中国反贫困发展报告（2012）3

3. 武陵山片区残疾人发展的现状

首先，武陵山片区残疾人人口数量大；其次，武陵山片区残疾人保险总体覆盖率比较低；再次，残疾人社会救助的覆盖面窄，救助标准低。

七、武陵山片区的贫困特征及挑战

(一) 武陵山片区的贫困特征

武陵山片区的贫困是多种因素综合作用的结果。历史“欠账”太多、自身条件限制、外部支援不足等，导致长期性的经济贫困及人力资源贫乏。

武陵山片区的贫困是历史逐步积累的结果。历史上，统治者对这一地区的统治和管辖就较为松散，使得这一地区的社会发育迟缓，发展起点比较低，发展基础薄弱。历史上，武陵山片区是“王化”未及的边穷山区，也是统治者流放犯罪官吏的地方。

武陵山片区生态脆弱，自然灾害多发，人们要承受比其他贫困地区更多的由自然灾害带来的经济损失。例如，2007年武陵山片区遭受暴雨、山洪、滑坡、泥石流、冰雪等多种自然灾害，有近50万人返贫。仅恩施土家族苗族自治州因灾返贫致贫人口就高达16.1万人。陈德祥、吕学芳：《武陵山片区农村小康社会建设进程中的贫困化问题研究》，《西北人口》，2009年第02期。

1. 经济贫困

经济贫困表现在多个方面。

1) 基础设施、公共服务落后

武陵山片区基础设施及公共服务落后，体现在道路状况、水利设施、医疗、教育及通信等各个方面。

武陵山片区地处边远山区，地理环境十分复杂，交通设施十分落后，已经成为制约当地经济发展的瓶颈。尽管在国家和各级政府的帮助下，最基本的交通网络已经建立起来了，但与发达地区相比，这一地区的交通仍然十分落后。交通的通达度低，空运能力有限，水运能力未能充分开发。

武陵山片区利用水资源的难度比较大。武陵山片区的农田水利灌溉设施较差，甚至尚有许多偏远的农村饮水困难，饮用水水质非常差，存在饮水安全问题，如湖南湘西土家族苗族自治州等。

武陵山片区的电网比较落后，运行状况也较差，有些农村至今没有通电，还在用煤油灯照明。另外，在通信方面，有线电视接入率很低，很多家庭未能安装有线电视，宽带的入户率也非常低。

与全国其他地区相比，武陵山片区的基础教育滞后，医疗卫生条件十分落后。

2) 人多耕地少，耕地资源短缺，耕地质量差

武陵山片区虽然山区面积广大，但是人均耕地还不到一亩，远低于全国人均耕地1.4亩。而且这些耕地绝大多数都是山坡上的梯田和旱地，土地质量不高，产量有限。

3) 产业结构不合理，经济发展滞后、城市化水平低

武陵山片区三大产业的结构不合理，表现为第一产业的比重过大，农民基本依靠农业生产增加收入；第二产业的发展不足，而第三产业的比重过小，农民增收渠道狭窄。

武陵山片区年人均GDP和农民年人均收入都较低，既低于全国平均水平，又低于本省市平均水平。例如，湘西土家族苗族自治州的农民年人均纯收入是2858元，分别是全国的56%、全省的68.2%；恩施土家族苗族自治州农民年人均纯收入为2810元，分别为全国的55.1%、全省的56.2%。在2008年以前，武陵山片区年人均GDP不足1万元，仅相当于全国年平均水平的40%左右，且低于所在省市的平均水平。

2. 人力资源匮乏

一般来说，一个地方要想真正摆脱贫困，最终起决定作用的还是当地人自身的努力，即依靠自我发展能力，但是在武陵山片区，自我发展能力“塌陷”，人力资源不足。

1) 受教育程度不高，劳动者素质有待提高

武陵山片区人口普遍受教育程度不高，受教育时间短。“据测算，在武陵山片区贫困农户中有40%左右的家庭人口最高文化程度在小学以下，平均文盲率高达22%，特困村的文盲率在40%以上，大大高于全国8.9%的平均水平。基础教育落后，职业教育刚刚起步，不能满足农村剩余劳动力转移就业的需要。”2008年农业人口普查资料显示，受过高中教育的农业人口中，湘西只有4.3%，铜仁地区只有6.23%。

2) 缺少高素质的人才，也缺乏青壮年劳动力

武陵山片区高素质人才缺乏，例如，“在铜仁地区，各类专业技术人员共计不到4.5万人，每万人中有科技人员135人，比全省平均水平少20人，其中，每万人中仅有工程、农林技术人员16人，只相当于全省平均水平的61%，全国水平的40%”。

与此同时，武陵山片区普遍存在人才流失的现象。以贵州省铜仁地区思南县为例，思南县每年考上大学的高中生有2000多人，但是大学毕业后回思南工作的却不到200人。此外，农村的青壮年劳动力很少，绝大多数青壮年外出打工，部分扶贫项目和产业发展无法实施或实施的质量不高，增大扶贫难度。

3. 物质贫困和精神贫困并存

精神贫困集中体现在观念意识落后，尤其是“等、靠、要”的思想严重上。首先当地农民安于现状，自给自足的传统意识根深蒂固，他们普遍缺乏商品意识和竞争意识。例如，许多农户家种植粮食和饲养牲畜等，主要是为了满足最基本的自我生存需要，农户养一两头猪，基本上是自家过年备用。其次，依赖心理、满足心理严重，对自身生活水平要求过低。精神贫困具有隐蔽性，因此，也极容易被人忽视，可以说文化上的贫困会制约农村经济发展的步伐，而精神的贫困则会导致发展动力不足。

(二) 武陵山片区扶贫开发面临的挑战

1. 基础设施建设任务艰巨

基础设施建设包括交通、通信、电力、供水、灌溉和教育等。武陵山片区今后应该把发展基础设施建设放在首要地位。在基础设施建设当中又应当把交通放在首位。该地区今后除了要加大对国道的改造和加大高速公路方面的建设之外，投资应该向乡村通公路倾斜。此外，还应当建设一批大型的水利工程，既可以增加灌溉的面积，又能够有效解决人畜饮水的问题。

2. 生态环境保护迫在眉睫

经济的发展，再加上缺乏有效的生态保护和管理措施，使得武陵山片区存在着过度开发自然资源的现象，生态保护任务繁重。武陵山片区是全国重要的生态功能区和资源富集区。该地区不仅是我国内陆的生态良好地区，而且是长江中下游地区的重要生态屏障。生态脆弱的地区主要的任务应该是保护植被，积极植树造林或封山育林，也可根据山地优势发展山地经济，从而能够有效地防治水土流失。生物多样性的保护主要是对珍稀动植物和濒危动植物的保护，使生物多样性资源变为现实的经济效益。

3. 资源综合开发利用形势严峻

武陵山片区在自然条件、经济基础、传统文化、民族风俗、生活方式、市场条件等方面有着很大的相似性和密切的联系。但是，因为武陵山片区分属于不同的行政区划，没有形成严格意义上的经济圈，仍是以各自为政的方式运作，即使有资源较为丰富的条件，也形成不了强大的合力。各个地区的资源并没有得到很好整合，各个地区之间缺乏相应的合作。因此，加强武陵山片区各个地区之间的交流与合作，形成信息共享、共同合作的局面，是今后武陵山片区在扶贫开发过程中面临的一个重要课题，即如何打破不同行政区划的贸易壁垒和封闭状态，建立起区域协作的市场机制，确立市场发展的整体意识，使其资源的互补性得到发挥，从而形成明显的区域优势和区域特色。

4. 外部支持不足

难以通过自身力量实现发展时，需要外部支持。但现实中，虽然政府扶贫力度不断加大，武陵山片区得到的外部支持不足以改变贫弱状态。

1) 政府投入不足

由于武陵山片区的特殊性，近些年来扶贫成本逐渐加大，许多地方政府的财政本来就十分拮据，自身投入能力严重不足，农民的再生产能力十分脆弱，很多县扶贫开发长期依赖国家资金的有限投入，加上社会投入带动能力有限，地区经济发展十分迟缓。

2) 社会帮扶有限

当地农民要想光靠自己的力量发展经济困难重重，更需要有外界环境的帮助和支持。现实中，由于落后的基础设施尤其是交通的制约，再加上市场狭小、综合经济发展环境差等多方面的因素，很难吸引到其他地区和国际上的资本进入，有实力的企业也不愿到当地来投资。

3) 缺乏金融机构的支持

贷款难是武陵山片区村民的普遍感受。当地的金融机构不愿意贷款给农户，农户也缺少向金融机构借贷的机会。小额信贷运作艰难，保险公司也不愿意介入到农业灾害保险当中来。

5. 长期扶贫任重道远

1) 贫困面积大，扶贫成本更高

武陵山片区和我国其他地区相比，比如与中东部的贫困地区相比，贫困面积更大。中东部地区由于平原的地势特点，人口居住较为集中，贫困的人口也相对集中。但在武陵山片区特殊的地势地貌和生态环境下，人们居住很分散，贫困人口的分布也很分散。因此，在这些地区投入基础设施建设的成本就比其他地方投入大。武陵山片区的很多贫困乡村都地处深山区、石山区，生存环境恶劣，对边远地区的中低产田进行改造，其成本很高，目前根本无法做到。武陵山片区目前的耕地中大面积的平整地很少，大多数都只是小面积的坡地和丘陵地，对这些地区进行改造的难度极大。根据相关数据统计：“改造贫困区近40 000万亩的中低产田，每亩需要150～220元，那么，就需要600亿～800亿元的投资。贫困区的农民无法承担如此庞大的数额，国家财政也难以拿出这么多的资金。”

2) 致贫原因复杂多样，返贫现象严重

武陵山片区的经济贫困、环境恶化等原因相互交织，互为因果，使得扶贫的难度加大。

3) 贫困程度很深，脱贫难度增大

武陵山片区的贫困面大、程度很深，以恩施土家族苗族自治州为例，全州2009年贫困人口达1 400 255人，占总人口的36.85%。湘西土家族苗族自治州还有1100个重点贫困村，仍有60多万贫困人口，其中绝对贫困人口13万，低收入人口50万，分别占全州农村总人口的5.9%和22.7%，远远高出全国贫困发生率的3.6%。“区域内人均GDP约为全国水平的2/5，约占新疆的1/2、约占内蒙古的2/7，低于西藏、甘肃等西北地区，只相当于北京的1/7、江浙地区的1/4。衡量贫富度的恩格尔系数表明，武陵山片区人民的生活质量比不上新疆、宁夏、甘肃、内蒙古等少数民族地区，贫穷程度和西藏相似。”张建武：《城镇的发展与摆脱区域性贫困的出路》，《中国农村观察》，1996年第06期。

通过对各种贫困地区的分析发现，我国东部和东南部丘陵山地的贫困自然条件较好，社会发展程度高，资源较为丰富，只要采取适当的措施，可以较快地实现脱贫。而武陵山片区的贫困地区，由于多种矛盾交错，问题比较复杂，扶贫的难度很大，非短期内可以脱贫，必须要通过长时期的努力才能完成。

武陵山片区的扶贫历史跨度时间很长，尽管武陵山片区的扶贫工作已经取得了很大的成就，但是武陵山片区的扶贫工作还有很长的一段路要走，不像其他的地方，扶贫过程虽然较短见效却很大。

八、武陵山片区的扶贫开发

改革开放以来，武陵山片区在国家扶贫开发政策指导下，结合自身实际情况，制定并实施了一系列扶贫开发政策，这在很大程度上改善了武陵山片区的贫困状况，也积累了一些有益的经验。

(一) 武陵山片区的扶贫政策及实践

武陵山片区的扶贫开发实践历程和国家基本保持一致，当然也有自己的实践特色。

1. 1978—1985年，制度性变革缓解贫困

这一时期，家庭联产承包责任制的实施使农民获得了土地的经营权，极大地调动了农民的积极性，促进了农业生产力的发展。同时，以市场化为导向的农产品价格和流通体制提高了农产品的价格。这些政策的实施有效缓解了贫困。

1980年中央设立了“支持经济不发达地区发展的资金”，专门支持老革命根据地、少数民族地区、边远地区和贫困地区的发展，当年的资金规模为5亿元，之后逐渐发展成为财政发展资金。1984年，中共中央发布了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，划定了包括武陵山片区在内的18个贫困地带，进行重点扶持。但是，由于武陵山片区自身条件的约束，武陵山片区和其他地区的经济发展水平的差距，依然在不断扩大。郇建立：《国家政策对农村贫困的影响》，《北京科技大学学报（社会科学版）》，2002年第02期。

2. 1986—2000年开发式扶贫阶段

1986年6月，我国政府成立了国务院贫困地区经济开发领导小组(1993年更名为国务院扶贫开发领导小组)，负责组织、领导、协调、监督、检查贫困地区的经济开发工作。自此，我国政府在全国范围内开展了有计划、有组织、大规模的扶贫开发工作。与全国相一致，武陵山片区也进行了一系列扶贫开发实践。

1) 开发式扶贫

开发式扶贫就是在国家必要的支持下，利用贫困地区的自然资源，进行开发性生产建设，逐步形成贫困地区和贫困户的自我发展能力，主要依靠自身力量解决温饱,脱贫致富。开发式扶贫主要包括为贫困地区修建基础设施、发展贫困地区教育、给予优惠政策、提供优惠贷款等多项措施。张磊：《中国扶贫开发政策演变(1949—2005年)》，中国财政经济出版社，2007版。开发式扶贫把依靠农民自身力量和国家的扶贫帮扶结合起来，增强农民自身的发展能力，挖掘当地发展的潜力，变原来的“输血”为现在的“造血”。扶贫工作的重点是以县为单位，按区域来实施反贫困政策。

开发式扶贫中，武陵山片区的各级政府积极探索，努力寻找适合本地发展的种植和养殖业。例如，2004—2009年，贵州省共拿出1.219亿元扶持农业产业化龙头企业，培育出19家国家级和80家省级龙头企业。2000万元帮助贫困农户发展茶叶产业、中药材等。2009年，贵州省草地生态畜牧业项目示点县达到43个。2007—2009年，累计投入草地生态畜牧业扶贫资金5.24亿元。2010年起，贵州将每年投入4.5亿元财政扶贫资金，扶持畜牧业发展。黄海燕：《十一五”贵州扶贫开发“一体两翼”战略的总体评价》，《现代经济信息》,2010年第07期。

2) 加大资金投入

在“八七扶贫攻坚计划”时期，专项扶贫贷款项目占全部扶贫资金的一半以上，目标是为贫困地区和贫困户的生产活动和经济发展提供直接支持。此外，小额信贷作为一种专门针对贫困人口的金融服务方式，对于促进贫困地区的发展是一个有效的方式。例如，重庆市小额扶贫探索出了一条小额扶贫到户贷款可持续运用的新途径。一是支持发展，充分发挥产业经济的推动作用，提高贫困户的致富还款能力。重庆市始终将发展放在工作的首位，坚持注重“三个结合”，即贷款和培训相结合、贷款和科技相结合及贷款和产业相结合。二是以小博大，充分发挥奖补资金的杠杆作用，激发金融机构的贷款积极性。三是构建平台，充分发挥民间扶贫组织的中转作用，让信贷资金安全流向贫困地区。据统计，到2008年年底，重庆市共发放扶贫到户贷款5.2亿元，覆盖了2828个贫困村83万户贫困户，累计为贫困农民户均增收2272元,到期贷款归还率为89％,安排贴息资金2070万元,中华人民共和国中央人民政府网站.重庆创新小额扶贫  扶贫到户贷款实现可持续发展.http：//www.gov.cn/gzdt/200812/04/content_1168215.htm。实现了扶贫到户贷款安全性、盈利性和扶贫性的统一及资金的滚动使用和发展。

