中国反贫困发展报告（2012）1

 中国反贫困发展报告（2012）

主编  向德平  黄承伟华中科技大学出版社

中国·武汉

  图书在版编目(CIP)数据

 

  中国反贫困发展报告（2012）/向德平  黄承伟  主编.—武汉：华中科技大学出版社，2013.9

  ISBN 9787560988115

 

  Ⅰ.中…  Ⅱ.①向…  ②黄…  Ⅲ.扶贫研究报告中国2012  Ⅳ.F124.7中国版本图书馆CIP数据核字(2013)第069670号中国反贫困发展报告（2012）向德平  黄承伟  主编

 

策划编辑： 曾  光

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责任校对： 何  欢

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开    本： 787 mm×1092 mm  1/16

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字    数： 400千字

版    次： 2013年9月第1版第1次印刷

定    价： 38.00元

 

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总  序

贫困作为全球发展面临的核心问题受到世界各国的关注。减少贫困人口不仅是发达国家的行动主题，更是发展中国家奋斗的首要目标。在过去几十年的反贫困进程中，处于不同发展水平的国家为世界范围内的减贫做出了各自应有的贡献，尤其是发展中国家的反贫困行动取得了突出的成绩。

新中国成立以后，为了改变一穷二白的面貌，中国共产党和中国政府带领人民进行了艰苦卓绝的探索。在改革开放30多年的时间里，中国的经济持续高速增长，人们的生活水平大幅提升，贫困人口数量大幅减少，贫困地区的社会事业发展水平也得到了明显提高，大面积的绝对贫困现象已不复存在，初步走出了一条中国特色的扶贫开发道路，中国的减贫成就得到了世界的普遍关注和认可。但是，中国发展中不平衡、不协调、不可持续等问题依然突出，制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在，反贫困依然任重道远。如：贫困地区与其他地区的发展差距仍在拉大；贫困人口规模仍然较大；致贫返贫因素在增加，贫困呈动态性；相对贫困日益突出，群众的生活水平还不高。在新的发展阶段，贫困的流动性问题需要引起关注，人民群众对新阶段扶贫有新的期盼。

2011年，中共中央国务院颁发了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，对新阶段扶贫开发工作作出了全面部署。中国新阶段的扶贫开发，将着力推进集中连片特困地区的扶贫攻坚，着力巩固和发展专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫的“大扶贫”格局，着力完善扶贫开发政策保障体系，着力加强扶贫开发国际交流合作。中国新阶段的扶贫开发，将围绕“到2020年稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势”的总体目标有力有序地推进。中国新阶段的扶贫开发，将继续坚持开发式扶贫方针，实行扶贫开发和农村最低生活保障制度的有效衔接，把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，把社会保障作为解决温饱问题的基本手段；坚持统筹城乡发展，坚持扶贫开发与推进城镇化、建设社会主义新农村相结合，与生态环境保护相结合，促进经济社会发展与人口资源环境相协调；坚持政府主导、分级负责，突出重点、分类指导，全社会参与、合力推进；坚持尊重扶贫对象主体地位、激发贫困地区内在活力。

《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》实施两年多来，全国扶贫对象（按国家扶贫标准统计）从1.66亿人减少到9899万人，贫困发生率从17.2%下降到10.2%，重点县农民人均纯收入从3273元增加到4602元，年均增长18.6%，增幅高于全国平均水平。

    2011—2020年，是中国全面建成小康社会的关键时期，也是中国扶贫开发的攻坚阶段。推进扶贫开发是中国特色社会主义的重要特征，是实现全面建设小康社会目标的迫切需要，是促进民族团结的有效手段，是密切党群、干群关系的重要途径，事关国家的长治久安，事关“中国梦”的实现。反贫困仍将是中国经济社会发展中的一项重要任务，仍然需要社会各界持续的关注和共同努力。

总    序中国反贫困发展报告（2012）    在此背景下，由中国国际扶贫中心联合华中师范大学共同筹划编写了“中国反贫困发展报告”。该报告将每年发布，旨在持续全面展示中国反贫困领域的新理论、新方法、新进展、新成效。组织编写、发布“中国反贫困发展报告”，有利于从理论高度对中国的反贫困实践进行总结，有利于进一步把握扶贫工作规律并进行升华和提炼，既可以为新阶段扶贫开发模式和扶贫开发政策的创新提供经验借鉴，为新阶段的扶贫开发工作提供理论支撑，也将为全球反贫困的理论发展做出贡献。

按照全局性、动态性、权威性的要求，“中国反贫困发展报告”2012年度的主题，集中于连片特困地区反贫困的理论探索和实践总结。这个主题符合中国扶贫开发的时代背景，体现了中国扶贫开发的工作重心，对于推动连片特困地区区域发展与扶贫攻坚的理论研究和实践工作具有重要意义。我相信，“中国反贫困发展报告”将会在中国未来的扶贫开发过程中发挥积极作用，也会成为理论研究者和扶贫系统工作人员关注的参考读本。

 

国务院扶贫开发领导小组副组长、办公室主任

 

二〇一三年七月

第一篇  主报告：连片特困地区——新阶段扶贫工作主战场的确立中国反贫困发展报告（2012）    新中国成立以来，为改变一穷二白的落后面貌，中国共产党和中国政府带领人民进行了艰苦卓绝的探索。

改革开放以来，我国国民经济平稳较快增长，综合国力不断增强，人民的生活水平普遍提高。在这一过程中，国家把扶贫开发纳入国民经济和社会发展的总体规划，制定和实施了有利于农村贫困地区发展的政策措施，把扶贫作为公共财政预算安排的优先领域，把贫困地区作为公共财政支持的重点区域，不断加大对贫困地区的扶持力度，提高扶贫政策的试点效果。

从1978年至今，我国的反贫困经历了以下五个阶段。

第一阶段从改革开放初期到1985年，是体制改革推动减贫阶段。当时的贫困面较大，随着改革开放巨大生产力的释放，贫困状况得到明显改善。到1985年，农民人均纯收入增长了2.6倍，绝对贫困人口从2.5亿减少到1.25亿，这一时期是中国历史上贫困人口减少规模最大的阶段。

第二阶段从1986年至1993年，是专项扶贫全面实施阶段。针对当时农村发展不平衡、部分地区发展相对滞后的基本国情，国家实施了有组织、有计划、大规模的开发式扶贫，将工作重点从之前主要通过救济方式短期解决贫困人口的生存或温饱问题，转变为提高贫困人群和贫困地区的自我发展能力。为了更好地推进工作，我国建立了扶贫开发组织体系，中央层面建立了国务院扶贫开发领导小组及办公室，省地县各级也成立了相应的机构，且沿用至今。

第三阶段始于1994年，是扶贫攻坚阶段。以《国家八七扶贫攻坚计划》的颁布实施为标志，计划用7年的时间基本解决剩余的8000万农村贫困人口的温饱问题。在这一阶段政府对反贫困的投入大幅度增加，明确了资金、任务、权利、责任“四个到省”的扶贫工作机制，同时动员社会力量参与扶贫，规范机关定点扶贫，建立东部沿海地区支持西部欠发达地区的扶贫协作机制。到2000年底，农村绝对贫困人口减少到3209万人，扶贫攻坚目标基本实现。

第四阶段始于2001年，是扶贫工作综合推进阶段。以《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》的颁布实施为标志，国家不断完善扶贫开发战略。一是实行统筹城乡经济社会发展方略和工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，全面促进农村经济社会发展，使贫困地区和贫困人口普遍受益。强农惠农富农政策率先在贫困地区实行，各项举措向贫困地区和贫困人口倾斜。二是实施区域发展总体战略，为贫困地区发展创造有利条件。国家相继出台一系列区域发展政策，并把农村扶贫开发作为其中的政策重点。三是逐步建立并不断完善农村社会保障体系，为解决贫困人口生存和温饱提供制度保障。农村低保全面实施，对农村丧失劳动能力和生活没有依靠的农民实行五保供养，新型农村社会养老保险试点覆盖所有县级行政区；全面建立新型农村合作医疗制度，有效遏制因病返贫；率先在贫困地区实行农村义务教育“两免一补”政策。四是不断完善扶贫战略和政策体系，推进扶贫工作体制机制创新。整村推进、移民搬迁、雨露计划、产业扶贫等专项扶贫工作扎实有效，交通、水利、农业等行业扶贫工作全面推进，定点扶贫、东西协作等社会扶贫工作影响深远，“三位一体”大扶贫格局得到进一步巩固和完善。截至2010年，按照年人均纯收入1274元的扶贫标准，全国农村贫困人口已减至2688万人。

第五阶段始于2011年，是全面建成小康社会扶贫攻坚新阶段。《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》全面实施，大幅度提高扶贫标准，调整扶贫目标，完善扶贫方针和格局，把集中连片特殊困难地区(简称连片特困地区)作为扶贫开发主战场，加大对这些地区在教育、卫生、文化、就业、社会保障等民生方面的支持力度，培育壮大特色优势产业，加快区域性重要基础设施建设步伐，加强生态建设和环境保护，着力解决制约发展的瓶颈问题，促进基本公共服务均等化，从根本上改变这些地区的落后面貌。

一、扶贫新调整

经过三十多年反贫困的实践，特别是近十年来，在科学发展观的指导下，我国不断完善国家扶贫战略和政策体系，成功走出了一条以经济发展为带动力量、以增强扶贫对象自我发展能力为根本途径，政府主导、社会帮扶与农民主体作用相结合，普惠性政策与特惠性政策相配套，扶贫开发与社会保障相衔接的有中国特色的扶贫开发道路。在扶贫开发工作中，坚持统筹城乡经济社会发展，实行工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，全面取消农业税，实行多种农业补助，加强农村基础设施建设，不断增加对贫困地区的财政转移支付和专项扶贫资金。以《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》的全面实施完成为标志，我国农村扶贫开发进入了新的阶段。

(一) 新阶段扶贫开发的背景

总的判断是：我国农村居民的生存和温饱问题基本得到解决，贫困地区的经济得到全面发展，贫困人口的生产生活条件明显改善，贫困地区基础设施建设不断完善，社会发展水平进一步提升，生态恶化趋势初步得到遏制。

农村居民的生存和温饱问题基本得到解决。国家根据经济社会发展水平的提高和物价指数的变化，将全国农村扶贫标准从2000年的865元人民币逐步提高到2010年的1274元人民币。以此标准衡量的农村贫困人口数量，从2000年底的9422万人减少到2010年底的2688万人；农村贫困人口占农村人口的比重从2000年的10.2%下降到2010年的2.8%。

贫困地区的经济得到全面发展。产业结构进一步优化，特色优势产业快速发展，县域经济综合实力不断增强。从2001年至2010年，592个国家扶贫开发工作重点县人均地区生产总值从2658元人民币增加到11 170元人民币，年均增长17%；人均地方财政一般预算收入从123元人民币增加到559元人民币，年均增长18.3%。农民年人均纯收入从2001年的1276元人民币，增加到2010年的3273元人民币，年均增长11%(未扣除物价因素)。上述数据的增幅，均高于全国平均水平。

贫困地区生产生活条件明显改善。国家不断加大贫困地区基础设施建设投入，全面改善这些地方的生产生活条件。从2002年至2010年，592个国家扶贫开发工作重点县新增基本农田5245.6万亩（1亩=666.7平方米），新建及改扩建公路里程95.2万公里（1公里=1千米），新增教育卫生用房占地3506.1万亩，解决了5675.7万人、4999.3万头大牲畜的饮水困难。到2010年年底，国家扶贫开发工作重点县农村饮用自来水、深水井农户达到60.9%，自然村通公路比例为88.1%、通电比例为98%、通电话比例为92.9%，农户人均住房面积24.9平方米，农户使用旱厕和水冲式厕所比重达88.4%。贫困地区农村面貌发生明显变化。

贫困地区社会事业不断进步。农村义务教育得到加强，扫除青壮年文盲工作取得积极进展，到2010年年底，国家扶贫开发工作重点县7至15岁学龄儿童入学率达到97.7%，接近全国平均水平；青壮年文盲率为7%，比2002年下降5.4%，青壮年劳动力平均受教育年限达到8年。新型农村合作医疗实现全覆盖，基层医疗卫生服务体系建设不断加强，到2010年底，国家扶贫开发工作重点县参加新农合的农户比例达到93.3%，有病能及时就医的比重达到91.4%，乡乡建有卫生院，绝大多数行政村设有卫生室。贫困地区人口和计划生育工作、公共文化服务体现建设得到加强。

贫困地区生态恶化趋势初步得到遏制。从2002年至2010年，国家扶贫开发工作重点县实施退耕还林还草14 923.5万亩，新增经济林22 643.4万亩。国家扶贫开发工作重点县饮用水水源受污染的农户比例从2002年的15.5%下降到2010年的5.1%，获取燃料困难的农户比例从45%下降到31.4%。以上内容和数据详见“中国农村扶贫开发的新进展”白皮书，中华人民共和国国务院新闻办公室，http：//www.gov.cn/gzdt/201111/16/content_1994683.htm。

以上事实，充分说明了我国扶贫事业所取得的巨大成就。这些成就为促进我国经济发展、政治稳定、民族团结、边疆巩固、社会和谐发挥了重要作用，为全球减贫事业作出了重大贡献。但是，不可忽视的现实是，我国的反贫困工作仍然任重而道远。经济社会发展总体水平不高、区域发展不平衡问题突出，制约贫困地区发展的深层次矛盾仍然存在。扶贫对象规模大，相对贫困问题凸显，返贫现象难以杜绝，贫困地区特别是连片特困地区发展相对滞后，扶贫开发任务仍然十分艰巨。

