开展信息发布、资源储备、组织招聘、技能培训和远途输送等一系列工作，从而促进欠发达地区农村劳动力顺利向发达地区和大中城市转移就业。

2.模式要点

（1）组织机构对接

一是加强组织领导，双方应建立由政府或相关部门领导挂帅的对口劳务协作领导机构，研究制定政策措施、长期规划和年度计划。二是完善工作体系，省、市、县、乡应根据实际，落实具体工作部门和人员。输出地可根据实际，在输入地设立派驻机构，为劳务协作的顺利开展提供组织保障。三是健全协调机制，定期开展交流互访，及时沟通有关信息，研究分析存在的问题，并及时采取相应的措施。四是实行目标考核，双方应确定各自的目标任务，定期开展跟踪检查，并实行必要的奖惩制度，确保目标任务的顺利完成。

（2）就业信息对接

一是健全完善劳动力供求信息交流制度。输入地应定期开展企业用工需求调查，及时采集就业岗位信息，优先向对口输出地传递发布。输出地应定期开展农村劳动力资源调查，全面掌握本地区农村劳动力数量、结构和文化技能、就业愿望等情况，并及时向对口输出地通报资源储备情况。二是联合举办劳动力交流和专项招聘活动，宣传输入地的就业环境和企业形象，展示输出地农村劳动力的技能优势和整体形象，增进双方的相互了解。三是加快实现以网络为载体的现代化手段为对口劳务协作服务的目标，运用视频技术开展远程招聘、人员面试等活动，降低交流成本，提高实际效果。

（3）技能培训对接

一是开展订单定向培训，输出地职业培训机构应根据输入地企业用工需求，组织本地有外出务工愿望的农村劳动力参加针对性的技能培训，培训合格后定向输送到输入地企业就业。二是发展校企联合培训，采取输出地职业培训机构在本地开展一定的理论知识和通用技术培训，输入地用人单位利用设备和场地开展上岗前的操作技能训练等方法，提高培训的实际效果。三是引导校校合作办学，由输出地技工学校负责招生和前期的理论教学，输入地技工学校承担后期的实习培训和毕业生的就业安置，进而实现“校门”和“厂门”的无缝对接。

（4）跟踪服务对接

一是建立输出、输入地双方人力资源和社会保障部门跟踪服务和联合执法机制，通过发放联系卡、春风卡，公布维权举报投诉电话等方式，宣传劳动力保障法律法规，共同维护农民工的合法权益。二是发挥输出地派驻劳务管理机构的作用，定期走访用人单位，了解企业安全生产、工资发放、社会保险等方面的情况，协调处理劳资纠纷，加强流动党员、团员的组织管理。三是做好外出务工人员的管理服务工作，解决外出务工人员生产生活中的实际困难，开展表彰慰问活动和形式多样的文化娱乐活动，丰富外出务工人员的业余生活。

（八）小额担保贷款助推就业

小额担保贷款政策作为政府鼓励支持下岗失业人员自谋职业、自主创业的最直接、最有效的政策，很多地方已经将扶持对象扩大到农民等各类城乡劳动者。这些地方通过提供小额担保贷款等多种方式，加大资金扶持力度，有效破解了农村劳动力转移就业资金短缺的难题，为广大农村富余劳动力转移就业开辟了广阔的天地。我们把这种模式称为“小额担保贷款助推就业”。

1.背景与模式

为了鼓励扶持劳动者自主创业和小企业发展，创造更多的就业岗位，充分发挥创业带动就业的作用，国家建立了小额担保贷款制度，并作为就业再就业政策的一项重要内容，为自主创业和自谋职业的劳动者，以及劳动密集型小企业，提供了含金量大、成效明显和最为直接的支持。

