2015年中非合作论坛-减贫发展分论坛 综述报告

2015年中非合作论坛-减贫发展分论坛

综述报告

一、会议概况

2015年中非合作论坛-减贫发展分论坛（即第六届中非减贫与发展会议）于2015年12月8-9日在南非约翰内斯堡举行。本次会议由中国国务院扶贫开发领导小组办公室，南非农村发展和土地改革部（DRDLR）举办，由中国国际扶贫中心（IPRCC），南非农村发展和土地改革部（DRDLR），以及南南合作金融中心（FCSSC）组织，并受到来自非洲联盟（AU）和联合国开发计划署（UNDP）的支持。

本次会议的主题为“2015年后中非减贫与发展的可持续合作”，论坛的参与者评估了非洲在减贫方面面临的新挑战，并深入讨论了如何将中国的扶贫经验应用到非洲。会议的讨论主要集中在以下四个方面：（1）中国在非洲的行动对于减贫的影响; （2）中非扶贫合作经验分享; （3）未来中非合作的展望和重点，以及最后（4）探索中非合作以实现2030年可持续发展目标（SDGs）。

来自中国政府的代表、南非政府的代表、中国驻南非大使，以及联合国驻南非协调员暨联合国开发计划署驻南非代表出席开幕式并致辞。中国国务院扶贫开发领导小组办公室副主任洪天云先生; 联合国驻南非协调员暨联合国开发计划署驻南非代表嘉纳·福方（Gana Fofang）先生; 中国驻南非特命全权大使田学军先生; 以及南非农村发展与土地改革部部长古吉莱特·恩昆蒂（Gugile Nkwinti）先生，向会议致辞。

来自各国政府、国际组织、大学和其他科研院所的大约三十名代表在会议上发表了精彩的演讲。最后，中国国务院扶贫办国际合作和社会扶贫司司长李春光先生；联合国开发计划署驻华代表处政策与伙伴关系主任Hannah Ryder女士；以及南非农村发展部和土地改革部副部长PM Shabane先生进行了闭幕总结。

中国国际扶贫中心高级顾问，中国农业大学人文与发展学院李小云教授呈现了关于本次会议的背景报告。背景报告介绍了关于中国在实现千年发展目标（MDGs），特别是减贫方面的经验和教训，中国对2030年可持续发展目标的战略，以及这些经验和战略对非洲国家的启示意义。他首先总结了在实现千年发展目标方面中国所取得的成就，将中国在实现千年发展目标上的成功归功于中国的政治和社会稳定、中国持续稳定的增长、以及政府引导的发展等因素。改革开放之前，中国已经积累了一定的物质资源和劳动力，实现相对平等的社会经济状况，并从全球化和市场为基础的体系中受益。 

在改革开放以来，虽然社会经济仍存在不少问题，但中国已经成功地在许多方面实现千年发展目标的要求，这些方面的成功归结于长期的快速增长以及社会、政治和经济稳定等因素。其中，致力于发展的执政党通过实施面向发展的竞争，渐进式改革和包容性增长，对促进经济发展起了不可或缺的作用。中国会继续加强经济和社会发展、环境保护和国际发展合作，以实现联合国2030年发展目标。其他发展中国家可以从中国借鉴的发展经验包括建立一个稳定的政权，将经济增长作为最重要最根本的发展驱动因素，并制定相应的社会发展战略和政策。

本次论坛就中国的减贫和发展经验如何通过双边互助以及具体应用等方式，从而促进非洲的扶贫减贫工作达成了丰硕的成果。本报告将对这些观点做简要总结。

 

二、观点摘要

(一) 小规模农户通过生产减贫的阻碍

中国农业大学人文与发展研究学院教授李小云，介绍了中国国际扶贫中心的扶贫项目在非洲是如何运作的。对于大多数非洲国家，农业是主要的部门，且主要以小规模农户生产为主。 由于非洲的农业部门的产量增长（2-3％）低于人口增长，提高农业部门的增长速度可大大帮助非洲减贫。 在中国，农业部门的快速增长和发展也被证明是减少贫困的关键力量。

中国国际扶贫中心发起了一个示范项目，通过选择玉米为示范作物，介绍中国的小规模农业生产经验。 该项目的特点包括：增加种植密度，引入间作，为购买优良种子提供周转资金，建立政府-农民间的沟通，并利用微信进行通信联系。示范项目的效果显示，在2012 - 2014年期间，示范田的玉米产量为非示范田玉米产量的至少两倍，这证明中国的经验可以应用到非洲，提高非洲农业的生产效率。

