中国反贫困发展报告（2012）2

(三) 大扶贫格局

大扶贫格局由专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫有机构成。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》明确，专项扶贫包括易地扶贫搬迁、整村推进、以工代赈、产业扶贫、就业促进、扶贫试点和革命老区建设；行业扶贫包括发展特色产业、开展科技扶贫、完善基础设施、发展教育文化事业、改善公共卫生和人口服务管理、完善社会保障制度、重视能源和生态环境建设等七个方面；社会扶贫包括加强定点扶贫、推进东西部扶贫协作、发挥军队和武警部队的作用、动员企业和社会各界参与扶贫，以及开展国际交流合作。大扶贫格局是在科学发展观的指引下，对扶贫开发工作格局的规划和管理。近年来，国家通过一系列政策助力区域发展、农村发展。西部大开发战略、中部崛起战略的实施提升了中西部地区的基础设施和社会事业，带动了产业结构的调整，为贫困地区的减贫与发展改善了硬件环境。中央财政资金和专项资金逐年增加，教科文卫等社会事业不断取得进步，全国妇联、残联、民委等社会团体，以及国内外一些非政府组织与扶贫办密切配合，展开了多部门合作、政府与NGO合作，共同关心和推进扶贫开发事业。

大扶贫格局的提出，有两个方面的背景。其一是构建“三位一体”的扶贫开发工作格局的要求。其二是对贫困问题综合治理的整体策略。强劲的政府主导和广泛的社会参与，是中国减贫经验的重要组成部分。中国的扶贫开发工作，不是孤立的政策手段，而是一揽子政策手段的集合和社会力量共同推进的。首先，宏观的经济发展为扶贫开发提供了稳定的保障，随着经济的增长，社会就业规模不断扩大，贫困人口被转移到工业部门。随着政府财力的增长，国家一系列“益贫”的宏观战略决策得以实施，这些针对贫困地区、贫困人口的专项安排等，是减贫的重要因素。比如，采取有利于贫困地区、贫困人口发展的根本战略，专项的扶贫开发，各项社会保障措施，以及最贫困地区的转移支付等。同时，专项扶贫的投入不断加大，专项扶贫资金在引导部门资金方面发挥着重要的作用。其次，随着社会力量的成长壮大，社会团体和社会组织参与到减贫事业的积极性和能力不断增长，构成了推动减贫事业的积极力量。新时期连片特困地区的扶贫攻坚事业，不仅是帮贫救困，更是贫困地区的综合发展和贫困问题的综合治理。贫困地区所面临的致贫因素是多元的，孤立的政策难以有效缓解当地的贫困问题，唯有采取综合治理的手段，方可收到好的效果。例如，连片特困地区往往基础设施建设滞后、社会事业发展不足，生态脆弱，灾害多发。多重因素共同导致了当地的贫困问题。而大扶贫格局的设计符合贫困村、贫困地区扶贫发展的需求，如果大扶贫格局能够落实，对于贫困村而言，村内多个需求都有资金和项目对接，加上社会力量的帮扶，再结合村庄发挥自身的比较优势，几年后就会摘掉贫困的帽子。

(四) 社会保护理论

社会保护理论的提出，直接针对现代社会风险因素激增、贫困群体脆弱性凸显的现实。按照国际劳工组织的界定，社会保护指的是通过公共的、财政的安排为家庭和个体提供福利，使他们避免因为一些基本的风险和需求而忍受较低的或下降的生活水准。20世纪90年代以来，在应对亚洲金融危机的过程中，社会保护理论逐渐成为社会政策研究的热点。

有研究指出，农民由于家庭和个人的缺陷而导致贫困，实际上就是社会保护缺失的表现。缺少预防性的社会保护，不仅是农民致贫、返贫的主要原因，也是制约中国农村反贫困政策效果的一个关键因素。在缺少有效社会保护制度的情况下，大多数家庭都可能是脆弱群体，很多因素都可能导致他们陷入贫困。因此，在反贫困研究领域内，社会保护与赋权和机遇并称为发展和减贫的“三条腿”。所谓社会保护，有别于传统的社会政策框架。传统的社会政策在西方发达工业国家形成，通过社会保险和社会救助等多种形式，促进社会不平等程度降低。而社会保护则更为注重同时满足经济增长和消除贫困的目标，优先满足贫困者的需求，通过充分挖掘个体和社区的潜能，提供足够的公共支持和干预，主张将社会保护的政策设计原则与主流的社会制度框架衔接，通过帮助人们积累资产，使他们能够独立地“抓住机会”，不仅可以对付暂时性贫困，也可以降低周期性贫困人群的风险及其对消费的负面影响，保障并激励他们对人力和物质资本进行投资。

在我国的农村地区，社会保护体系的建设才刚刚开始，推行社会保护政策意味着国家实力在增强，财政投入在增加。没有一定的经济实力，社会保护体系很难完善，社会保障体系和社会救助体系更是如此。在诸多影响贫困社区减贫与发展的因素中，灾害、疾病、残障等因素的影响尤为突出。以灾害威力，近几年在全球气候变化的总体背景下，灾害天气和极端气候现象特别多，而且都是几十年一遇甚至是百年一遇的灾害，给贫困地区带来了生命财产的重大损失。这一方面要求我们反思过去的发展路径：过去很多的扶贫措施都是着眼于短期的发展和绩效，没有从长远的角度去谋划与布局，只有短期的投入，没有长期性的、连续性的支持。另一方面，需要我们更为注重社会保护机制的建设对于减贫和巩固减贫效果的重要作用。新阶段，《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》提出农村最低生活保障制度与扶贫开发制度衔接，各政府部门也不断加大农村公共服务体系的建设，这对于扶贫开发工作来说，是比较好的局面。接下来的问题就是，如何更好地运用这些资源。

五、减贫道路：“外助内应”与连片特困地区减贫

中国的扶贫开发工作，走出了一条具有中国特色的减贫道路，取得了举世瞩目的成就。从中国政府扶贫开发工作的各个阶段来看，减贫道路既具有理论与模式传递的纵向一贯性，又体现了不同时期根据不同减贫形式进行调整的适应性。在这一减贫道路中，有一些基本的经验是一贯的，例如，国家主导、社会广泛参与，综合的、全面的贫困治理，将贫困治理置于国家经济社会发展的总体背景之下等。另一方面，在不同时期，减贫道路的侧重点有所差异，例如改革初期，主要围绕着破除束缚农村地区经济发展的制度因素，继而通过大规模开发式扶贫和惠农政策合力推动贫困治理。减贫道路的设计和政策的选择，是扶贫开发理论体系中最接近经验实践的内容。就此而言，回顾中国减贫道路的基本经验，我们甚至可以说，中国减贫模式成功的关键，在于每一时期都选择了正确的减贫道路。连片特困地区的扶贫攻坚，减贫道路的调整和政策模式的创新，是保证新阶段减贫工作顺利完成的关键。

(一) “外助内应”的基本内涵

“外助内应”的减贫道路设计，是著名社会学家、人类学家费孝通在1993年经过对四川凉山地区和武陵山片区密集调研之后提出的落后地区的减贫与发展战略。费孝通认为，以武陵山片区为代表的西南山区，具有丰富的特色资源和较为充裕的劳动力，但是发展的基础还很薄弱，因此，这些地区在将资源优势转换为经济优势方面还存在着限制。未来要发展需要加大相关领域的建设，如市场体系建设、基础设施建设、科技体系建设等。但这些投入，仅仅依靠当地薄弱的财力是很难完成的。需要借助于外部的支持力量，通过外部的支持，结合山区同胞的努力，就有望实现脱贫和富裕的目标。30年来，武陵山片区的发展，在“外助内应”的道路指引下，取得了可喜的成就。但随着区域发展进入纵深领域，山区发展，尤其是中高海拔山区的少数民族聚居区的减贫与发展，还需要继续以“外助内应”的方式大力推进。并且，在山区、农村、民族、贫困这几个问题的交汇点，“外助内应”的模式将面临更为复杂的环境。如何认识连片特困地区贫困问题和减贫道路的特殊性，并体现于减贫道路设计和政策选择的过程中，是有利推进此类地区未来发展的重点环节。

具体而言，“外助内应”的减贫道路，包含国家主导的外部支持体系建设和社区能力建设两个方面。前者包括加大支持力度、扩展资源整合、推动地方政府贫困治理能力提升等方面，后者需要建立社区与国家外部资源支持相结合的有效平台，动员地方性的积极因素，使其在国家的外部支持下，能够尽可能地提升能力，改善处境。

(二) 外助：国家主导贫困治理能力建设

外部支持体系是国家主导在连片特困地区贫困治理中的体现。长期以来，国家的政策和资金支持，有力地推动了贫困地区落后面貌的改变。大致而言，我们可以从以下几个方面来理解国家主导贫困治理能力的建设。