统计显示：小额担保贷款平均每扶持开发一个就业岗位所需资金仅为500元左右，而政府平均每开发一个公益性岗位的年投入资金将达1万元左右；平均一个劳动者通过成功创业，就可吸纳2.51人就业；平均一家劳动密集型小企业获得小额担保贷款的扶持，就可吸纳38.6名下岗失业人员实现再就业。因此，小额担保贷款政策的扶持范围，已经从城镇下岗失业人员逐步扩大到了农村转移劳动力，并将返乡创业的农民工作为重点扶持对象。

小额担保贷款是指由政府出资设立担保基金，财政承担贷款贴息，担保机构提供担保，经办银行发放贷款，针对劳动者创业资金不足，劳动密集型小企业资金短缺，并由于缺乏有效担保，难以获得贷款的困难而实施的一项就业援助政策。

小额担保贷款助推转移就业就是通过为有创业愿望和有创业能力的农村劳动力提供小额担保贷款，扶持农民自谋职业和农民工返乡创业，并在帮助创业者自身实习就业的同时，创造更多的就业机会，提供更多的就业岗位，从而发挥助推农村劳动力转移就业的作用。

2.模式要点

（1）建立担保机构，筹集担保基金

一是加强省、市、县、乡各级担保机构建设，建立健全上下贯通、覆盖城乡的担保服务体系。二是明确专职工作人员，落实贷前调查核实、贷后管理、贷款回收等工作。对人力资源社会保障部门、担保机构、经办银行和相关业务经办人做出优异成绩的给予必要的奖励。三是积极拓展筹资渠道，扩大担保基金规模，落实财政贴息资金，为不断扩大小额担保贷款规模提供充足的资金保障。四是加强与各级各类金融机构的沟通联系，引入行业竞争机制，对服务优良、成绩突出的担保机构和经办银行给予必要的奖励，提供小额担保贷款的效率和质量。

（2）健全相关制度，防范贷款风险

一是明确小额担保贷款的对象、条件、限额和期限，以及贷款申请、条件审核和贷款发放等程序。二是加强贷款管理和监督考核，明确贷款利率、贷款回收、风险管理、呆坏账认定和处理等办法。三是在政策规定范围内，探索建立按比例充实担保基金、按工作成绩实施奖励的机制，以及通过适当上浮小额担保贷款利率，降低业务成本和贷款风险等办法。探索建立小额担保贷款专项扶持资金，用于支持中小企业信用担保体系建设。

（3）创新服务理念，加强创业指导

一是降低担保门槛，简化办事程序，扩大扶持范围，积极提供项目推介服务，对国家有关政策明确的微利项目积极基于贷款扶持，并根据实际适当提供贷款额度，延长贷款期限。二是积极做好贷款前的工作，按规定程度对贷款申请人的条件进行审核，对贷款涉及的创业项目进行评估论证，及时为符合条件的贷款申请人办理相关手续，并及时发放贷款。三是加强贷款后的跟踪服务，了解贷款使用和创业项目进展情况，针对贷款人创业中遇到的实际困难和问题，及时提供创业培训和其他必要的指导帮助，确保贷款作用的有效发挥和贷款的按时回收。

（九）维权保障助推转移就业

维护农民工合法权益，创造平等公正的就业环境，是统筹城乡就业、构建社会主义和谐社会的必然要求。20世纪80年代中期以后，农村劳动力可以进城务工经商，但由于种种原因，他们在城市受到不少歧视，包括一些制度性歧视。近年来，这种状况发生了显著改变。各地清理了对农民工带有歧视性的政策法规，并着力推进体制改革和制度创新，逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，建立保障农民工合法权益的政策体系和执法监督机制等等，有效推动了农村劳动力转移就业。我们把这种模式称为“维权保障助推转移就业”。

1.背景与模式

农民工是新时代中国产业工人大军中的一支重要力量，也是当前人力资源市场中的一个弱势群体。农民工大多数从事苦、累、脏、险的工作，文化程度较低，知识水平不高，工作流动性强，缺少组织领导，维权能力较差，因此权益十分容易遭受侵害。维护和保障农民工的合法权益，已经成为党和国家高度重视、直接关系农村劳动力顺利转移和经济社会健康发展的重大战略问题。