    3) 劳动力转移和培训政策

2003年，中国农业部、财政部等6个部门联合制定并实施了《2003—2010年全国农民工培训规划》，即全国农村劳动力转移培训阳光工程。与阳光工程相呼应，2006年国务院扶贫办实施《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》以来，把专门针对贫困家庭劳动力的转移培训工作统称为雨露计划。武陵山片区是劳动力输出地区，富余劳动力转移的现状是：由于劳动力素质制约，流动性、季节性的转移较多，长期稳定的较少；从事苦活、累活、低收入工种的较多，从事技术工种、独立经商的较少；缺乏劳动技能和竞争意识，加之信息不通，外出务工人员年人均收入较少。针对农村劳动力知识素质低、受教育年限少的现状，以及劳动力技能少、取得专业技术资格证书人员缺乏的事实和劳动力思想观念落后的问题，武陵山片区增加对农村劳动力的教育投入，加强对农村劳动力的观念更新教育等。

2006—2010年，贵州省每年拿出5000万元以上财政扶贫资金作为专项资金，并要求每年完成转移培训任务10万人，转移就业率达80%以上。2007年和2008年贵州省分别培训10.75万人和10.4万人，转移(转产)9.22万人和8.8万人，均超计划完成任务，并且在所有有扶贫任务的县(市、区)开展对金融危机下回流农民工的培训。2009年，贵州省专项安排财政扶贫资金6000万元，加大以“两后生”及返乡农民工为主的初级技工培训和产业技能培训力度，这两类培训人数比2008年增加了３万多。新华网，贵州实施“雨露计划”培训转移贫困地区农村劳动力2010年02月15日，http：//news.qq.com/a/20100215/000762.htm。

4) 社会保障政策

农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会救济制度。例如，截至2008年年底，湖北省恩施土家族苗族自治州鹤峰县农村低保对象累计增加2880人，取消1243人，类别调整565人。实际在册保障人数为3286户8176人，占农村总人口的4.3%，月人均保障水平为45元；月户均保障水平为112.6元。其中：一类对象282户325人，占保障总人数的4%，月人平均保障水平为80元；二类对象1419户3462人，占保障总人数的42%，月人平均保障水平为55元；三类对象1585户4389人，占保障总人数的54%，月人平均保障水平为35元。湖北省政府门户网站，“十一五”湖北规划发展成就，2010年11月30日。这样的保障范围基本实现了动态管理下的应保尽保，使农村困难群众的生活得到了有效保障，促进了农村经济的发展和社会的和谐稳定。

5) 东西协作扶贫

东西协作扶贫是“八七扶贫攻坚计划”实施期间提出的一项措施，其目的是动员东部发达省市的力量支持贫困地区的发展和贫困人口的脱贫。

具体的帮扶方式主要有四类：无偿捐赠资金用于教育、卫生和基础设施建设；捐赠生产和生活物资，用于支持农户的农业生产和救济农民的日常生活；经济技术协助，例如利用发达地区的资金、技术、管理、市场和贫困地区的资源及廉价的劳动力进行合作生产和经营；人员双向流动，发达省市派技术员和青年志愿者到贫困地区服务，贫困区派行政和技术干部到发达省份接受培训和挂职锻炼，输送劳动力到发达地区就业。

东西协作扶贫遵循“优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展”的原则，同时国家要求东部和西部不断扩大合作领域和水平。张磊：《中国扶贫开发政策演变(1949—2005年)》，中国财政经济出版社,2007版。自2002年福建省厦门市、广东省珠海市与重庆市结成东西扶贫协作单位以来，逐步形成了政府、企业、社会三力合一的扶贫协作机制。珠海在对重庆的对口帮扶中共投入财政资金8000多万元，动员和组织社会各界捐赠扶贫资金和物资达4000多万元，通过这些投入共帮助重庆贫困地区新建和改建学校53所、卫生院32所，修建桥梁、乡村道路、人畜饮水工程、高山移民新村等项目26个，举办培训班6期，培训干部400多人次，经挂职干部牵线搭桥，争取到香港道德会捐赠700多万元修建希望小学20多所，英国华侨陈举翔到巫山捐建希望小学1所。

在实践过程中，东西协作扶贫的效果不是很理想，原因是东部地区难以更多地顾及所帮扶地区的发展，支持力度有限。

6) 救灾政策

救灾政策主要针对的是农村，是在发生农业灾害之后，为帮助灾民脱离险情，减轻灾难损失，克服灾难带来的生产和生活上的困难而给灾民的社会救济。武陵山片区的旱灾和水灾频发，各地区为了抗灾已经形成了一套应急机制。

例如，应对旱灾的措施包括以下几点。一是确保人畜用水。为了缓减重旱乡镇人畜饮水困难，积极协调防汛办、消防大队等部门向受旱严重的乡镇送水，解决临时用水困难，便于当地政府积极寻找水源，以便从根本上解决困难。二是抢抓生产用水。采取有力措施组织抗旱保春耕，派出工作组深入抗旱第一线指导抗旱，加强塘、库、堰的管理，合理调配水资源。三是抓好春耕弥补。积极推广旱育秧、肥球育苗技术，各受灾乡镇积极为群众联系购买种子，在一些旱地提前补种玉米等农作物。四是及时把旱灾情况上报上级政府，争取上级政府救灾资金的支持。

这一阶段扶贫工作的一个显著特点就是积极采用开发式扶贫中的项目式扶贫。

7) 以工代赈

以工代赈是由政府投资建设贫困农村的基础设施，贫困农户参加项目建设而获得劳务报酬，从而改善贫困农村地区的道路、饮水和农田等基础设施，促进贫困地区的经济发展，是解决地区贫困最有效最实际的扶贫措施之一。例如，羚江县实行“以工代赈”改造中低产田土，全县规划改造冬水田1950亩、下湿田600亩，坡改梯3000亩，总投资123.59万元，在5个乡8个村48个组开展，经组织验收，改造质量合格，完成面积5037.5亩，占计划总面积的90.77%，其中改田3400亩、改土1637.5亩，总投工31.2万个，其中技工9.08万个，国家实际投资70.92万元，亩平均投资140.8元。高建华：《实施以工代赈  改造低产田土》，《山区开发》1992年第06期。

3. 2000—2010年新阶段扶贫开发

21世纪的开发式扶贫延续了上个阶段的开发式扶贫，但和上个阶段相比，主要有两个特色：一是对贫困地区的扶助，从过去的瞄准扶贫县到瞄准贫困村的转变，主要表现为大范围的“整村推进”项目的实施，这种瞄准目标的下移，使得扶贫项目和扶贫资金更加贴近贫困人口；二是对开发式扶贫项目进行了结构式调整，增加了有利于贫困地区和贫困人口自身能力提高的项目，主要是增加贫困地区教育投资和外出劳动力培训。除此之外，近几年其他的一些利农政策纷纷出台，也对农村减贫起到了积极的作用：免除农业税从根本上减轻了农民的负担，特别是贫困人口的免税负担；粮食补贴政策普遍惠及从事农业经营的农民，而他们又是最易于陷入贫困的人群；农村学杂费减免政策的实施，减轻了农民的教育负担，增加了贫困家庭子女受教育的机会；农村合作医疗在一定程度上改善了因病致贫农民的生活和就医条件；农村低保政策的全面展开，为根本上消除农村生存贫困提供了可能。

1） 整村推进

以贫困村为对象和村级扶贫规划为基础的整村推进，改变了过去以贫困县为对象的分散的扶贫模式，使贫困村的农户在短时期内因获得大量的投资而改善生产和生活条件，收入水平也因产业的发展和生产率的提高而增加。总体来看，整村推进的效果显著。例如，甘溪村是恩施土家族苗族自治州宣恩县整村推进扶贫重点村，整村推进不但解决了村民行路难、吃水难、电压不稳的老问题，还为甘溪村建立了大鲵、白柚等特色产业，为村庄今后的发展打下了很好的基础。但是，目前我国整村推进的速度还是过慢。

2） 教育优惠政策

2005年11月10日，教育部发布《中国全民教育国家报告》，提出争取到2007年实现为全国农村贫困学生免费提供教科书和住宿生活补助，力争到2010年在全国农村地区全部施行免费义务教育，2015年在全国普遍施行义务教育。张铁道等：《中国普及农村义务教育与消除贫困》，《2004年上海国际扶贫大会案例研究》，世界银行网站。教育优惠政策包括“两免一补”政策，以及村寄宿制小学的建设等。

武陵山片区目前义务教育阶段的小学生都享受了“两免一补”政策，减轻了家庭的教育负担，同时也提高了武陵山片区的入学率和人口素质。寄宿制小学正在建设中，例如，贵州省思南县想方设法筹集了6900万元建成了65所寄宿制小学，其中规模最大的寄宿制学校学生人数超过2000人。

3） 农业生产支持政策

农业补贴是指中央财政除直接安排用于改善农村生产生活条件的各项基础性和公益性支出外，还对农民实行了形式多样的补贴制度，直接增加农民收入。徐昌俊等：《对江西农民补贴政策的调查与思考》，《金卡工程》，2009年11期。2004年武陵山片区开始实施农民补贴政策，主要包括粮食直补、良种补贴和农机补贴。

调查显示，农业生产支持政策在武陵山片区的农村发挥了较好的作用，例如，由于促进粮食生产的政策落实得比较好，2010年湖南省的粮食种植面积比2009年的6795万亩(其中水稻5115万亩)有较大幅度增加。再如，自从柑橘选果分级机纳入国家购机补贴补充范围后，湘西土家族苗族自治州的县市实行层层补贴，使果农购买柑橘选果分级机补贴可达到80%，到2009年橘农已购买柑橘选果机858台。但农业支持政策的实际作用，还有待进一步提高。

4） 退耕还林政策

武陵山片区的退耕还林政策开始于2005年，退耕还林的政策要点包括：国家向退耕还林户无偿提供粮食，给退耕还林户适当的现金补助，向退耕还林户提供种苗补助费，实行税收优惠政策，实行个体承包。退耕还林政策实施以来，武陵山片区生态环境不断改善，退耕还林功不可没。

 

 

    5） 新型农村合作医疗制度

新型农村合作医疗（简称“新农合”)制度是一种农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。武陵山片区的农民基本上都参加了新农合。新农合工作的开展，在一定程度上缓解了农民群众“看病难、看病贵”的问题,初步遏制了医药费用的过快增长,就诊流向趋于合理，农村卫生资源得到充分利用，经济社会效益明显提高。

6） 移民搬迁

移民搬出地主要是那些自然条件恶劣、基础设施条件比较差和人口密度相对比较小、居住比较分散的地区。实施移民搬迁，可改善贫困群众的生产和生活条件，加快生产发展，保护生态环境。

移民搬迁在武陵山片区广泛实施，例如，重庆市秀山县2006—2015年的易地扶贫搬迁目标任务为5720户21 735人。2010年，重庆市发展和改革委员会、重庆市扶贫办累计下达秀山县易地扶贫搬迁任务1579户6912人，工程总投资6225万元。到2010年9月底止，秀山县已经完成搬迁1288户5401人，完成下达计划任务的78.1%；完成投资7473万元，完成下达计划任务的120.5%。新建房屋及附属设施11.35万平方米，迁原旧木房4.53万平方米；新建乡村公路77.6公里，人行便道133公里；新建人畜集中饮水工程72处，蓄水池3600立方米；完成沼气池1200口。

武陵山片区移民搬迁主要面临的困难包括：最贫困的人口往往得不到搬迁；搬迁农户的负债加重；一些地方的移民搬迁造成了移民和原住居民在资源使用方面的矛盾；一些移民点由于基础设施不完善、资源条件差、移民对新的生产和生活方式不习惯和文化冲突等原因，移民返迁原地的比例非常高。中国发展研究基金会：《在发展中消除贫困》，北京：中国发展出版社，2007版。

上述各项政策，产生实施于该扶贫阶段，而不意味着该项政策由于该扶贫阶段的结束而终止，有些政策，比如劳动力培训政策和产业化扶贫政策，伴随着扶贫的整个过程。

(二) 武陵山片区扶贫开发的主要成效

自20世纪80年代中期开始有针对性地开展扶贫开发工作以来，经过连续多年不懈努力，武陵山片区扶贫开发取得了巨大成绩。

1. 农民收入实现较快增长，贫困人口大幅下降

根据中国政府确定的贫困线，没有解决温饱的贫困人口从1985年的721万人减至2009年的301.8万人；贫困发生率由1985年的60%减少到2009年的11.21%。

以湖南的湘西土家族苗族自治州为例，按可比价格计算，从1985—2002年，农民人均纯收入从320元增长到1390元，增长了3.34倍；粮食总产从192.9万吨增长到221.9万吨，增长了29万吨。国内生产总值由21.3亿元增长到215.4亿元，农业总产值由29.9亿元增长到110.6亿元，地方财政收入由2.04亿元增长到18.3亿元，分别增长了9.11倍、2.7倍和7.97倍。石柱县贫困人口由2001年的28.98万人减少到2010年的4.93万人，占全县农业总人口的10.68%，比2001年的64.4%下降53.72%，累计解决13.21万人的温饱和脱贫问题，返贫困率得到有效控制，保持在2%以内。农民年人均纯收入由2001年的1308元增长到2009年的3998元，年均增长336.25元，贫困现象得到有效缓解，贫困问题逐步得到解决。周应华：《武陵山片区新一轮扶贫开发和农业发展的战略对策——以湘西州、恩施州为例》，《农业经济问题》，2005年第04期。

2. 基础设施条件得到明显改善

武陵山片区85%以上的乡村实现了通路、通电、通广播电视。人均拥有基本农田达到0.50亩，森林覆盖率达到60.8%。约80万人口解决了饮水困难。以湖北省来凤县为例，与1985年相比较，2008年，来凤县累计完成水利设施建设6230处，农民人均旱涝保收面积由0.23亩增加到0.47亩；通公路村率由10%提高到99%；通电村率由48%提高到100%；通电话村率由1%提高到89%；广播、电视覆盖率由1%提高到100%；扶贫建房8000栋；建成希望小学92所，救助失学儿童6.5万人次；帮助8个乡镇卫生院改善医疗条件；引进世界银行贷款扶贫项目资金1.67亿元，建设纳吉滩水电站，解决了12万人的饮水困难。基础设施的改善，夯实了发展基础，为扶贫开发事业的发展提供了有力保证，促进了城镇化建设，全县城镇化率达30.9%。

3. 社会服务事业发展较快

“希望工程”“贫困地区义务教育工程”“卫生扶贫”“文化扶贫”等活动的积极开展使武陵山片区的教育、医疗和文化落后状况有了一定的改变。97%的乡镇配备了卫生院，小学适龄儿童辍学率下降到11%，农村劳动力的文盲率下降至24%，初中文化程度的比例增加到33%。农村全部推广了新品种、新技术，农民科学种养和管理水平显著提高。

4. 农业支柱产业粗具规模

武陵山片区农业支柱产业已粗具规模。例如，湘西土家族苗族自治州现已建成158万亩的果药茶生产基地，人均达到0.6亩，其中，柑橘达到50万亩、19万吨的规模。恩施土家族苗族自治州开发富硒绿色食品，初步建成了以茶叶、药材、蔬菜、林果、生猪为主的支柱产业，全州现有经济作物基地340多万亩，建设龙头企业42个，农户收入的60%和财政收入的80%来自农业产业化经营。再如，重庆市黔江区建成200万头生猪屠宰厂1家、生猪原种猪场1个、二级扩繁场30个，发展年出栏生猪100头以上的养殖户9400户，年产量达140万头，2010年出栏生猪85万头；种植烤烟面积8万亩，收购烟叶15.5万担，成为全市唯一的整区推进现代烟草农业建设示范区；在地桑园面积达13万亩，2010年收购鲜茧6万担，位居全市第二。猕猴桃、蔬菜、茶叶、中药材等特色产业快速发展。