1. 政策和资金的支持

贫困地区各项基础设施基础薄弱，当地地方政府财政能力不足，因而当地的发展很大程度上需要依靠国家的资金和政策扶持。在既往的扶贫开发实践中，国家不断加大对贫困地区的资金投入，并通过财政、税收、金融等多种政策助力贫困地区的发展，极大地改善了贫困地区的基础设施环境，提高了其社会事业发展水平。新阶段，面向连片特困地区的贫困治理，资金和政策的支持需要更为精准的投入机制，破解制约连片特困地区发展的瓶颈因素，并以国家投入的方式，引导地方减贫与发展的道路，更多体现出益贫性、包容性，促进地方的总体发展。

2. 适当的分权结构

连片特困地区的扶贫开发工作，既是国家总体发展战略部署的落实，同时又直面广大贫困地区的多元事实。因此，在贫困治理体系的设置中，需要通过适当的分权结构来保证相关工作的推进，既符合国家的总体要求，又保持对地方性情境的敏感性。适当的分权结构，通过决策权下放，自下而上的参与式发展来实现，同时以有效的监测评估机制来予以保障。

3. 高效的减贫模式

在20余年的扶贫开发工作中，我国政府形成了独特的减贫模式，包括整村推进、连片开发、产业扶贫、雨露计划等，这些专项扶贫模式，在实践中不断成熟。但同时也需要看到，面对连片特困地区扶贫开发的新形势，需要对既往的模式做出相应的调整，在各模式之间的配合方面，也需要认真研究和践行。尤其重要的是，保持专项扶贫模式对连片特困地区内在多元性的敏感性，推过恰当的调整，使得这些模式更能契合地方特点。

4. 及时的纠偏机制

连片特困地区的扶贫攻坚，是一个全新的理论和政策命题。因而，在实际的减贫工作过程中难免会遇到政策一时难以适应减贫实际的状况，或出现政策运行的偏差。应对这种问题，除了强化政策制定的科学性之外，还应当考虑建立恰当的纠偏机制，及时针对政策进行设计，并对其运行中出现的问题进行调整。

另外，连片特困地区扶贫攻坚的外部支持体系建设，必须认真考量连片特困地区自然地理条件复杂性和经济社会文化多元性的特点，在政策体系设计上，体现出差异化的支持原则，并对前文提到的生态视角、民族视角、特殊群体视角保持足够的敏感。

(三) 内应：社区性、地方性和主体性的彰显

在新阶段的扶贫开发工作中，除了强化外部支持体系的建设，还应当考虑从内部挖掘社区的潜能。一方面，扶贫攻坚工作的最终落脚点是贫困社区和贫困农户自我发展能力的提升，所有的政策支持最终都是要以农户和社区的需求为旨归。另一方面，外部支持体系需要作为基层管理和组织平台的社区来有效对接。就此而言，“外助内应”的连片特困地区贫困治理道路，从社区的角度，应当在以下几个方面着力，推动社区参与能力的提升。

1. 建立社区层级与外部支持体系对接的平台

在既往的扶贫开发工作中，政策资源到了社区一级，往往不能有效瞄准社区内部的公共需求和贫困人口的能力建设，而被社区自身的运行逻辑所主导，如村里面有势力的大户往往垄断了资源，而导致政策资源的使用与其初衷产生偏差。新阶段，国家在区域发展和贫困治理领域投入力度不断增加，为了保障这些政策和资源的投入能够切实发挥效力，需要强化社区一级的平台建设，使得资源投入能够真正服务于社区建设和农户能力提升。

2. 社区整合能力的提升

减贫的理论研究和实践经验同时表明，贫困社区发展能力提升的重要内容是社区公共物品的供给能力。农村改革以来，伴随着集体经济的消解，尤其是税费改革以来，农民的合作能力成为一个困扰着政府和学界的难题。而农村经济的发展涉及大量的村落公共事务，社区公共物品，涉及基础设施、公共文化设施、互助机制等多个方面，如果社区公共物品供给不足，仅仅强调扶贫到户，是难以完成片区性、社区性的贫困治理目标的。因而，强化社区整合能力，推动社区公共物品的供给和管理，就成为社区内部组织体系建设的重要环节。

3. 地方性知识应用的转换

连片特困地区存在丰富的地方性知识，这些知识不仅是长期积淀下来的文化遗产，更是新阶段此类地区发展的宝贵精神和思想资源。地方性知识在农业生产、文化整合、生态保护等多个领域都有重要的价值，而保存地方性知识的基本单元是农户和社区，因而，社区的“内应”能力，理应包括地方性知识的保护、转换和提升。

4. 社区和农户主体性的提升

在国家的外部支持下，提升社区和农户的参与能力，是外助内应道路的题中之意，社区和农户扶贫开发工作落实的最终主体，扶贫开发项目的实施最终目的也是能够建设贫困农户的可持续生计，因而，农户参与到社区事务中，体现其主体性，无论是对农户积极性的调动，还是对村落凝聚力的建设，都是很有价值的。

5. 社区的人力资本建设

扶贫攻坚项目的实施，尤其是其产业发展，需要相应的人力资源保障。连片特困地区贫困人口平均受教育年限不高，同时由于农业部门长期的低效率，当地青壮年劳动力和有文化的村落精英大量外流，带来了村落的过疏化现象。这构成了区域发展和减贫的直接挑战，但如果选对产业，社区经济有足够的吸引力，外流的劳动力也会选择留在当地发展生产，同时通过适当能力建设就能不断累积贫困地区的人力资本。

第二部分  连片特困地区扶贫攻坚的战略体系

在过去几十年的减贫与发展过程中，中国贫困人口大幅度下降，提前实现了联合国千年发展目标中贫困人口减半的目标，为全球减贫事业作出了巨大贡献。当前，中国的扶贫开发已经进入新的历史阶段，面对扶贫开发的新形势，中国的反贫困战略也到了必须加以改进和创新的历史性时刻。

纵观新中国的反贫困历程，可以发现，反贫困战略的推进具有与时俱进的特点。反贫困战略凸显了消除贫困、造福人民的价值追求。既往反贫困战略的实施对于促进中国减贫、实现社会发展等都起到了重要作用，也为全世界反贫困斗争作出了巨大贡献，得到了国际社会的广泛赞誉和高度评价。但是，世界银行在《2020年的中国：新世纪的发展挑战》中指出：随着中国贫困人口的减少，新世纪进一步减轻贫困的目标已越来越难以实现。要继续取得进展，要求对扶贫目标、扶贫手段、扶贫内容等进行重新战略定位。赵曦，刘慧玲：《农村反贫困战略的目标及思路考察》，《改革》，2007年第12期。在新形势下，中国需要以新的扶贫战略，来解决扶贫开发的新问题，完成新任务。

一、连片特困地区扶贫攻坚战略的形成

从世界减贫来看，20世纪50—60年代的减贫战略主要强调物质资本的积累。因为这一时期，人们对于贫困的认知局限于人们物质资本的短缺。这一战略的实施对减贫确实起到了重要的推动作用，但同时也暴露出一些自身无法克服的局限性，如供给与需求的矛盾、效率低下等问题。20世纪70—80年代，各国对反贫困战略作了相应调整。由过去过度关注物质投资转向注重人力资本投资，将更多的扶贫资金用于诸如教育、基本卫生保健等人力资本项目的投资上。20世纪90年代，各国减贫战略的侧重点进一步突出经济增长的重要性，将促进宏观经济增长的政策与使穷人普遍受益的减贫政策有机结合，大大减少了贫困人口的数量。《2000／2001年世界发展报告》拓展了90年代的减贫战略，提出采取超越经济领域的行动来治理贫困的新的战略思路和总体框架，强调通过创造机会、促进赋权、加强社会保障等方式来实现贫困人群的发展。张晓，叶普万：《世界反贫困战略若干问题探析》，《中国人口报》，2006年11月8日，第3版。

中国扶贫开发历经了四个战略发展阶段，每一次扶贫战略的调整都与国家发展的不同阶段相适应。从现阶段来看，中国扶贫开发面临着新矛盾、新问题、新环境、新任务，减贫需要进行新的战略定位。

其一，中国发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出。现阶段，中国贫困人口主要集中在一般经济增长已无法有效带动、常规扶贫手段也难以奏效的连片特困地区。这些地区仍然面临着贫困范围广、程度深、减贫工作难度大的现实问题，扶贫工作推进相对较慢。