小规模农业生产成功的关键因素包括更高质量的化肥和灌溉，以及劳动密集型的生产技术的使用。更重要的是，加强政府和农民之间，科研推广和农民之间，以及投入品和农民之间的联系。这些因素在提高小规模农业生产的效率方面均起到重要作用。

(二) 与中国的合作

Witwatersrand大学的Samuel Kariuki教授首先指出，中国和非洲发展合作的支柱之一是农业和粮食安全。长期以来，中国一直强调提高小农户的生产力在减贫方面的重要性。因此中国的成功减贫经验，主要来自于通过有效地提高小农户的生产力，实现粮食安全和燃料产业化。 这些改革包括土地再分配，国家在农业研究开发方面的投资，机构能力建设，农村基础设施和国家对小规模生产者的其他激励机制。

他还指出，在非洲，小农生产占农业生产的绝大多数。但这些生产活动缺乏稳定的土地权，缺少获得经济和社会基础设施，素质培训，农业技术和信贷资金的有效途径。因而这些生产商被锁定在价值链中的低效率、低回报区位。因此，南非政府制定了减少贫困的一项新的措施，通过土地改革，农村发展和农业产业化的举措，特别是侧重于小规模农业部门的发展，以达到减贫的目的。

这些措施包括土地改革，改善小规模农户的生产力，技术和创新方面的能力建设，灌溉系统的开发，增加化肥的使用，提高土地利用率和基础设施的支持，并建立基于集群的工业园区。此外，中国将农业援助和经济合作相结合的发展策略，如合资、合作和公私合营伙伴关系等方式也应得到更多关注。因此，中国帮助其国民摆脱贫困，发展经济的做法，对于南非目前的农村发展有着重要的借鉴意义。

（三）中国的非洲新战略

北京大学国际关系学院非洲研究中心秘书长刘海方博士首先提出新兴市场和发展中国家在世界上地位不断提升这一事实。而从不同的角度来看，中国与非洲的合作关系也在迅速发展，如从2000年以来，中非之间的国际贸易和外国直接投资分别增长了22倍和60倍。此外，非洲人民对于非洲的进步和未来愈发乐观自信。在未来，预计非洲的城市化和工业化程度会更高，非洲会变得更加民主，更加尊重技术，更加繁荣，并对世界更加开放。

    正如2013非洲吸引力调查所显示的，相对于发达国家，新兴市场国家通过外商直接投资这一方式进入非洲的速度不断增长，自2007年以来其复合增长率超过21％。加纳、刚果和肯尼亚分别为吸引最多外国直接投资的三个国家。 

    在过去，外国直接投资主要来自石油和矿产勘探公司和基础设施部门，而在这一时期房​​地产、制造业、旅游业，通信和交通部门成为外商直接投资的主导部门。2012年，中国对于非洲的直接投资流入量居全球第四，这是中非合作加强的重要标志。

中国与非洲合作的全面发展包括政治互信、国际事务中的深入合作、贸易和发展、民间文化交流合作、以及促进非洲的和平与安全。 中国在发展经验、应用技术、资金和市场方面的比较优势，可以帮助非洲克服两大发展瓶颈：基础设施落后和专业技能人才不足。

（四）中非医疗卫生合作

国家卫生和计划生育委员会卫生发展研究中心副主任杨洪伟先生首先回顾了中国与非洲在医疗卫生方面的合作。中非的医疗卫生合作可以一直追溯到1963年。在半个世纪以来，通过整合紧急援助、医疗设施建设、药品和设备的研发、卫生专业培训、医疗教育、卫生系统经验交流和其他类型的援助，中国与非洲卫生合作已扩大到各个方面。

自1963年以来，中国已向42个非洲国家派出超过24,300名医务人员，超过2.7亿人接受了中国医生的治疗。典型的合作项目包括在科摩罗的疟疾控制项目，在坦桑尼亚桑给巴尔的血吸虫防治合作项目，以及最近对西非埃博拉疫情的抗击。

除了​​提供医疗援助，由于中非双方在经济特点、人口基数、地区发展差距、卫生事业发展水平、同为发达国家的援助接受者等相似之处，中国在医疗体制改革方面的经验也可以成为非洲的改革参考。 中国已经初步建立了涵盖城乡居民的完善的卫生保健系统。2009年以来，中国开展了全面而深刻的医疗改革，初级卫生保健和医疗保险的覆盖范围迅速扩大，覆盖超过95％的人口。中国在卫生系统的发展经验证明，坚持预防为主，动员全社会，建设基本医疗保障制度，将有效地最大化有限卫生投入的效率，减少疾病负担，提高人民的福祉，这对于非洲具有重要意义。