(三) 武陵山片区扶贫开发的主要经验

在扶贫开发实践中，武陵山片区形成了一些可供借鉴的经验。

1. 治穷与治愚相结合

武陵山片区的贫困村大多分布在边远落后的深山区，交通不便，甚至没有村通公路，缺医少药。针对这一情况，武陵山片区开展各种培训，特别是针对外出打工人员的技能培训，基本实现了“培训一人、输出一人、脱贫一户”的目标。

2. 以基础设施建设为重点

武陵山片区按照“以村为主，综合开发，整村推进”的思路，提出了水利部门引水到村，电力部门送电到村，计划交通部门通路到村，广电部门广播电视到村的政策要求。以改善贫困群众生产生活条件为突破口，以实施水、电、路等基础设施建设为重点，大力实施整村推进，产业扶贫项目，将贫困面大，自然条件差，基础设施薄弱，贫困程度深，社会发展程度低的边远山区，少数民族聚居、干旱地区的自然村优先纳入开发计划，切实解决出行难、用电难、饮水难等农民最为迫切的问题。

3. 强化责任制

强化责任，保证扶贫措施的有效施行。坚持党政“一把手”负责制，亲自抓和分管领导具体抓，相关部门抓落实的措施，严格施行“任务到县，责任到乡(镇)，群众参与，村抓落实”的扶贫攻坚目标管理工作负责制，层层签订扶贫开发目标管理责任书。例如，湘西土家族苗族自治州由州里四大班子各抽出一名领导同志负责组成扶贫工作团，从州里70个单位抽调局(处)级干部22名、科级干部97名组成工作组，到25个特贫乡定点扶贫。每村明确了一名有农村工作经验、有责任心、工作能力强的县市级领导和一名乡镇主要领导挂点，选聘一名国家干部任村党支部书记、一名农技干部任村科技副主任，在校60个学生以上的村选聘一名支教教师任村小学校长，一定五年不变，点上不脱贫，人员不脱钩。各县市抽调干部1069人，重点扶持344个特贫村。郭庆：《武陵山片区扶贫经济开发工作的成就和经验》，《民族论坛》，1991年第01期。

4. 差异化的扶贫措施

根据各地贫困特点，采取差异化的扶贫措施。对于地处偏远、环境恶劣、资源贫瘠、属于限制开发的地区、立足当地无法致富的村，武陵山片区的各级市委市政府决定对这些村实施特困村整体搬迁。对于那些有发展潜力的地区，创造条件，合理开发当地的资源优势，大力发展经济作物和副业生产，开拓财源产业。例如湘西土家族苗族自治州的农产品综合商品率达到48.8%，3家省级和7家州级农业产业化龙头企业的产值为3.35亿元，辐射基地50万亩，带动农户44万户。湘西土家族苗族自治州农村目前有各类合作经济组织88个，会员6249户，农户的组织化程度为1.2%。周应华：《武陵山片区新一轮扶贫开发和农业发展的战略对策——以湘西州、恩施州为例》。

5. 建构社会扶贫格局

扶贫是一项社会系统工程，需要全社会的广泛参与，才能取得事半功倍的效果。例如，中国农业科学院、北京农业大学、华中农业大学、中国农学会、中国水产学会、全国畜牧扶贫专家顾问组等单位和组织，参与武陵山片区科技扶贫工作，仅农业科学院就有20多个所100多名科技人员长期在武陵山片区蹲点。

6. 积极完善反贫困政策体系

武陵山片区目前已经初步建立起了涵盖救灾救济、五保制度和低保制度在内的比较完备的救济式扶贫政策体系，构建了社会安全网络的框架，基本消除了绝对贫困现象，人民群众已经解决了温饱问题。对于有劳动能力的贫困人口，通过教育培训和劳动转移等方式，解决他们的温饱问题和自我发展能力的问题，效果比较明显。贫困地区在解决贫困人口的问题上，可借鉴武陵山片区的经验，区分不同的情况，采取有针对的措施，对不同的贫困人口分别采取开发式扶贫和保障式扶贫。

第二部分  武陵山片区扶贫开发基线调查报告

2011年3月16日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》公开发布，其明确指出：要贯彻落实扶持民族地区发展的政策，在南疆地区、青藏高原东缘地区、武陵山片区等集中连片特殊困难地区，实施扶贫开发攻坚工程。新华社北京3月16日电：《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，《人民日报》2011年3月17日。2011年11月29日，中央扶贫开发工作会议在北京召开，全面部署《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》，明确提出要将六盘山区、秦巴山区、武陵山片区等11个区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州作为扶贫攻坚主战场。新华社北京12月1日电：《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》，2011年12月1日。由此可见，连片特困地区的扶贫开发备受关注，扶贫开发进入了新阶段。

连片特困地区扶贫开发具有的宏观环境、重大意义和较大难度，迫切要求我们去了解连片特困地区的基本状况；要了解其历史和现状，就必须要对其进行较为全面的实证调查；因此，对连片特困地区进行基线调查就显得十分必要。早在2010年3月26日，《温家宝主持召开国务院西部地区开发领导小组第二次全体会议》时，就特别指出：要“开展集中连片特殊困难地区开发攻坚的前期研究”。新华网北京3月26日电：《温家宝主持召开国务院西部开发领导小组第二次全体会议》，2010年3月26日。连片特困地区多且复杂，要对其进行前期研究，就需要“解剖麻雀”。武陵山片区是以武陵山脉为中心的渝、鄂、湘、黔边境邻近的一个自然区域，是国家西部大开发和中部崛起战略交汇地带，具有比较明显的连片特困地区特征，以它作为了解连片特困地区扶贫开发基本情况的突破口，对其进行基线调查，具有一定的代表意义和现实意义。

基于以上判断，课题组以武陵山片区为对象，以把握连片特困地区的贫困状况和特征为出发点，选取武陵山片区的8个县进行抽样调查研究，以充分的调查数据、资料为依据，对武陵山片区的贫困状况、主要问题、需求状况、战略策略等进行全面把握。

一、武陵山片区基线调查的过程与方法

武陵山片区基线调查是一个系统工程，在呈现武陵山片区贫困状况及问题之前，需要介绍基线调查的过程、基线调查的方法和基线调查的样本情况。

(一) 武陵山片区基线调查的过程

1. 确定调查对象

本次基线调查以武陵山片区为对象，总体上运用整群抽样的方式确定调查对象，其县、乡镇和村庄样本选取遵循以下基本原则。一是总体贫困原则。选定的样本县都是国家扶贫工作重点县，选定的样本乡、样本村都从这些贫困县中产生。二是好差兼顾原则。选定的样本村兼顾经济社会发展好、中、差，贫困程度高、中、低等的差别情况，不同类型的村庄均有代表。以重庆市为例，在贫困程度上，既选取了特别贫困的村庄(如秀山县涌洞乡楠木村)，又选取了发展较好、正在走出贫困的村庄(如秀山县塘坳乡小兰村)；在地理环境上，既选择了平坝地区的村庄(如秀山县岑溪乡和平村)，又选择了高寒山区的村庄(如秀山县涌洞乡川河村)；等等。三是区域兼顾原则。选定的样本县尽量分布在武陵山片区的不同区域方位，如东、中、西部均有涉及，以体现区域代表性。四是民族聚居原则。选取的样本村多为少数民族聚居区，少数民族占总人口的比重较大，以体现民族特殊性。五是可操作性原则。选取的样本量适中，样本太多不便于操作；样本太少，不利于窥视全貌。

在各省(市)、州(地区)、县推荐的基础上，本次基线调查选取了武陵山片区连片特困地区的4个省(市)，每个省(市)各2个县，共8个县，覆盖到贵州省印江县、贵州省思南县、湖南省凤凰县、湖南省泸溪县、湖北省宣恩县、湖北省咸丰县和重庆市秀山县、重庆市酉阳县等不同县的149个村庄。分别将149个村庄作为村庄基础信息表的调查对象；其中，选择了22个具有代表性的村庄作为村民和村干部个案访谈、实地观察的样本对象。在这22个村庄中，按照每个县各选2个代表性村庄的原则，确定了8个村庄作为农户问卷调查的样本村庄。农户样本将采用整群抽样方法。在行政村中，用简单随机抽样的方法抽取组(社)。具体操作方法参考下列步骤：a.调查员到达一个行政村时，调查清楚该村有多少人，分几个组(社)，每个组(社)有多少户，计算出平均每个组有多少户(用K表示)。b.用样本量M除以K，即得到在该村需要调查的组(社)数M/K。c.运用简单随机抽样方法，抽取M/K个组（社），对被抽取的组逐户进行调查，直至满足该村样本量。同时，对8个村及其所在乡镇的近百名干部开展了焦点小组访谈，并对相关干部和工作人员进行了个案访谈。另外，基线调查还在4个省(市)的8个县及其所在州(地区)开展了焦点讨论会，并对相关干部和工作人员进行了个案访谈。

2. 明确调查内容

基线调查的内容大致包括武陵山片区的贫困状况、减贫实践，以及贫困原因、影响因素、需求状况、主要问题、主要矛盾等。其中，贫困状况和需求状况的调查，涉及以下主要内容：社区禀赋与村庄概貌、经济发展与收入水平、公共服务与社会事业、文化生活与社会交往、民主权利与社区参与等。减贫实践、贫困原因、影响因素、主要问题、主要矛盾等的调查渗入以上调查中。

3. 设计调查问卷

根据调查目的和研究目标，设计《集中连片特殊困难地区(武陵山片区)扶贫开发基线调查问卷(村民)》、《集中连片特殊困难地区(武陵山片区)扶贫开发基线调查问卷(村落信息采集表)》，与之相配套，设计《集中连片特殊困难地区(武陵山片区)扶贫开发访谈提纲(政府)》、《集中连片特殊困难地区(武陵山片区)扶贫开发访谈提纲(村民)》、《集中连片特殊困难地区(武陵山片区)扶贫开发资料收集清单》等。

4. 组织实地调查

选定调研人员，进行合理分工和科学分组，确定小组负责人，组织岗前培训和安全教育，与调研地取得联系，各调研人员赴不同的调研点进行实证调查，完成调研问卷和各类访谈，收集相关资料。

5. 撰写调查报告

各调研组对收集到的调查资料进行审核归类，运用定量和定性研究方法对资料进行整理和分析。其中，调查问卷中的定量数据使用SPSS软件对其进行分析，并使用Excel等工具制作相应的图表；访谈记录中的定性材料使用类属分析方法和情境分析方法进行处理，建立编码系统和归类系统；合理取舍并处理文件资料获取有效信息。在此基础上，撰写提交基线调研报告。

(二) 武陵山片区基线调查的方法

1. 问卷调查

根据研究需要和研究条件，设计结构式问卷，运用随机抽样方法抽取一定数量的农户，逐户进行入户问卷调查，获取系统全面的定量资料并开展描述性分析和相关性分析。

2. 典型调查

主要调查武陵山片区扶贫开发过程中出现的一些典型的人物、事件、项目，尤其是对村民的生产和生活产生了极大影响的案例。

3. 深度访谈

本调查将主要采用半结构式访谈。先列出与研究主题相关的若干开放式问题，然后与访谈对象进行无选项设定的面谈，并适时对访谈主题做出调整。针对研究需要和访谈对象的特点，着重对研究对象中的代表性、关键性、焦点性人物开展访谈工作。以各级党委、政府及发改委、扶贫办、财政局、教育局、卫生局、民政局、交通局(委)、水利局、农业局(委)、林业局、畜牧局、民宗委、供销联社、文体广新局、国土局、房管局等部门，以及村民为座谈对象，在省—市—县—乡镇—村不同层次中组织座谈会，听取相关人员的工作汇报，了解连片特困地区扶贫开发的基本情况，发掘连片特困地区扶贫开发的成功经验及相关问题和教训，获取定性资料。

4. 焦点小组讨论

选取不同类型的焦点小组，如村干部、村民，特别是留守妇女、老人、儿童等弱势群体组成的小组，就扶贫开发过程中出现的生产、生活问题等专题进行讨论，获取定性资料。

5. 实地观察

在村庄调查的过程中，运用非参与式观察方法，获取感性认识及收集定性资料，作为定量资料的补充。

(三) 武陵山片区基线调查的样本

连片特困地区(武陵山片区)扶贫开发基线调查总体上以武陵山片区为对象，抽样调查涉及4个省(市)8个县149个村庄，涉及问卷调查的农户达698户，涉及焦点小组座谈和个案访谈的对象达200余人。连片特困地区(武陵山片区)扶贫开发基线调查报告涉及研究对象的资源主要包括以下方面：

① 文件资料，基线调查获取了地方志、民族志、扶贫开发志、统计年鉴、政府工作报告、部门汇报材料、扶贫开发规划、调研考察报告等资料；

② 问卷数据，149个村庄的基础信息采集表数据和698份村民问卷数据；

③ 访谈记录，200余个访谈对象，40万字的访谈记录；

④ 实地考察资料，包括村民生产生活状况的影像记录；

⑤ 已有文献及网络资源。

连片特困地区(武陵山片区)扶贫开发基线调查涉及研究对象的基本概况包括，区域的整体状况和调查样本的状况两部分。

1. 区域的整体状况

武陵山，位于渝、鄂、湘、黔四省(市)的交界处，夹在成都、江汉两大平原与湘中盆地之间，地处由平原地带向云贵高原抬升的过渡区段。武陵山是褶皱山，山脉为东西走向，呈岩溶地貌发育，主峰梵净山在贵州的铜仁地区。武陵山总长度有420公里，最高峰为贵州的凤凰山，海拔2570米，一般海拔高度在1000米以上。武陵山，百度百科，见http：//baike.baidu.com/view/182731.htm。

武陵山片区，也称武陵山区，为武陵山脉覆盖的地区，是以武陵山脉为中心的渝、鄂、湘、黔边境邻近的一个自然区域，是国家西部大开发和中部崛起战略交汇地带，是国家重点扶持的集老少边穷山为一体的贫困片区之一。武陵山片区以喀斯特地貌为主，峰峦叠嶂，怪石林立，民族风情独特。武陵山片区属于云贵高原边缘地带，总面积达10万平方公里，总人口达2000余万人，是我国跨省交界人口最多的少数民族聚居区之一。冯佺光：《地缘经济区视角下的行政区边缘山地经济协同发展——以渝黔湘鄂结合部的武陵山片区为例》，《山地学报》，2009年第02期。

武陵山片区具有地理、人文、民族、文化等方面的同一性，区内山同脉、水同源、树同根、民同俗，山脉相连，地缘相近，文化相融，民俗相通，发展水平相当，经济交往久远，是一个在自然环境、经济社会发展同一性较强的相对完整和独立的地理单元，因此，具备将其作为一个整体进行研究的可能。邓正琦：《渝鄂湘黔交界民族地区经济联动的体制障碍及破解》，《探索》，2009年第03期。