其二，制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在。现阶段，中国贫困人口主要聚集在连片特困地区，由于不可克服的自然环境、地理区位等要素的制约，改变贫困状态的难度非常大。而且，随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化的加快推进和市场经济体制的逐步完善，贫困地区的土地、资金、人才等要素将会加速流出，进而影响到贫困地区发展和减贫进程的持续推进。可以说，制约贫困地区发展的深层次矛盾依然没有得到破解。

其三，中国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段。经济社会发展将为扶贫开发提供良好的历史机遇和政策环境，使政府有能力进一步加大对扶贫开发的支持力度。李韶辉：《我国将调整完善国家扶贫战略》，《中国改革报》，2010年6月7日，第1版。

其四，中国反贫困进程步入新阶段。中国的扶贫开发已从以解决温饱为主的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。到2020年，中国深入推进扶贫开发的总体目标是：稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房；贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。

其五，中国进入全面建设小康社会的关键时期。“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，“十二五”期间扶贫开发能否取得更大突破，关系着2020年全国全面建设小康社会目标能否顺利实现，关系着未来10年国家发展战略能否顺利实现。

正是在这诸多因素的共同影响下，中国扶贫开发才进入到以连片特困地区为扶贫攻坚主战场的新的战略阶段。可以说，连片特困地区扶贫攻坚战略的提出是中国对扶贫开发新矛盾、新问题、新环境、新任务认识的深化。

二、连片特困地区扶贫攻坚的战略目标

(一) 国际减贫与扶贫攻坚战略

解决贫困问题，不仅是一国自身的事情，也是全球共同的话题。贫困是国际社会面临的挑战。促进发展，消除贫困，实现共同富裕，是人类孜孜以求的理想。减少贫困人口不仅是发达国家的行动主题，更是发展中国家奋斗的首要目标。在过去几十年的减贫与发展过程中，处于不同发展水平的国家为世界范围内的减贫作出了各自应有的贡献。例如：中国的贫困率预计至2015年将降低到5%左右；印度的贫困率预计将从1990年的51%下降到2015年的24%，而极端贫困人口数量可能会减少1.88亿；除撒哈拉以南的非洲、东欧和中亚的部分地区外，所有发展中地区预计都将达到千年发展目标的第一个目标。参见《联合国千年发展目标报告2010》。

可以说，减贫是人类社会的共同事业，中国的扶贫开发是全球减贫事业的重要组成部分。中国不仅注意借鉴国际社会先进的减贫理念和成果，同时积极与国际社会分享中国在扶贫开发领域的经验和做法，开展国际交流与合作。20世纪90年代初期，中国就开始利用外资进行扶贫。先后与世界银行、联合国开发计划署、亚洲开发银行等国际组织和英国、德国、日本等国家，以及国外民间组织在扶贫领域，开展了卓有成效的减贫项目合作。据不完全统计，截至2010年，扶贫领域共利用各类外资14亿美元，共实施110个外资扶贫项目，覆盖了中国中西部地区的20个省(自治区、直辖市)300多个县，使近2000万贫困人口受益。在这个过程中，中国把国际上一些先进的减贫理念和方法，例如，参与式扶贫、小额信贷、项目评估和管理、贫困监测评价等，逐步应用于中国扶贫实践中，在创新扶贫开发机制、提高扶贫工作水平、开发扶贫队伍人力资源等方面产生了积极影响。同样，中国也积极参与国际减贫事业，与广大发展中国家共享减贫经验，共同发展进步。从2007年开始，中国政府和联合国驻华系统每年召开“10·17国际减贫与发展高层论坛”，探讨国际减贫的形势和问题。中国政府还组织举办了“中国东盟社会发展与减贫论坛”，推动了中国与东盟地区的减贫合作，加快减贫进程，促进区域的发展、稳定与繁荣。2010年，中国政府与有关国家和国际机构共同举办了“中非减贫与发展会议”，强调通过“在变革中求发展”的方式削减贫穷，推动千年发展目标在非洲的进程。此外，还对发展中国家中高级官员进行了多批次培训，举办了上百次减贫方面的高层对话会、研讨会、名人论坛和双边互访减贫交流，与墨西哥、阿根廷、秘鲁、委内瑞拉、哥伦比亚、坦桑尼亚、莫桑比克等发展中国家签订减贫合作协议或共建减贫合作中心，在扶贫领域的交流逐步深化。参见《中国农村扶贫开发的新进展(白皮书)》，http：//www.gov.cn/gzdt/201111/16/content_1994683.htm。

在国际减贫事业中，中国扮演着越来越重要的角色。现阶段中国确定的连片特困地区扶贫攻坚战略的实施，将不仅仅对推动中国减贫进程起到关键作用，而且将为发展中国家减贫提供重要的借鉴。此外，中国连片特困地区扶贫攻坚战略的实施，同样可以为西方发达国家经济欠发达地区的区域协调发展、缩小地区差异等方面提供经验借鉴。所以说，中国确定的连片特困地区扶贫攻坚战略，在国际减贫领域里都具有重要的意义，该战略的成功实施将会推动全球减贫的进程。

(二) 社会发展与扶贫攻坚战略

贫困问题困扰着当今世界的发展，被联合国列为社会发展问题三大主题之首。从全球反贫困的实践来看，对贫困的认识和反贫困的战略都在不断深化。国际社会过去一直奉行的是以实施经济全面增长为主导的反贫困战略。然而实践证明，仅靠经济增长并不能有效地缓解贫困，很多国家出现了有增长无减贫的尴尬局面。进入21世纪，全球反贫困的战略正在发生改变，从单一的战略措施转向综合的、全面的战略措施，其中强调共享经济发展成果、给穷人赋权、性别平等、气候变化、社会保障等方方面面。说到底，当今全球减贫的目标正在向社会全面发展的目标靠拢。

就中国而言，从《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》，以及中央扶贫工作会议精神都可以看出国家层面对中国扶贫与社会发展的判断。首先是对贫困内涵的丰富和拓展。中国对贫困的判断从20世纪80年代的收入贫困指标，到20世纪90年代的收入、教育及卫生的贫困指标，到21世纪头十年又增加了其他一些指标。现在的《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》较完整地将扶贫的内涵更清晰地表现为多维贫困，即包括收入、教育、卫生、基础设施、文化、发展权利等各方面的贫困。而且从扶贫开发的目标上来看，已经超越最基本的解决温饱问题的目标，转向更高层次的“两不愁三保障”目标，即不愁吃、不愁穿，保障基本教育、医疗和住房。其次是更加强调发展与减贫的结合。中国在制定《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》的过程中，突出强调，要把克服当前困难与促进长远发展结合起来，把拉动经济增长与改善民生结合起来，把经济增长与社会发展、生态环境改善结合起来，努力使贫困地区和贫困人口在经济增长和社会发展中得到更多的实惠。说到底，扶贫开发也是一个发展的问题。扶贫攻坚的战略目标就是要实现贫困地区和贫困人群的全面发展。换个角度来看，中国连片特困地区的扶贫攻坚战略实施最终将会满足中国社会发展的需要。连片特困地区的发展首先要通过减贫来实现，减贫是发展的有机组成部分，应该融入到发展之中。只有把贫困问题解决了，中国社会才会和谐稳定，经济才能持续稳定增长。发展是减贫的最终目标。当前反贫困不仅仅是贫困的问题，也是社会发展的问题。对于连片特困地区而言，经济、社会，乃至人的发展才是最终的目标。

(三) 区域发展与扶贫攻坚战略

在新的阶段以连片特困地区为主攻方向，将区域发展和扶贫攻坚结合起来是扶贫开发进展到一定程度的必然选择，也是一个国家经济社会发展到一定阶段时采取的必需的战略。连片特困地区扶贫战略是扶贫方式的重大创新，是中国扶贫工作发展到一定阶段的重要战略转变。