同时，中非医疗卫生合作也面临一些挑战。中国缺乏对于非洲的了解和沟通交流，同时也缺乏国际合作经验。而非洲正面临着薄弱的公共卫生体系、剧增的医疗需求、专业人才短缺、并严重依赖外援。因此中非进一步的医疗卫生合作需要解决以上这些问题。

（五）中国缩小区域发展差距的经验

中共上海市合作交流工作委员会书记温新华女士介绍了中国在缩小区域发展差距的经验。中国的经验实践的一个重要内容是较发达地区对口支援欠发达地区。以上海为例（人均GDP达到15,847美元），自1992年以来，上海已成功地在7个省成功协助13个对口地区脱贫。关键的扶贫经验包括政府的大力推动、优先改善民生、规范的管理实践、市场的力量等。

“整村推进工程”是上海对云南省对口支援的成功项目。在前期，特别专家前往目标村庄，制定一个为期三年的减贫行动计划，以改善村中基础设施建设、推进教育、卫生等公共服务水平，并发展种植业，养殖业和旅游业。 特别是基础设施建设，保证为每个家庭提供交通、水、气和电。

另一个成功的项目是“公司-基地-农户产业援助模式”，即充分发挥企业在技术管理，市场化运作方面的优势，政府在推动、指导、跟踪和监督方面的优势，以及农户在生产、种植方面的优势。所谓整合三种投资是指公司的技术、资金和管理投入，政府的扶贫资金，农民的土地和劳动力应予以整合，从而实现了农民通过土地出让获得的资产收益，通过政府扶贫资金购买股票获得营业收益，以及通过劳动力获得工资收益。这两个项目为区域发展差距缩小的经验提供了例证。

（六）中国金融扶贫方面的经验

国务院扶贫办开发指导司处长张洪波女士介绍了中国在金融扶贫方面的经验。 中国在这一领域的主要成就包括：创新地发展了扶贫小额信贷，支持有劳动能力和借贷意愿的贫困户发展手工业，并解决他们的困难的垫资问题；注重政策为导向的开发型金融的作用，实现了帮助1000万人摆脱贫困的目标；引进扶贫再贷款政策，为贫困地区提供低利率以及相对稳定的长期资金。

 

中国金融扶贫的基本经验包括政府在加强顶层设计和政策支持方面的主导作用；灵活运用贴息、风险补偿等手段；充分利用政府财政资金以发挥金融资本与产业资本的作用；利用金融帮扶措施鼓励贫困户的独立自主脱贫行动等。

（七）中非贸易与减贫

北京大学国家发展研究院余淼杰教授强调，日益增长的中非双边贸易和投资在促进非洲经济发展中起到至关重要的作用。按贸易额计算，如今中非双边贸易总额相当于1949年的18000倍，自2008年以来，中国已成为非洲最大的贸易伙伴。另一方面，中非贸易结构不断升级，中国主要向非洲出口机械、运输设备、以及高科技 产品，而在中国加入WTO后，非洲主要向中国出口钢材、铜、化工产品和机电产品等。

在直接投资方面，中国在非洲的直接投资存量在从2003年的4.9亿美元增加到2012年的217.3亿美元，年增长率约为50%。截止2015年，大约有2000家中国企业在非洲投资，覆盖51个非洲国家，覆盖率达到85％。2013年，中国在非洲的直接投资集中在建筑、采矿业和制造业，而随着中国的劳动力成本在未来的不断上升，由于非洲大陆拥有丰富的劳动力资源这一巨大的比较优势，大量劳动密集型的直接投资会投向非洲。随着越来越多的经济特区和出口加工区的建立，稳定的中非关系将是中国制造业对外直接投资于非洲的另一个重要保证。

工业化和随之而来的城市化是非洲国家发展经济和减贫的必由之路。 随着中国制造业的就业转移到非洲，中国制造业对外直接投资的浪潮估计将创造1000万的就业岗位，从而加快工业化和城市化的进程。 因此，非洲国家可以按照其要素禀赋及比较优势，在经济全球化和贸易自由化的过程中与中国合作，以实现减贫和经济发展。

（八）以消除贫困为目标

国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆先生总结了非洲国家可以从中国的农村和农业发展中得到的启示。从1979年到2014年，中国的人均国内生产总值每年增长8.6％，农民人均纯收入每年增长7.6％。 由于劳动密集型产业的快速发展，在过去30年中，大量的农村劳动力就业被创造出来。在1978年和2014年，第一产业分别贡献了总就业人数的70.5％和29.5％。中国的农村和农业发展的政策在减少贫困的过程中发挥了显著作用。