根据不同的划分标准，武陵山片区有不同的范围界定。有学者认为，武陵山片区以武陵山为中心，涉及重庆市渝东南民族地区、湖北省恩施土家族苗族自治州、湖南省湘西土家族苗族自治州和贵州省铜仁地区32个区(县)。武陵山经济协作区，百度百科，见http：//baike.baidu.com/view/4715589.htm。2011年10月出台的《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020年）》指出：本规划区域范围依据连片特困地区划分标准及经济协作历史沿革划定，包括湖北、湖南、重庆、贵州四省市交界地区的71个县(市、区)，其中，湖北11个县市（包括恩施土家族苗族自治州及宜昌市秭归县、长阳土家族自治县、五峰土家族自治县)、湖南37个县市区(包括湘西土家族苗族自治州、怀化市、张家界及邵阳市新邵县、邵阳县、隆回县、洞口县、绥宁县、新宁县、城步苗族自治县、武冈市，常德市石门县，益阳市安化县，娄底市新化县、涟源市、冷水江市等)，重庆市7个县区(包括黔江区、酉阳土家族苗族自治县、秀山土家族苗族自治县、彭水苗族土家族自治县、武隆县、石柱土家族自治县、丰都县)，贵州16个县市(包括铜仁地区及遵义市正安县、道真仡佬族苗族自治县、务川仡佬族苗族自治县、凤冈县、湄潭县、余庆县等)。国土总面积为17.18平方公里。2010年末，总人口3645万人，其中城镇人口853万人，乡村人口2792万人。境内主要有土家族、苗族、侗族、白族、回族和仡佬族等9个少数民族。国务院扶贫开发领导小组办公室、国家发展和改革委员会：《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011—2020年)》，2011年10月31日。由此可见，官方认定武陵山片区有71个县(市、区)，并对其所辖县域、人口、民族等做了较详细的规定。无论如何划分，武陵山片区本应是一个具有较强同一性的相对完整的自然区和经济区。但由于行政区划分割，使该地区处于渝、鄂、湘、黔四大省市行政中心的环形空洞区，交通不便，产业同构，重复建设严重，有限资源难以实现优化配置，经济发展水平相对滞后，邓正琦：《武陵山民族地区经济社会协调发展研讨会综述》，《重庆师范大学学报(哲学社会科学版)》，2007年第04期。扶贫开发问题较为突出。

2. 样本的状况

如前文所述，本次基线调查的样本选取遵循总体贫困原则、好差兼顾原则、区域兼顾原则、民族聚居原则和可操作性原则，在此基础上，基线调查选取了武陵山片区连片特困地区的4个省(市)8个县149个村庄。总体来看，样本县乡村基本代表了武陵山片区连片特困地区的状况。在对4个省(市)8个县的149个样本村庄进行调查时，调研组做到了有的放矢，并不是对每个村庄都均衡用力并进行深入调查，而是在获取了149个村庄的基础信息数据后，对22个村庄进行了重点调查。本次连片特困地区(武陵山片区)基线调查重点涉及的调查样本，情况如下。

样本村庄的背景资料和总体概况是帮助认识、理解和分析武陵山片区连片特困地区的贫困状况、需求状况、致贫原因，以及其他相关研究的基础。为便于从感性上有一个总体性把握，以下将从样本村庄的地理位置、地理特征、地域面积、人口构成、性别构成、民族构成、身份构成、村组构成等方面呈现其基本情况。

1） 在地理位置上

村庄所处的地理位置如何可以用“距离县中心的距离”和“距离乡镇的距离”来呈现，距离县中心或乡镇的远近状况，直接反映了该村庄的交通便利状况，直接关系到该村庄居民是否能享用到城镇的各类资源。距离县中心或乡镇越远，表明该村庄的交通越不便利，其越偏离政治经济文化中心，就越难享用城镇的文化、教育、医疗等公共资源和市场资源。在149个样本村庄中，距离县中心的最小距离为2公里，最大距离为200公里，平均值为43.66公里。距离乡镇的最小距离为0公里，最大距离为55公里，平均值为9.31公里（见图33）。由此可见，该地区的村庄距离县中心和乡镇均较远，山路曲折，交通不便。

图33  村庄的地理位置图(单位：公里)

 

 

    2） 在地理特征上

武陵山片区的村庄地理环境普遍较差，地理特征较为复杂，呈现出了深山、二半山、河谷、盆地和平坝等多种地理特征。抽样调查显示：在140个样本村庄中，地理特征为“深山”的村庄有54个，占38.6%；地理特征为“二半山”的村庄有71个，占50.7%；地理特征为“河谷”的村庄有8个，占5.7%；地理特征为“盆地或平坝”的村庄有7个，占5.0%（见图34）。由此可以看出，武陵山片区的村庄主要位于深山或二半山中，这类地理特征的村庄占到了89.3%，将近九成的村庄处在较差的地理环境中。

图34  村庄的地理特征图3） 在地域面积上

抽样调查显示：在149个样本村庄中，村庄面积最小的为0.02平方公里，最大的为54平方公里，平均值为12.01平方公里（见图35）。由此可见，武陵山片区的村庄面积普遍较大，最大村庄和最小村庄之间的面积悬殊较大。

图35  村庄的地域面积图（单位：平方公里）4） 在人口构成上

抽样调查显示，样本村庄中平均每个村庄的人口数为1603人。其中，人口最多的一个村有4790人，人口最少的一个村庄只有288人（见图36）。由此可见，该地区的村庄人口规模差别较大，部分村庄人口特别稀少。

图36  村庄的人口构成图(单位：人)5） 在性别构成上

抽样调查显示：样本村庄中有男性124 562人，占总人数的52.8%；有女性111 139人，占总人数的47.2%（见图37）。男女人数差别不大，男性稍多于女性。就单个村庄来看，平均每个村庄的男性人口有865人。其中，男性人口最多的一个村庄有男性2546人，男性人口最少的一个村庄有男性180人。平均每个村庄的女性人口有772人。其中，女性人口最多的一个村庄有女性2244人，女性人口最少的一个村庄有女性108人。总体上看，男女性别结构没有表现出明显的失衡状态。此处只是就男女性别的绝对数而言，男性和女性人数差别不大，但是从实地调查得知，该地区的男性劳动力缺乏较为严重。

图37  村民的性别构成图(单位：人)6） 在民族构成上

抽样调查显示：武陵山片区的民族构成中以土家族、苗族和汉族为主，而这其中，又以少数民族为主，土家族和苗族人口占到了总人口的83.8%。有效数据中，土家族有127 911人，占总人口的61.0%；苗族有478 78人，占总人口的22.8%；汉族有32 822人，占总人口的15.7%；侗族有682人，占总人口的0.3%；其他民族有370人，占总人口的0.2%（见图38）。由此可见，武陵山片区是个少数民族地区，有多个民族杂居于此。

图38  村民的民族构成图(单位：人)7） 在身份构成上

村庄的村干部构成和党员构成情况直接反映了武陵山片区居民的身份构成情况，村干部和党员数量越多，其对村庄脱贫致富的带动可能性越大。抽样调查显示：在样本村庄中，平均每个村庄有5.6名村干部。村干部最少的村有1名村干部，最多的村庄有16名村干部（见图39）。由此可见，武陵山片区总体上形成了粗具规模的村干部队伍，但是仍有极个别村庄存在组织不健全和干部配备不齐全的状况，而且村庄与村庄之间的干部配备数量差别较大。

图39  村庄干部的构成图(单位：人)样本村庄中，平均每个村庄有党员30名，党员人数最少的村庄有2名党员，最多的村庄有270名党员（见图310）。由此可见，武陵山片区中村庄的党员人数并不是很多，部分村庄的党员数过少；由于村庄人口规模的差别较大，各村之间的党员人数差别也较大。

图310  村庄党员的构成图(单位：人)8） 在村组构成上

样本村庄中，平均每个村庄有7.8个村民小组，村民小组最少的村庄只有2个村民小组，最多的村庄有25个村民小组（见图311）。由此可见，武陵山片区中村庄都设有村民小组，村组建制较为完整，但各村之间的村民小组数量有较大差别。

图311  村庄的村民小组构成图(单位：个)样本村庄中，平均每个村庄有406.3户。总户数最少的村庄有88户村民，最多的村庄有1472户（见图312）。由此可见，武陵山片区中每个村庄覆盖的村民户数总体不多，但村庄之间的村民户数差别较大，管理和服务幅度各有不同。

图312  村庄的农户数量构成图(单位：户)从以上分析可以看出，武陵山片区各村的社区禀赋较差，多处于深山或二半山之中，并且大多数村庄距离县城和乡镇较远，加上地域面积普遍偏大，这就增加了出行难度、运输难度、管理难度和分享外界资源的难度。就村庄的人口数量和性别比例来看，各村庄之间的差别较大，村庄的人口过多或过少都将会对资源利用的公平和效率带来难题。民族多样但以土家族和苗族等少数民族为主，是该地区的民族特征，也为推动该地区扶贫开发增加了新的变量。村庄干部的配备、党员的培育、村组的设置等都是该地区值得加强和关注的问题。

除此之外，对698个农户进行调查的结果显示，他们为较低的文化程度、较差的身体素质、单一的职业结构、封闭的地缘生活、异质的民族构成，以及部分农户有过多的家庭人数等基本特点，这不仅是样本农户的背景资料，也代表了武陵山片区农户的基本状况，这些既是贫困的表征，又是致贫的要素。

二、武陵山片区贫困的总体状况与主要特点

贫困具有多种界定方式，测量贫困也有多个维度。综合各界观念，我们认为所有的贫困状态都避免不了体现在自然与人、经济与社会两对要素、四个方面上。就一个地区而言，贫困又有总体表现和具体表现之分。总体表现是一个地区贫困状况的整体概况，其测量维度可以包括贫困发生率、贫困人口绝对数量、贫困程度、贫困认同度、脱贫难度等状况；具体表现是一个地区及其村庄和村民在生产生活等方面贫困状况的具体呈现，其测量维度可以包括自然生态与社区禀赋状况、村民素质与可行能力状况、经济发展与收入水平状况、公共服务与社会事业状况等方面。

(一) 武陵山片区贫困的总体状况

武陵山片区作为一个区域来讲，其贫困具有多种表征。从区域贫困的类型上讲，其既是贵州、湖南、湖北、重庆四省(市)交界处大面积的集中连片贫困，也是山区、老区和民族地区等多种特点混合交叉的特殊类型贫困。从总体上看，武陵山片区的贫困表现为贫困发生率高、贫困人口绝对数量多、贫困程度深、贫困认同度高、脱贫难度大等方面。

1. 贫困发生率高

武陵山片区的贫困波及面广，贫困发生率高，体现为规模性的贫困。根据抽样调查数据并结合调查中所获武陵山片区资料统计推算，武陵山片区的贫困发生率贫困发生率和实际贫困人数是结合抽样调查县的平均贫困发生率、贫困发生率的中位数、部分州县的实际贫困人口数推算得出。在20.0%左右。抽样调查显示，各地的贫困发生率均较高，其中，湖北省咸丰县的贫困发生率高达52.4%，其余各地的贫困发生率也都在15.0%以上，分别是：贵州省印江县为24.3%、贵州省思南县为16.8%、湖南省凤凰县为28.4%、湖南省泸溪县为30.1%、湖北省宣恩县为35.0%、重庆市秀山县为16.0%、重庆市酉阳县为16.0%。而2009年底全国的贫困发生率为3.8%（见图313）。由此可见，武陵山片区的贫困发生率是很高的。

图313  武陵山片区部分县区贫困发生率情况图另据抽样调查显示，武陵山片区平均每个村庄有29.8%的家庭是贫困户，有26.1%的人口是贫困人口（见图314、图315）。

图314  武陵山片区村庄均贫困户的比例图图315  武陵山片区村庄均贫困人口的比例图2. 贫困人口绝对数量多

武陵山片区的贫困不仅体现在贫困发生率高上，而且由于其人口基础大，其贫困人口的绝对数量也较多，因此，贫困人口绝对数量多是武陵山片区贫困的又一重要表现。根据推算，武陵山片区的贫困发生率贫困发生率和实际贫困人数是结合抽样调查县的平均贫困发生率、贫困发生率的中位数、部分州县的实际贫困人口数推算得出。在20%左右，若将该地区的总人口以2000万人计算，则武陵山片区有贫困人口400万人左右。而截至2009年年底，我国有农村贫困人口3597万人，可见武陵山片区贫困人口的绝对数量是很大的。从获取的数据来看(在实行2300元的新标准以前)，贫困人口在各县的具体数量为：贵州省印江县8.88万、贵州省思南县11.25万、湖南省凤凰县9.77万、湖南省泸溪县8.91万、湖北省咸丰县17.59万、湖北省宣恩县12.19万、重庆市秀山县9.06万、重庆市酉阳县11.97万，而全国平均每个县只有2.07万贫困人口（见图316）。

图316  武陵山片区部分县区的贫困人口数图(单位：万人)另外，从抽样调查的情况来看，武陵山片区也呈现出贫困户目前我国政策认定的贫困户仍然主要是以经济收入来衡量的，文中对贫困现状的诸多分析最终都体现为该地区贫困户较多。多，覆盖面广，绝对数量大等状况。对村问卷的统计分析显示：该地区平均每个村有121户贫困户，其中，贫困户最多的村有535户贫困户，贫困户最少的村也有13户贫困户（见图317）。

图317  武陵山片区村庄贫困户数情况图（单位：户）调查显示：武陵山片区不仅贫困家庭的绝对数量多，且其贫困人口的绝对数量也多。平均每个村庄有贫困人口418人，其中，村庄贫困人口最多的有1726人，最少的也有55人（见图318）。

图318  武陵山片区村庄贫困人口数情况图（单位：人）3. 贫困程度深

武陵山片区的贫困除了面广、人多外，其贫困程度也很深。调研发现，武陵山片区农村“三间土坯房，一锅包谷粥”的现象大量存在。例如，调研组成员在四省(市)的村庄实地看到，多数房屋的建造时间在几十年以上，部分房屋的建造年代超过百年，大部分房屋都是土木和石木结构，屋内四面漏风，人群走过房屋房子还会有摇晃的现象，室内摆设非常简陋，除了必需的生活用品外，根本没有高档商品，老式电视机和电灯是农户最主要的电器，很多农户的厨房和卧室都是连在一起的，有些甚至与牲口棚连在一起。从调研的数据来看，其贫困程度深主要表现在以下几个方面。

1） 村民住房不仅面积偏小，而且年代久远、构造简单

从住房结构上看，该地区视为身份象征或者体现生活水平最为重要的形式的住房显得较为落后，也即住房贫穷，其主要体现在以下三个方面。一是住房面积总体偏小。统计显示，该地区样本农户的居住面积与城市家庭相比，不算很小，但与其他地区的农村相比则不算很大(尤其是人均住房面积偏小，因为该地区平均每个家庭有4.48人)，95%的家庭住房面积在200平方米以下，50%的家庭住房面积在100平方米以下，住房面积均值为109.6平方米；其中，面积最小的才12平方米。二是修建年代普遍久远。家庭住房总体上比较古老和传统，调查显示，住房修建年份集中在20世纪80年代左右，50%的家庭住房修建于1982年以前，最古老的住房已有200多年的历史。三是建造结构多为土木。统计显示，被访农户中有68.9%的家庭住房为土木结构，砖混结构的比例不超过30%。

2） 农户家庭畜牧用的圈舍总体狭小

除了上文中呈现的住房贫穷外，农户拥有的圈舍也显得拥挤。调查显示，住户拥有的圈舍平均面积大致为13.7平方米，主要用于猪、牛、羊、鸡、鸭、鹅等牲畜和家禽的夜宿或圈养，显得十分狭小。