中国经过几十年的有组织的扶贫开发之后，虽然贫困人口大幅度下降，但是随之而来的区域发展不平衡、城乡差距扩大、扶贫效率不高、扶贫益贫性不强等问题却凸现出来。据相关统计，以武陵山片区为例，2010年连片特困地区人均地区生产总值和农民人均纯收入分别是全国平均水平的33.76%和59.1%，与2001年的37.3%和62.68%相比，差距进一步拉大。2010年连片特困地区内城乡居民收入比为3.04∶1，城乡差距明显。片区之间、片区内各县之间的发展差距也不同程度地存在。此外，传统以县为单位推进的扶贫开发模式投入成本大，收益低，已经不能很好地适应现阶段中国贫困人群“大分散、小集中”的贫困状态。例如，在连片特困地区，尤其是在一些高寒山区，投资修建基础设施的成本会远远高于普通贫困地区，而能够从中受益的贫困群体数量又远远少于普通贫困地区。正是这些矛盾的存在，说明传统的扶贫开发模式已经不能适应新形势的需要，需要在战略上对扶贫开发进行调整。2011年，中央确定了连片特困地区扶贫开发的战略，其中确立了一个基本思路，即“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”。这一战略的提出缘于国家对区域发展与扶贫攻坚认识的深化。一是党中央、国务院高度重视区域协调发展，就西部大开发、扶贫开发作出了一系列战略部署，明确了加快贫困地区发展的总体思想、基本思路和目标任务，极大地激发了贫困地区各族群众脱贫致富的积极性、创造性。二是《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，大力推进区域生产力布局调整和产业结构优化升级，为片区承接东部地区和中心城市产业转移、促进特色优势产业发展提供了机遇。三是在多年的发展实践中，片区内各级政府和群众形成了区域协作发展的共同意愿，开展了相关探索，积累了一定经验，为加快片区发展奠定了基础。四是随着综合国力的显著增强，国家有能力、有条件加大对连片特困地区的扶持力度。基于这种背景，连片特困地区的扶贫攻坚战略应运而生。区域发展为扶贫攻坚创造了更好的基础条件，有效提高了扶贫攻坚整体工作水平，提高了扶贫攻坚的效率，使各族群众特别是贫困人口共享发展和改革成果；扶贫攻坚加快了脱贫致富步伐，激发了广大群众参与发展的积极性和创造性，有力地推动和加快了片区发展。

三、连片特困地区扶贫攻坚的战略方针

(一) 将连片特困地区作为主战场

从历史上看，我国的贫困分布带有明显的区域性特征。20世纪80年代就曾划分过18个片区，后来逐步调整为扶贫工作重点县。经过近三十年的发展，虽然贫困人口大规模下降，但是地区发展不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，贫困问题仍然突出。现阶段，我国贫困人口主要集中在一般经济增长已无法有效带动、常规扶贫手段也难以奏效的集中连片特困地区。随着国家经济实力的增强，进一步强调把连片特困地区作为主战场，符合实现全面建设小康社会目标的客观要求，对于新形势下政治稳定、民族团结、边疆巩固、社会和谐、生态安全都具有特殊重要的意义。

连片特困地区的贫困问题在近年来受到来自各方的关注。温家宝同志2010年2月4日在省部级主要领导干部专题研讨班上讲话，强调要把扶贫开发的重点放在贫困程度较深的连片特困地区和特殊类型贫困地区。2010年的中央1号文件也明确提出：要“继续抓好扶贫开发工作，对特殊类型贫困地区进行综合治理”。在国家十二五规划的制定建议中，也把加快解决集中连片特困地区的贫困问题，作为国家十二五经济社会发展的战略目标之一。此外，在西部大开发战略实施10周年之际，中央再次作出深入实施西部大开发的战略部署，提出了开展连片特困地区的开发攻坚。

将连片特困地区作为主战场，既是对以往工作思路的继承，又是一个创新。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》明确指出，将连片特困地区作为新阶段扶贫开发的主战场。中央按照以2007—2009年3年的人均县域国内生产总值、人均县域财政一般预算性收入、县域农民年人均纯收入等与贫困程度高度相关的指标为标准，在全国共划出11个连片特困地区，覆盖505个县。根据《中国农村扶贫开发规划纲要（2011—2020年）》的部署，中央财政专项扶贫资金的新增部分主要用于这些地区。在今后10年的扶贫开发工作中，国家将在这些地区的基础设施、民生改善、产业发展、生态建设等方面加大支持力度，着力解决制约发展的瓶颈问题，促进基本公共服务均等化，从根本上改变这些地区的落后面貌。《连片特困地区成为扶贫攻坚主战场》，《光明日报》，2012年3月9日。

(二) 构建“三位一体”的大扶贫格局

《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》明确提出，在未来的10年中，将推进形成专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的工作格局。国务院扶贫办主任范小建认为，连片特困地区的扶贫攻坚要进一步巩固，完善专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫“三位一体”的工作格局。他认为，推进“三位一体”，要坚持政府主导和统筹发展，更加注重以转变经济发展方式带动扶贫，更加注重增强贫困地区、贫困群体的自我发展能力，更加注重基本公共服务均等化，更加注重解决制约发展的突出问题。

所谓专项扶贫主要指国家安排专门资金，各级扶贫部门组织实施，通过既定项目，直接帮助贫困乡村和贫困人口。中央和地方各级政府编制专项规划，安排专项资金，集中资源改善贫困地区的基础设施，发展特色优势产业，完善社会服务体系，增强人口素质。行业扶贫主要指各行业部门履行行业管理职能，确定支持贫困地区和贫困人口发展的政策和项目，以改善贫困地区发展环境、提高贫困人口发展能力。社会扶贫主要指社会各界从不同角度参与扶贫开发事业，扩大扶贫资源，提高扶贫工作水平。专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫构成了国家扶贫战略的完整体系，三者互为支撑，相辅相成，是我国扶贫开发工作的重要创新。“三位一体”的大扶贫格局的形成，关键是要解决专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫的有效衔接问题。中国从有组织的大规模扶贫开始，就在不断探索构建专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫“三位一体”的大扶贫格局，但是，从目前的实践来看，专项扶贫在整个大扶贫格局中占据绝对主导的位置，行业扶贫和社会扶贫目前主要发挥着辅助作用。尤其是社会扶贫，目前尚未形成积极参与的局面，也尚未取得丰硕的成果。从整体上来看，专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫还没有很好地融合，没有形成合力，在减贫过程中分散作战的情况还比较突出。未来10年，连片特困地区的扶贫开发需要打一场攻坚战，需要整合全社会的扶贫力量并让其参与进来，因此，构建“三位一体”的大扶贫格局，整合不同扶贫主体的力量，提升扶贫效率，是推动连片特困地区减贫进程的重要战略方针。

(三) 开发式扶贫与社会保障的衔接

根据中共十七届三中全会精神，新阶段的扶贫开发，要实现开发式扶贫和低保制度相结合的两轮驱动。连片特困地区的扶贫攻坚将会继续加强开发式扶贫与社会保障的衔接，确保扶贫开发的成效。

加强开发式扶贫与社会保障的衔接具有重要意义。首先，实现“两项制度”的有效衔接，是确保实现十七大目标的重要举措。党的十七大明确提出了到2020年“绝对贫困现象基本消除”的奋斗目标。要确保目标的实现，必然要进一步完善现行的政策体系，对没有发展能力的贫困人口做出兜底性制度安排，通过救助维持其基本生存；对具有发展能力的贫困人口给予新的支持，通过扶持促进其脱贫致富，以形成低保维持生存、扶贫促进发展这样一个新的工作格局。其次，实现“两项制度”的有效衔接，是党中央、国务院的一贯要求和扶贫部门的重要任务。2007年7月《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》第一次提出，农村低保要与扶贫开发等政策相衔接。中共十七届三中全会上通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步明确要求：“完善国家扶贫战略和政策体系，坚持开发式扶贫方针，实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接。”在2011年11月召开的国务院扶贫开发领导小组第一次全体会议上，回良玉同志再次强调：低保制度是社会救助，扶贫开发是提高能力；低保制度是维持生存，扶贫开发是促进发展，二者相辅相成，相互促进，不能相互替代。为此，党中央、国务院将实现“两项制度”的衔接作为扶贫部门的重要任务。再次，实现“两项制度”的有效衔接，是提高行政效能和扶贫效果的有益探索，是完善国家扶贫战略和政策体系的内在要求。扶贫和低保都是针对贫困人口的政策措施，如果在工作中不能很好结合，不仅会增加基层的工作负担，还可能出现扶贫资源配置的重复或遗漏。共同识别贫困人口，分别采取有针对性的帮扶措施，不但可以减轻基层工作压力，提高政府扶贫资源的使用效能，而且对于完善国家扶贫战略和政策体系至关重要。实现“两项制度”衔接，完善贫困人口的识别机制，是提高扶贫工作水平的重要途径。

开发式扶贫与社会保障的衔接是新阶段完善国家扶贫战略和政策体系的奠基之作，将会关系到未来10年中国扶贫攻坚的目标能否实现。

(四) 外部推动与内生自发的结合

传统反贫困模式强调外部推动式发展，主要集中于改善贫困人群所处的外部环境，忽视了贫困对象自我发展能力的建设，以至于减贫的成效非常有限，减贫成果的稳定性差，返贫现象突出。从国际上来看，许多国家的反贫困仍然停留在建设基础设施、改善生存环境等初级阶段。外部推动发展的迹象非常明显，而内生发展则严重不足。从中国来看，过去30多年的反贫困也同样以输血式的扶贫为主，集中表现为对贫困地区基础设施的建设，对交通、水电、住房、农田等的改造，外部输入式的产业扶贫等。这种外部推动式的扶贫模式有其必要性，也对一些贫困地区的发展作出了重要的贡献，但是对于很多贫困程度深、范围广、减贫工作难度大的老、少、边、穷地区的效果不太明显。这种模式最主要的问题是扶贫开发投入与产出不成比例，边际效应递减，而且脱贫的成效并不能巩固，贫困人群的可持续发展能力很弱。很多已经脱贫的人群一旦离开国家投入，就极有可能重返贫困。