(二) 新阶段扶贫开发的任务和目标

大体而言，我国扶贫开发已经从以解决温饱为主的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。在2011年11月29日召开的中央扶贫开发工作会议上，胡锦涛总书记强调，做好新阶段扶贫开发工作，必须高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，提高扶贫标准，加大投入力度，把连片特困地区作为主战场，把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务，坚持政府主导，坚持统筹发展，更加注重转变经济发展方式，更加注重基本公共服务均等化，更加注重解决制约发展的突出问题，努力推动贫困地区经济社会更好更快发展。“中央扶贫开发工作会议召开，胡锦涛、温家宝讲话”，中国政府网http：//www.gov.cn/ldhd/201111/29/content_2006093.htm。这次会议明确了我国农村新阶段扶贫开发的重心。

与此相适应，对我国农村新阶段扶贫开发的总体目标也做出了调整。根据《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》，新阶段扶贫开发工作的总体目标是：到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民年人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域接近全国平均水平，扭转发展差距扩大的趋势。这一目标体现出更加明确务实的特点。“两不愁三保障”的通俗表述实际上反映出我国扶贫形式的变化，从过去以解决温饱问题为主向给予贫困人口更有尊严的生活转变，“两不愁三保障”是多元的目标，不仅仅是提高收入，还包括保障教育、医疗、住房服务等，表明我国扶贫工作从过去相对狭义的开发性扶贫进入到相对广泛的大扶贫领域。保障义务教育、基本医疗和住房是强调基本公共服务均等化的表现，未来中国经济发展将更加注重转变经济发展方式和统筹发展，实际上是缩小差距，使经济发展惠及包括低收入人群在内的所有人。“深入推进扶贫开发，共享改革发展成果——解读《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》，人民网，http：//gongyi.people.com.cn/GB/16472039.html。

围绕新阶段扶贫开发工作重心的变化以及新的工作目标的确定，我国扶贫开发工作进行了以下系列调整。

1. 扶贫主战场的调整

把六盘山区、秦巴山区、武陵山片区等11个连片特困地区及西藏区、四省藏区和新疆南疆三地州确定为新阶段扶贫开发工作的主战场，全面实施连片特困地区扶贫攻坚。

2. 扶贫标准的调整

在2011年11月29日召开的中央扶贫开发工作会议上，温家宝总理宣布，中央决定将农民年人均纯收入2300元(2010年不变价)作为新的国家扶贫标准，该标准在之前标准(年人均纯收入1196元)的基础上提高了92%。据专家估计，按照这一新标准，至少有上亿低收入人口将享受到国家的扶贫优惠政策，这有助于加快小康社会的全面实现。除了对贫困标准进行调整之外，对医疗卫生、交通和社会保障等方面的标准也进行了调整。

3. 扶贫导向的调整

根据《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》，新阶段扶贫开发工作在巩固温饱成果的基础上，更加注重增强扶贫对象的自我发展能力，更加注重转变经济发展方式，更加注重基本公共服务均等化，更加注重解决制约发展的突出问题。无论是发展内容还是发展路径，新阶段的扶贫工作都采用了更加宏观的视角和更加科学的方法，坚持尊重扶贫对象的主体地位，激发贫困地区的内在活力。

4. 扶贫政策的调整

新阶段的扶贫开发，坚持开发式扶贫方针，实现扶贫开发和农村最低生活保障制度的有效衔接；把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱贫困；把社会保障作为解决温饱问题的基本手段，逐步完善社会保障体系。同时，坚持扶贫开发与推进城镇化、建设社会主义新农村相结合，与生态环境保护相结合，促进经济社会发展与人口资源环境相协调。

二、扶贫主战场

《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》指出，中央重点支持连片特困地区。连片特困地区的具体范围包括：六盘山区、秦巴山区、武陵山片区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化片区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域。中央将加大投入和支持力度，加强对跨省片区规划的指导和协调，集中力量，分批实施。各省(自治区、直辖市)对所属连片特困地区负总责，在国家指导下，以县为基础制定和实施扶贫攻坚工程规划。国务院各部门、地方各级政府要加大统筹协调力度，集中实施一批教育、卫生、文化、就业、社会保障等民生工程，大力改善生产生活条件，培育壮大一批特色优势产业，加快区域性重要基础设施建设步伐，加强生态建设和环境保护，着力解决制约发展的瓶颈问题，促进基本公共服务均等化，从根本上改变连片特困地区面貌。各省(自治区、直辖市)可自行确定若干连片特困地区，统筹资源给予重点扶持。

(一) 扶贫主战场的转移

将扶贫的主战场放到连片特困地区，是根据当前我国贫困人口分布特征的变化而采取的更有针对性的扶贫瞄准机制。从我国贫困人口分布特征的历史演变来看，改革开放之初，因为受制于城乡二元体制，农村社会面临着结构性的贫困。随着农村改革的推进，农村结构性的贫困有了很大缓解，贫困人口更多分布在我国的东、中、西部相对集中的贫困区域，尤其是革命老区、少数民族地区、边远地区和欠发达地区。针对这种变化，国家于1986年确定了18个集中连片特困地区进行重点扶持。同时期的331个扶贫开发重点县集中了贫困人口的大多数。21世纪之初，鉴于592个国家扶贫开发工作重点县所覆盖的绝对贫困人口占全国总量不足62%的贫困人口分布特征，《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》对扶贫瞄准机制进行了改革，即调整以县为单元的扶贫瞄准方式，将扶贫资源投入重心下沉到贫困村，以村落为单元，以整村推进的方式实施扶贫开发。这一扶贫瞄准机制的变革，保障了扶贫开发资源的投入效率。但是，三十多年以来区域发展的差异格局使得原来生态条件、交通条件和经济发展比较落后的地区还存在着很大的差距，“片区性”贫困在我国的贫困地区，尤其是少数民族聚居的连片特困地区仍然大量存在。

为此，《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》提出新阶段的扶贫开发要把贫困程度比较深、相对连片的特困地区作为主战场，开展扶贫攻坚，以解决存在已久的区域发展差异问题。

(二) 连片特困地区的具体区域

《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》中划分的连片特困地区具体包括以下区域。

扶贫攻坚主战场示意图如图11所示。

图11  扶贫攻坚主战场示意图六盘山区横跨陕西、甘肃、青海和宁夏4省61个县区，具体包括：陕西省宝鸡市的扶风县、陇县、千阳县和麟游县，咸阳市的永寿县、长武县和淳化县；甘肃省兰州市的永登县、皋兰县和榆中县，白银市的靖远县、会宁县和景泰县，天水市的清水县、秦安县、甘谷县、武山县、张家川回族自治县和麦积区，武威市的古浪县，平凉市的崆峒区、泾川县、灵台县、庄浪县和静宁县，庆阳市的庆城县、环县、华池县、合水县、正宁县、宁县和镇原县，定西市的安定区、通渭县、陇西县、渭源县、临洮县、漳县和岷县，临夏回族自治州的临夏市、临夏县、康乐县、永靖县、广河县、和政县、东乡族自治县和积石山自治县；青海省西宁市的湟中县和湟源县，海东地区的民和回族土族自治县、乐都县、互助土族自治县、化隆回族自治县和循化撒拉族自治县；宁夏回族自治区吴忠市的同心县，固原市的原州区、西吉县、隆德县、泾源县和彭阳县，中卫市的海原县。

秦巴山区横跨河南、湖北、重庆、四川、陕西和甘肃6省75个县区，具体包括：河南省洛阳市的嵩县、汝阳县、洛宁县和栾川县，平顶山市的鲁山县，三门峡市的卢氏县，南阳市的南召县、内乡县、镇平县和淅川县；湖北省十堰市的郧县、郧西县、竹山县、竹溪县、房县和丹江口市，襄樊市的保康县；重庆市的城口县、云阳县、奉节县、巫山县和巫溪县；四川省绵阳市的北川羌族自治县和平武县，广元市的元坝区、朝天区、旺苍县、青川县、剑阁县和苍溪县，南充市的仪陇县，达州市的宣汉县和万源市，巴中市的巴州区、通江县、南江县和平昌县；陕西省西安市的周至县，宝鸡市的太白县，汉中市的南郑县、城固县、洋县、西乡县、勉县、宁强县、略阳县、镇巴县、留坝县和佛坪县，安康市的汉滨区、汉阴县、石泉县、宁陕县、紫阳县、岚皋县、平利县、镇坪县、旬阳县和白河县，商洛市的商州区、洛南县、丹凤县、商南县、山阳县、镇安县、柞水县，甘肃省陇南市的武都区、成县、文县、宕昌县、康县、西和县、礼县、徽县和两当县。

武陵山片区横跨湖南、重庆、贵州和湖北4省64个县区，具体包括：湖南省邵阳市的新邵县、邵阳县、隆回县、洞口县、绥宁县、新宁县、城步苗族自治县和武冈市，常德市的石门县，张家界市的慈利县和桑植县，益阳市的安化县，怀化市的中方县、沅陵县、辰溪县、溆浦县、会同县、麻阳苗族自治县、新晃侗族自治县、芷江侗族自治县、靖州苗族侗族自治县和通道侗族自治县，娄底市的新化县和涟源县，湘西土家族苗族自治州的泸溪县、凤凰县、保靖县、古丈县、永顺县、龙山县和花垣县；重庆市的丰都县、石柱土家族自治县、秀山土家族苗族自治县、酉阳土家族苗族自治县、彭水苗族土家族自治县、黔江区和武隆县；贵州省遵义市的正安县、道真仡佬族苗族自治县、务川仡佬族苗族自治县、凤冈县和湄潭县，铜仁地区的铜仁市、江口县、玉屏侗族自治县、石阡县、思南县、印江土家族苗族自治县、德江县、沿河土家族自治县、松桃苗族自治县和万山特区；湖北省宜昌市的秭归县、长阳土家族自治县和五峰土家族自治县，恩施土家族苗族自治州的恩施市、利川市、建始县、巴东县、宣恩县、咸丰县、来凤县和鹤峰县。

乌蒙山区横跨四川、贵州和云南3省38个县区，具体包括：四川省泸州市的叙永县和古蔺县，乐山市的沐川县和马边彝族自治县，宜宾市的屏山县，凉山彝族自治州的普格县、布拖县、金阳县、昭觉县、喜德县、越西县、美姑县和雷波县；贵州省遵义市的桐梓县、习水县和赤水县，毕节地区的毕节市、大方县、黔西县、织金县、纳雍县、威宁彝族回族苗族自治县和赫章县；云南省昆明市的禄劝彝族苗族自治县和寻甸回族彝族自治县，曲靖市的会泽县和宣威市，昭通市的昭阳区、鲁甸县、巧家县、盐津县、大关县、永善县、绥江县、镇雄县、彝良县和威信县，楚雄彝族自治州的武定县。

滇桂黔石漠化片区横跨广西、贵州和云南3省80个县区，具体包括：广西壮族自治区柳州市的融安县、融水苗族自治县和三江侗族自治县，桂林市的龙胜各族自治县和资源县，南宁市的隆安县、马山县和上林县，百色市的田阳县、德保县、靖西县、那坡县、凌云县、乐业县、田林县、西林县和隆林各族自治县，河池市的凤山县、东兰县、罗城仫佬族自治县、环江毛南族自治县、巴马瑶族自治县、都安瑶族自治县和大化瑶族自治县，来宾市的忻城县，崇左市的宁明县、龙州县、大新县和天等县；贵州省六盘水市的六枝特区和水城县，安顺市的西秀区、平坝县、普定县、镇宁布依族苗族自治县、关岭布依族苗族自治县和紫云苗族布依族自治县，黔西南布依族苗族自治州的兴仁县、普安县、晴隆县、贞丰县、望谟县、册亨县和安龙县，黔东南苗族侗族自治州的黄平县、施秉县、三穗县、镇远县、岑巩县、天柱县、锦屏县、剑河县、台江县、黎平县、榕江县、从江县、雷山县、麻江县和丹寨县，黔南布依族苗族自治州的荔波县、贵定县、独山县、平塘县、罗甸县、长顺县、龙里县、惠水县、三都水族自治县和瓮安县；云南省曲靖市的师宗县和罗平县，红河哈尼族彝族自治州的屏边苗族自治县和泸西县，文山壮族苗族自治州的砚山县、西畴县、麻栗坡县、马关县、丘北县、广南县和富宁县。

滇西边境山区辖云南省的56个县区，具体包括保山市的隆阳区、施甸县、龙陵县和昌宁县，丽江市的玉龙纳西族自治县、永胜县和宁蒗彝族自治县，普洱市的宁洱哈尼族彝族自治县、墨江哈尼族自治县、景东彝族自治县、景谷傣族彝族自治县、镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县、江城哈尼族彝族自治县、孟连傣族拉祜族佤族自治县、澜沧拉祜族自治县和西盟佤族自治县，临沧市的临翔区、凤庆县、云县、永德县、镇康县、双江拉祜族佤族布朗族傣族自治县、耿马傣族佤族自治县和沧源佤族自治县，楚雄彝族自治州的双柏县、牟定县、南华县、姚安县、大姚县和永仁县，红河哈尼族彝族自治州的石屏县、元阳县、红河县、金平苗族瑶族傣族自治县和绿春县，西双版纳傣族自治州的勐海县和勐腊县，大理白族自治州的漾濞彝族自治县、祥云县、宾川县、弥渡县、南涧彝族自治县、巍山彝族回族自治县、永平县、云龙县、洱源县、剑川县和鹤庆县，德宏傣族景颇族自治州的潞西市、梁河县、盈江县和陇川县，怒江傈僳族自治州的泸水县、福贡县、贡山独龙族怒族自治县和兰坪白族普米族自治县。

大兴安岭南麓山区横跨内蒙古、吉林和黑龙江3省19个县区，具体包括：内蒙古兴安盟的阿尔山市、科尔沁右翼前期、科尔沁右翼中旗、扎赉特旗和突泉县；吉林省白城市的镇赉县、通榆县和大安市；黑龙江省齐齐哈尔市的龙江县、泰来县、甘南县、富裕县、林甸县、克东县和拜泉县，绥化市的明水县、青冈县、望奎县和兰西县。