住房和圈舍的面积规模状况见图319。

图319  住房和圈舍的面积规模状况图(单位：平方米)3） 农户拥有家电的种类和数量均偏少，而且普遍陈旧

调查显示，农户中不到80%的家庭拥有1~2件大宗家电，户均拥有大宗家电的件数为1.66件；既有的家电基本上是传统的电器产品，很少有电冰箱、热水器、空调等现代大宗电器产品，据实地查看，即使拥有的家电，很多也是年代久远，甚至是即将报废或淘汰的电器产品。大宗家电拥有状况如图320所示。

图320  大宗家电拥有状况(单位：件)

注：由于四舍五入的原因，本图中比例计算存在较小的误差。在家电本身不多的情况下，武陵山片区连片特困地区各民族间的拥有量也存在差异，从不同民族拥有大宗家电数量的比较分析结果看，土家族户均拥有大宗家电件数是最高的，户均有2.05件；第二是汉族，户均有1.73件；苗族第三，户均有1.22件；侗族最低，户均不到1件，为0.93件（见图321）。

4） 农业机械作业缺乏，户均农机拥有量很少

调查显示，该地区46.8%的农户没有农机机械，22.5%的农户拥有1件农机机械，农机机械的户均拥有量只有0.39件，另据访谈印证，尽管该地区山多地少，对农机机械的需求相对不高，但仍然出现了不足现象，成为贫穷的重要表征（见图322）。

图321  不同民族大宗家电户均拥有量图(单位：件)图322  农机机械拥有状况图(单位：件)

注：由于四舍五入的原因，本图中比例计算存在较小的误差。在农机机械户均拥有量本身严重不足的情况下，该地区各民族间的拥有量也存在差异，从不同民族拥有农机机械数量的比较分析结果看，苗族和土家族户均拥有的农机机械量相对而言高一些，但是依然是户均不足1件（见图323）。

图323  不同民族拥有的农机机械状况图(单位：件)5） 交通工具缺乏，村民出行以步行为主

从对被访者所用交通工具的调查统计显示，有70.9%的农户出行靠步行，可用的交通工具非常少，只有17.9%的人使用摩托车和三轮摩托车，仅有0.9%的人使用自行车（见图324）；另外，即使有公共交通工具，村民也普遍认为票价太贵而无力乘坐或不愿意乘坐。当然，据调研员实地观摩和访谈、座谈了解的情况看，这一现象与该地区基础设施建设落后、人们收入水平低下，以及整体社会发展阶段滞后是密切相关的。

图324  经常使用的交通工具图交通工具使用率低下，很大程度上也是由于村民设有交通工具，调查统计显示，有84.5%的农户没有交通工具，这与70.9%农户经常使用的交通工具是“步行”相吻合。在使用交通工具和拥有交通工具均较缺乏的情况下，不同民族间也有差别。从民族与主要交通工具的交叉列联表分析，并进行显著性检验，差异显著，即不同民族是否拥有交通工具存在显著性差异，土家族相对多一些。

4. 贫困认同度高

贫困认同度是居民对贫困的自我认同程度，即居民对自身是否处于贫困状态的主观认识，它是主观幸福感的重要表征。虽然幸福感有很多种衡量指标，且未必经济收入高、家庭过得殷实幸福感就高。但根据实地调查和座谈访谈了解到，该地区居民普遍认为“还清了债务就是最大的快乐”“有相对稳定的收入，并且生活过得比较宽裕就是最大的幸福”。此表述是2010年12月4日，调研组在访谈泸溪县潭溪镇盘古岩村访谈村民的原始记录；在四省(市)调研中，均有很多村民表达了这样的思想。调查显示，武陵山片区绝大多数农户认同自家在当地经济位序中处于平均水平以下，可见他们并没有感到幸福。因此，从这个意义上讲，该地区的居民幸福感比较差。统计表明，有93.3%的村民认为本家庭在当地经济位序中处于平均水平及以下(其中，有60.2%的村民认为本家庭在当地经济位序中处于平均水平以下：28.6%的村民认为本家庭在当地经济位序中远低于平均水平；31.6%的村民认为本家庭在当地经济位序中低于平均水平），只有5.3%的农户认为本家庭经济状况高于当地的平均水平，认为远高于平均水平的仅1.4%（见图325）。虽然是主观判断和自我感受，但也反映出村民对自身经济状况的不满，以及对自身所处贫困状况的评价。

图325  农户对自身所处经济位序的判断图在村民对自身家庭所处经济位序评价较低的同时，民族之间也存在差别。从民族与家庭经济位序交叉列联表分析并进行显著性检验显示，差异显著，即不同民族间家庭经济位序存在显著性差异。对比各项频数与期望频数，可以看到土家族家庭经济更多的处于平均水平及平均水平以上，其他民族家庭经济在当地所属位序均要低一些。由此可见，除了土家族以外的其他民族的自我贫困认同度更高，幸福感更差。

5. 脱贫难度大

武陵山片区呈现出的贫困发生率高、贫困人口绝对数量多、贫困程度深、贫困认同度高等都决定了该地区的脱贫难度大。脱贫难度大就内容来讲，包括自然环境恶劣、原有基础薄弱、村民素质低下、政策惠及不足等多个制约因素；推进脱贫就逻辑来讲，有一个演进的过程，越往深入和高水平推进越难。由于下文将重点阐释武陵山片区贫困和脱贫难的原因，此处将不赘述。在很大程度上，武陵山片区脱贫难是由于外在自然环境恶劣所引发的。武陵山是褶皱山，属于向北西突出的弧形构造，有一系列的褶皱和断裂。武陵山，百度百科，http：//baike.baidu.com/view/182731.htm。总体来看，以下外在制约因素加大了脱贫的难度：一是地下暗河、岩溶漏斗发育，地表降水漏失严重，土层较薄的坡地几天不下雨就受干旱威胁。二是土壤侵蚀和流失严重，水土流失主要分布在海拔500米以下的低山丘陵和高山下部潘佑堂，杨胜刚：《武陵山片区水土流失亟待治理》，《中国水土保持》，1994年第11期。，多为人口相对集中、生产建设活动频繁的区域，严重的水土流失和石漠化使耕地数量不断减少，质量大幅度下降，造成土地资源稀缺。三是水土流失造成大量泥沙流入水库、溪河，造成水利设施的毁坏，也给下游防洪带来困难。四是石漠化现象突出。武陵山片区岩溶广布，人为地破坏植被、水土流失造成大面积的石漠化现象。例如，地处武陵山腹地的重庆市酉阳县，石漠化地区已占全县国土面积的60%；张家界慈利县石漠化面积占全县总面积的47.7%张家界市林业局办公室：《国家发改委专家组到张家界市考察石漠化状况》，湖南林业信息网，2006年12月15日，http：//www.hnforestry.gov.cn/listinfo.aspx?ID=111433。。另外，受气温、日照等影响，粮食单产都不高，等等。由此可见，要想将武陵山片区的扶贫开发和减贫事业推向新的高度，是很艰难的。

(二) 武陵山片区贫困的主要特点

贫困的现象表征众多，衡量尺度多样，考究标准不一，透视角度多元，因此，要概括武陵山片区连片特困地区贫困的主要特征并不容易。例如，湖北省咸丰县扶贫办将该县的贫困特征概括为：基础设施落后、人均耕地偏少、生态环境恶劣、自然灾害频发、居民素质低下、农业产业单一等。又如，湖北省宣恩县陈家台村将其贫困状况概括为：“五多四无三难”——五多，即贫困户多、残疾人多、住房困难户多、光棍多、不良贷款多；四无，即无一产业带动户、无一小康示范户、无一科技带头户、无一沼气受益户；三难，即行路难、饮水难、上学难。从不同的角度概括武陵山片区的贫困特点都有一定的合理性，但从总体上来看，武陵山片区贫困的主要特点可以从贫困的范围、程度、阶段、原因、时间等五个维度进行概括，具体表现为贫困范围的规模性、贫困程度的纵深性、贫困阶段的转移性、贫困原因的复杂性、贫困持续的长期性。

1. 贫困范围的规模性

武陵山片区贫困范围的规模性主要体现在以下五个方面。一是贫困发生率高，见前所述。二是贫困人口绝对数量多，见前所述。三是集中连片的贫困。地跨贵州、湖南、湖北、重庆四省(市)的武陵山片区地域面积大，总人口多，但因为贫困人口的集中，也使武陵山片区成为集中连片的贫困区域。就全国而言，普遍贫困正在转变为局部贫困。但在武陵山片区范围内，依然是普遍贫困——区域贫困与人口贫困叠加，是集中连片的贫困。四是特别困难群体多。武陵山片区在贫困范围具有规模性的同时，还表现出特困群体的众多性特点。特困群体具有双重含义，既指特别困难的群体，又指特殊类型的贫困群体。特困群体的众多性，一方面指武陵山片区处于特别困难的群体有很多；另一方面指武陵山片区有众多特殊类型的贫困人群，即种类多，数量大。调查发现，如果以家庭为视角，特别困难群体主要包括无劳动能力的家庭(包括五保户)、残疾人家庭(尤其是主要劳动力重残家庭)、病人家庭(尤其是主要劳动力重病)、有子女上高中大学的家庭等，这类群体的数量众多；又如，抽样调查显示，农户中享受低保的比例为36.6%，占有相当高的比例。五是贫困的少数民族人口多。武陵山片区连片特困地区少数民族较多，所调查的样本县中少数民族占绝大多数，8个县的少数民族比例分别是：贵州省印江县为70.0%、思南县为46.8%；湖南省凤凰县为73.3%、泸溪县为53.6%；湖北省咸丰县为85.0%、宣恩县为66.4%；重庆市秀山县为52.0%、酉阳县为84.0%。由于武陵山片区本身具有规模性贫困的特征，因此，武陵山片区的贫困也更多地体现为少数民族的贫困。

2. 贫困程度的纵深性

武陵山片区的贫困不是轻度的表面的贫困，而是重度的深层的贫困。生态环境恶劣、自然地理脆弱、各种灾害频发、基础设施落后、教育医疗不足、政策惠及偏少等是贫困的重要表征，这些表征在武陵山片区体现得尤其严重。总体来看，武陵山片区贫困的纵深性主要体现在以下六个方面。第一，武陵山片区山岭丛聚，沟壑纵横，属喀斯特地貌地形，最高峰海拔2493米，平均海拔高度在1000米左右，该地区常有干旱、霜冻、大风、山洪、泥石流、塌方、地陷、山洪等自然灾害，近5年来平均每个村庄遭受了3次水灾、2.3次病虫灾、2.3次风灾、2.3次旱灾、1.4次山洪灾、1次冰雹灾、0.9次霜冻灾和0.5次山林火灾。第二，该地区每个村庄平均有2个村民小组没有通公路，其中，有个别村庄有18个村民小组没有通公路；每个村庄平均有78户没有通公路，其中，有个别村庄有3616户没有通公路。第三，该地区山地、丘陵面积占95%以上，大片的耕地少，分散的15°以上坡耕地、梯田多，且土层浅薄，产量较低，导致耕地生产能力较低，土地承载力较弱。该地区大部分村庄位于深山或二半山中，这类地理特征的村庄占到了89.3%。该地区农户距离城镇的平均值为9.6公里，有5%的村民距离城镇超过了25公里，村民到达集镇的单程时间一般在100分钟左右，最长需要花费10个小时。第四，该地区平均每个村庄有127户饮水特别困难，平均每个村庄有440人饮水特别困难，个别村庄竟然有1047户饮水特别困难，有3423人饮水特别困难。饮用水相当部分没有经过安全净化处理，平均每个村庄只有104户使用的饮用水安全达标，占村庄均总户数的25.6%；平均每个村庄只有382人使用的饮用水安全达标，占村总人数的23.8%；每个村庄平均不足1所学校，师生比为1∶20，不足1所卫生室。第五，该地区50%以上的农户家庭有借款，家庭有借款的农户平均借款量为15 917.77元。50%的家庭住房修建于1982年以前，最古老的住房已有200多年的历史，有68.9%的家庭住房为土木结构。不到80%的家庭拥有1至2件大宗家电，户均拥有大宗家电的件数为1.66件，既有的家电基本是传统的电器产品，很少有电冰箱、热水器、空调等现代大宗电器产品；该地区65.3%的农户没有农机机械，31.3%的农户拥有1件农机机械，农机机械的户均拥有量只有0.39件；有70.9%以上的农户出行靠步行，可用的交通工具非常少，只有17.9%的人使用摩托车和三轮摩托车，仅有0.9%的人使用自行车。第六，武陵山片区村民接受教育的程度整体很低，92.2%的被访者只接受过初中及其以下的教育。其中，小学及其以下的有328人，占到总人数的47.5%，另外，还有118人未受过教育，占到总人数的17.2%。除此之外，武陵山片区贫困的纵深性还意味着，其不仅表现为传统意义上的物质贫困和经济贫困，还表现为能力贫困和权利贫困。

3. 贫困阶段的转移性

武陵山片区在保留了传统的贫困特征以外，又出现了新的贫困特征，贫困阶段开始发生了转变。一方面，传统的贫困特征依然存在。传统的贫困可以大致分为五种类型，即条件性贫困、结构性贫困、智能性贫困、创生性贫困和体制性贫困，它们总体上是逐渐递进和渐次转深的关系。例如，条件性贫困是最初级最浅显的贫困，而体制性贫困总体上则是最复杂最深入的贫困，它将在贫困的历史性变迁中最终获得突破。这些传统的贫困特征在武陵山片区仍然体现得较为充分。另一方面，贫困的阶段正在发生转变。尽管武陵山片区传统的贫困特征仍然存在，但是其突出的特征或阶段在发生转变。例如，之前以条件性贫困为主，其他贫困暂不具解决的环境，而经过10年扶贫开发规划的实施，条件性贫困有所突破，而结构性贫困、智能性贫困，甚至创生性贫困、体制性贫困日益凸显。又如，湖南省湘西土家族苗族自治州将该地现阶段的贫困概括为三个新特征：一是由温饱型贫困向发展型贫困转变，通过长期的扶贫和发展，湘西已基本解决温饱型贫困，转变为发展型贫困，发展不快、发展不够直接导致湘西的贫困落后，导致湘西和兄弟市发展差距扩大。二是绝对贫困向相对贫困转变。全州农民人均年收入1196元以下的低收入人口还有92.6万人，其中绝对贫困人口9.2万人。三是由生产性致贫向天灾人祸致贫转变。随着生产条件的不断改善和农民素质的逐渐提高，致贫人数明显下降，但病残原生性贫困和天灾人祸已成为致贫返贫的重要原因，目前，全州因灾、因病、因残致贫返贫人口近40万人。与此同时，扶贫开发的阶段也在发生转变：其一，已经从普遍意义上的扶贫进入了特殊类型的扶贫；其二，已经由一般意义的西部大开发，转变为连片特困地区的扶贫开发(全国14个片区)；其三，从基础设施的扶贫，进入了产业化扶贫等综合性扶贫；其四，从输血式扶贫进入到造血式、开发式扶贫和开放式扶贫；其五，从个案扶贫，进入了整村推进、整村脱贫和整乡脱贫；其六，从低水平、低标准脱贫，进入到高水平、高标准脱贫。