《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》指出，我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段，中国农村扶贫开发将会更加注重增强扶贫对象的自我发展能力。未来10年，扶贫开发工作的重要内容是实现由“外部推动式”扶贫向“内生自发式”扶贫、“输血式”扶贫向“造血式”扶贫的转变，这不仅是扶贫开发工作取得进一步成绩的要求，也是时代发展的要求。从另一个角度来看，促进贫困地区的“内生自发式”发展的条件已经初步具备。尤其是在中国，30多年的努力为未来进一步的反贫困创造了较好的条件，现有贫困地区的进一步发展已具有一定的基础和环境。贫困地区的交通、通信、文教、卫生等基础设施条件明显改善，但是扶贫开发越往后，难度越大，尤其是连片特困地区，受制于贫困人群自我发展能力较弱的现实，投入与产出的反差巨大，单纯依靠外部“输血式”的扶贫开发难以收到良好的效果。因此，必须从现阶段开始着力提升其自我发展能力，才能从根本上解决该类型困难地区的贫困现状，巩固既有的扶贫成效。因此，外部推动与内生自发的结合是连片特困地区扶贫攻坚的重要目标，是贫困地区可持续发展的关键。

第三部分  连片特困地区扶贫攻坚的规划体系

连片特困地区是新时期中国扶贫攻坚的主战场。按照“集中连片、突出重点、全国统筹、区划完整”的原则，以2007—2009年的人均地区生产总值、人均地区财政一般预算性收入、农民人均纯收入等与贫困程度高度相关的指标为标准，这三项指标均低于同期西部平均水平的县(市、区)，以及自然地理相连、气候环境相似、传统产业相同、文化习俗相通、致贫因素相近的县划分为连片特困地区。在划分过程中，对少数民族县、革命老区县和边境县采用了增加权重的办法予以倾斜和照顾。

一、连片特困地区扶贫攻坚规划的范围

按照2007—2009年数据测算，11个片区人均地区生产总值、年人均地方财政一般预算性收入和农民人均纯收入这三项指标，分别只相当于西部平均水平的49%、44%和73%。“连片特困地区成为扶贫攻坚主战场”，《光明日报》，2012年3月9日。这11个连片特困地区包括六盘山区、秦巴山区、武陵山片区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区。此外，西藏区、四省藏区、新疆南疆三地州也被认定为连片特困地区。

由于各种条件的限制，连片特困地区仍然面临着贫困范围广、程度深、减贫工作难度大的现实问题，扶贫工作推进相对较慢。《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》明确指出，中央财政专项扶贫资金的新增部分主要用于连片特困地区。连片特困地区扶贫攻坚是一项综合治理的系统工程，必须加强规划指导。在今后10年的扶贫开发工作中，国家将在这些地区按照“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”的思路，分期分批实施扶贫攻坚规划。截至2012年7月份，国务院先后共批复并启动了四个连片特困地区的区域发展与扶贫攻坚规划，分别为《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020年）》(2011年11月)、《乌蒙山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020年）》(2012年2月)、《秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020年）》(2012年5月)及《滇桂黔石漠化片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020年）》(2012年6月)，预计2012年年底编制完成其他7个片区，以及西藏区、四省藏区、新疆南疆三地州3个片区的扶贫攻坚规划。

二、连片特困地区扶贫攻坚规划的层级

连片特困地区扶贫攻坚规划主要分为三个层级。第一层级为总体规划，即国家发改委、扶贫办牵头编制的每一个连片特困地区的区域发展与扶贫攻坚规划。共计要完成14个片区的规划，目前经国务院批复和实施的总体规划共有4个。总体规划主要指明片区发展的方向和思路，起指导作用。第二层级的规划是省级实施规划。省一级的实施规划是在总体规划的指导下根据本省内的、片区的实际情况编制的实施规划。所有纳入到连片特困地区的省(自治区、直辖市)都要编制省级实施规划。省级实施规划在整个规划体系中起着承上启下的重要作用：一方面，要细化国家层面的总体规划，使总体规划更加符合地方的实际；另一方面，要指导县级实施规划，为县级实施规划指明方向和思路。第三个层级是县级实施规划，这是整个规划体系当中的关键和基础。县级实施规划是具体的实施规划，是国家总体规划能否落地的关键。此外，县以下可以有贫困村级的更为细致的规划。

从具体内容来看，总体规划包含了各个行业部门应该在片区建设的内容。现在每一个片区规划都包含了六个方面的内容，即基础设施、产业发展、基本的生产生活条件、生态保护和环境、人力资源开发和社会基本的公共服务，基本上囊括了经济社会发展的主要内容，更侧重与贫困相关的方面。这样的总体规划必然是由各个行业的规划衔接汇总而成的一个体系。

三、连片特困地区扶贫攻坚规划的特征

片区扶贫规划应是一个集行业扶贫、专项扶贫和社会扶贫于一体的大扶贫规划，对外与区域经济社会发展规划相衔接，对内与专项扶贫规划和行业部门相关规划、社会扶贫规划相结合。区域发展应该与整个社会的发展有区别。区域发展与扶贫攻坚规划是具有综合性的，但又是专项的特别性的规划，需要优先解决区域发展与扶贫开发结合时产生的瓶颈问题，即制约贫困群体的根本性问题。规划归根结底是一个扶贫开发的规划，最基本的目的是贫困问题的解决。连片特困地区扶贫攻坚规划具有以下特征。

1. 片区规划具有综合性

中央强调要把区域发展和扶贫攻坚有机结合，用区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展的总体思路来指导规划的编制，这必然是一个综合性的规划。对于整体落后的地区，如果没有发展，很难谈及扶贫。对于一些分散地区的贫困问题，可以通过特殊的扶持手段进行扶持，但是对于整片落后的区域来说，只有通过区域的发展和扶贫攻坚才能扶助。扶贫开发不仅仅是解决贫困人口的问题，同时对于区域的发展也有促进作用。不了解扶贫的人常常对此存在很大的误区，认为扶贫开发只是解决穷人的问题。从政治上来说，当需要考虑贫困问题的时候才考虑它。然而，从经济上来讲，中国有13%的人口没有消费能力，不能对社会经济发展作出贡献，无法实现自身的社会价值。显然，这对经济的均衡发展会产生不利影响，因此需要将区域发展和扶贫攻坚结合在一起，编制综合性的规划。

2. 片区规划具有区域性

从国家层面来说，区域包括“11+3”个片区。对于片区规划来说，其特征就是区域，不管一个片区包括多少个省、县，它都是一个区域。作为一个区域，从区域内来看，就是要根据怎样加快发展和扶贫开发来设计项目、政策。从区域外来看，就是要打通这个区域和外部的各种信息、物资、资金、人才的流通渠道。具体到某个县，既要考虑县内部所覆盖的所有乡镇所构成的区域，同时又要考虑到县邻近的这些经济区域的带动作用。从这点来看，片区规划与社会经济发展总体规划有类似的地方，即不局限于一个县，而是从整个区域出发来考虑问题，但同时由于是针对该区域的，又应该优先解决该区域发展当中的瓶颈问题，如扶贫产业的问题，在片区的开发当中就必须用区域的理念来发展产业，同时也要让贫困人口参与进来，建立一种让贫困人口在区域的产业发展当中受益的机制。

3. 片区规划是一个专项的扶贫规划

片区规划虽然是区域发展和扶贫攻坚的结合，但是其核心在扶贫。区域发展的成果不能够自动惠及不同群体，特别是一些特殊的贫困群体。扶贫的目标是通过国家有关政策和资金，采用相应有效的手段来帮助贫困人口解决贫困问题。因此，在区域发展过程中发展成果不能自动为所有人所分享这一大背景之下，需要扶贫攻坚。如果不是扶贫对象的分布呈现区域的特点，就没有片区概念的存在。如果片区规划只注重区域发展，那么就达不到原来预期的目标，也不能体现中央对片区发展的根本性要求。

四、连片特困地区扶贫攻坚规划的主要内容

(一) 规划的指导思想

高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，按照“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”基本思路，着力加强基础设施建设和生态建设，不断优化发展环境；着力培育特色优势产业，不断增强自我发展能力；着力改善农村基本生产生活条件，不断夯实农村发展基础；着力促进人力资源开发，不断提高贫困人口综合素质；着力发展社会事业，深入推进基本公共服务均等化；着力加快体制机制创新，努力形成全社会扶贫和全方位协作新格局，促进片区经济社会又好又快发展，率先实现连片特困地区区域发展与扶贫攻坚目标。