近年来，国家相继出台了《劳动合同法》、《就业促进法》等法律法规和一系列重要政策，在依法规范劳动关系、依法调处劳资纠纷、依法查处侵权案件等方面，逐步形成了较为完善的工作体系和工作机制。同时，广泛开展法制宣传，加强市场清理整顿。以农民工就业集中的行业为重点，不断加大监察执法力度，督促企业严格履行劳动合同，有效遏制了侵害农民工权益现象大量发生的严重势头，为农村劳动力转移就业和稳定就业，创造了日益良好的外部环境。

维权保障是指劳动者因合法权益遭受侵害，在维护权益的过程中，得到国家法律法规的强力支持和政府有关部门以及社会各界的大力援助，并通过协商、调节、法律援助等途径，成功获得各项侵害赔偿的一种制度保障。

维权保障助推转移就业就是针对农民工处于弱势地位的实际，通过提供各种维权援助，加强对农民工维权行动和维权过程的支持，有效维护农民工的合法权益，从而创造公平就业、按劳取酬的良好市场秩序，提高农村劳动力转移就业的稳定性。

2.模式要点

（1）提高用人单位和劳动者双方的法律意识

一是将劳动保障政策法规宣传作为维护人力资源市场秩序、维护农民工合法权益的首要工作，深入持久地开展宣传活动，营造良好的社会氛围。二是重点加强对用人单位的教育引导，提高用人单位依法用工的自觉性，承担维护和谐劳动关系的主要责任，为农民工提供良好的生产生活环境。三是对农村转移劳动力和农民工开展维权意识、维权途径、维权方法等知识培训，提高外出务工人员依法维护自身合法权益的能力。

（2）规范职业中介行为和劳务输出管理服务

一是规范社会职业中介活动的各个环节，严厉打击利用虚假招工信息坑蒙拐骗的违法行为，充分发挥公共就业服务的主渠道和示范作用，为农村劳动力进城求职免费提供良好的职业介绍服务。二是加强对劳动力招聘活动的管理，认真审核用人单位营业执照、法人资格等证明材料，要求用人单位明确符合国家有关规定的岗位工种要求、工资福利待遇、安全生产条件、社会保险情况等具体事项。三是加强对劳动力输入地的考察了解，选择诚实守信、依法用工情况良好的用人单位建立长期劳务协作关系，并作为输送劳动力的主要方向，做好劳务输出的组织管理和跟踪服务工作，提高农村劳动力跨地区就业的组织化程度。

（3）加强劳动争议仲裁和劳动保障执法力度

一是保持维权投诉渠道的畅通，各级劳动保障部门应设立农民工维权服务热线，公布举报投诉电话，开辟维权“绿色通道”，提供政策法规咨询和维权指导服务，及时受理侵权案件和法律援助申请。二是健全完善“快立、快调、快裁”的仲裁快速反应机制，优先审理涉及农民工利益的拖欠克扣工资、工伤事故赔偿等争议，对需要人民法院审理和执行的，提供必要的协助。三是保持查处侵害农民工权益行为的高压态势，以劳动密集型行业和高危工种岗位为重点，经常开展劳动用工专项检查和劳动保障监察执法，切实做到违法必查、违法必究、违法必惩。

（4）构建和谐劳动关系和权益保障长效机制

一是健全完善农民工权益保障预警机制，及时掌握企业用工情况和劳资关系状况，及时发现问题，及时化解矛盾，防止群体性事件和恶性案件的发生。二是健全完善农民工工资支付保证金制度，重点覆盖建筑施工等劳动密集型行业，以及承包关系复杂，侵权行为高发，拖欠工资严重的行业和企业。三是健全完善多部门联动的维权保障机制，发挥劳动、公安、工商、税务等部门和工、青、妇组织以及新闻媒体的整体作用，将企业依法用工情况与信用等级评定、税费减免政策等挂钩，及时处置欠薪逃逸案件，开展法律援助和社会救助，并对严重侵害农民工合法权益的违法行为予以曝光。