4. 贫困原因的复杂性

就全国而言，贫困原因从区域经济发展不足、地理位置偏远、自然条件恶劣、人力资源不足等结构性因素为主转变为贫困人口生计不稳定、脆弱性强等个体性因素，因病致贫和因灾返贫人口成为新时期我国贫困人口的重要构成部分。对武陵山片区而言，贫困原因是结构性因素和个体性因素的叠加。武陵山片区连片特困地区的贫困与自然、地理、气候、民族、宗教、边境等诸多问题交织在一起，既敏感又复杂，脱贫难度大、成本高，随着经济社会发展和自然生态等的变化，致贫原因更加复杂。此外，基线调查发现，目前，各种脆弱性与高风险并存是致贫、返贫的一大重要原因。这一原因是我国经济、社会转型的中间阶段，各种经济、社会发展问题在连片特困地区的突出体现。连片特困地区一大特点是脆弱性。从宏观上看，脆弱性包括生态脆弱性、经济脆弱性、资源脆弱性等；从微观上看，脆弱性包括农户脆弱性、健康脆弱性等。与各种脆弱性相伴的还有连片特困地区存在的各方面的高风险，包括：社会方面的制度风险等；经济方面的市场风险、金融风险等；自然环境的生态风险、灾害风险等；个人方面的健康风险等。高风险下的高脆弱性导致民众极易返贫和延续贫困。

5. 贫困持续的长期性

武陵山片区贫困持续的长期性主要体现在以下几个方面。一是减贫难度大。前文所述的贫困范围的规模性、贫困程度的纵深性、贫困类型的多样性、贫困阶段的转移性、贫困原因的复杂性等都决定了武陵山片区减贫的艰难性。如前所述，武陵山片区贫困就内容来讲，包括自然环境恶劣、原有基础薄弱、村民素质低下、政策惠及不足等多个制约因素；推进减贫就逻辑来讲，有一个演进的过程，越往深入和高水平推进越难，因此，随着时间的推移，武陵山片区的扶贫开发会显得更加艰难。二是返贫人口增多。武陵山片区的返贫现状较为突出，自然灾害返贫、重病医疗和子女教育返贫、资源开采和生态破坏返贫、人情债务返贫，等等。返贫的类型多、发生的频率高，这也就增加了贫困的长期性。三是慢性贫困。慢性贫困慢性贫困一般以五年为分界线。不仅仅指传统意义上的时间界线，更是指它具有多种表征而致使破解这种贫困变得更加艰难。返贫因素增多、致贫原因复杂、代际传递凸显、贫困隐性增强等，都会增加减贫的难度，延长贫困的时间，最终表现为长期性贫困。就全国而言，长期性贫困为主转变为暂时性贫困为主，而在武陵山片区，总体上依然是长期性贫困。武陵山片区与所有连片特困地区一样，因贫困原因的多样性，以及贫困原因内在结构的复杂性，整体脱贫难度极大，长期贫困在所难免。

当然，武陵山片区贫困的特点很多，除了以上主要特点以外，武陵山片区的贫困还呈现出以下方面的特点：部分地区贫困程度有加深趋势；贫困的代际传递性凸显；贫困的隐性化加强；返贫问题严重；农民整体素质不高；资金配套、资源整合面临的体制机制不顺；地区内部出现贫富二元化；等等。

三、武陵山片区扶贫开发面临的问题与挑战

要解决问题必须先明确问题，武陵山片区基线调查的重要目标之一就是要分析扶贫开发中存在的问题。武陵山片区扶贫开发面临的问题很多，其主要问题体现在以下几个方面。

(一) 武陵山片区扶贫开发面临的问题

1. 自然地理环境恶劣

1) 地理环境较差

武陵山片区地理环境和生存条件普遍较差。如前所述，武陵山是褶皱山，山脉有一系列的褶皱和断裂，山岭丛聚，沟壑纵横，属喀斯特地貌。李明森等：《中国大百科全书：普及本(中国山川)》，中国大百科全书出版社，1999年。武陵山片区的社区禀赋较差，区内山地、丘陵面积占95%以上，大片的耕地少，分散的15°以上坡耕地、梯田多，且土层浅薄，产量较低，导致耕地生产能力较低，土地承载力较弱。权芳：《破解武陵山民族地区贫困的思考》，《中共贵州省委党校学报》，2008年第06期。调查显示：该地区村庄主要位于深山或二半山中，这类地理特征的村庄占到了89.3%；村庄距离县中心的最大距离为200公里，平均值为43.66公里；距离乡镇的最大距离为55公里，平均值为9.31公里。武陵山片区地理环境差在各地方也有突出的表现，例如，湖南省凤凰县，普遍生存条件恶劣，该县地处武陵山片区腹地，地形复杂，自西向东呈三级阶梯分布，境内沟壑纵横、谷深坡陡，独特的喀斯特地貌，造成该县存在三大贫困片，即腊尔山片、千麻公路沿线、木江坪片。该县90%的贫困人口就是生活在这三大贫困片带。全县2/3的村庄坐落在海拔500米以上的山区，山高坡陡，信息闭塞，交通困难，基础设施薄弱，农户生产和生活条件十分恶劣。参见《湖南省凤凰县2010年扶贫开发汇报材料》。再如，重庆市秀山县，贫困户居住地自然条件较差，扶贫开发成本高、效益低。全县60%的贫困户居住在高寒边远山区和深山偏僻地带，地质复杂，交通不便，信息不畅，基础设施建设、产业发展、市场信息和技术服务等方面的成本都较高，要使这部分贫困人口脱贫，付出的代价远高于丘陵、平坝地区。参见《重庆市秀山县2010年扶贫开发汇报材料》。由此可见，地理环境的先天不足是武陵山片区扶贫开发面临的主要问题之一。

2) 自然生态脆弱

武陵山片区地理生态脆弱，经常会有自然灾害发生，常见的自然灾害有干旱、霜冻、大风、山洪、泥石流、塌方、地陷。区内山高谷深、沟壑纵横、地貌类型多样，地质水文条件复杂。贫困与灾害之间、灾害发生与生态脆弱之间具有密切的内在联系，武陵山片区的贫困往往也表现在地理生态脆弱、自然灾害频发上。调查显示，近5年来，由于地理环境恶劣、生态环境脆弱，武陵山片区自然灾害发生频繁，124个样本村庄共发生366次水灾、290次病虫灾、281次风灾、280次旱灾、169次山洪泥石流灾、121次冰雹灾、117次霜冻灾、66次山林火灾，另外，还有28次其他类型的灾害。武陵山片区的灾害不仅类型多样，而且频率也较高，水灾、病虫灾、风灾、旱灾等灾害经常光顾，近5年来平均每个村庄遭受了3次水灾、2.3次病虫灾、2.3次风灾、2.3次旱灾、1.4次山洪灾、1次冰雹灾、0.9次霜冻灾和0.5次山林火灾。该地区的自然灾害不仅具有多发性，而且具有深度性，严重灾害波及的村庄很多，例如，旱灾、水灾、冰雹灾、病虫灾、大风灾的波及率分别达到了63.7%、62.9%、26.6%、23.4%、22.6%，受灾严重的村庄较多。自然生态脆弱在各地方表现也较突出，例如，在湖南省凤凰县，自然生态脆弱引发的自然灾害使脱贫人口基础不稳，因灾、因病返贫现象比较突出。2008年一场冰灾就使该县农村2万多人返贫。参见《湖南省凤凰县扶贫开发2009年工作要点》。另外，在4省(市)8县调研中，各地均反映生态脆弱加大了自然灾害的可能，从而严重制约了扶贫开发的进程。

问：自然灾害给农业发展及生态带来了影响，那么山区自然灾害的发生有什么样的特点呢？

答：我们这个地方水灾旱灾频繁，降雨时空分布不均衡。降雨的时间往往就集中在几个月，降雨也比较猛，这个时候就要发洪水，因此洪灾、涝灾就比较厉害。一不下雨的话，水量就较小，水流排泄变快，水流比较少。一干旱就是半个月，就会形成旱灾，水旱灾害频繁，交替出现。我们这个山区就有这个特点：总的水量不缺，但是一来水就是洪灾，一不下雨就是旱灾。

武陵山片区特殊的地质地貌导致该地区自然灾害频繁，生态环境恶劣，灾害导致农作物歉收、绝收现象时有发生。严酷的自然环境既增加了当地群众的生活成本，又制约了他们的发展动力，使得脱贫难度增加，扶贫成效不明显。自然环境恶劣是武陵山贫困区的普遍问题，直接影响扶贫开发事业的顺利推进，在今后工作的开展中，应该直面这些普遍问题，以期提高脱贫成效。

2. 基础设施条件薄弱

1) 生产生活设施落后

武陵山片区的生产生活设施普遍落后，基础设施和公共服务设施建设的覆盖面仍然很小，即使部分地方普及面已达到一定规模，但水平低、质量差，贫困村和贫困群众脱贫致富仍受到制约。例如，调查显示：该地区每个村庄平均有2个村民小组没有通公路，其中，有个别村庄有18个村民小组没有通公路；每个村庄平均有78户没有通公路，其中，有个别村有3616户没有通公路。调研发现：虽然经过多年的扶贫开发，大幅度改善了该地区农村的基础设施条件，但由于受自然地理条件和资金投入不足等因素制约，贫困农村地区的基础设施条件亟待进一步改善。例如，除了道路以外，武陵山片区的水电基本生产生活设施明显不足。居民饮水困难问题大量存在，平均每个村庄有127户饮水特别困难，平均每个村庄有440人饮水特别困难，个别村庄有1047户饮水特别困难，有3423人饮水特别困难。饮用水相当部分没有经过安全净化处理，平均每个村庄只有104户使用的饮用水安全达标，占村庄均总户数的25.6%；平均每个村庄只有382人使用的饮用水安全达标，占村庄均总人数的23.8%。部分地区通过实施安全饮水整乡推进工程，虽然解决了大量农村人口饮水安全问题，但许多地处偏远、水源不足、人口居住分散的地方，农民群众的饮水困难问题仍未得到有效解决，解决饮水安全问题更是一项长期而艰巨的任务。通信、广播电视等尚未实现全覆盖，贫困农村地区信息闭塞现象仍然不同程度地存在。例如，在湖南省凤凰县，由于自然条件先天不足，后天改造力度小，水、路成了全县贫困村生产发展的最大障碍。以水利基础设施为例，建设较为滞后，据统计，全县有28个村庄仍存在缺水、饮用不洁净水现象；150个贫困村的22万亩水田，仅有8.5万亩能实现旱涝保收。由于自然条件恶劣，后天投入不足，改造力度小，水、路、电等基本生产生活条件改善任重道远。全县尚有68个村庄没有解决人畜饮水问题；全县至今仍有2个村庄未通公路，85个村庄只通简易公路，路况差，通路不通车，267个自然寨未通公路；全县有153个村庄未完成农网改造，仅靠乡镇小水电站供电或从国家电网买电使用，费用高，每度高达1.5元，甚至更高，群众负担重，反应强烈。全县尚有危房户1.1万户，许多农户还住在低矮的土坯房中。参见《湖南省凤凰县2010年扶贫开发工作汇报》。另外，在各地的访谈座谈中，政府干部和居民都强烈表达了当地生产生活基础设施落后的状况，认为解决基础设施的问题是扶贫开发的当务之急。

问：农村饮水这类基础设施的情况如何？

答：农村饮水不安全，主要是水源性缺水，最远的水源离老百姓有20多公里。解决饮水问题，成本太高，比平原地区和居住比较集中的地方成本高出若干倍。

2) 设施建设维护两难

生产生活设施落后是武陵山片区目前的基础设施状况，为改变这个状况，就要对其进行建设和维护，而目前的情况是，武陵山片区在寻求基础设施改善中出现了建设和维护两难的困境。一方面，需要建设的基础设施很多，难度大，资金难筹集。例如，在贵州省思南县，县内道路通达能力较弱，全县还有256个村庄未通公路或通而不畅，交通落后严重制约着思南县经济社会的发展，交通落后成为该县最大的制约因素。参见《贵州省思南县2010年扶贫开发工作总结》。例如，在湖南省凤凰县，道路建设非常滞后。150个省定特困村，还有2个村庄未通公路，有85个村庄只通简易公路，267个自然寨仍未通公路。据调查估算，仅要解决150个贫困村的交通、水利问题，大约需要1.5亿元。而该县财政扶贫资金每年只有1000万元左右(2010年多些，有2000多万元)，且资金又分散到基础设施、产业、能源、培训等几个方面，加上贫困村自筹资金困难，县、乡财力不足，资金投入供需矛盾大，难以发挥效益。再如，重庆市酉阳县，交通条件仍然落后，虽然大多数行政村均通了公路，但公路的等级不高，通行难度大，32%的村民小组至今未通公路，群众通行难、运输难等问题亟须解决。另一方面，基础设施建好后，后续的维护成本高，难以为继。例如，在贵州省印江县，基础设施普遍显得维护困难。近年来，该县通过扶贫渠道和整合部门的资金实施了贫困村的道路，人畜饮水、人行便道等基础设施建设，使贫困村群众的生产生活条件得到了不断的改善，但由于没有后续资金，一些新修的道路、人畜饮水设施经过雨季冲刷，出现损毁等现象，由于地方财政困难，配套资金难以到位，群众自筹资金更加困难，无资金投入维修，后续管理维护困难。在各地调研的座谈访谈中，基础设施和公共服务设施的建设和维护两难问题表现得比较突出。

问：村里的交通设施建设得到过政策和资金支持没有？

答：我们这个村庄是个被遗忘的村庄，因为交通不便，修路难度大，投资成本高，所以就放弃了建设。

问：那你们的运输问题是怎么解决的呢，东西运上运下的成本岂不是很高？

答：用车运东西，运费很高。比如说，猪卖出去6块钱一斤，扣除运费，只剩下5块钱。修路的话，一块砖1块多，拖上来就要2块多，成本就是原来的一倍多。两方沙只要100块钱，50块钱一方，拖上来就是300块钱一车（两方沙）。成本价很高，建3间2层房子，买材料运费的钱就要花1万，买上来可能就要两万。交通不便，给老百姓造成了很大的生活问题。

从实践上来看，越是贫穷的地方，基础设施建设越是落后，反过来，基础设施落后的地方一定很穷，这已经形成了一个恶性循环。基础设施建设严重制约着我国的扶贫开发工作，部分地区需要投入巨大的资金和人力才能解决少部分人的饮水、通电、通路困难，使得政府面临巨大的财政负担。由于武陵山片区特殊的地理位置，该地区大量的少数民族群众居住在高寒山区，通往乡村的道路崎岖，蜿蜒曲折，修路架桥、提灌工程、通电通网都比普通地区要投入更多的资金。国家按照普通地区的拨款难以满足该地区的基础设施建设，导致扶贫多年后其基本的建设仍然滞后于川区平原。

3. 资金投入严重缺乏

1) 资金投入不足

资金是推进扶贫开发的基本条件之一，武陵山片区普遍存在着扶贫资金投入严重不足、覆盖面小、资金资源短缺的问题。目前，国家对重点贫困村的投入，一个村庄一般为25万元，与村庄发展的实际需要相差甚远，政府尤其是中央政府投入的扶贫资金总量严重不足。例如，贵州省思南县全县有21个贫困乡镇，335个贫困村，若要将一个贫困村的基础设施全面建设好，并培养一个能带动群众脱贫致富的产业，至少需要50万元的财政资金予以扶持，已实施整村推进的154个村，每村投入财政扶贫资金只有25万元。到目前为止该县仍有181个贫困村未实施整村推进，而今后实行财政扶贫资金投向改革，主要用于发展产业，并且是通过竞争入围，因此，要如期完成扶贫开发任务，必须加大扶贫资金的投入。参见《贵州省思南县2010年扶贫开发工作总结》。再如，贵州省印江县也表现出资金缺口大的问题。一是贫困村大部分在“老、少、边、山、远”的深山区、山岭区。贫困村离乡镇和县城较远，因此扶贫开发成本高，需要的资金较大。二是省、地区扶贫办下达的财政扶贫资金有限，所扶贫的范围有限，有的项目补助标准低，资金缺口大，要达到扶贫开发的预期目标，有一定的难度。参见《贵州省印江县2010年扶贫开发工作汇报》。又如，湖北省宣恩县，也有类似的问题。近年来，该县整村推进村的财政扶贫资金每个村庄只有20万元。大项目基本上都办不成，而急需解决的项目又很多，因此造成了“群众期望值大与解决的问题少”的矛盾。同时，金融支持扶贫信贷难度大的问题突出。一是渠道单一，目前该县仅农村信用社联合社在农业产业发展上支持“三农”，其他金融机构基本上退出了农村市场。二是贷款门槛高，突出表现在银行为防范金融风险，降低不良贷款，提高信贷门槛，任何贷款都需要固定资产抵押。2010年该县邮政储蓄银行有志于服务“三农”，但贷款利息高达15.3%，农民难以承受。三是农村金融体制问题，由于农业抗风险能力弱，一旦项目失败或遭受自然灾害，农民难以按期还款，带来的损失直接转嫁给金融机构，所以出现“惧贷”“惜贷”的现象，也就不足为怪了。参见《湖北省宣恩县2010年扶贫开发工作汇报》。在实地调查中，各地方政府都无疑提到了资金投入不足的问题。