这是片区扶贫攻坚规划的指导思想，片区扶贫攻坚的总体规划、省级实施规划及县级实施规划都必须服从于这个指导思想。具体来看，不同层次的规划其涉及的重点内容有所区别。

(二) 总体规划的主要内容

1. 片区总体规划的定位

总体规划一是起到方向性的作用，为片区的发展指明方向；二是起到引导性的作用，为片区的发展提出一些指导性的原则。片区总体规划与省级、县级实施规划有显著不同：一是性质不同，片区总体规划是指导性规划，省级、县级实施规划是实施性规划；二是范围不同，片区总体规划范围大，具有跨省统筹协调性，省级、县级实施规划针对性强，只瞄准本省(自治区、直辖市)、市(地、州)、县(市、区)的区域发展与扶贫开发工作；三是作用不同，片区总体规划重在提出目标、总体布局，省级、县级实施规划重在如何实现目标、具体落实；四是地位不同，片区总体规划是编制省级、县级实施规划的大纲和基础，省级、县级实施规划是落实片区总体规划的方法和手段。

2. 片区总体规划的框架

任何规划都包含三个主要部分：一是空间布局；二是规划的核心内容；三是规划的保障体系。2011年11月，国务院批复了《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011—2020年）》，这是所有14个连片特困地区中最先启动的扶贫攻坚试点片区。从武陵山片区规划中可以发现，片区总体规划在空间布局、核心内容和保障体系上的创新。

从空间布局来看，武陵山片区体现了功能分区、空间结构和城镇布局的结合。在功能分区方面，按照《全国主体功能区规划》，武陵山片区整体为限制开发区域，基本功能为生物多样性及水土保持。依据整体保护、点状发展的原则，将片区划分为三个区：①重点发展区，主要包括地市级城市和县城，约占区域总面积的6%；②农业生态区，主要包括河谷平坝及低坡丘陵地区，约占区域总面积的18%；③生态保护区，主要包括森林、高山草场及世界自然遗产、各类各级自然保护区、森林公园、地质公园等重要生态功能区，约占区域总面积的76%。在空间结构方面，主要任务是构建“六中心四轴线”经济带格局，形成互通性好、带动力强、城镇体系完善的主体空间结构。其中：“六中心”包括黔江、恩施、张家界、吉首、怀化、铜仁等六个中心城市；“四轴线”包括重庆—黔江—恩施—武汉，贵阳—铜仁—怀化—长沙，万州—黔江—铜仁—凯里，宜昌—张家界—怀化—柳州的铁路、公路体系。此外，设立武陵山龙山来凤经济协作示范区。在城镇布局方面，加强中心城市和重点城镇的建设。

从核心内容来看，现在每一个片区规划都包含了六个方面的内容，即基础设施、产业发展、基本的生产生活条件、生态保护和环境、人力资源开发和社会基本的公共服务，基本上囊括了经济社会发展的主要内容，更侧重与贫困相关的方面。具体来看：一是基础设施。按照统一规划、合理布局、保护环境、协调推进的原则，统筹区域交通、水利、能源、通信等基础设施建设，加快构建连通内外、功能配套、安全高效、适度超前的现代化基础设施体系，为片区扶贫攻坚创造良好条件，为区域经济社会跨越发展提供有效支撑。二是产业发展。从资源优势、区位特点和产业基础出发，以市场为导向，加强产业协作，完善配套分工，加快产业结构调整，加大产业布局向贫困地区的倾斜力度，形成具有区域特色的产业体系和支柱产业，增强片区造血功能和内生动力，为区域发展和贫困人口脱贫致富奠定基础。三是农村基本的生产生活条件。以县城和周边中心镇为重点，加快小城镇建设步伐。以小城镇为依托，加快新农村建设，加强农村生产生活服务设施建设。四是生态保护和环境。以重要生态功能区为重点，以重点生态工程为抓手，建设长江流域重要生态安全屏障。五是农村人力资源开发。把提高劳动者综合素质和培养自我发展能力作为促进就业与农村人力资源开发的着力点，大力发展劳务经济，积极推进农村劳动力转移和农村人力资源开发。六是社会基本的公共服务。统筹各类公共服务资源在城乡之间、区域之间的合理配置，按照以人为本、服务为先、均衡配置、资源共享的原则，集中实施一批民生工程，积极推进基本公共服务均等化。此外，在片区发展过程中要注重防灾减灾与应对气候变化。

从保障体系来看，主要从体制改革、机制创新和政策支持三个方面来推进片区扶贫攻坚规划的实施。其中：体制改革主要包括行政体制改革、经济体制改革、户籍制度改革和土地管理制度改革；机制创新主要包括扶贫攻坚与跨省合作的协同机制、扶贫攻坚与生态建设的共赢机制、合力攻坚大扶贫工作机制、扶贫投入增长机制、扶贫攻坚瞄准机制的创新；政策支持主要包括财政、税收和金融政策，投资、产业政策，土地政策，生态补偿政策，帮扶政策，重点群体扶持政策等。

(三) 省级实施规划的特点

省级实施规划是在总体规划的指导下根据本省内的、片区的实际情况编制的实施规划，以5年为期，分两个阶段与“十二五”“十三五”相衔接。虽然省级实施规划比总体规划具体，但细致程度仍然不足，还只是原则性的实施规划，主要是指导和确定各个县怎样落实。

省级实施规划是对总体规划的分解和细化，是在可实施层面上编制的规划，因此，具体内容也要与片区总体规划基本保持一致。总体来看，省级实施规划也包括扶贫攻坚的空间布局、核心内容与保障体系。与总体规划的不同之处有两点：第一是空间布局上的不同，省级实施规划只负责行政区划范围内的扶贫攻坚布局，不能超出自己的行政权限编制规划；第二是规划的作用不同，省级实施规划具有承上启下的作用，不仅要具备总体规划的方向性和引导性作用，而且要贴近具体的县级实施规划，更注重内容的可操作性。

(四) 县级实施规划的特点

县级实施规划是整个规划体系当中的关键和基础。县级实施规划是体现整个《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》中各种精神最基础的载体，是真正体现区域发展与扶贫攻坚结合的结合点，是落实大扶贫格局的重要保证。片区规划的落脚点在于县级实施规划，只有县级的规划才是真正实施的规划。片区县级实施规划是片区规划实施的关键。如果县级实施规划缺乏可操作性，那么政府就没有办法兑现实现发展的承诺。县级实施规划的操作性如何决定了总体规划的落实情况。

从具体内容来看，县级实施规划与总体规划和省级实施规划也基本保持一致。但是县级实施规划是一个真正的实施规划，因此，县级实施规划不能成为一个要项目、争资源的规划，其内容框架不仅要突出地方优势，而且要具备切实的可操作性。

第四部分  连片特困地区扶贫攻坚的保障体系

要使连片特困地区扶贫攻坚工作达到预期目标，不仅要有统筹全局发展的战略、明确的规划，而且还需要从现有体制、机制、政策体系的创新来获取保障，这将对推进连片特困地区的扶贫工作起着重要作用。

一、连片特困地区扶贫攻坚的体制改革

(一) 体制改革的背景

体制实质上是国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。夏征农等：《辞海(缩印本)》，上海辞书出版社，1989年。扶贫体制体现的就是国家及地方相关部门在扶贫开发中的关系，以及扶贫开发的体系、制度、方法和形式等内容。目前，中国的农村扶贫体制的形成始于20世纪80年代中期有组织的扶贫开发。这一时期扶贫开发的主要目标是满足贫困地区经济增长和扶贫双重目标、坚持以项目为中心的开发式扶贫、采用区域瞄准方式和推动政府主导下的全社会扶贫。经过30多年的扶贫开发，中国的贫困状况大为改观，在全球减贫领域作出了巨大贡献。但是随着21世纪到来，中国扶贫现状与背景条件发生了根本的变化：普遍贫困现状消失，贫困表现出“大分散、小集中”的特点；扶贫的宏观背景也发生了质的变化，党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标，中共十六届三中全会又提出了以人为本、全面协调可持续的科学发展观。在这种情况下，现行扶贫体制的局限性越来越突出。例如，机构重叠、缺少整合力量、开发扶贫受到挑战、以县为单位的扶贫弊端显现、扶贫投入不足、扶贫政策效率较低、益贫性不足等。面对新阶段、新形势和新问题，国家提出了连片特困地区扶贫攻坚的战略，以连片特困地区推进扶贫开发，是中国扶贫开发体制、机制及方式的系统创新。在新战略实施的背景下，传统的扶贫体制也必须随之进行变革和创新，才能适应新阶段扶贫开发的需要，推动连片特困地区扶贫攻坚目标的实现。