燕山太行山区辖河北、山西和内蒙古3省33个县区，具体包括：河北省保定市的涞水县、阜平县、唐县、涞源县、望都县、易县、曲阳县和顺平县，张家口市的宣化县、张北县、康保县、沽源县、尚义县、蔚县、阳原县、怀安县和万全县，承德市的承德县、平泉县、隆化县、丰宁满族自治县和围场满族蒙古族自治县；山西省大同市的阳高县、天镇县、广灵县、灵丘县、浑源县和大同县，忻州市的五台县和繁峙县；内蒙古乌兰察布市的化德县、商都县和兴和县。

吕梁山区辖山西、陕西2省20个县区，具体包括：山西省忻州市的静乐县、神池县、五寨县和岢岚县，临汾市的吉县、大宁县、隰县、永和县和汾西县，吕梁市的兴县、林县、石楼县和岚县；陕西省榆林市的横山县、绥德县、米脂县、佳县、吴堡县、清涧县和子洲县。

大别山区横跨安徽、河南和湖北3省26个县区，具体包括：安徽省安庆市的潜山县、太湖县、宿松县、望江县和岳西县，阜阳市的临泉县、阜南县和颍上县，六安市的寿县、霍邱县和金寨县，亳州市的利辛县；河南省信阳市的光山县、新县、固始县、淮滨县、商城县和潢川县，驻马店市的新蔡县，开封市的兰考县，商丘市的民权县、宁陵县和柘城县，周口市的商水县、沈丘县、郸城县、淮阳县和太康县；湖北省孝感市的孝昌县和大悟县，黄冈市的团风县、红安县、罗田县、营山县、蕲春县和麻城市。

罗霄山区辖江西和湖南2省23个县区，具体包括：江西省萍乡市的莲花县，赣州市的赣县、上犹县、安远县、宁都县、于都县、兴国县、会昌县、寻乌县、石城县、瑞金市和南康市，吉安市的遂川县、万安县、永新县和井冈山市，抚州市的乐安县；湖南省株洲市的茶陵县和炎陵县，郴州市的宜章县、汝城县、桂东县和安仁县。

西藏区含西藏自治区的74个县区，具体包括：拉萨市的城关区、林周县、当雄县、尼木县、曲水县、堆龙德庆县、达孜县和墨竹工卡县，昌都地区的昌都县、江达县、贡觉县类乌齐县丁青县、察雅县、八宿县、左贡县、芒康县、洛隆县和边坝县，山南地区的乃东县、扎囊县、贡嘎县、桑日县、琼结县、曲松县、措美县、洛扎县、加查县、隆子县、错那县和浪卡子县，日喀则地区的日喀则市、南木林县、江孜县、定日县、萨迦县、拉孜县、昂仁县、谢通门县、白朗县、仁布县、康马县、定结县、仲巴县、亚东县、吉隆县、聂拉木县、萨嘎县和岗巴县，那曲地区的那曲县、嘉黎县、比如县、聂荣县、安多县、申扎县、索县、班戈县、巴青县和尼玛县双湖办事处，阿里地区的普兰县、札达县、噶尔县、日土县、革吉县、改则县和措勤县，林芝地区的林芝县、工布江达县、米林县、墨脱县、波密县、察隅县和朗县。

四省藏区指云南、四川、甘肃和青海4省77个县区，具体指：云南省迪庆藏族自治州的香格里拉县、德钦县和维西傈僳族自治县，阿坝藏族羌族自治州的汶川县、理县、茂县、松潘县、九寨沟县、金川县、小金县、黑水县、马尔康县、壤塘县、阿坝县、若尔盖县和红原县，甘孜藏族自治州的康定县、泸定县、丹巴县、九龙县、雅江县、道孚县、炉霍县、甘孜县、新龙县、德格县、白玉县、石渠县、色达县、理塘县、巴塘县、乡城县、稻城县和得荣县，凉山彝族自治州的木里藏族自治县；甘肃省武威市的天祝藏族自治州，甘南藏族自治州的合作市、临潭县、卓尼县、舟曲县、迭部县、玛曲县、碌曲县和夏河县；青海省海北藏族自治州的门源回族自治县、祁连县、海晏县和刚察县，黄南藏族自治州的同仁县、尖扎县、泽库县和河南蒙古族自治州，海南藏族自治州的共和县、同德县、贵德县、兴海县和贵南县，果洛藏族自治州的玛沁县、班玛县、甘德县、达日县、久治县和玛多县，玉树藏族自治州的玉树县、杂多县、称多县、治多县、囊谦县和曲麻莱县，海西蒙古族藏族自治州的格尔木市、德令哈市、乌兰县、都兰县、天峻县、冷湖行委、大柴旦行委、茫崖行委。

新疆南疆三地州主要包括24个县市，具体为：克孜勒苏柯尔克孜自治州的阿图什市、阿克陶县、阿合奇县、乌恰县；喀什地区的喀什市、疏附县、疏勒县、英吉沙县、泽普县、莎车县、叶城县、麦盖提县、岳普湖县、伽师县、巴楚县、塔什库尔干塔吉克自治县；和田地区的和田市、和田县、墨玉县、皮山县、洛浦县、策勒县、于田县、民丰县。

(三) 连片特困地区的支持路径

《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》和各个连片特困地区区域发展与扶贫攻坚总体规划明确规定，中央和省级财政都要大幅度增加一般性转移支付，中央财政扶贫资金的新增部分主要用于连片特困地区，国家大型项目、重点工程和新兴产业要优先向符合条件的特困地区安排。农村义务教育学生营养改善计划率先在连片特困地区的680个县(市)试点。建立定点联系机制，每个片区由1个以上中央部委负责具体联系，督促指导片区规划的实施。各省（自治区、直辖市）可从实际出发，确定若干连片特困地区给予重点扶持。

新一轮扶贫攻坚战主攻的连片特困地区，基本覆盖了我国绝大部分贫困地区和深度贫困群体，在这些地区，因为自然环境和发展历史的制约，一般的经济增长无法有效带动这些地区的发展，常规的扶贫手段难以奏效。将工作重点集中在连片特困地区的范围之内，有助于加大在这些区域的扶贫攻坚力度，使扶贫工作的开展更加有效、更加有针对性。把扶贫工作的重点放在连片特困地区，将会加大区域内的教育、卫生、文化、就业和社会保障等民生方面的支持力度，培育壮大特色优势产业，加快区域性重要基础设施建设步伐，加强生态建设和环境保护，着力解决制约发展的瓶颈问题，促进基本公共服务的均等化，从而根本性地改变这些地区的落后面貌。

2011年11月15日，武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点率先启动，开始了先行先试的步伐。根据国务院批复的《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011—2020年)》，武陵山片区将着力解决瓶颈制约和突出矛盾，加快连片特困地区发展和脱贫致富的步伐，为全国扶贫攻坚发挥示范引领作用。

三、扶贫新标准

2008年以前，我国衡量贫困人口采取两个标准。一是1985年制定的206元的绝对贫困标准，该标准以每人每日2100大卡（1千卡=1大卡≈4185.85焦耳）热量的最低营养需求为基准，再根据最低收入人群的消费结构来进行测定。随物价逐年调整，到2007年时为785元。二是2000年制定的865元的低收入标准，到2007年年底，调整为1067元，到2008年，绝对贫困标准和低收入标准合一，统一使用1067元作为扶贫标准。

2009年3月，温家宝总理在政府工作报告中明确了“今年将实行新的扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策。新标准提高到人均1196元，扶贫对象覆盖4007万人，这标志着我国扶贫开发进入一个新阶段”。2010年我国农村贫困标准提升至1274元，根据国家统计局对全国592个扶贫开发工作重点县农村贫困监测调查，2010年重点县农村贫困人口为1693万，占全国农村贫困人口的63%，贫困发生率是8.3%，是全国农村平均水平的3倍。与2009年相比，贫困人口减少482万人，贫困发生率下降了2.4%。

在2011年的中央扶贫开发工作会议上，温家宝总理强调，要顺应经济社会发展和扶贫开发的阶段性变化，不断完善扶贫开发政策。中央决定将农民年人均纯收入2300元(2010年不变价)作为新的国家扶贫标准。这个标准比2009年提高了92%。大幅度提高扶贫标准，把更多低收入人口纳入扶贫范围，这是社会发展的进步，是扶贫力度加大的重要措施。各地发展不平衡，经济发达地区可根据自身实际和能力确定更高的本地扶贫标准。

从全球范围看，各个国家一般综合考虑各自发展水平、贫困状况、投入能力以确定贫困线或扶贫标准。也有部分国家采用国际贫困标准。国际贫困标准是由世界银行提出的，用于衡量、比较各个国家的贫困状况的。目前有两条贫困线：一条是低收入贫困线，用于小康社会，标准是每人每天收入2美元；另一条用于非洲等二十余个世界上最贫穷的国家，又称绝对贫困线或极端贫困线，标准是每人每天1.25美元。关于我国新的扶贫标准和这一标准的对比，不同的学者有不同的看法。党国英认为(微博发布)：“现在国际贫困标准是每天1美元，每年360多美元，按照现在人民币对美元汇率，2300元跟国际上每天1美元的标准差不多。但考虑到人民币可能被低估，以购买力评价来跟国际比较的话，2300元的标准实际上略高于国际标准。”但是一些海外媒体给出了不同的看法，美国之音电台网站指出，年收入2300元人民币的中国扶贫标准换算后约等于每天1美元，还是低于世界的日收入1.25美元的国际标准。但是英国《经济学家》网站的一篇文章则给出了另一套换算方式，其分析指出，虽然每年2300元人民币直接通过汇率换算相当于每天约1美元，不过世界银行的贫困线并不是以汇率为基准的，而是基于购买力平价，即根据各国不同的价格水平计算出来的货币之间的等值系数。也就是说，世界银行的贫困线基准是2005年一个美国人每天花1.25美元的水平，如果你的购买力比这个标准还低，就属于贫困人口。因此这样算来，中国新的贫困标准按照2010年的价格水平计算为日均6.3元人民币，计算通货膨胀系数之后，相当于2005年的5.46元人民币。根据世界银行当年的购买力平价系数，2005年中国的5.46元人民币相当于美国的1.33美元。因此这样算来，中国的新扶贫标准要高于世界银行的标准。此外，中国的购买力平价系数是基于中国11座城市的，而中国城市的物价远远高于农村，因此这两者的差距也要考虑在内。英国《经济学家》网站称，考虑到这个因素，中国的新扶贫标准应该相当于每天1.83美元，这显然高于世界银行的数字——当然，每天1.83美元生活费的生活依然充满着艰辛。“外媒关注中国贫困线新标准”，新华网，http：//news.xinhuanet.com/herald/201112/12/c_131295645.htm。

更高的扶贫标准，实际上意味着将部分发展需求纳入考虑范围之内，比如教育、医疗、住房、社会活动等方面的需求。学者王三贵认为，过去扶贫工作着力解决“绝对贫困”“极端贫困”带来的低层次的基本衣食问题，未来要以“提高发展能力”“缩小发展差距”等更高的标准来解决贫困问题。保障义务教育、基本医疗和住房是强调基本公共服务均等化的体现，未来中国经济发展将更加注重转变经济发展方式和统筹发展，实际上是缩小差距，使经济发展惠及包括低收入人群在内的所有人。

培植特色优势产业是新阶段扶贫开发工作的重要任务。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》明确指出，到2015年力争实现1户1项增收项目，到2020年初步构建特色支柱产业体系。用培植特色优势产业的方式，使贫困地区更好地融入市场，借助市场力量来实现脱贫致富，最终达到区域经济社会的整体提升。

社会保障制度的完善也是新阶段扶贫开发工作的任务。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》指出，到2015年要达到农村最低生活保障制度、五保供养制度和临时救助制度的进一步完善，实现新型农村社会养老保险制度全覆盖。到2020年，农村社会保障和服务水平进一步提升。通过社会保障制度和扶贫开发工作的衔接来更好地推动贫困地区社会经济的改善。

在新阶段的扶贫开发工作中，所谓的“两不愁三保障”，即稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房等务实标准，也成为衡量扶贫开发效果的重要标准。从新扶贫标准来看，我国扶贫工作从过去相对狭义的开发式扶贫进入到相对广泛的大扶贫领域，将地区反贫困和区域经济社会发展统筹考虑，更好地体现了反贫困实践的时代特征。

四、扶贫新导向

扶贫标准的上调意味着将绝对贫困标准与低收入标准合二为一，“开发扶贫与社会保障扶贫”两轮驱动，差别化减贫理念进入实际操作阶段。开发式扶贫的目标群体不再是所有的农村贫困人口，而是有劳动能力的贫困人群。开发式扶贫工作针对性更加明确，思路更加清晰。

(一) 以缩小贫富差距为首要目标的扶贫新目标

长期以来，我国一直把解决温饱问题作为扶贫开发的主要目标，以满足贫困人群的基本需要为己任。随着扶贫开发工作的不断深入，我国农村贫困问题呈现出绝对贫困现象减弱与相对贫困现象突出、生存贫困缓解与发展贫困凸显的双重特征。随着《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》的颁布及中央扶贫开发工作会议的召开，扶贫开发的首要目标不再仅限于解决贫困人口的温饱问题，而是要尽快稳定解决扶贫对象的温饱并实现脱贫致富，缩小地区间发展差距、社会贫富差距，促进社会更加和谐。

我国贫困人口主要分布在经济社会发展比较落后的中西部地区，集中生活在农村，不同人群的贫富差距同时表现为地区发展不平衡、城乡发展差距拉大。要解决地区发展不平衡的问题，必须在继续实施西部大开发战略、中部崛起战略的基础上，全面实施连片特困地区区域发展与扶贫攻坚工程，以缩小中东西部间的地区差距和缩小中西部不同区域间的发展差距。