问：在扶贫开发过程中扶贫资金的投入情况是怎样的？

答：扶贫资金投入不足。从2005年至2009年开始实施整村推进，每个村庄仅投入20多万元，全县有335个村庄中还有183个村庄没有扶贫资金的投入。一个村庄25万解决不了贫困问题。由于扶贫资金投入少，乡镇的财政又无力投入资金，所以每当遇到自然灾害，大病等，村民又会返贫。

除了政府财政资金投入不足外，武陵山片区扶贫开发在利用外在资源方面也显得不够，明显表现出社会支持不足的问题。例如，重庆市秀山县，社会扶贫的力度不够。一是各级各部门“大扶贫”的资源未能有效整合，各行其是，甚至重复投资，本来有限的资金没有使用在扶贫开发的主战线上。二是各界有识之士和企业回报社会的高尚行为体现不多，他们即使钱再多，考虑的投资方向仍然是自身的效应和利益，而支持扶贫、回报社会的理念和份额微乎其微。三是社会扶贫力度弱，“十五”计划以来，该县没有国家部委联系扶持，也没有沿海发达地区对口帮扶。参见《秀山县2010年扶贫开发工作要点》。

2) 入户项目偏少

近年来，武陵山片区扶贫项目和项目资金逐步增多，有的项目效益还不错，但是，武陵山片区的扶贫开发普遍出现了入户扶贫项目不足的问题，很多项目资金是整乡整村平均使用的，这就有可能导致很多时候资金扶持了富人，而忽视了穷人，瞄准机制出现了偏差。总体来看，近年来，属于贫困户直接受益的扶贫项目只有扶贫搬迁、雨露计划等，这些项目可以直补到户，其他的项目都是间接受益，如通村公路、一建三改、产业基地建设等项目都是辐射到贫困户。如种、养这些项目，基本没有直补到贫困户的扶持资金，尤其是通村公路建设，交通补助资金严重不足，缺口很大，扶贫资金就用来“补缺”以湖北省宣恩县为例，山区硬化通村公路每公里需要18万~25万元，而交通补助每公里需要11万元。，重点村硬化一条通村路不背债务就已经不错了，而贫困户只能间接受益，削弱了扶贫资金扶贫到户的功能，在被调查的贫困村中，这样的情况都基本类似。

问：在扶贫过程中资金资源的使用情况是怎样的？

答：总体来看，上面给了一些资金，很多是项目资金，但是真正落实到户的还是不多。10年内要完成201个村整村推进压力挺大的。而且资金非常少，15万一个村，这里一点那里一点，办不了什么事。发展产业，要老百姓集资，又不好弄。我们的钱主要投到产业发展、基础设施建设、危房改造等方面。像有些村有自己的私心，可能将这些钱用于修村委会了，修村委会，又没给老百姓带来实质性的好处。

另外，由于扶贫成本大幅度提高，扶贫开发投入就显得更加不足。武陵山片区的各县区经济社会发展水平居于各省市的后列，贫困程度深，贫困人口多，贫困面广，广大非贫困村与贫困村并没有实质性的区别，特别是非贫困村广泛存在“插花贫困”的问题，仍然需要投入大量的资金进行深度扶贫开发，因此，在对贫困村进行扶贫开发的同时，不能忽略非贫困村的投入需求。同时，农业税取消导致扶贫项目建设用地调整难度增大，农村青壮年大量外出导致民办公助扶贫项目推进缓慢，物价不断上涨导致扶贫项目建设成本增加或内容“缩水”，这些原因共同导致新时期扶贫成本大幅度提高。以重庆市酉阳县为例，该县每年财政性扶贫投入平均仅有4000万元，人均扶贫投入不到50元。扶贫开发投入不足，制约了全县扶贫开发的进程。参见《重庆市酉阳县2010年扶贫开发工作汇报》。

4. 社会事业发展滞后

1) 科教文卫资源短缺

武陵山片区的科技、教育、文化、卫生、体育等社会事业发展仍有较大欠账，难以满足农民群众就学、就医、文化和娱乐生活需求。例如，教育资源匮乏，师资严重不足，由于地处边远贫困山区，教师外流，学生辍学。农村卫生设施落后，设备简陋，缺医少药，农民看病远、看病难、看病贵的问题尚未得到根本解决。调查显示：该地区村庄医疗设施、教育设施均偏少，每个村庄平均不足1所卫生室，不足1所学校，师生比为1∶20。孩子上学难，教育福利惠及的村民偏少。有39.9%的村民认为孩子上学不方便，另有28.3%的村民认为孩子上学方便程度一般，只有28.5%的村民认为孩子上学方便。在对“是否享受两免一补政策”的回答中，竟有34.3%的村民回答没有享受，还有14.6%的村民回答不知道，只有51.1%的村民回答享受了。村民看病难，医疗卫生的保障力度仍然不够。武陵山片区村民害怕生病，没钱看病成为参加新农合的主要原因。科教文卫资源短缺不利于提升村民的文化素质，影响村民的生活水平、健康水平等的提高，也关系到隐性贫困和贫困的代际传递问题，等等。因此，各地访谈中，政府干部和农村村民都普遍意识到科教文卫等社会事业落后带来的问题。

问：山区地区科教文卫事业发展情况怎么样？

答：教育资源短缺，师资力量缺乏，由于地处边远贫困山区，教师外流、学生外流的现象突出。农村卫生基础设施落后，设备简陋，缺医少药，农民看病远、看病难、看病贵的问题尚未得到根本解决。农村文化设施缺乏，农村科技推广体系不健全，科技对经济发展的支撑能力弱。

2) 社会事业惠及不够

武陵山片区的社会事业对民众的惠及度不够。科教文卫等社会事业的发展滞后，严重影响了社会事业惠及民众的幅度和水平。农村教育文化设施缺乏且建设水平低下，农村科技推广体系不健全，科技对经济发展的支撑能力就显得很弱。例如，湖南省凤凰县，地方财政能力有限，社会事业发展落后，村民从中获得的实惠也较少。2009年该县完成财税总收入仅18 304万元，地方可用财力十分有限，不能满足农村社会事业建设的需求，农村社会事业落后。一方面，城乡教育发展不平衡，教育条件急需改善。目前，该县农村学校附属设施设备配齐率不及城镇的一半，大专以上农村教师比重低于30%，综合素质培训参与率低于20%，如此低的教育设施配备水平，极大地制约了教育水平的提高，因此教育事业惠及村民的并不多。另一方面，农村医疗卫生水平偏低。据了解，全县乡村医生大多为20世纪60年代的“赤脚医生”，年龄普遍偏大，无法满足群众治病要求，村民普遍没有感受到医疗事业带来的好处。此外，该县的农村养老保险尚未开展，农村弱势群体保障体系十分薄弱，据了解，目前，该县享受低保的农民仅占贫困人口的20%，还有80%的贫困人口因低保资金有限而无法享受救助。参见《湖南省凤凰县2010年扶贫开发工作汇报》。再如，湖北省宣恩县，该县基础教育、职业技术教育相对滞后，贫困村劳动力资源开发难度较大，科技兴农缺乏有效实施载体。另外，各地反映较为普遍的一个问题是，教育费用较高，部分教师教学水平较差。访谈座谈显示，虽然武陵山片区整体较为贫穷，但是也不乏有很多家长在努力创造条件让子女接受更多教育，由此看出他们对子女教育面临的问题比较关注。调查显示：有56.1%的家长认为子女的教育费用太高，还有25.1%的家长认为教师的教学水平较差，不能满足他们的需求。

问：您看目前当地的文教卫方面，主要存在着哪些问题呢？

答：贫困农村地区的教育、文化、卫生等社会事业发展仍有较大欠账，难以满足农民群众就学、就医和文化生活的需求，直接影响后代的发展。

问：就文教卫方面的基础设施而言，目前是否处于一个逐渐完善的阶段呢？

答：基础设施还是太薄弱，仍不能满足我县当地居民各方面的需要。

3) 民族文化流失严重

民族文化建设是广义的文化事业建设的重要内容，少数民族文化是中华文明的重要组成部分。但是，武陵山片区的文化流失现象较为严重，该地区在重视文化设施建设的同时，忽略了传统文化的传承。该地区土家族、苗族等少数民族文化流失严重，不仅不利于文化传承，也有碍于生态化、风情化旅游观光产业的发展，不利于扶贫开发，民族文化急需挖掘补救。调研中，几乎所有的访谈对象都不会说本民族(包括土家族、苗族、侗族等)的语言，在风俗习惯上也没有太多特殊的地方，武陵山片区少数民族汉化的程度较深。例如，重庆市酉阳县是土家族摆手舞之乡，该县的后溪镇目前正在开发旅游产业，当地的农民都意识到了本民族文化流失的问题，很多的访谈对象都认为要保护少数民族的文化。

问：各个民族的民族文化与扶贫开发有什么关系？

答：土家族、苗族宣传自己的民族，振奋自己民族的精神，渐渐地对自己的民族还是比较认同。但我们这个同化现象还是太严重了，虽然说你是土家族，你和汉族没什么区别，可能过去在文化上、习俗上有一些不同，但现在基本上都是一样的。目前，有少数的老年人会讲麻阳苗语，但是通过慢慢的汉化以后，现在的年轻人基本都不会讲了，只有部分词汇还在使用，都是通过老人的回忆。

该地区未接受教育的人数众多，即使接受教育，受教育年限也非常低，文化素质普遍偏低，无法满足当今科技农业的发展需求。科教文卫事业严重滞后，社会保障覆盖面窄，本该享受低保或其他社会福利的群众由于地方政府财力有限，无法惠及大量贫困人口。严重滞后的社会事业和社会保障体系对扶贫事业起着巨大的阻碍作用，延缓了扶贫开发的步伐。武陵山贫困区地方财政大都属于“吃饭财政”，其财政支出远大于财政收入，只能依靠转移支付来维持其运转。财政赤字带来的最严重后果就是贫困地区的地方政府减少了对社会福利和服务的投入，因此，基础教育和医疗卫生服务很难改善。

5. 体制机制运行不顺

扶贫开发过程中出现的体制机制问题，涉及权力利益的分配问题，关乎扶贫开发的推动力和保障力问题，以及原有存量制度的改革问题。其重要性和难度性，也决定了它是扶贫开发中各个地方政府及其职能部门非常关注的问题，同时也是较为突出且靠地方难以单独解决的问题。体制机制问题较为复杂，内容宽泛。国务院扶贫办相关人员认为，扶贫开发中出现的体制机制问题主要有以下方面。一是在机构改革中，有些地方的扶贫机构有所弱化，或是人员配备不足。二是扶贫工作对象瞄准不够，部分真正的扶贫对象没有得到扶持。三是整村推进投入水平低，建设标准低，即使如此，也不能全部按时完成。四是扶贫新标准出台以后，部分地方缺乏到位的措施和手段。五是相关政策不协调。如扶贫与低保“两项制度”衔接不够紧密；行业扶贫和专项扶贫关系不顺；生态、资源、社会等方面的补偿政策没有充分落实。张德亮：《国务院扶贫办西部大开发10周年综合宣传材料》，人民网2009年12月9日。而武陵山片区扶贫开发中的体制机制问题主要体现在以下几个方面。

1) 资金配套难落实

资金配套上，上级部门支持的资金有限，需要各地财政配套一部分资金，由于武陵山片区属于贫困地区，各地的财力有限，常常无法配套足够的资金，因此，扶贫开发中存在着地方资金难以配套、扶贫开发资金不足的问题。调研组在4个省(市)8个县调研时，普遍听到了各级政府和各个部门对资金配套问题的强烈反映，资金配套很难真正实现。

问：您认为，国家和地方政府对扶贫资金的支出和分配方面有着哪些困难和问题呢？

答：前几年水利工程配套资金不足，地方财政有限，国家也没有特殊的照顾政策，地方无法配齐设施，地方投资40%，现在县投入的配套资金是10%~20%，比较好，但县政府的财力有限，若是各部门平均分配或是其他部门都需要同样多的资金，则县政府也无力承受……在自来水安装资金上，比如一个人口3000人左右的中等村，国家大概投了1200万左右。村民自己投入20%左右，80%的都是政府财政拨款，地方财政没有资金进行配套设施建设。室内及水表都由农户自己负责。

2) 部门协作难开展

部门间缺乏统一协作是武陵山片区扶贫开发中遇到的又一大体制难题。近年来，各地扶贫开发工作取得的大量成绩，很显然离不开各级各部门的大力协作，但是“以扶贫开发工作统揽农业农村工作全局”的意识仍然不强，扶贫开发工作的开展依然主要依赖每年中央及省投入的财政扶贫资金，部门之间的实际协作，尤其涉及资金“打通使用”的情况不很好。农村的扶贫开发工作包括基础设施建设和产业发展，涉及了农业、畜牧业、教育、交通、水利、移民搬迁等各个方面，这些不同方面的工作是不同部门的工作领域，因此，在扶贫开发中，需要这些部门之间的协调、合作，制定统一科学的规划，有效实施大扶贫。而我国目前行政体制上，仍然是条块分割，各个部门各司其职，各行其是，各个部门都有其自身的利益，在扶贫开发工作中，缺乏协作。另外，扶贫开发工作只有发动全社会的力量，采取“带动帮扶”“辐射帮扶”，以及其他“扶贫济困”的方式齐头并进，才能促进质的飞跃，但是，目前各地的社会帮扶的组织力量不强。在各地的座谈访谈中，部门缺乏协调成为普遍反映的问题。

问：您认为扶贫工作中，怎样确保各部门的协调和有效运转呢？

答：就是我们的一个整合，我们这里有一句话是说“各炒各的菜，各敬各的神”，各个部门不协调。但是这个整合是有一定挑战性的，这与各个部门的规划有矛盾……你看，扶贫资金拿来修路，搞水利，建大型供水站，这是与其他部门重复的，要避免重复建设，否则资金的使用效益就不高了，这就需要分管的领导进行审批把关，不要搞重复建设，要围绕全县的发展大局来进行。为了防止一些部门之间有纠纷，还可以把各个部门集中在一起，农委和民政就可以集中在一起。