结  语

1.中国促进农民就业政策存在的问题

（1）现行的经济发展战略不利于促进农民就业

当前，各地政府在地方财政收入和经济总量为导向的经济发展思路指导下，偏重实施的是增加财政收入快，扩张经济增长迅速，但容纳就业少的资源型、资本型项目，而对现代服务业的重视不够，对能增加农民就业的个体、微型和中小企业的扶助政策不够。

（2）就业预算的不足制约了促进农民就业

国家和地方现行的财政预算，都没有与就业或人力资源服务相关的预算科目。由于缺乏对各地就业的财政经费投入的比例、用途的规定，必然出现职责不清、投入不平衡的问题。就业的投入与教育的投入相比严重失衡，将导致知识与技能教育的大量投入无法转变为实践的岗位需要。就业服务经费的短缺制约了就业促进的开展，也影响了教育功能的运用发挥。

（3）就业歧视导致农民广泛就业难以实现

中国存在性别、年龄和户籍限制等就业歧视问题。城乡户籍制度则成为农村劳动者在住房、子女教育、医疗保障、养老保险等方面无法逾越的鸿沟。就业歧视限制了劳动者正常合理的流动与要素资源的全国配置，成为就业结构性矛盾的直接推动者，也造成了劳动力资源的巨大浪费。

（4）有限的服务机构无法满足农民就业的需要

我国在2000年前后成立了一些专业的职业咨询服务机构，其中包括一些社会性的就业服务机构，为职业咨询的市场化及专业化起到了推动作用。但是，就业服务机构尚不能满足农民就业的培训，更不能满足整个就业人群的服务工作，面对即将到来的就业高峰，各类职业服务机构的数量和增长速度都远远不能满足需要。

2.中国促进农民就业政策的未来展望

（1）将经济增长模式转变到就业增长型

宏观调控最重要的目标应该是增加对失业率的控制，应将就业率及其变化指标作为各级政府业绩评价的指标，县级以上人民政府通过发展经济和调整产业结构落实就业目标。制定、完善各类法律、政策，评估其对就业的影响，从制度上建立重视就业的机制。

（2）完善就业服务的财政预算体系

建立中央—地方分级就业预算体系，根据就业服务的内容和项目分别进行核算。例如,职业教育、就业援助计划、职业市场建设、职业信息提供和职业技能鉴定等支出应该纳入中央财政预算范围，由中央财政统一支付，以体现就业公平的原则。而对就业培训、各种职业补贴、地方保险和贷款担保等，应由地方就业预算资金支付，以反映各地经济发展水平的差异。

（3）保证和着力促进公平就业

要建立全国统一的人力资源市场，建立全国性的就业信息平台。人力资源市场建设就是对现有的劳动力市场等各类市场的整合和再造。要加强人力资源市场信息网络及相关设施建设。建立全国范围内的岗位招聘信息服务平台，完善市场信息发布制度。同时，政府有责任规范、监督人力资源市场秩序，有效维护劳动者的合法权益。

（4）构建多层次的全国就业服务机构

要明确政府在就业促进中的主导作用，建立由政府、学校、社会、企业、中介组织和个人共同参与的全社会、多层次、专业化的就业服务中心，形成中央—地方两级服务体系，加快政府机构改革。打破教育、人事、社会各自办理就业服务的人为区隔，从部门分割到功能整合。鼓励更多的企业参与到就业促进工作中来，提供就业实习岗位、开放岗位需求和职位要求。

（5）提高就业援助水平

要公平认定就业困难人员的范围和身份，由中央政府统一确定就业援助的条件和对象，由中央财政提供就业援助资金，避免出现地方认定标准差异导致的就业歧视问题。积极开展就业服务和职业培训工作，从福利部门帮助残疾人就业向全面就业援助计划转变。把提升就业困难者社会地位作为就业援助的目标。