城乡发展差距拉大是多重因素影响的结果，在新时期有所加剧，并在2007年度“达到历史最高水平”葛如江、沈锡权、孙洪磊：《城乡居民收入差距达历史最高水平》，《湘声报》20091205。。缩小城乡发展差距的关键在于提高贫困地区及人群的收入水平。为此，从2011年开始，我国基本确立了“把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径”的战略指引，并把“贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势”作为未来十年扶贫开发工作的总目标，通过提高基本公共服务均等化程度，从而提高城乡一体化水平。缩小贫富分化的扶贫开发目标，主要通过农村人均纯收入增幅和基本公共服务主要领域指标实现，便于操作和测量，“两不愁三保障”成为其简要概述。

(二) 以包容性增长为主导的扶贫新理念

2007年亚洲开发银行提出了“包容性增长”的概念，随后这一概念多次被胡锦涛总书记提及，并引起社会各界的热议。“包容性增长是一种新的增长范式，其内涵体现在包容、公正、效率及公平四个方面，具体内容包含经济增长、社会制度及结构发展、人口发展、科技进步等几个方面。”周佰成、朱斯索、秦江波：《包容性增长：社会经济发展的新范式》，《当代经济研究》2011年第04期。包容性增长的核心是机会均等的增长，其有三个支柱：“一是通过高速、有效以及可持续的经济增长最大限度地创造就业与发展机会；二是确保人们能够平等地获得机会，提倡公平参与；三是确保人们能得到最低限度的经济福利”蔡荣鑫：《“包容性增长”理念的形成及其政策内涵》，《经济学家》2009年第01期。。它体现了对贫困人群的友善和包容，客观上保障了贫困人群在获得机会、获得公共产品及服务、获得社会保障等方面拥有平等的权利，其本质要消除贫困人口的权利贫困，合理分享增长的成果。《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》明确指出，要为贫困人口，尤其是贫困家庭的下一代培育和提升人力资本、参与经济增长提供必要的教育、健康等公共服务，创造公平的竞争环境，并为那些因先天条件限制而致贫或确实无法通过自身努力而脱贫的群体提供必要的社会保障，从而提出了社会保障与扶贫开发相衔接的工作思路。

包容性增长理念不仅体现在对扶贫开发政策项目进行评估上，同时还体现在对扶贫工作可能产生较大影响的重大政策和项目进行贫困影响评估上，因此可以理解为有关贫困地区经济增长必须要接受益贫性效应的考核。总体来讲，包容性增长理念不仅仅是扶贫新理念，而且已经演变成具体的措施。

包容性增长理念在《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》中还表现为一种绿色增长，即在连片特困地区资源开发中不以牺牲环境为代价。“中国接受和践行包容性增长理念，实质上就是坚持科学发展、和谐发展、可持续发展的道路。”梁煜璋：《也谈胡锦涛提“包容性增长”有何深意》，人民网观点频道，2010年9月20日，http：//opinion.people.com.cn/GB/12776905.html。连片特困地区大多分布在生态环境比较脆弱的偏远山区，自然条件恶劣，属于禁止开发区和限制开发区。连片特困地区的可持续发展，要求扶贫开发与生态建设、环境保护相结合，充分发挥贫困地区的资源优势，发展环境友好型特色优势产业和循环经济，促进经济社会发展与人口资源环境相协调。这是新阶段扶贫开发的主要目标与任务之一。经济增长兼顾生态建设，实现经济增长对生态的包容性，是连片特困地区发展的主导思想，生态环境改善成为未来扶贫开发的重要任务。

(三) 以提高贫困人口自我发展能力为重点的扶贫新任务

新阶段扶贫开发工作的主要对象，是在扶贫标准以下具备劳动能力的农村人口。劳动能力，是贫困人口自我发展能力的前提和基础。在扶贫开发工作逐渐成为贫困地区、贫困人群发展动力的前提下，有劳动能力的农村贫困人口是农村脱贫致富的主体，是扶贫开发工作的生力军。扶贫开发与社会保障的相互衔接机制的逐步建立，使贫困人口的生存保障逐渐交由农村社会保障政策承担，而贫困人群的可持续发展则由扶贫开发工作承揽。因此，有劳动能力的贫困人口的自我发展能力，成为未来十年扶贫开发工作的核心与关键，是贫困人群生计可持续改善的根本。

根据《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，2011—2020年扶贫开发要巩固温饱成果，更加注重增强扶贫对象的自我发展能力。加强人力资源开发，是提高贫困人口发展能力的有效手段。一般而言，农村贫困人口的自我发展能力包括“人口文化素质和生计能力建设，贫困人口获取社区资源和参与社区决策能力、市场参与能力、信贷资源获取能力、家庭财产与资源管理分配能力、健康教育与儿童抚养能力、社会就业参与能力等方面的内容”杨科：《论农村贫困人口的自我发展能力》，《湖北社会科学》2009年第04期。。在新阶段扶贫开发确定的主要任务绝大部分都与贫困人口的自我发展能力密切相关。具体体现在以下方面：①强调完善公共服务体系、金融贷款服务体系，加快市场建设，增强贫困人口自我发展能力提升的外部基础，让他们更加便捷地获得各种资源、信息；②借助就业促进专项扶贫、科技扶贫、教育扶贫及卫生扶贫等一些具有针对性的政策措施，提高贫困人口的科学文化水平及组织化水平，恢复贫困人口失去或被剥夺的基本能力，使贫困人口与社会其他成员一样，能够获得受教育的机会、生计资源、社会参与机会和良好的健康状况；③健全人才保障机制，积极组织教育、科技、文化、卫生等行业人员和志愿者到贫困地区服务，制定专门为贫困地区培养人才的鼓励政策，引导大中专毕业生到贫困地区就业创业，并要求加大贫困地区干部和农村实用人才的培训力度，提高贫困地区的人力资本水平；④提高贫困人群组织化程度，增强贫困人群自我沟通与协作能力。增强基层组织建设，提高贫困社区自我管理、自我服务与自我发展的能力。

(四) 以区域发展与扶贫开发相互促进的扶贫新思路

连片特困地区区域发展滞后问题的实质在于区域发展不平衡。只有以区域开发实现区域经济的快速提升，从区域总体上解决贫困问题才有可能成为现实。在连片特困地区成为扶贫开发主战场的背景下，我国把六盘山区、秦巴山区、武陵山片区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等11个连片特困地区和已明确实施特殊扶持政策的西藏区、四省藏区、新疆南疆三地州作为扶贫攻坚的主战场。“区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展”的思路成为扶贫开发的新思路。

目前，14个连片特困地区大多有着禀赋相同的状况和产业结构趋同的特征，对片区发展进行整体扶持有利于发挥资源集中优势，有助于提高扶贫资金的利用效率，使以往扶贫攻坚零散化的格局有所改变。只有区域整体得到发展，扶贫开发效果的巩固才有坚实基础，扶贫开发才能走得更远。不过单纯的区域经济增长并不一定提升扶贫开发效果，关键在于区域发展必须以益贫性增长为基本导向。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》明确，扶贫开发各项目标的实现与各项任务的完成都以贫困地区、贫困人群为评价对象，扶贫资源投入与使用均以区域发展为目标。连片特困地区区域发展不仅成为国家产业扶贫的主要方针，而且成为连片特困地区整体区域发展的思路，并演化为一系列具体政策。

(五) 以政府市场双导向的扶贫新机制

《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》明确要求把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，把社会保障作为解决温饱问题的基本手段。未来一段时期内，我国扶贫开发将在“社会保障稳定解决温饱问题，扶贫开发持续解决生计改善问题”的总体格局中推进。其中，政府与市场分别成为扶贫开发工作取得成效的保障，并形成以政府和市场共同主导的“政府市场”双导向扶贫开发机制。

政府是扶贫开发的责任主体，是扶贫开发政策制定与实施的主要推动者，在基础设施修建、公共服务供给及产业发展等方面均发挥着主导作用，并在贫困地区农村社会保障体系建设方面负有领导责任。在具体扶贫开发工作中，“政府在农村公共产品的投入，如农业研发、农村教育、农村道路、农田水利基础设施建设等方面的投资，对农业经济的增长和农村贫困的减少必然产生积极又非常重要的影响：促进农业的增长、降低农业的生产成本、增加农民的农业收入、促进农产品加工工业的发展、促进非农就业的增长、带动工资性收入增长等”余明江：《我国农村反贫困机制的构建——基于“政府市场”双导向视角的研究》，《安徽农业大学学报》(社会科学版)2010年第05期。。因此，在扶贫开发过程中，政府要为市场机制发挥作用提供现实基础，要求以参与式扶贫方式，赋予贫困人口参与发展、摆脱贫困的机会和权利，为贫困人口参与市场竞争创造良好的条件，最终通过市场的作用使得贫困人口脱贫致富。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》明确划分了各级政府的职责，形成了中央统筹、省负总责、县抓落实的工作格局，并继续强化扶贫开发领导小组综合协调职能，加大扶贫工作队伍建设力度。在多部门合作方面，确立了政府主导与分级负责、突出重点与分类指导、部门协作与合力推进的政府职能发挥所应遵循的原则。

温家宝同志在2001年中央扶贫开发工作会议上指出：“要认真研究市场经济条件下扶贫开发的新特点”，并认为扶贫开发受到市场发育不足的制约，贫困地区市场竞争能力还比较差。只有适应市场供求变化，增强市场竞争能力，才能探索出一条在市场经济条件下有效推进扶贫开发的新路子。“扶贫开发工作尽管是政府、全社会的责任，但在社会主义市场经济体制建设的过程中，一个地区要想最终改变贫穷、落后的面貌，经济上大幅度发展，最终还是要依靠市场经济的手段反贫困。”与政府在政策、资源、服务、统筹等方面所发挥作用明显不同的是，市场才是扶贫开发成效得以实现的领域。劳动力转移就业增加收入与产业扶贫增加收入，是贫困人群收入增加的基本路径，是贫困人群脱贫致富的根本选择。无论是何种选择都必须进入市场领域，市场建设成为贫困人群增收的重要举措。因此，确立科学的市场化反贫困制度，是反贫困事业成功的关键。

《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》明确指出，要加强贫困地区市场建设，要求围绕主导产品、名牌产品、优势产品，大力扶持建设各类批发市场和边贸市场，加速资源优势、产品优势转化为竞争优势，并促进收入增长。要以市场为导向促进产业结构调整，优化产业结构。要通过扶贫地区的龙头企业、新型农村资金互助合作社，提高贫困人群生产过程的组织化程度，提高产业扶贫的效力。此外，还确立了“以促进扶贫对象稳定就业为核心”的劳动力素质提升计划，增强有劳动能力的贫困人群在就业市场的竞争力，基本建立以市场化为导向的扶贫开发机制。

(六) 以大扶贫为导向的扶贫新格局

胡锦涛同志在2011年中央扶贫开发工作会议上指出：“要坚持政府主导、分级负责，坚持突出重点、分类指导，坚持全社会参与、合力推进，坚持尊重扶贫对象主体地位、激发贫困地区内在活力。”同时强调要不断巩固和发展专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫的大扶贫格局。

扶贫开发是一项社会系统工程。扶贫目标的实现，必须最大限度整合各种资源，充分发挥专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫的作用。近年来，我国不断探索大扶贫格局，逐渐形成了“政府主导、部门协作、社会参与、国际支持”的扶贫开发工作机制。在专项扶贫中，异地扶贫搬迁、整村推进、以工代赈、产业扶贫、就业促进、扶贫试点和革命老区建设是其主要内容；而行业扶贫基本动员了政府的各个部门；在社会扶贫体系中，定点扶贫、东西部协作扶贫得到重视和加强，并要求发挥军队和武警部队在扶贫开发中的作用。企业在扶贫开发中的地位被提升。“社会各界”被首次明确列入扶贫开发的主体之中，社会组织和个人参与扶贫开发受到鼓励。

大扶贫格局的形成，实现了从不同角度扩大扶贫资源，提高扶贫工作水平，专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫构成了新的扶贫开发战略体系，三者互为支撑，相辅相成，成为新一轮扶贫开发的创新机制。

五、扶贫新政策

总体而言，新阶段扶贫开发的政策更加突出政策协调，更加注重政策之间的衔接与配合，更加讲求政策的综合效应。同时，更加注重完善政策评估体系，不仅强调要加强扶贫开发政策、项目的评估，而且要对开展扶贫工作可能产生较大影响的重大政策和项目进行贫困影响评估。可见，以实现扶贫开发目标为根本出发点制定扶贫政策，并进行贫困影响评估是扶贫新政策的主要特征。

(一) 扶贫资金投入与管理政策新变化

1.  以连片特困地区为扶贫资金主要投入区域

在增加财政投入与财政支付转移力度的同时，按照扶贫开发规划进行管理，以连片特困地区为主要投入目标，中央财政扶贫资金的新增部分主要用于连片特困地区。

2. 扶贫开发资金投入更加多元化

在整合中央、省市县财政资金的同时，彩票公益金、税收减免及企业捐赠都被纳入扶贫开发资源整合范围之内。

3. 资金使用更加细致、全面和契合实际

贫困地区基础设施建设、生态环境和民生工程等投入力度有所加大，村级公路建设、农业综合开发、土地整治、小流域与水土流失治理、农村水电建设等内容的支持力度加大。

4. “中央投入、地方配套”的政策部分取消

“中央投入、地方配套”的资金投入政策有效地整合了地方政府的财政资源，保证了财政资源的捆绑力度，提高了资金投入规模，但在一定程度了加重了扶贫开发工作重点县的财政负担，导致很多项目无法正常实施，资金投入效应大打折扣。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》规定，中央政府在贫困地区所安排的病险水库除险加固、生态建设、农村饮水安全、大中型灌区配套改造等公益性建设项目，不再要求县级以下(含县级)及西部连片特困地区进行资金配套，有效缓解了县级以下(含县级)及西部连片特困地区的财政压力。