(二) 体制改革的内容

1. 行政体制的改革

推进政府职能转变，强化社会管理和公共服务职能，加快推进政企、政资、政事分开和政府与市场中介组织分开，减少行政审批事项，规范行政审批程序，完善信息公开制度。建立健全公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体讨论决定的决策程序。建立科学合理的政府绩效管理制度。推行行政问责制。

2. 经济体制的改革

构建各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护的体制环境。全面落实促进非公有制经济发展的政策措施，公开透明民间资本进入法律法规未禁止行业和领域的准入标准、优惠扶持政策。大力支持微型企业发展。健全有利于推进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，强化县级政府提供基本公共服务的财力保障，完善地方预算制度。鼓励金融创新，积极发展服务“三农”和中小企业的中小金融机构和金融产品。深化资源性产品价格和环保收费改革。加大国有资产盘活力度。深化投融资体制改革。

3. 推动户籍制度改革

改革完善城镇化相关制度措施，打造农业人口随就业和居住地变化自然进城的制度通道。有序引导具备条件的农民工自愿转户进城，落实就业、住房、医疗、教育、社保等配套政策，确保转户居民真正享受城镇居民的同等待遇。探索统筹城乡户籍管理制度的具体办法，逐步取消城乡户籍差别，实行统一身份管理。

4. 深化土地管理制度改革

强化保护耕地资源，严格基本农田保护。在承包地和林地确权登记颁证的基础上，加强土地承包经营权和林权的流转管理和服务。探索股份合作经营，维护农民的土地租金收益和股份分红收益权利。开展宅基地和林地的抵押融资试点，完善配套政策。稳步开展农村集体经济组织产权制度改革和集体建设用地流转试点，探索通过市场机制保障自愿退地农民得到公平合理补偿的具体途径，保护农村集体经济组织及其成员合法的权益，完善和保障农民对土地的用益物权。加强土地整理工作，创新土地整理复垦开发模式。

二、连片特困地区扶贫攻坚的机制创新

(一) 机制创新的背景

机制是系统的动态构成，它以一定的运作方式把系统的各个部分联系起来，使它们协调运行而发挥作用。机制就是要实现对体制的有效驱动。我国现在正在全面建设小康社会，扶贫工作所面临的形势已经发生了变化，这就要求我们要从新阶段的新情况、新任务出发，大胆改革已经不适应新要求的扶贫机制，创造出适应新要求的扶贫机制，促进扶贫工作的新发展。现有扶贫开发机制主要存在以下几个方面的缺陷。

其一，资源整合难度大。从管理主体来看，扶贫开发的机构很多，除了国务院扶贫开发领导小组办公室之外，国家发展与改革委员会也是扶贫开发的重要组织者和实施者，此外，中央的各个部委都参与到贫困地区的扶贫开发过程中。主体多样化导致扶贫政策的政出多门，管理多元化，各主体之间的整合不够。政府规制难以符合公共利益，导致扶贫效果不理想，甚至在某些区域产生越扶越贫的怪相。从资源投入来看，财政、税收、金融、产业和投资等各种政策难以相互配合；扶贫资金来源庞杂，多头林立的资金管理体制使扶贫资金利用率低下，扶贫项目资金平均主义分配导致资金使用分散，项目配置重点不突出，到户率低等。

其二，合作机制缺乏。中国扶贫开发按照“省负总责、县抓落实、工作到村、扶贫到户”的要求，实行扶贫开发工作责任到省、任务到省、资金到省、权力到省。把扶贫开发作为国家扶贫开发工作重点县政府的中心任务，由县政府负责把扶贫开发的政策措施落实到贫困村和贫困户。在这种机制之下，各省、市、县内部存在着较强的竞争。在扶贫资源争取方面，不同省、市、县之间争夺激烈。在具体扶贫措施上，各省、市、县之间也鲜有合作，主要表现在产业扶贫方面，缺少合理的空间分布，无序竞争的情况非常普遍。但是在新阶段，以连片特困地区作为扶贫攻坚的主战场，以片区作为扶贫开发的空间单位，强调区域发展与扶贫攻坚并重，这种各自为政、各负其责、激烈竞争、缺少合作的扶贫开发机制显然已经不能适应新形势的需要。区域之间只有开展合作，才能实现连片特困地区的扶贫攻坚目标。

其三，大扶贫格局有待完善。中国最早有组织的大规模扶贫是以专项扶贫的方式开展的，时间是在1986年，同时也开展了中央国家机关定点扶贫的工作。1994年组织实施“八七扶贫攻坚计划”，开始实行东西扶贫协作。2002年中共十六大确定的“以工促农，以城带乡”的方针，各行业部门对贫困地区投入逐年增加，陆续形成了行业扶贫。可以说，中国“三位一体”的大扶贫格局是在不断的扶贫开发实践中逐步形成的，体现了专项扶贫、社会扶贫和行业扶贫的内涵。但是，现有的大扶贫格局仍然以专项扶贫为主要推动力，有些地方的行业扶贫和社会扶贫仅仅是锦上添花，支持力度不够，而且专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫的整合不够。

此外，现有扶贫开发还需要在投入机制、瞄准机制等方面进行深入探讨。

 

 

 

(二) 机制创新的内容

1. 组织协调机制

其一，要明确各级政府的职责。国务院扶贫开发领导小组办公室、国家发展和改革委员会负责规划实施的指导、协调和监督，各省（市）人民政府对本省（市）片区内规划编制与实施负总责，片区内各地(市、州)县要充分发挥主体作用，确保完成规划任务。其二，建立跨省协调机制。建立各省市联席会议制度，定期研究解决相关问题，协调推进规划的编制和组织实施。其三，落实行业部门的分工。国务院各部门，特别是国务院扶贫开发领导小组各成员单位，要按照各自职能分工和具体任务，合力推进规划实施。各级行业部门要在上级部门指导下，积极落实政策，抓好项目实施。其四，加强基层组织保障。充分发挥基层党组织战斗堡垒作用，完善村民自治制度。加强农村集体经济组织建设，大力发展集体经济，积极推进村务公开。鼓励机关优秀年轻干部、退伍军人、高校毕业生到贫困村工作。其五，完善考核评价体系。建立规划目标责任制，对地方政府和有关行业部门开展绩效考核。省级组织、扶贫开发和人事等有关部门要密切合作，将规划实施工作纳入地方各级领导班子和领导干部目标考核体系。

2. 区域合作机制

中国的贫困人口大部分分布在中西部落后地区，反贫困工作与区域经济平衡发展是交织在一起的，因此，中国政府促进区域经济平衡发展与反贫困工作也是紧密结合在一起的。扶贫开发不仅是某一个区域的任务，而且是全社会都应该关注的事情。因此，探索区域合作机制非常必要。一是要探索对外开放合作机制。积极吸收片区外的资金、技术和人才，开展与片区外的投资贸易合作，支持有条件的企业走出去。推动与省会城市及有关经济区之间的经济贸易往来和人才文化交流，依托跨区域交通网络，形成“东承西融、南连北接”的区域合作格局。二是探索扶贫攻坚与跨省合作的协同机制。打破行政分割，突出跨省合作；发挥比较优势，实现资源共享；促进区域一体化发展，加快片区扶贫开发进程。三是要探索区域内的合作机制。建立经济协作机制，统一制定规划，建立政务、商务和公共服务信息资源共享平台，统筹人力资源开发和社会管理。设立专门的协调委员会，负责旅游等产业、基础设施、公共服务、交通运输等领域协作的协调工作。

3. 大扶贫工作机制

《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》第一次明确了专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的工作格局。有必要从机制上深入探讨“三位一体”的大扶贫格局如何发挥合力，推动连片特困地区的减贫。要以规划为平台，各尽其责，整合资源，集中投入，建立“政府主导、部门分工、各方参与、合力攻坚”的工作机制。

4. 扶贫投入增长机制

目前扶贫开发资金渠道主要包括财政拨款、企业捐助、国际援助、社会捐款等多种渠道。2001—2010年，中央和地方各级政府累计财政投入2043.8亿元，其中中央财政安排的扶贫资金10年累计投入1440.4亿元。总体来看，扶贫投入的力度仍然不够，资金量不足仍然是制约减贫的重要原因。因此，在连片特困地区扶贫攻坚过程中，必须构建多元化扶贫投入增长机制。一是要建立财政资金、信贷资金、社会帮扶资金对片区投入的稳定增长机制；二是要调动地方政府和农户的投入积极性；三是要结合土地利用制度创新、林权制度改革和旅游业等产业发展，探索通过市场机制和财政政策将片区资源环境优势转变为扶贫投入稳定来源的具体办法。