中国的农业和农村发展政策包括赋予所有农民生产的基本手段，提高农业部门的贸易条款，基于土地合同下的减税和农业补贴政策，促进农村和农业基础设施建设的政策，以及推进基本城乡公共服务均等化的社会政策。

鉴于农业的发展的重要性，根据中国的经验，非洲国家可以促进土地制度改革和土地的平均分配，引导农民使用先进的适用技术，并开展以市场为基础的农业改革，从而促进农业发展和扶贫。

(九)中非经济特区合作经验

“中非咨询”管理合伙人 Moritz Weigel先生主要关注一种具体的产业政策：经济特区（SEZ）。经济特区的主要目标包括：吸引外商直接投资，增加出口附加值，构建产业集群和新的工业中心，提高技术和技能。总之，经济特区包括三个层次的内容：行业发展层面、区域发展层面、和土地开发层面。关键的政策办法包括所需的工业能力，创建反应迅速的行政安排以支持投资和发展，跨越领域之间的协调和长远规划，迎合不同区域的需求灵活设计，以及全面深入的工业基础设施全面支持。

目前南非的经济特区拥有企业和就业的税收优惠、免征增值税、免关税、建设税补贴、以及基础设施建设等优惠政策。 目前有五个经济特区已经正式启动，十余个经济特区正在筹建中。在2014年，已经投产的、已经确定的和筹备中的投资者的数目以及相应的投资金额已经十分可观。与此同时，也形成了几个产业集群，如Musina的能源和冶金产业集群、Saldanha湾和Richards湾的石油和天然气集群、以及Ekurhuleni的燃料电池集群。

Moritz Weigel先生还指出，中国经济特区发展的经验教训包括对于产业发展的支持、跨越不同层面政府的协作、教育和培训、长远规划、以及公共和私营部门之间的伙伴关系。

（十）对南非贫困和不平等的测量

南非统计局人口与社会处副处长Masiteng女士提出了一种基于南非数据的新的贫困衡量指标。南非国家发展计划旨在到2030年时，将生活在贫困线之下的人口减少到0%，同时将象征不平等的基尼系数从0.7降低到0.6。因此，准确测量贫困程度非常关键。 然而，由于贫困的测度涉及多个维度，体现在经济，社会和政治各个方面，因此并不存在单一的定义，可以全方位地刻画贫困状况。

当前所广泛使用的贫困衡量指标可分为3种类型：贫困广度，贫困深度和基尼系数。多维贫困指数（MPI）则考虑健康、教育、生活水平和经济活动的发展等多个因素。 它可以对现有的贫困测量指标做出补充，并作为一种分析工具，用以识别最易受贫困影响的人群，使决策者更有效地利用资源和设计政策。通过分解MPI，可以显示每个维度的指标对于贫困状况的贡献。

利用南非的数据，MPI识别出了最为贫穷的十个地区。研究发现，在南非引起贫困的最重要因素是失业，而教育的缺乏则是第二重要的因素。最贫困家庭中的54.1％位于农村地区，其中72.6％没有收入，而这些最贫穷家庭中55.4％的户主为男性。

（十一）东开普省农村发展和扶贫计划

世界银行的资深农业经济学家Guo Li博士介绍了南非东开普省农村发展和扶贫计划的实施。自1994年以来，南非在减贫工作方面取得了实质性进展，贫困发生率从26.6％下降2006年的20.2％，2011年，贫困差距从8.5％下降至6.2％，同时广泛的社会资助制度和服务提供部门也纷纷成立。

然而，一些艰巨的挑战也应运而生，包括不平等现象日益严重（2011年的基尼系数达到0.69），失业率上升（从2008年的22.8％上升到2014年的25.4％），地方一级政府能力的缺失，缺乏协调和财政可持续性等。

因此，为了解决这些问题，南非政府提出了一个一体化的解决方案，这一方案以地方政府为重点。该计划注重乡村的基础设施建设和创造就业机会，包括交通，供水方案，整地活动和卫生设施。该计划同时注重发展小农畜牧和农业生产，以支持当前的非营利和公共/私营协会，以提高牲畜的生产力和市场营销渠道；发展微型企业以改善小农户的生产力，保证粮食安全和提高商业化程度；提供基础教育和公共卫生；以及项目管理和体制建设。这一方案涉及至全国，省和地方各个层面，其实施期限为2016年至2020年。