(二) 金融服务政策新变化

1.  金融服务主体更加多元

银行、贫困地区县域法人金融机构(如村镇银行)、保险机构、微型金融机构在农村扶贫开发工作中都被赋予了一定的生存与发展空间，金融服务主体体系更加健全。

2. 积极推动金融产品和服务方式创新

为了最大限度地满足贫困地区、贫困村及贫困人群的资金需求，国家在积极实施国家扶贫贴息贷款政策的同时，积极鼓励、引导与推动小额信用贷款、残疾人康复扶贫贷款、民间借贷、农村保险等金融产品的健康有序发展，强化农村信用体系建设。

3. 金融机构服务能力提升的问题得到关注

《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》特别指出，“尽快实现贫困地区金融机构空白乡镇的金融服务全覆盖”，健全贫困地区基层服务网点，提升金融机构的服务能力。

4. 地方性农业保险发展得到鼓励

在坚持政府推动、政策支持、市场运作、农民自愿的运作方式指引下，针对贫困地区特色主导产业的特色农业保险事业有望得到扶持鼓励，地方特色农业保险被赋予合法身份，将会提高政策性农业保险的针对性和有效性，覆盖面和体系建设将会加快。

(三) 产业扶持政策新变化

贫困地区劳动转移和产业发展成为连片特困地区发展及脱贫致富的主要载体，向贫困地区转移的产业项目以劳动密集型为主，并以市场为导向进行产业发展。

1. 特色产业发展备受关注

除了特色农业保险事业发展受到支持外，国家重视支持贫困地区资源的合理利用与开发，将贫困地区资源优势转化为产业优势，为此制定了特色优势产业支持政策。

2. 产业发展与生态环境保护的产业政策成为主导

灾害风险与市场风险是制约贫困地区产业发展的两个动态性因素，尤其是农业产业发展更是如此。在连片特困地区，生态环境比较脆弱，产业发展落后，不以牺牲环境为代价的发展思路逐渐形成，低碳扶贫、绿色产业成为产业发展的新方向，产业发展与生态环境治理相结合成为产业扶持政策的新思路。土地、矿产等资源使用都将以保护生态环境为前提，退耕还林、退牧还草、水土保持、天然林保护、防护林体系建设，以及石漠化、荒漠化治理等重点生态修复工程有序展开，生态补偿重点向贫困地区倾斜。

3. 连片开发成为产业发展新趋势

贫困地区产业发展必须以产业化、市场化和规模化为导向，努力提炼自身优势和产业竞争力，才能实现贫困地区及人群的可持续发展，产业化与规模化发展便成为一种趋势。在多年试点的基础上，连片开发扶贫模式已经成为贫困地区扶贫开发的成熟模式。在以连片特困地区为扶贫开发主战场的政策引导下，连片开发成为产业发展新模式。

4. 产业扶持以区域发展与产业扶贫为方向

长期以来，我国产业扶贫以扶贫为单一目标，缺乏对区域发展的关注，导致扶贫目标持续化能力不足。区域发展与产业扶贫是相辅相成、无法分离的，产业扶贫只有以促进区域发展为己任才能持久化，区域发展也只有以脱贫致富为目标才能消除日益扩大的贫富差距。2011年，产业扶持政策开始注重区域发展和产业扶贫共同发展，增强产业扶持的区域发展效应和区域发展的益贫效应，在产业扶贫中促进区域发展，在区域发展中带动产业扶贫。

(四) 智力支持与人才保障政策新变化

长期以来，我国始终坚持开发式扶贫方针，提高贫困人群的科学文化素质，增强自我积累、自我发展的能力。

1. 贫困地区人才输入鼓励与保障政策继续完善

组织教育、科技、文化、卫生等行业人员和志愿者到贫困地区服务是国家的长期政策，积极提高扶贫开发智力支持力度是扶贫开发工作的重要支柱，积极引导大中专毕业生到贫困地区就业创业，继续开展“三支一扶”和志愿者服务。在贫困地区工作的干部实施倾斜鼓励政策，在公务员招考、干部提拔等方面优先照顾，贫困地区干部和农村实用人才的培训力度加大。

2. 人才培养政策制定并具体实施

2011年国家相关部门联合制定了大专院校、科研院所、医疗机构为贫困地区培养人才的鼓励政策，相应工作得到展开。2011年，国务院扶贫办制定出台了《全国扶贫开发人才发展规划(2011―2020年)》，面向贫困地区定向招生专项计划开始筹划，高层次扶贫人才培训工程启动，“支持贫困村大学生村官成长工程”开始实施，“村官”培训正式纳入培训体系。此外，各级政府着力充实壮大贫困地区干事创业的企业家队伍，积极引导和推进“三支一扶”人员、大学生村官到贫困村服务锻炼，培养一批贫困村基层组织负责人和致富带头人。加强扶贫开发人才建设，为扶贫事业长远发展提供智力支持和保障。

(五) 重点人群扶贫开发政策新变化

少数民族、妇女儿童和残疾人是贫困人群的主要构成部分，是农村扶贫开发工作的重点人群。

1. 农村残疾人扶贫开发政策出台

2011年国家扶贫办出台了《农村残疾人扶贫开发纲要(2011—2020年)》等一系列文件，加大残疾人贫困人群扶贫开发扶持力度，提高残疾人贫困人群的生计自我改善能力，缩小残疾人群生活水平与社会平均水平的差距。

2. 妇女贫困人群减贫工作被放在妇女工作优先位置

妇女贫困程度明显降低为未来十年妇女发展的重要目标之一，贫困妇女的资源供给与扶持得到进一步保障，农村贫困妇女扶贫项目及小额担保贷款等项目资金向城乡贫困妇女倾斜力度加大。

3. 少数民族扶贫开发力度加大

连片特困地区成为扶贫开发主战场，其中涵盖着大面积的少数民族人群居住区域，少数民族贫困人群成为连片特困地区扶贫开发的主要瞄准对象。2011年国家有关部门启动了连片特困地区扶贫开发试点工作，武陵山片区作为先行先试的示范区，率先制定了扶贫攻坚规划并开展试点工作。在14个连片特困地区，集中了全国相当比例的少数民族人口。

 

 

 

 

 

 

第二篇  主题报告：连片特困地区的扶贫攻坚

 

 

 

 

 

    第二篇  主题报告：连片特困地区的扶贫攻坚中国反贫困发展报告（2012）第一部分  连片特困地区扶贫攻坚的理论体系

改革开放以来，尤其是进入21世纪以来，我国经济社会得到了长足的发展，与此同时，我国的扶贫开发工作也取得了巨大的成效。自从我国在20世纪80年代正式实施国家主导的扶贫开发政策以来，经过20多年的努力，我国的扶贫开发结出了丰硕果实，取得了令人瞩目的成就。特别是《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》实施10多年来，我国率先实现了联合国千年发展目标中使贫困人口减半的目标。这些年来，经过国家扶持和贫困地区的自身努力，我国贫困地区的基础设施和发展环境得到明显改善，贫困人口大幅减少。在1978年召开十一届三中全会时，我国有2.5亿绝对贫困人口，占农村总人口的30.7%，到2007年，国家扶贫开发重点县农民人均纯收入达到2200元，一些集中连片贫困地区整体解决了温饱问题，到2009年，全国收入在1196元以下的农村贫困人口下降到3597万人，占农村总人口的3.8%。与此同时，贫困地区的各项社会事业得到长足发展，义务教育和公共医疗卫生等方面的指标已达到或接近全国平均水平，基础设施和生态环境逐步改善，贫困人口的精神面貌发生了巨大的变化。这些变化，一方面，为进一步发展奠定了较好的基础；另一方面，也要求我们必须清醒地看到，农村扶贫开发正处于重要转折关口，仍然面临严峻的挑战和巨大的压力。

一、连片特困地区概述

伴随着我国贫困治理总体形势的变化，中国的扶贫开发事业进入了新的阶段。我们可以从几个方面来理解“新阶段”的基本内涵。首先，从贫困人口的总体规模来看，经过20余年的贫困治理实践，我国绝对贫困人口数量大幅缩减。如果参照2008年的贫困标准，农村绝对贫困人口的规模从2000年的3200万人，下降到2008年的1200万人，绝对贫困人口减少了近2000万人。然而，还应该清醒地认识到，虽然绝对贫困人口的总体规模有了大幅度的缩减，但如此重大成就的取得，得益于20世纪70年代末以来，中国农村改革的实施和中国经济发展的良好总体形势，尤其是近10余年来中国经济保持了持续的快速发展。进入21世纪，中央政府出台的一揽子惠农政策更是为贫困治理提供了强劲的支持。然而，步入新阶段，单纯的经济增长已经很难继续为减贫事业提供有力的支撑，贫困治理的理论和实践模式迫切需要创新。其次，绝对贫困人口的分布特征呈现出“大分散、小集中”的趋势，新阶段，我国的绝对贫困人口主要分布在连片特困地区。据统计，全国14个连片特困地区中，农民年人均纯收入2676元，仅相当于全国平均水平的一半；在全国综合排名最低的600个县中，521个连片特困片区，占86.8%。范小建：《集中连片特困地区成为主攻区》，《人民日报》，2011年12月7日。所谓连片特困地区，不仅是指这些地区贫困的范围广、程度深，扶贫开发工作难度大，更为重要的是，随着我国经济发展的阶段性特征转换，既往的减贫模式已经很难适应此类地区的贫困治理事业，迫切需要完成理论视角的转换。同时，连片特困地区多具有自然地理条件的复杂性和经济社会文化多元性并存的特征，一些地方在贫困治理中，采取片面的“发展主义”思维，不仅难以实现减贫的目标，反而会面临巨大的生态风险、社会风险和文化风险。最后，国家财政能力的增强和区域发展战略的实施，为连片特困地区的减贫与发展提供了良好的基础，但连片特困地区的减贫与发展工作依然艰巨，此类地区的发展面临着资源、生态、文化等多方面因素的约束。中国扶贫经验的重要组成部分，是国家对贫困地区发展的政策性倾斜，新阶段国家财政能力大幅增强，在连片特困地区减贫与发展的国家投入能力也将获得相应的提升。然而，也需要看到，连片特困地区的贫困问题具有自身的特殊性，其减贫与发展有着自身独特的规律，此外，随着我国主体功能区划的明确和生态治理目标的提出，此类地区的发展道路面临着诸多的现实约束。

可见，新阶段扶贫开发工作主战场的转移，提出了一系列重要的理论和政策命题。破题新阶段扶贫开发事业的关键，在于连片特困地区贫困治理的理论创新。鉴于此，本章聚焦于连片特困地区的贫困治理，从认识连片特困地区贫困问题的特殊性入手，分析既往扶贫开发模式的成就和局限，从新发展主义的理论视角，尝试阐述新阶段贫困治理的理论基础，进而提出连片特困地区贫困治理政策创新的问题。

(一) 何谓连片特困地区

无论是对于政府还是对于知识界而言，连片特困地区均属于较新的概念。目前，我们还没有看到对连片特困地区概念的理论界定。从图21中我们可以看出，连片特困地区散布于我国广大的地理版图之内，自然地理条件和经济社会发展状况均存在着较大的差异。因此，所谓连片特困地区主要是一个集合名词，具有较高的抽象性，很难具体到对每一个地区特征的描述。当然，这一概念，也在一定程度上说明了这些地区的某些共性问题，例如：这些地区均是贫困范围广、贫困程度深、扶贫开发工作难度巨大的区域；同时，这些地区是我国少数民族的主要聚居区和生态高度脆弱的地区，既往的贫困治理模式，在这些地区很难奏效。

在这些共性特征之外，经过深入分析，我们就会发现，新阶段国家确定的这14个连片特困地区，在片区之间、片区内部都存在着较大的异质性。这些异质性体现在自然地理条件、经济社会发展状况、民族文化特征等众多方面。从自然地理条件上来看，14个连片特困地区涵盖了我国的主要山脉地带、荒漠化地区、高原地带、喀斯特地貌地区等，这就意味着，这些地区属于贫困问题与生态脆弱高度耦合的区域。每个片区减贫与发展所面临的生态约束、资源约束均存在着差异，同时，各片区的主要致贫原因和减贫方式也将会有很大的差别。此外，不仅在片区之间，即使是同一片区，其内在的差异性也是十分显著的。以武陵山片区为例，地处湘、鄂、渝、黔四省交界地带的武陵山片区，层峦叠嶂，植被、作物、牲畜的分布特征较为复杂，以往大规模、同质化的贫困治理方式在当地很难收到好的效果；同时，当地还是长江中下游重要的生态涵养区域，减贫与发展的路径选择也面临着多方面因素的制约。从民族文化特征上来看，连片特困地区是我国少数民族同胞的主要聚居区，因而，此类地区的减贫与发展关系到我国的边疆稳固、民族团结与社会和谐。各地独特的民族文化和丰富的地方性知识构成了贫困治理重要的文化资源，但同时，较为稳固的生计与文化形态，也可能构成发展的制约因素。如何实现传统文化资源的创造性转换，是新阶段贫困治理实践中需要认真应对的现实问题。从经济社会发展状况来看，连片特困地区的经济发展均处于较低水平的阶段，虽然有丰富的资源，但由于基础设施条件的限制，很难转换为有效益、可持续的家庭与社区生计，此外，当地落后的社会事业发展水平也构成了脱贫致富的主要障碍之一。可见，进入扶贫开发工作的新阶段，迈向连片特困地区的贫困治理，有一系列的理论与现实命题需要审慎回应。