3) 资金整合难操作

扶贫开发中，各个部门、各个项目的资金整合难度大。各个部门各行其是，缺乏协作，必然在资金上也就无法整合使用。国家政策规定是实行专款专用，因此，在实际具体工作中，各个部门也很难实现资金的整合。在实际操作过程中，除了扶贫配套资金难落实外，也存在扶贫资金管理体制不顺的问题，也造成了资金整合难度大。例如，财政扶贫资金、以工代赈资金和少数民族发展资金分属不同的部门管理，各有各的管理办法，各有各的报批程序，各有各的使用渠道。资金上的多头管理，造成了管理体制的混乱，致使扶贫资金难以整合，难以集中用于最贫困的乡村和最急需建设的项目，影响了扶贫开发的整体效果。参见《贵州省思南县2010年扶贫开发工作汇报》。在访谈座谈中，各地普遍提出了资金整合难操作的问题。

问：您觉得近几年来我们的扶贫工作有没有一些新的问题出现呢，有没有值得我们去探讨的问题？

答：我主要不是负责扶贫这一块的，比如说，资金从上到下发放，应该在各个部门间进行协调，有些资金可以捆绑，有些资金不可以捆绑，交通资金搞交通的，水利资金搞水利的，农业资金搞农业的，畜牧资金搞畜牧的，各搞各的，这个需要上下的协调。

4) 制度运行难衔接

武陵山片区在扶贫开发进程中表现出了制度(正式制度或非正式制度)上下难以衔接的问题。一般认为，扶贫制度的出台与当地村庄的接纳之间是存在衔接问题的，主要包括两个方面：一是制度(有时体现为政策)是否符合当地实际的问题；二是好的制度如何正确执行的问题。武陵山片区扶贫开发领域中制度上下对接难具体体现在：第一，贫困户资助与评定的把握的问题；第二，整村推进具体操作的问题；第三，关于修路占用农田，道路治理难度大的问题；第三，关于评定一类贫困乡和二类贫困乡的标准衔接的问题；第四，农村低保的评定及标准的把握问题；第五，农业产业的确定与地方知识衔接的问题。以农业产业的选择和上下对接为例，湖南省泸溪县在农业产业选取及发展上，桐油、油茶业曾经辉煌却被椪柑取代，而目前椪柑产业发展又不足。这明显就形成一对矛盾：引入了现代理念，却破坏了地方知识；符合了上级规划，却导致了村民的不满。不符合地方经验和价值取向的现代植入，上面的制度安排与下面的具体实际不符，必将导致水土不服。在各地的访谈座谈中，大量人员反映了制度在实际运行中难以衔接的问题。

问：扶贫是国家往下的一种政策，有什么难点吗？

答：关于定谁是贫困户存在困难。现在的难点就是有什么机制去评定它，因为现在贫困线是年纯收入低于1196元，有什么办法评定收入，根本不好评定，操作起来也不好操作。调查收入，有些人不愿意说，而有些人也说不准，是很难瞄准的。中国本来就是一个讲究人情的国家，和村干部有亲戚关系的，在条件差不多的情况下，肯定是占优势的。在农村这种情况很多，所以上访的也比较多。反正是有争议的。如果只相差几元钱，那么很难评定谁更穷一些。低保基本上该保的都保了。人均年纯收入在660元以下是低保的标准。有些人认为国家搞这些就是一种形式，没给他们带来实质性的帮助。我们下去做工作，很多农户也不理解，他们的认同度并不是太高。他们就问有没有什么实质性的帮助，国办(国务院扶贫办)没答复我们，我们不好回答他们。

5) 长效机制难形成

武陵山片区在扶贫开发中的一些政策、项目缺乏长效机制。农业产业的发展需要政府的长期跟踪指导和支持，一些制度的设计也需要有长期的稳定性。以农业产业发展为例，政策的不稳定、调整、变化和波动会导致产业赶时髦，对主导产业选取和规模产生负面影响。访谈座谈中，各地干部和村民都认为，目前扶贫开发已经有了较大的起色，关键是要有更好的长效机制，在保持的基础上推进扶贫开发工作。

问：扶贫产业的发展需要政府在哪些方面加大倾斜力度？

答：一些产业的发展需要政策的持续支持，几年前省级部门要求发展畜牧产业，第一年有资金投入，但接下来的几年便不再有资金支持了。县政府又不能把发展其他项目的资金拿出来，因为每笔资金都有具体的用途，挪用以后上级是会追究责任的。许多项目的做大做强都需要持续的政策和资金的支持。

在我们的实地调查中，经常听到地方配套资金难落实的怨言。既然所有的贫困县都处于严重的财政赤字当中，它们当然无力提供上级政府和国际发展组织的扶贫项目中所要求的配套资金。当必须这样做时，它们有两种策略：一是夸大扶贫项目的规模或者减少实际规模从而使得收支相当，有时，同一个项目被用来应付好几个项目资助方；二是要农户出更多的义务工或者交更多的费用来满足配套资金的需要。而这两种做法都是不正当的，但在实际工作中却比比皆是。

目前，财政部门对资金监管力度在加大，在推行了资金专户管理、报账制和项目公示制的地区，地方政府直接挪用扶贫资金发工资、支付日常办公经费的可能性越来越小。但资金的监管只能保证资金必须用于项目，并不能保证项目都是扶贫项目并对贫困人员有帮助。地方政府完全可以选择对地方经济增长有作用但扶贫作用不大的项目。

6. 干群素质总体偏低

1) 村民整体素质偏低

村民整体素质偏低，受教育程度不高，接受新观念、新事物、新技术的能力不强。一方面，贫困户文化偏低致贫，部分贫困户没有接受正常的文化教育，主要是40—60岁的人员，由于受时代和条件的影响，近50%的人处于文盲半文盲状态，这些人不能接受先进的科学技术，生产方式处于半原始状态，从而成为贫困的决定性成因。调查显示，该地区92.3%的被访者只接受过初中及以下教育（其中，初中有197人，占到总人数的28.3%，小学及以下的有328人，占到总人数的47.1%，另外，还有118人未受过教育，占到总人数的16.9%。大专及以上的只有7人，仅占总人数的1.0%，高中及以上的仅有47人，只占总人数的6.7%。）另一方面，观念落后致贫，相当一部分农民群众的思想观念保守，守穷守旧思想意识浓厚，脱贫致富意识淡薄，不利于扶贫开发工作的推进。农村一部分贫困户是因为思想相对落后，或有一定的智力障碍，成为一个突出的社会问题。例如，在湖南省凤凰县，长期以来，受经济条件的制约，农民受教育程度普遍偏低，影响农民整体素质的提高。凤凰县约40万人口中，拥有大学教育程度的约0.6万人，约占总人口的1.5%；拥有中专教育程度的约3.6万人，约占9%；拥有初中教育程度的约15.2万人，约占38.0%；拥有小学教育程度的约20.6万人，约占51.5%。由于文化落后导致观念落后，存在着等、靠、要、自给自足、懒散拖拉、不求进取、因循守旧、担心怕事等旧观念，影响了扶贫进程的快速推进。参见《湖南省凤凰县2010年扶贫开发工作汇报》。又如，重庆市秀山县，全县贫困人口劳动力中，具有初中以上文化程度的仅占20%左右，接受过专业技能培训的比例更小，加之受身体残疾、智力低下、年老体弱和因病致贫返贫等因素的影响和制约，智能性贫困问题十分突出，扶贫攻坚难度非常大。参见《重庆市秀山县2010年扶贫开发工作汇报》。小组访谈和个案访谈中也发现，普通村民的素质不高是制约脱贫致富的重要因素。

问：贫困地区农民的思想素质相对低下，主要表现在哪些方面呢？

答：贫困地区农民的思想意识低下，在发展产业的过程中参与度不高。建立培训基地是解决农民素质低下的主要渠道，这样就可以请专家到本地区为广大老百姓培训，与把专家请到本地对农民进行培训和要求县里的干部到外地去培训相比，专家到本地培训效果会更加显著。在参与培训时，要给予农民一定的好处，否则很多农民根本不来参加培训。因其考虑到做一天工还会有50元的报酬，而如果这一天去培训50元就没有了。在扶贫产业的设计上要考虑产业的连续性。产业要做大做强必须在起步阶段资金要持续地支持。

2) 村干带动能力不强

贫困农村干部队伍综合素质不高，带领农民群众脱贫致富能力不足。一是干部思想观念保守陈旧，制约了贫困农村经济社会发展。部分农村基层干部思想观念落后，对新情况新事物适应能力差，不能正确把握和理解党在农村的各项方针和政策；有的创新意识不强，面对税费改革后农村出现的新情况和农民对脱贫致富的新要求，对如何适应新形势下服务群众的问题研究不够，思路不宽，办法不多；有的缺乏创新的勇气和开拓开放意识，不敢涉足新领域、接受新事物、运用新科技、发展新产业，安于现状，存在“等、靠、要”的思想。二是驾驭全局能力不强，制约了扶贫工作的有效推进。村“两委”干部缺乏农村实用技术，以及市场经济、金融、法律、现代管理等方面的知识，不能为群众有效提供迫切需要的信息、技术、项目、市场和销售等方面的服务。三是班子结构不够合理，制约了农村基层干部整体水平的发挥。目前，农村基层干部年龄偏大、文化程度低、缺乏专业知识，成为影响当前农村经济社会发展和小康目标实现的一个重要因素。年龄结构、专业知识结构、性别结构等均不合理。随着市场经济的发展和城市化进程的加快，农村富余劳动力大量向城镇转移，造成农村优秀青年人才外流，甚至出现以“老、少、妇、病、残”为主的村，使村级组织选人用人的视野和空间受到限制，村“两委”班子仍然存在后继乏人的问题。同时，村级工作经费无法保障和村干部工资待遇较低的情况，导致一些有文化、有技术、有本事、有威望的人不愿意当村干部，出现难以物色到合适的村干部人选的状况。在座谈访谈中，大量政府干部和村民都陈述了以上观点。

问：您认为村干部的素质怎样？

答：总体来看，村干部的能力还是偏低的，整个村子带动不起来。村干部得力的，文化素质和组织能力较强的，该村的主导产业就发展得较好，就能争取更多的资金；反之，村干部素质较低的，即使政府给其规划了产业发展思路，最终也发展不起来。而之所以产业发展的速度偏低，就是因为村干部的素质跟不上。有些村干部处事不公，部分村干部在评选低保对象和贫困对象时，滥用权力，造成了干群关系紧张。

3) 干部扶贫认识弱化

部分干部对扶贫工作的认识弱化。促进贫困地区经济发展，增加贫困群众收入是党和国家的一项政治任务，各级党委、政府高度重视扶贫工作，制定了一系列工作责任制，但扶贫工作是一项长期难治的“慢性病”，无任何“急救”的处方。因而，部分干部对扶贫工作的认识逐步淡化，在“议扶贫、干扶贫”的氛围中逐步边缘化的现象也有所体现，实际行动和措施较少，扶真贫、真扶贫的力度减弱。

7. 农业产业发展困难

1) 现有农业产业较单一

武陵山片区的农业产业结构失衡，农作物较为单一。调查显示，149个样本村庄中，春季种植作物的类型主要是水稻和玉米，两样作物的种植面积约占种植总面积的89.2%。该地区虽然种植的农作物类型较多，但是作为经济收入来源的只有两种左右，而且以传统的粮食作物为主，产量低效益差，经济作物较少，从这个意义上讲，武陵山片区农业产业结构单一。例如，贵州省思南县，全县种植业中，传统上以粮食作物为主，主要有水稻、玉米、小麦、红薯、马铃薯、大豆，经济作物品种和数量均较少，以烤烟、茶叶、油菜、花生为主。另外，在149个样本村庄中，有将近一半的村庄只能种植一季作物，在82个可以种植两季作物的村庄中，秋季作物主要有小麦、土豆、红薯，其中小麦的种植面积约占总种植面积的11.2%；土豆的种植面积约占总种植面积的21.6%；红薯的种植面积约占总种植面积的29.0%。其他种植作物有芥子、乔子、玉米、水稻等。调查显示，这些作物往往是“望天收”，产量低，而且基本是自给自足，很少有商品交易。该地区户均种植面积最大的是中药材，也只有1亩；其他分别为烤烟0.4亩、水果0.3亩、蔬菜0.3亩、茶叶0.1亩，由此推算，人均种植则微乎其微了。

2) 产业培育的难度很大

武陵山片区主导产业培育困难，产业培育力度不够，农民持续稳定增收难度较大。发展特色产业或主导产业，需要筛选以适应本地环境和背景；产业选定后，资金如何筹集、基地如何建设、土地如何流转、农户如何组织、企业如何进入、产品如何销售、高端市场链如何形成，等等，都存在一些问题。总体来看，武陵山片区的产业发展受到以上诸多因素的影响，主导产业培育缺乏政策资金支持，发展后劲不足。很多地方反映，主导产业培育、发展及维持所需的政策、资金和资源缺乏，不能获得持续发展。没有足够的资源资金持续扶持一项能使群众长期增收的主导产业。多年来，因基础设施和社会事业建设压力，投入到主导产业方面的财政扶贫资金比例不高，而农业产业化等专项资金也严重不足，难以满足产业发展的需求；由于信用贷款担保制度不健全，龙头企业、专业合作社、大户和农户使用信贷扶贫资金的门槛较高，筹集资金难度较大，制约了主导产业的培育和发展壮大。另外，农民合作经济组织发育不全，运作不规范，农业生产的组织化、专业化程度不高，难以实现农业产业规模化经营，培育壮大主导产业难度较大。在访谈中，各地都充分肯定了产业扶贫的优势，但是同时也认为目前的产业培育十分困难。

问：山区在培育产业过程中有哪些不足的地方？

答：现在的状况是产业的发展很多情况下不符合本地区的特点，整个地区产业发展趋同，在整个区域内形成恶性竞争，导致国家投资发挥不了实质性的作用，浪费资金。产业发展应根据本地的特点和自然资源来选取和配套。

3) 产业开发未形成规模

武陵山片区已经发展了多种具有一定影响力的产业，但总体来看，仍然没有形成规模，主导产业并不突出。一方面，受地形、海拔、气候、土壤等自然条件的限制，产业发展受到较大的制约，难以培育发展能够真正覆盖每个地区(如县、乡镇)的、规模化经营的大型扶贫支柱产业，只能因地制宜、相对集中地发展一些基地规模较小的特色产业，难以带动更多的农户增收致富。由于农业产业品种多而基地规模不大，难以吸引县外大型农业产业化龙头企业，而本地农业产业化龙头企业实力较弱，壮大基地规模存在诸多困难，对贫困农户的带动力不强。例如，贵州省印江县，虽然实施了新阶段扶贫开发整村推进项目，但是由于贫困农户自我发展能力不强，家庭财力不足，政府的扶贫资金又有限，导致发展的种养业项目建后效益低，群众后续管理不到位，加之劳动者科技文化水平低，市场意识淡薄等，这些问题和矛盾在一定程度上影响并制约了产业的发展和贫困群众的增收。参见《贵州省印江县2010年扶贫开发工作汇报》。

再如，在湖南省凤凰县，产业化程度低，农民增收难。十年来，该县发展柑橘产业18万亩，发挥了较好的经济效益。但由于受自然条件和基础设施薄弱等因素所限，特别是受2007年冰冻灾害和2008年四川广元柑橘生蛆虫等不利条件的影响，该县柑橘种植户连续两年遭受重大损失，对柑橘产业的持续发展冲击巨大，柑橘产业岌岌可危。近年来，该县推进“两山”开发，大力扶持金银花产业，初步显示出良好的效益，但目前尚处于起步和推动阶段，实现增收需要时间。加之，柑橘和金银花产业受市场影响较大，价格不稳定，农民收入也随之起伏不定。该县没有农产品深加工企业，无法保证农民生产出的农产品有稳定的销路，也就无法保证农民有稳定的增收。