（十二）研究和创新如何提高农村地区的生产

南非农业研究委员会的Sibusiso Vil-Nkomo

教授介绍了非洲农业科学议程（S3A）。在短期到中期内，S3A的目标包括非洲农业综合发展的实施，增加国内公共和私营部门的投资，为科学在农业上的可持续应用创造有利环境，到2025年将农业全要素生产率（ATFP）的现有水平提高一倍。从长远来看，对于研发的投资能够促进新品种的开发培育，并通过增加疫苗的开发节约资金和资源。

非洲和中国均是发展中世界的一部分，共同面临着粮食安全和发展的挑战。因此，双方的合作可以增强可持续解决方案的实现。 此外，在农业研发和人力资源开发方面的持续投资，对于研发成果的利用也至关重要。

与会者之间的讨论富有启示意义。非洲国家可以从中国减贫和发展过程中借鉴哪些经验？中国与非洲的合作又应如何发展，以实现双赢局面？我们总结以下若干重要的政策建议，以供参考。

三、政策建议

（一）政治和社会稳定

稳定的政治和社会环境是长期可持续经济和社会发展的一个先决条件。这一要求不仅保证该国免于战争或政治动荡之苦，而且还有助于执政政府为国家的发展做长远的规划。来自韩国、新加坡、中国台湾和中国大陆的历史经验都表明，当一个经济体快速发展之际，稳定的政治和社会环境的具有根本的重要性。 因此，为了实现更好的发展前景，实现减贫，非洲国家应合作以追求更稳定的、更加协调一致的政治和社会环境。

（二）利用比较优势和全球市场

与世界其他地区相比，非洲目前拥有丰富的人口和劳动力资源，因此在劳动密集型产业具有巨大的比较优势。如中国过往的发展经验所揭示的，在发展的初期阶段，非洲应在劳动密集型产业依靠其比较优势，吸引外资，扩大出口，吸收学习先进技术，与此同时提高收入水平以减少贫困。各种各样的政策实践如经济特区、加工贸易优惠政策、适当的贸易自由化等，可以帮助促进非洲国家的出口繁荣。

依靠全球的需求和自身的低劳动力成本，非洲出口商可以依靠其产品的低价作为竞争力，从而充分利用出口部门增加收入。利用出口得到的收入进口资本品和机械设备，会进一步助推技术进步和产业升级，引领产业结构向资本密集型产业趋近。

（三）基础设施促进贸易和增进福利的作用

基础设施对于国际贸易的开展至关重要，这一点对于内陆非洲国家而言更加重要。高企的贸易成本会妨碍货物的流转运输，因此对出口造成阻碍。 此外，缺乏交通基础设施建设使得与其他国家进行贸易的成本极高，这可能会阻止非洲实现自身的比较优势，从而对非洲脱贫减贫造成阻碍。

除了公路、铁路、港口等​​交通基础设施，电力，供水，排污等基础设施也是生产和生活重要的必需品，而目前在非洲，这些基础设施的现状都差强人意。 因此，非洲的基础设施投资有着巨大的回报，对于提高非洲人民的福利水平有着重要影响。非洲国家应该实现改善基础设施所带来的巨大收益，这也有助于使许多潜在的投资机会实现盈利。

 

 

（四）中国的直接投资与非洲的贸易

近年来，中国的对外直接投资急剧上升。中国现在正在经历着劳动力成本的持续上升，因此许多企业正在寻求劳动力成本较低的国家以转移自身产能。由于非洲拥有足够丰富的劳动力，可以吸收产能转移对于劳动力的巨大需求，因此中国对于非洲的直接投资可以实现双赢的局面：对中国企业来说，他们可以将产能转移到劳动力成本更低的地方；对非洲来说，吸收更多来自中国的直接投资，可以创造更多的就业机会和收入来源，并促进其出口，加速其减贫进程。因此，中非合作的一个重要方面在于促进中国在非洲的制造业的直接投资。

（五）基础设施援建

中国和非洲还可以在基础设施建设方面合作。在过去30年的工业化和城市化的过程中，中国积累了在基础设施建设方面的技​​术、经验和能力，而这些正是目前非洲亟需的。近来，亚洲基础设施投资银行（AIIB）宣布成立。AIIB专门从事为世界各地的基础设施建设提供融资和便利，因此可以将AIIB作为实现中非双方在基础设施建设方面合作的一个重要途径。一方面，中国可以充分利用在水泥、钢材等建筑相关行业的过剩产能，创造经济增长的新来源；另一方面，非洲国家将享受更高水平的基础设施所带来的更低的贸易成本、更多的投资机会和更好的生产环境等收益，从而为自身的减贫脱贫创造更有利的外部环境。