图21  连片特困地区分布图图片来自于人民日报2011年12月7日，第二版。(二) 连片特困地区减贫的背景与意义

21世纪的第一个10年，中国政府主导的农村扶贫开发工作取得了举世瞩目的成就，贫困人口明显下降，贫困地区基础设施明显改善，公共服务水平明显提高，《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》的目标任务如期完成。新阶段，从贫困人口的分布特征来看，近年来，中国的绝对贫困人口在分布上表现为大分散、小集中的态势，贫困人口主要集中在一些连片特困地区。2011年颁布的《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》已经把全国14个连片特困地区确定为未来10年扶贫开发的主战场。实现连片特困地区的区域发展，确保完成连片特困地区的扶贫工作任务，已经成为我国区域发展和扶贫攻坚的核心工作内容。连片特困地区扶贫开发任务和目标的提出，不仅是直接对贫困人口分布特征变动、减贫形势变化的政策回应，同时也是落实国家区域发展战略和实现全面建设小康社会目标的组成内容。20世纪80年代，中国政府就提出了片区贫困治理的命题，对一些落后地区通过资金支持和政策扶持予以帮扶。但新阶段连片特困地区扶贫开发历史命题的提出，异于既往工作的任何阶段。首先，表现在片区的内涵上。在以往的片区开发，如“三西”地区扶贫中，片区仅仅是一个经济落后地区的扶贫开发政策单元。而新阶段，连片特困地区的扶贫开发则必须置于国家全局战略的高度来认识，连片特困地区区域发展和扶贫开发工作，不仅是狭义的帮贫济困工作，更是国家发展战略的重要调整。连片特困地区的发展与繁荣关系到国家全面建设小康社会目标的实现，关系到国家的边疆稳定、民族发展与民族团结，同时也关系到国家主体功能区划部署的落实和生态治理目标的实现。其次，连片特困地区主要分布在我国中西部地区。这些地区由于自然地理、历史文化，以及政策投入、发展时序等多重因素，长期以来较为贫困，同时，这些地区也是我国少数民族人口的主要聚居区，是生态保护和生态治理工作的重点区域。因此，连片特困地区的扶贫开发不单纯追求经济指标的片面增长，而是寻求在治理过程中，实现经济目标、社会目标、文化目标、生态目标的共同实现。最后，连片特困地区的贫困治理是一个全新的减贫命题，将为发展理论的建设和减贫理论的进步提供宝贵的经验。

(三) 连片特困地区的特殊性

连片特困地区的贫困治理是一个全新的理论和政策命题。对于此类地区贫困问题特殊性的认识，不仅是从理论上明晰未来扶贫开发工作方向和重点的要求，也是有针对性地出台支持政策的依据。我们从以下几个方面来认识连片特困地区贫困问题的特殊性。

1. 多元的致贫原因

在对贫困问题的研究之初，理论家和行政者侧重于强调贫困的经济维度，认为贫困就是其收入水平无法维持基本的生计和劳动力再生产的需求。在贫困研究领域，出现了贫困的文化论和贫困的制度论两种理论视角。前者认为贫困人口之所以陷入贫困是因为长期以来形成了一种内在自我维系的文化模式，处于该模式中的人多安于现状，少有进取心，更多依赖外部的帮助，而对自我归因并不热衷。并且，贫困文化还具有代际传递的特点。制度论者则反对贫困文化论的观点，认为前者是一种受害者有罪论的观点。制度论者认为，贫困人口之所以贫困，是因为不合理的制度安排，剥夺了其凭借自身努力和劳动获得物质资料的能力，因而反贫困的重点应当指向制度变革。随着对贫困问题研究的深入，理论工作者发现，从经济维度、文化解释和制度研究来理解贫困问题都是片面的，至少可以说是不够深入的。第一，从贫困的原因来看，无论是文化论的解释还是制度论的解释，都是在西方现代理论架构中解释贫困问题的，而非西方国家的贫困往往需要秉持更为宽泛的理论视野。第二，导致贫困的原因是多方面的，制度论的解释虽然指向了贫困的社会结构因素，但往往过于宽泛，而缺乏明确的政策指向，务实的做法是以具体的贫困问题为中心，解释贫困人口的能力困境和多重脆弱性。第三，贫困无法简单理解为物质资料方面的匮乏，表面上看，贫困是经济因素的结果，但贫困群体的自我发展能力建设和外部支持体系建设的约束，才是贫困问题的根本原因。第四，随着全球化的拓展和气候变化等因素的影响，贫困群体曝露在更多元的风险因素之下，因此在理解贫困时，对市场风险、生态风险等因素应当保持足够的重视。

多元贫困的观念对于理解连片特困地区的贫困至关重要，这里的多元，不仅意指一般性的超出经济中心主义的视角，更是要以区域的内部视角为依托，从区域自身的现实条件的复杂性出发，构思贫困治理和发展的道路。新阶段，14个连片特困地区主要分布在我国的中西部地区，虽然国家在21世纪不断加大区域发展的支持力度，但长期的投入不足，导致当地的基础设施、产业发展和经济建设都处于相对滞后的状态。新时期，不断破解制约当地发展的制度束缚，强化区域发展和扶贫攻坚的硬环境建设依然是主要的任务。连片特困地区的贫困原因，体现为自然地理条件的复杂性与经济社会文化的多元性并存上。这些地区多是生态高度脆弱的地区，从事大规模产业化经营缺乏必要的基础，而且会面临巨大的生态风险；同时，连片特困地区的减贫与发展汇聚了民族、农村、山区、边疆等多重命题，必须承认，当这些问题汇聚在一起时，我们必须以更为审慎的态度分析当地的发展困境和减贫道路。而且，当我们深入特定区域的发展实际时，便会发现，区域内部的多元性也使得我们在选择发展道路和扶贫模式时，需要保持足够的政策敏感。

2. 多重的发展目标

连片特困地区贫困问题的多元性，以及这些地区在我国总体发展战略布局中的地位，决定了新阶段连片特困地区贫困治理需要建立多重的发展目标。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》明确了新阶段扶贫开发工作的总体目标，即要实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房；贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。认识这一总体目标，需要具备双重视野。其一，宏观层面的国家视野。连片特困地区的扶贫攻坚，是我国区域发展战略的重要组成部分，是主体功能区划、生态治理工作落实的重点区域，是民族工作的重点领域，是全面建设小康社会的重要步骤，这些地区的发展要在科学发展观的指引下，统筹经济发展、文化繁荣、社会稳定、生态文明等多重目标。其二，要保证《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》总体目标的落实，需要有针对性地将各种目标整合到扶贫攻坚工作的实际过程中，采取契合地方特点的贫困治理模式和发展道路。

3. 多维的理论视角

连片特困地区多是少数民族的聚居区，同时也是中西部重要的生态功能区、生态脆弱区，在经济社会发展过程中，当地社区和农户的生计与发展能力面临着多方面的挑战。因此，连片特困地区的特殊性还表现为在认识论上，要坚持多维的理论视角。

1） 民族视角

14个连片特困地区同时也是我国少数民族的主要聚居地区。民族地区的贫困治理，需要对民族特点、民族文化、民族传统、民族资源等方面有很好的考量。特别值得一提的是，少数民族同胞在长期的生产生活实践中形成了诸多宝贵的地方性知识，包括生产技术、社会组织形式、文化传统等，这些地方性知识是我们认识和理解当地特点的捷径，同时也是可以创造性地应用于贫困治理实践的重要财富。

2） 生态视角

连片特困地区与我国的生态脆弱地区、自然灾害多发地区在空间上具有高度的地理耦合性。在上一个农村扶贫开发十年规划期间，这一问题已经引起了政府和知识界的关注，主张将扶贫开发工作与生态治理和防灾减灾工作有机地结合起来。特别是连片特困地区的贫困治理的目标，需要与生态恢复和生态保护的目标相协调，“生态友好型”的贫困治理道路、“绿色减贫”的理念，无疑是我们理解连片特困地区减贫与发展问题的重要维度。

3） 特殊群体视角

关于连片特困地区研究的既有成果显示，很多片区存在着特异性的问题，例如，地方病对于贫困社区和贫困人口的影响在一些地区成为制约贫困治理进程的重要因素。因此，唯有将贫困治理与地方病防治工作有效结合起来，方能保证更为持久的减贫效果。作为特殊群体视角的延续，贫困地区的老年贫困人口照料问题、贫困儿童就学问题、慢性病患者的就医问题，都需要在政策设计中有明确的回应。

4） 性别视角

随着城乡格局的变动，农村男性劳动力大量外流，使得农村劳动力女性化成为一个值得认真对待的问题，这在连片特困地区十分明显。这里的性别视角，并不完全等同于一般意义上的女性主义观点，而是指在承认女性社会劳动价值的同时，对贫困社区现存的劳动力性别构成格局保持足够的敏感。有学者指出，既往的贫困治理实践，更多的是男性中心主义的，家庭生计的维持和发展被看做是男性的专属，虽然在一定范围内，各级妇女组织和一些国际NGO（非政府组织）积极推动女性项目的发展，但总体而言，在减贫与发展的项目运作过程中，女性的需求并没有得到积极而有效的回应。

二、中国减贫道路的理论建设回顾

改革开放以来，中国的扶贫开发事业取得了举世瞩目的成就。在21世纪的第一个10年中，全国592个国家扶贫开发工作重点县人均地区生产总值从2658元增加到11 170元，年均增长17%；人均地方财政一般预算收入从123元增加到559元，年均增长18.3%。农民人均纯收入从1276元增加到3273元，年均增长11%(未扣除物价因素)。到2010年年底，我国农村居民的生存和温饱问题得到了基本解决。国务院新闻办公室：《中国农村扶贫开发的新进展》(白皮书)，2011年11月16日。尤其值得一提的是，2008年，中国率先实现了联合国千年发展目标关于贫困人口减半的内容，为世界反贫困事业作出了巨大的贡献。回顾中国扶贫开发的独特道路，可以发现，我们取得了诸多宝贵的经验，新西兰前总理、现任联合国开发计划署署长海伦·克拉克女士盛赞中国“将她的人民从贫困中以前所未有的速度脱离了出来”海伦·克拉克：《分享中国减贫经验》，（人民日报海外版），2011年11月24日。，并呼吁各国分享中国的减贫经验。

(一) 中国贫困治理的主要阶段

中国政府主导的贫困治理，在过去的20余年间，取得了举世瞩目的成就，并形成了贫困治理的“中国道路”。中国贫困治理道路的一个基本特征是不断发展的对贫困问题的认识和贫困治理实践的拓展。农村改革之初，中国政府的扶贫事业主要依靠体制改革来推动。这一阶段，运行低效的家庭联产承包责任制被废除，建立了以家庭联产承包为基础的双层经营体制，放开农产品价格和市场，在财政体制改革和农村改革的强劲推力之下，县镇企业得到了快速的发展，大大地解放和发展了生产力，使农村贫困得到大面积缓解，同时为解决农村贫困问题奠定了良好的制度基础。据统计，这一时期，农民人均纯收入增长了2.6倍，绝对贫困人口从2.5亿减少到1.25亿。20世纪80年代中期，中国政府组建了专门的扶贫开发工作机构，强化国家主导的有组织、有计划、大规模的开发式扶贫。首先，根据这一时期贫困人口的分布特征，国家确定了扶贫开发的县级瞄准机制，在全国范围开展扶贫开发工作重点县的专项扶贫工作。1994年“八七扶贫攻坚”实施过程中，逐渐形成了专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫相结合的大扶贫格局；21世纪之初，国家应扶贫开发形势的变化和目标任务的调整，颁布了《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》，在这一阶段，专项扶贫模式不断改进和完善，产业扶贫、整村推进、雨露计划等专项扶贫模式渐趋成熟，社会扶贫工作体系不断丰富，社会参与扶贫氛围初步形成；行业扶贫渐露端倪，把扶贫工作纳入行业发展规划的局面初步形成；连片开发试点铺开并取得了可喜的成绩，为后续的扶贫工作积累了宝贵的经验。尤为值得一提的是，国家一系列的惠农政策，对中国农村贫困治理事业发挥了重要的作用。在过去20多年国家主导扶贫开发事业的实践过程中，中国的减贫政策渐趋成熟。

(二) 中国减贫道路的基本经验

目前，知识界广为认同，在既往20余年的反贫困工作历程中，中国走出了一条独具特色的道路，形成了贫困治理的“中国模式”，这一模式大致包含如下几个方面的内容。

1. 独特的减贫战略

中国过去20余年减贫战略的独特性，在于坚持通过发展经济带动贫困问题的解决。20世纪70年代末，随着农村改革的实施和农产品价格形成机制的改革，农村贫困人口大幅度减少。20世纪80年代中期以来，中国经济步入了持续快速增长的轨道，与此同时，中国政府开始推行政府主导的有组织的开发式扶贫，截至2010年年底，参照农村贫困标准，我国的农村贫困人口下降到2688万，可谓成果显著。按照自由主义的经济学观念和政治实践，在经济发展的过程中，不需要给予贫困群体和地区特殊的待遇，而是经由经济优先发展区域的消费和就业吸纳能力，即可实现贫困治理的目标。20世纪80年代，这一观念被里根政府和撒切尔政府采纳。我们认为，中国快速的经济增长，确实对贫困问题的治理产生了强劲的涓滴效应在经济发展过程中并不给予贫困阶层、弱势群体或贫困地区特别的优待，而是由优先发展起来的群体或地区通过消费、就业等方面惠及贫困阶层或地区，带动其发展和富裕，这被称作涓滴效应。，但中国贫困治理模式有别于自由主义贫困治理学说的独特性在于，在注重经济增长的益贫效应的同时，强调政府主导式的开发式扶贫，而不完全依赖于市场要素。值得一提的是，经济发展的涓滴效应对于贫困问题的治理是有限度的，从国外的理论研究和贫困治理实践来看，当贫困人口的规模下降到总人口的10%以下时，经济发展的涓滴效应已经很难发挥作用，因此，在新阶段贫困治理中，国家的贫困治理能力将面临更多的挑战。

2. 强劲的政府主导

贫困治理的国家能力建设，是反贫困研究领域内近10余年的一个热点。20世纪90年代，以哈佛大学为中心的“国家学派”强调国家在推动经济发展、促进社会福祉方面的重要价值。彼得·埃文斯、迪特里希·鲁施迈耶、西达·斯考克波：《找回国家》，上海：三联书店，2004年。上述视角被借用到贫困研究的领域中，尤其是在对于中国减贫经验的理论总结中，“政府主导型”被视为中国减贫道路的核心。政府主导的贫困治理，所涵盖的内容颇为广泛，不仅包括国家的财政政策、产业政策、社会保障政策；同时也包括区域的发展规划、发展战略部署、时序选择等多重要素。21世纪伊始，在总结“八七扶贫攻坚”经验的基础上，中国政府推出了《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》，凸显了国家贫困治理的责任和主导能力。具体而言，政府主导的贫困治理，不仅体现为不断加大的对欠发达地区的一般性转移支付和扶贫开发专项资金的投入，同时也表现为领导扶贫开发工作的组织能力和综合协调能力。尤其是在组织和协调能力方面，逐渐形成了多部门合作的贫困治理体制，创生出各种积极力量，共同推动反贫困事业的发展。

3. 广泛的社会参与

中国扶贫开发道路的总体构架可以概括为“三位一体”的大扶贫格局，即专项扶贫、行业扶贫与社会扶贫相结合。其中，社会扶贫的力量对于扶贫开发事业的重要性，在21世纪不断增强。从广义上来讲，社会扶贫是政府专职机构扶贫工作以外所有扶贫工作的总称，包括定点扶贫、协作扶贫、国际扶贫、社会组织扶贫等多项内容。这里特别引人瞩目的是，随着我国社会建设成就的不断取得，社会组织在扶贫开发工作中扮演着越来越重要的角色。20世纪80年代中期，已经有一些社会组织活跃于反贫困的领域中，20世纪90年代在“八七扶贫攻坚”的推动下，国内外的非政府组织开展了广泛而深入的扶贫活动。据统计，1993—2000年，社会组织所动员的资源约合人民币500亿元，占社会扶贫资金投入总量的28%。进入21世纪以来，各类社会组织通过直接的资源投放、经验分享、政策倡导等方式，积极推动着我国反贫困事业的发展。

4. 全面的贫困治理

关于贫困的理论研究，历经多次理论范式的更新。早期的贫困研究和贫困治理，如英国的《济贫法》仅仅是为了保护正常的经济秩序而采取的社会行政手段。之后在较长的历史时期中，贫困更多地被界定为经济方面的匮乏，因而，贫困治理往往采取基于生计调查的、有条件的社会救助。李迎生、乜琪：《社会政策与反贫困：国际经验与中国实践》，《教学与研究》，2009年第06期。第二次世界大战以后，贫困治理被视为发展的要旨之一，围绕着现代化理论与反贫困之间的关系，学界经历了漫长的讨论。20世纪70年代，贫困研究领域呈现出异常活跃的理论氛围，几种相互竞争的理论范式共同主导着对贫困问题的研究，例如，“脆弱性分析”“生计资本研究”“社会排斥研究”等。唐丽霞、李小云、左停：《社会排斥、脆弱性和可持续生计：贫困的三种分析框架及比较》，《贵州社会科学》，2010年第12期。贫困理论研究之所以呈现出如此复杂的理论脉络，恰因为贫困问题本身的复杂性。当下，无论以何种理论视角为出发点，研究者和行政官员均认为，贫困问题的成因具有多元性，因而贫困治理的手段也应该是多元的、综合的。中国政府的贫困治理也经历了从救助式扶贫到开发式扶贫的转变。这一转变起自20世纪90年代初的“八七扶贫攻坚”，在21世纪第一个10年的扶贫开发纲要中有明确的体现。全面的贫困治理，意指采用开发式扶贫的政策思路，针对贫困地区、贫困村和贫困农户的致贫因素，开展总体性治理。这一全面的贫困治理理念，较为充分地体现在整村推进式的扶贫开发中，通过强劲的政府主导能力，整合各部门的资源，从贫困社区基础设施、公共服务体系、基层组织能力、社区文化等多方面着力，激活社区自我组织和自我发展的能力。

(三) 既往扶贫理论体系的不足

虽然中国扶贫模式取得了巨大的成功，但新阶段中国贫困治理道路的基本问题发生了重大的转变，当我们理性检查省视既往的扶贫理论体系，思考其在新阶段扶贫开发中的适应性时发现，既往的贫困治理方式，既存在一些值得认真总结和传承的宝贵经验，同时又存在着一些缺憾。

1. 经济中心主义贫困治理的缺憾

虽然中国政府在贫困治理方面主张从多元贫困的视角出发，总体性地理解贫困问题的内涵，在此基础上实现减贫与发展的目标，但在具体扶贫开发实践中，以发展主义为理论基础的经济中心主义思维，在一定范围内，仍有较大影响。具体表现为，在贫困治理目标的设定方面，更多强调数字层面的收入水平增加，却对贫困人口及贫困社区的可持续生计与自我发展能力缺乏敏感。在贫困治理方案的选择方面，重视通过项目选择推动产业发展，而对生态视角、社区内部二元分化这里所言的社区内部二元分化，指的是经济中心主义的贫困治理模式，导致了贫困地区、贫困社区贫富差距的扩大化，有论者指出，由于项目资金到贫困地区和社区的分配模式，使得贫者被排斥在政策过程之外，关于此问题，欲完整说明，需要另文专述。、传统文化保护等关注不足。20世纪末，发展研究领域经历了一次思想革命，倡导走出经济中心的发展主义模式，而提倡新发展观，发展不仅仅意味着经济指标的提升，更意味着人的幸福感的根本提升。这包含着文化归属、家园感、生态和谐等多方面的内容。

2. 同质化发展模式的非预期后果

所谓同质化发展模式，指的是不同自然地理条件、资源禀赋、生态约束、文化特点及经济社会基础的区域推行的是大致相同的发展模式。既往的贫困治理实践，往往片面追求产业发展的规模，而与贫困地区自身的特点结合不够。产业的规模化发展固然有自身的优势，例如，能够有效降低单个农户或社区与市场进行对接的交易成本，提升产业的竞争优势，但规模化发展有赖于特定的基础，在农业发展领域，现代规模农业的基础不仅仅在于现代农业科技系统和农业化工系统的发展，更为重要的是，规模化的农业生产适宜于发展基础大致相似的区域。我国的长江中下游地区沃野千里，近似的发展方式，不会带来太多的问题，但我国大多数的贫困地区，属于资源禀赋差异巨大、生态高度脆弱(但成因各异)、经济社会文化异质性强烈的区域，这就导致了同质化发展模式的失灵，产生了诸多非预期的后果。在贫困治理的实践中，很多基层工作者和贫困农户都有着共同的困惑，政府往往在一段时期内大规模推广某一特定的项目，但这些项目多以失败告终，非但不能成为贫困社区和贫困农户可持续生计的基础，反而浪费了珍贵的反贫困资源，并导致了政府公信力的贬损。

3. “客体化”贫困治理思维的谬误

著名思想家沃勒斯坦在反思发展这一社会科学核心概念的时候，发出了一系列诘问：“发展是发展什么？是谁或什么实际上得到发展？谋求发展的背后是什么需求？这样的发展如何实现？前面四个问题的答案有什么政治含义？”许宝强、汪晖：《发展的幻象》，北京：中央编译出版社，2003年。这一系列诘问的背后隐含着一个关键的问题，即在以往的发展规划中，采用的多是自上而下的视角，将发展的主体客体化，成为治理的对象，而不是治理的主体。在贫困治理领域提出同样的问题，颇具价值。贫困被视为一种需要“对象化治理”的社会问题，贫困者被看做是不具备参与贫困治理项目规划能力的人，从而自上而下的视角始终是炮制贫困治理方案的基本路径。虽则“参与式发展”的观念在21世纪之初，经一些国际NGO如联合国开发计划署的引介，进入了中国贫困治理的理论研究和实践，但并未从根本上走出“客体化”贫困治理思维的陷阱。这就延续着既往政策与需求脱节的实践困扰，贫困社区和人口作为被治理者，难以成为减贫与发展项目的主体，遂导致基层扶贫工作者感慨“总是我们在动，而老百姓却缺乏热情，事事仰赖政府”。

三、发展的想象力：迈向连片特困地区的扶贫开发

进入扶贫开发工作的新阶段，随着主战场转移到连片特困地区，我们的贫困治理研究迫切需要理论创新。理论体系的创新，建立在总结既往扶贫开发经验和继承既有理论成果的基础上，并直面新阶段连片特困地区的贫困问题和扶贫开发的特殊性。在本章接下来的部分，我们将从理念基础、顶层设计、理论方法几个角度来剖析新阶段连片特困地区扶贫攻坚的理论体系。

(一) 何谓“发展的想象力”

在社会科学领域中，“发展”一词，不仅用于描述事物的发展变化过程，同时还承载着人们对现代社会的一种美好情感，一种价值观念，乃至一种信仰。人类社会步入工业文明以来的发展观，大致可以划分为三个阶段。第一个阶段是古典发展理论，继之而起的是战后形成的发展主义学说。第三个阶段是20世纪80年代，新发展主义对发展主义学说的理论体系及其实践开展了全面的清算，并开始构想一种“新发展”的学说。

现代社会兴起的历史进程，构成了发展学说最直接的经验来源。社会科学的古典时代，正是在从农业封建主义到工业资本主义的社会变迁中，最早阐释了发展的意义。无论是亚当·斯密所言的“市场自发性秩序”，卡尔·马克思主张的“历史辩证法”，还是韦伯和涂尔干热衷的“社会转型”与“社会分工”，均从不同的视角回应着这“千年未有之变局”。古典发展理论是对发端于欧洲的现代文明给人类世界所带来巨大变革的理论表达。同时，我们还想强调一点，古典发展理论虽然有对整个现代社会理解的理论诉求，但或多或少地保留了发展研究的“空间”维度——即使非常有限。然而，在发展主义话语的表述中，“空间”的维度完全被拉平和抹去了，历史成了线性的历史。

第二次世界大战以后，伴随着世界格局的变化，以美国为首的西方发达国家开始主导整个世界的发展格局，与此相应，发展理论进入了一个新的阶段。杜鲁门主义以古典发展理论为模板，将其包装成全新的版本——发展主义学说，诚如埃斯科巴所言：

杜鲁门主义开创了理解和操纵世界事务的新纪元，尤其对于那些关注经济欠发达国家的人。其意图野心勃勃：让全世界去复制当时“先进”社会的种种特征——高度工业化和城市化，农业技术化，生产和生活水平迅速提高，现代教育和文化价值观广被采纳。

发展主义学说的内涵已经远非一般意义上的社会发展与社会变迁，“而是一种以民族国家为主体，以‘跃进式’‘赶超式’发展为主要方式，以西欧和北美现代化模式为蓝本而掀起的现代化运动”田毅鹏、陶宇：《“新发展主义”的理论谱系及问题表达》，《福建论坛(人文社会科学版)》，2010年第10期。。我们可以从几个维度来认识发展主义学说的基本观点。第一，发展从欠发达国家之“所缺”和“所非”得到界定。在发展主义学说的语境中，发展意指社会各领域的现代化。以市场化、城市化、工业化、理性化为核心指标的发展主义学说建构了一整套测度发展程度的指标，欠发达地区之所以欠发展，在于其经济领域市场化程度低，城市化比率不高，工业在国民经济体系的比重有限，管理、行政以及人的意识领域理性化程度不够。因此，发展就意味着欠发达地区的发展道路，目标在于推动政治、经济、社会乃至文化意识形态领域的现代化转型。第二，发展是线性的，欠发达国家可以通过模仿发达国家的道路实现繁荣。既然存在着普遍主义的发展模板，那么欠发达国家就完全可以照搬西方发达国家的经验，实现自身的繁荣。第三，经济发展将会带来社会的进步，社会问题将通过发展得到一揽子的解决。第四，发展是理性中心主义的，这一点尤其体现在组织管理系统和知识体系方面。虽然发展主义也承认在自发市场之外的经济成长动力，如国家主导的发展，但对经济与社会领域的理性统治，却是一致的。行政治理采取自上而下的分层治理科层体系，经济组织的规模化、效率导向、理性设计被认为是发展的必需要件，而非正式的社会联结方式要么被禁绝，要么被视为是缺乏效率的。在知识体系方面，科学中心主义具有强劲的影响力，科学知识成为发展唯一的可靠基础，而地方性知识则处于边缘化的地位，并面临着堪忧的传承危机。

历史地看，发展主义的实践是疑窦丛生的。发展主义不仅没有给后发展国家和地区带来可期待的前景，反而导致了当地的长期贫困。在发达国家，发展主义所构建的现代体系面临着前所未有的风险，正是发展主义本身给发展带来了巨大的不确定性。鉴于此，知识界开始对发展主义清算，认为发展主义湮灭了人类社会经验生活的诸多丰富性，导致了发展想象力的枯竭。发展主义有着强烈的秩序诉求，对于一些无法纳入现代体系的因素，都采取了隔离或者消灭的策略，这样便导致了在发展主义主张之外的一些发展道路已经不存在被认识和发现的可能。得力于人类学家的努力，20世纪80年代，一些另类发展模式相继被挖掘整理，知识界开始全面反省发展主义，并主张激活发展的想象力，来克服人类发展模式的危机。“想象力”一词，指的是在过去认识的基础上，创造性地构思新的事物，蕴涵着“可能性”的含义。具备某种想象力，也即存在着或者认识到某种可能性。就此而言，这里所说的“发展的想象力”，指的是特定区域存在着某种发展模式的客观基础，同时也指对这种可能性的认知，以及将潜在的可能转变为实际发展过程的能力。具体到连片特困地区的扶贫攻坚，发展的想象力是其基本的理念基础。

(二) 发展想象力的内涵

如上所述，连片特困地区的贫困问题具有自身的特殊性，与之相应，贫困治理策略也具有复杂性。本书以新发展主义为基本框架，提倡从连片特困地区自身的特点出发，从多元发展、多重视角、文化自觉和生态和谐四个层面探讨发展想象力的基本内涵。

1. 新阶段的贫困治理将以“多元发展理论”为基础

连片特困地区是一个具有很高抽象层次的总体性称谓，在具体的贫困治理实践中，需要体察每一个片区自身贫困问题的特殊性，结合自身的资源禀赋和约束条件，因地制宜地选择发展道路。在发展研究领域中，存在着“一元发展理论”与“多元发展理论”的分野，前者主张不同地区的发展只是处于不同的阶段，欠发达地区(国家)可以通过模仿发达地区(国家)的发展道路，最终实现现代化水平的提升。“一元发展理论”在经验层面遇到了巨大的困难，拉美国家经历了多年的实践非但没有实现“一元发展理论”所承诺的美好愿景，反而债台高筑，陷入发展停滞、社会矛盾激增的状态。“多元发展理论”在质疑和清算“一元发展理论”的基础上，主张将空间的变量引入发展研究的领域中，认为并不存在着普世的发展模式，不同时空情境下，发展道路的选择应具有多元性。田毅鹏：《东亚“新发展主义”研究》，北京：中国社会科学出版社，2009年。这一观念对于连片特困地区的贫困治理理论创新颇具启发。“多元发展理论”强调发展的时空约束，发展的可行方案取决于对不同区域自然地理条件、历史文化特征、资源禀赋和生态约束的综合认知。连片特困地区不同于一般性的贫困地区，片区之间甚至片区内部都具有较大的异质性，同时在资源禀赋上也具有独特性。选择契合当地特点的发展道路成为贫困治理成功的关键因素。

2. 新阶段的贫困治理需要秉持多重理论视角

迈向连片特困地区的贫困治理，是一个全新的理论和政策命题。

从社会层面，新阶段的贫困治理要肯定社群和底层视角。在新自由主义大行其道的全球时代，欠发达国家的社会科学家和西方的左翼学者纷纷将目光投向发展研究的底层视角。“底层”这一概念，最初源自葛兰西的《狱中札记》，葛氏用subalternclass的概念来表述那些在当时欧洲社会被主流排斥，处于社会边缘、从属性地位的社会群体。20世纪60年代，美国社会学界将发展中处于弱势地位的群体称作underclass，特别是围绕着城市发展中的贫困问题，形成了一些经典的研究成果。在政治人类学领域，这一理论视角取得的成就最为显著，形成了以斯科特的底层抗争研究与印度底层政治社会研究相辉映的理论景象。而在发展研究的领域中，底层视角也不断得到强调，肯定文化的差异性，肯定贫困社区、人口(尤其是女性人口)的主体性，不断出现在发展研究的著作中。这些都为我们以全新的视野构思新阶段贫困治理的道路提供了理论素材。社群的视角同样举足轻重。在政治哲学领域中，社群主义与个人主义形成了长期的理论对垒，既往的发展与贫困治理实践，在发展主义学说的主导下，也往往强调个体中心主义，而社群的力量始终不是重点。20世纪90年代以来，“社区主导的发展与减贫”获得了理论界和实践工作者的重视。必须承认，社群的团结、凝聚、动员能力对于贫困治理的有效开展是非常必要的，尤其是在涉及一些公共物品的供给方面，更是如此。

3. 从文化层面上来说，新时期的贫困治理要注重“文化自觉”

“文化自觉”指的是“生活在既定文化中的人对其文化有‘自知之明’，明白它的来历、形成的过程、所具有的特色和它发展的趋向。自知之明是为了加强对文化转型的自主能力，取得决定适应新环境、新时代文化选择的自主地位”费孝通：《试谈扩展社会学的传统界限》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2003年第03期。。20世纪90年代末，费孝通先生以一系列疑问句提出了“文化自觉”的理论命题：“我们为什么这样生活？这样生活有什么意义？这样生活会为我们带来什么结果？也就是说人类发展到现在已开始要知道我们的文化是哪里来的？怎样形成的？它的实质是什么？它将把人类带到哪里去?”费孝通：《反思·对话·文化自觉》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》，1997年第03期。关于“文化自觉”的追问可以从贫困的角度做出这样的解读：减贫与发展道路的选择，首先需要解决的问题是“我们从哪里来，能到和要到哪里去”。文化规定的我们的生活，包含着文化持有者对于“幸福”“发展”“和谐”等概念的解释体系，因此，要谈论减贫与发展，首先要对特定群体、特定文化有自知之明，对其所珍视的价值、内心的期盼有深切的认识。具体到连片特困地区的贫困治理，以民族地区贫困群体为中心的发展观念是何物？从文化多元一体的格局来看，民族地区的发展道路的选择，有着怎样的依据和潜在优势？我们认为，在迈向连片特困地区贫困治理的道路上，文化自觉将是发展想象力的重要来源。这就要求对既有的贫困治理模式做出相应的调整，不是单纯的经济中心主义治理、对象化治理和同质化发展，而是建立在对连片特困地区经济特点、社会构造、文化心理等方面综合认知的基础上，把握此类地区贫困治理在更为宏观的社会发展语境中的位置，寻找具有文化生命力的治理方式。

4. 从生态层面上来说，新阶段的贫困治理要追求人与自然的和谐

根据乐施会支持的一项研究，新阶段中国贫困人口有95%分布在我国的主要生态脆弱区，贫困问题与生态脆弱问题具有高度的地理耦合性。在上一个农村扶贫开发“十年规划”期间，这一问题已经引起了政府和知识界的关注，主张将扶贫开发工作与生态治理和防灾减灾工作有机地结合起来。特别是，连片特困地区的贫困治理的目标，需要与生态恢复和生态保护的目标相协调，“生态友好型”的贫困治理道路、“绿色减贫”的理念，无疑是我们理解连片特困地区减贫与发展问题的重要维度。生态约束将成为影响新时期中国减贫道路选择的重要因素，在发展项目的选择上，对生态、灾害的视角具有敏感性，可能成为一个项目成功的关键。

四、连片特困地区扶贫攻坚的理论基础

对中国减贫道路的总结与思考，不仅能够直接服务新阶段的贫困治理实践，更为重要的是，科学发展观指引下的中国减贫道路，在连片特困地区的减贫工作中，将为整个世界提供理解发展与减贫问题的全新经验和理论视角。

(一) 科学发展观

第二次世界大战以后，世界的发展格局为欧美发达国家所主导，发展主义学说变得炙手可热。在发展主义学说的指导下，资本主义生产体系在全球范围内扩张。然而，在经过了20余载的艰辛探索之后，接受了发达国家兜售的发展主义道路的后发展国家大多陷入经济低迷、债台高筑、社会矛盾丛生的境地。所谓“发展”并没有实现其承诺，反而使得拉美等国家陷入了长期的贫困。

20世纪80年代后期，世界范围内掀起了一场声势浩大的“否思发展浪潮”，无论是联合国还是民族国家，无论是知识界还是非政府组织，在关注“发展”的同时，更为反思“发展”所带来的社会后果。田毅鹏：《东亚“新发展主义”研究》，北京：中国社会科学出版社，2009年。否思发展从诸多维度展开，我们甚至很难简单地概括出否思发展浪潮的理论脉络，或许一个恰当的表述是，否思发展在于重新肯定被发展主义学说所湮灭的维度，是发展领域的第二次启蒙运动。否思发展的作者们认为，发展主义将丰富而多元的人类需求和自然生态化约为单一的向度，仅仅从经济的角度来考量，许宝强、汪晖：《发展的幻象》，北京：中央编译出版社，2001年。这一点本身就显得疑点重重。惯常被用来度量经济成长的指标，诸如GDP、GNP，很难囊括人类经济社会生活的实际样态。女性劳动、互惠经济等形式，往往被这些统计指标排除在外，而前者对于美好生活来说，颇为重要——尤其是一些人类学家对欠发达社会的田野研究，更是强有力地支持了这一观点。同时，这类经济指标，对于理解不同社会群体的生存现实，几乎乏善可陈。我们很难从这些抽象的数字中，看到不同群体的贡献及其生活境遇，尤其是在数字的增长伴随着社会贫困差距扩大的时候。更为严重的问题是，经济中心主义只计算收益，而对发展的代价视而不见。不断消失的物种、雨林，不断恶化的气候条件和生态环境，不断边缘化甚至面临传承危机的地方文化，等等，统统不可能体现在这些数字中。

21世纪伊始，在借鉴新发展主义思潮和反思与总结中国发展道路的基础上，我国提出了科学发展观这一崭新的理论命题。具体而言，科学发展观包括四个方面的内容，首先，科学发展观是以人为本的发展观。发展依靠人们的共同努力，发展也将最终服务于人的发展，增强个体参与发展，并在发展中提升自我的能力。其次，科学发展观是全面的发展观。科学发展观反对经济中心主义的发展理念，主张经济、社会、文化、生态的全面发展。再次，科学发展观突出协调发展。协调发展包括区域之间、行业之间、城乡之间的协调发展，强调发展不能扩大社会的差距，而是要致力于缩小三大差距，推动共同富裕。最后，科学发展观主张可持续的发展。可持续的发展不是涸泽而渔，而是注重发展的持久性，注重当代人的发展不损害后代人发展的基础和利益。总而言之，科学发展观标志着中国发展道路步入了一个全新的阶段。以科学发展观为理论基础，结合新时期的贫困治理形势，我们认为至少可以从以下几个方面来理解中国未来的减贫道路。

第一，在减贫与发展道路选择上，主张多元的道路，主张因地制宜的另类道路。在既往的贫困治理实践中，虽然我们取得了宝贵的经验，但在具体扶贫开发实践中，以发展主义为理论基础的经济中心主义依然占据着主导地位。具体表现在贫困治理目标的设定方面，更多强调数字层面的收入水平增加，却对贫困人口及贫困社区的可持续生计与自我发展能力缺乏敏感。第二，在贫困治理方案的选择方面，重视通过项目选择推动产业发展，而对生态视角、社区内部二元分化、传统文化保护等关注不足。第三，在发展道路的选择方面，同质化的发展模式较为普遍。

(二) 益贫增长理论

20世纪中叶以来，人们对于经济增长的认识在不断深化，增长理论总体上经历了极化涓滴增长、基础广泛的增长、益贫式增长或有利于穷人的增长等几个阶段的逻辑演进过程，这一演进过程，同时也伴随着减贫战略和相关政策的不断完善和发展。进入21世纪，鉴于亚洲各国普遍出现在实现持续增长的同时收入和非收入不平等状况也在快速扩大的问题，亚洲开发银行在“对穷人友善的增长”基础上，提出了“包容性增长”的理念。“包容性增长”这个概念，是2007年由亚洲开发银行首先提出来的。按照新古典经济增长的理论，由于要素的边际生产力递减规律的作用，经济增长会自动地收敛到稳定状态，这意味着经济增长的得益会自动地扩散到全社会的各个阶层、各个部门和各个地区，因此，经济中的贫困人口会随着经济增长而自然减少并最终消除，收入差距会缩小并最终消失。基于这一认识的政策就是追求增长，增长是第一位的。然而，新古典经济增长理论的实践结果是，经济增长率为正，但贫困问题却在累积，不平等的差距在扩大，由此产生了许多严重的社会问题，对增长造成了巨大的威胁，最终陷入经济停滞状态。世界银行在《1990年世界发展报告》中提出“广泛基础的增长”，强调要将贫困人口吸纳到经济增长过程中，指出可以通过两个方面的战略，在改进贫困人口生活质量方面取得快速且可持续的进步：一是实现对贫困人口所拥有的劳动力这一最充裕资产有生产效率的使用；二是为贫困人口提供广泛的基本社会服务，特别是基础教育、基础卫生医疗等。由于“广泛基础的增长”定义上的模糊，在后续的研究中，学者们提出了“益贫式增长”的理念。

关于“益贫式增长”，可以区分出两种定义。一是相对定义的益贫式增长，增长是益贫的，如果穷人的平均收入增加得比非穷人的平均收入快，就意味着增长伴随着有利于穷人的收入分配的变化，即不平等下降，增长是严格益贫的。二是绝对定义的益贫式增长，增长是益贫的，当且仅当穷人在绝对意义上获益。这一定义只考虑穷人的收入，不考虑不平等的变化。进入21世纪，中央提出全面建设小康社会的宏伟目标，内在就包含着“益贫式增长”的理论要求。“益贫式增长”体现了发展的包容性。“包容性增长”是又好又快发展的题中应有之意，是转方式调结构的内在要求，与科学发展、和谐发展一脉相承。“包容性增长”就是经济增长、人口发展和制度公平三者之间的有机协同，具有显著的民本主义发展导向，更关注民权民生，更能满足民众权利发展的制度公平诉求。

“益贫式增长”体现了以人为本的发展观念，即发展的最终目标在于服务于人的全面发展。在理论界关于增长的研究中，知识界发现，普通的经济增长无法自动惠及贫困群体。因此就实现手段而言，在益贫式增长过程中，市场固然发挥了对资源的基础性配置作用，但政府这只“看得见的手”，也至关重要。首先，通过宏观调控、政策引导，将资本和科学技术引导到为贫困地区、贫困人口服务的经济发展领域，增强经济的社会性，强调贫困地区、贫困人口对发展过程的参与和发展成果的分享。鉴于此，各项政策应该促进经济增长的速度及其形式，也即提高穷人作为行为人和受益人参与增长的程度，因为两者是相关的，对长期增长和可持续的减贫至关重要。其次，“益贫式增长”主张为贫困地区的发展提供良好的基础。尤其是基础设施建设，基础设施建设是减贫与发展的硬件，在诸多致贫因素中，基础设施的因素最直接地制约着区域与外部世界的联系，地方特色资源转变为经济优势的能力。最后，“益贫式增长”强调贫困社区和贫困群体的能力建设，通过赋权和增能强化贫困群体参与发展、自我发展的能力，进而与国家的政策和资源等外部助力对接，最终实现益贫式增长。这里需要特别说明的一点是，近年来，随着城乡构造的剧烈变动，农村社会人口构成发生了值得注意的变化，例如，在青壮年劳动力大量外流的背景下，农村的留守人口主要是女性、老人和儿童，这就导致了贫困农村能够承担生产建设和产业发展的群体主要是女性、老人等，鉴于此，就需要对这部分人口进行有针对性的能力建设。

 

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