5. 扶贫攻坚瞄准机制

解决了资金问题后，需要重点考虑的是将扶贫资金给什么地区、什么人来使用才能达到最大的益贫效果。现阶段的扶贫开发模式往往存在瞄准机制的缺陷，真正的贫困群体受益较少，并非贫困的人群反而受益较多。探索扶贫攻坚瞄准机制，首先，要实行扶贫开发和农村低保“两项制度”相衔接，加强贫困识别工作，突出重点，差别对待，创新扶贫到户机制；其次，要建立健全产业扶贫项目带动贫困户脱贫增收的利益联结机制；最后，公共产品和公共服务要优先惠及扶贫对象，确保最困难的地区和人群得到有效扶持。

三、连片特困地区扶贫攻坚的政策保障

(一) 政策体系的完整性与差异性

中国二十余年的有组织的扶贫开发，始终围绕扶贫政策这个重要话题。在扶贫开发过程中，无论是战略定位、规划编制，还是资源分配、产业布局等，都离不开扶贫政策的引导。争取政策是当下贫困地区扶贫开发的一个关键词。政策在扶贫开发中的重要意义不言而喻，这也给政策供给者提出了有力的挑战。如何通过政策提升扶贫开发的效率，如何让政策体现公平性和差异性，如何让政策有利于贫困群体，如何让政策成为扶贫开发顺利实施的保障等问题，都是当前扶贫开发过程中不得不思考的问题。具体到连片特困地区，政策保障是片区扶贫攻坚实施的关键。在政策保障方面，需要把握以下两个关键问题。

一是政策体系的完整性。一方面，连片特困地区的扶贫攻坚已经上升为国家战略，党中央、国务院高度重视，地方政府责无旁贷，中央各部委及地方各部门积极推动，社会各方面积极参与，共同构建连片特困地区的大扶贫格局，推动连片特困地区的减贫与发展。在这种大扶贫格局的背景下，需要“大政策”的全面支持。另一方面，连片特困地区扶贫攻坚的基本思路是“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”，将区域发展与扶贫开发进行有机结合。政策体系中不仅要包括与扶贫相关的政策，也要包括与区域发展相关的政策。从整体上来看，连片特困地区扶贫攻坚的政策是一个大的体系，政策涉及财政政策、税收政策、金融政策、投资政策、产业政策、土地政策、生态补偿政策、帮扶政策等方方面面。

二是政策体系的差异性。事实证明，“吃大锅饭”的扶贫政策不仅不利于扶贫开发的顺利推进，也不符合当前国际社会减贫的宗旨。中国经过二十余年的扶贫开发，虽然贫困人口大幅下降，但是地区发展不均衡却愈加突出。不仅地区之间存在差异性，同片区内不同省份、同省份内不同县市，甚至同一个贫困村中不同家庭的贫困状况也存在差异。政策要想更好瞄准贫困人口，就必须体现差异性，对深度贫困地区实行差别化重点扶持。从另外一个角度来看，不同地区、不同扶贫对象自身的禀赋不同，也需要差异性的扶贫政策促进其发挥自身优势，实现扶贫开发事半功倍的效果。温家宝同志2012年5月26日在武陵山片区扶贫攻坚工作座谈会上的讲话强调，片区扶贫规划和扶贫攻坚要突出每个片区的区域特点和比较优势，要大力发展特色优势产业。这就需要有差异性的政策来支持片区的差异化发展。

(二) 政策保障的内容

围绕规划的目标和任务，加大政策支持力度，实现政策创新是连片特困地区扶贫攻坚顺利推进的保障。

1. 财政、税收和金融政策

一是财政政策。加大中央财政均衡性财政转移支付力度。提高转移支付系数，增加转移支付额度。加快建立和完善片区内县级基本财力保障机制。中央财政有关专项转移支付向片区内重点区域倾斜。中央财政加大对基础设施建设项目贷款的贴息扶持。省级财政要提高转移支付水平，延长省级财政性资金扶持政策执行期限。中央财政专项扶贫资金新增部分向连片特困地区倾斜，各省市财政专项扶贫资金也要向连片特困地区倾斜，逐步提高基层干部、教师、医务人员、技术人员的工资收入水平。从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设，同时切实保障被征地农民的合法权益。二是税收政策。对片区内享受西部大开发税收政策和片区内属于国家鼓励类的产业企业，减按15%税率征收企业所得税。企业从事国家重点扶持的公共基础设施项目投资经营所得，以及符合条件的环境保护、节能节水项目所得，可依法享受企业所得税“三免三减半”政策。对片区内属于国家鼓励发展的内外资项目和中西部地区外商投资优势产业项目，进口国内不能生产的自用设备，以及按照合同随设备进口的技术及配套件、备件，在政策规定范围内免征关税。企业发生的扶贫等公益性捐赠支出，符合条件的准予在计算应纳税所得额时扣除。三是金融政策。积极推动片区金融产品和服务方式创新。鼓励大型金融机构在片区中心城市设立分支机构，搭建跨省融资平台。支持有条件的县(市、区)设立地方性银行。建立并利用多层次的资本市场，多方面拓宽发展融资渠道。支持符合条件的企业上市融资，鼓励支持中小企业联合发债，探索非上市公司股份转让的有效途径，规范发展产权交易市场。积极支持和引导符合条件的企业发行短期融资券、中期票据、中小企业集合票据、企业债券、公司债券等直接融资工具。探索设立产业投资基金和创业投资企业，扩大企业债券发行规模。深化农村信用社改革，支持发展村镇银行，培育贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构，大力发展扶贫小额信贷，制定并实施新设农村金融机构相关费用补贴办法，优化金融网点布局，尽快实现金融机构空白乡镇的金融服务全覆盖。完善国家扶贫贴息贷款政策，加大财政扶贫贴息资金投入，引导银行业金融机构加大扶贫贴息贷款的投放力度。鼓励和支持县域法人金融机构将新增可贷资金70%以上留在当地使用，落实涉农贷款税收优惠、定向费用补贴、增量奖励等政策。加大对中小企业的金融支持，鼓励地方政府出资引导建立中小企业贷款担保基金和贷款担保风险补偿金，以及通过资本金注入和落实税费减免政策等方式，支持融资性担保机构从事中小企业担保业务。鼓励保险机构设立基层服务网点，创新险种和服务机制，发展特色农业保险和小额扶贫保险。

2. 投资和产业政策

一是投资政策。中央投资政策向农业产业、扶贫开发、民生工程、基础设施和生态环境等领域倾斜。国家有关部门专项建设资金投入向片区倾斜，提高对公路、铁路、民航、水利等建设项目的投资补助标准或资本金注入比例，适当提高农村小型基础设施建设补助标准。加大企业技术改造和产业结构调整专项对片区特色优势产业、新兴产业的支持力度。中央安排公益性建设项目，取消县及县以下资金配套。鼓励社会投资，对区外企业投资特色优势产业项目，在项目核准等方面优先考虑，并给予土地方面的优惠。二是产业政策。实施差别化产业扶持政策，重点支持旅游业、特色农业、民族文化产业和生态环保型产业发展，在投资管理上予以优先考虑，在用地、信贷等方面优先给予政策倾斜。加大特色产品生产基地和商贸流通体系建设的支持力度。支持符合条件的旅游企业发行企业债券，设立武陵山片区旅游产业投资基金。

3. 土地、生态补偿与帮扶政策

一是土地政策。进一步完善建设用地审批制度，保障区域发展重点工程建设用地。土地利用年度计划指标向片区倾斜。新增建设用地指标要优先满足易地扶贫搬迁和生态移民建房需求。合理安排小城镇和产业聚集区建设用地。加快推进农村集体土地确权登记发证工作，规范农村集体土地流转试点，深化集体林权制度改革，保障农民合法权益。二是生态补偿政策。继续实施退耕还林、水土保持、天然林保护、防护林体系建设和石漠化治理等重点生态修复工程。对贫困村具有水土保持和碳汇生态效益的生态林进行生态补偿。鼓励处于长江下游的省市积极支持片区建立健全流域性生态补偿机制。探索通过市场机制引导企业进行生态补偿的具体途径。三是帮扶政策。加大中央和国家机关、国有企业、军队系统等单位对片区的定点扶贫，力争实现对片区内重点县全覆盖。实行集团式帮扶，制定帮扶规划，明确帮扶任务，落实帮扶资金和措施。建立人才交流机制，中央和省级定点扶贫有关单位与片区进行双向人才交流，定期选派干部挂职锻炼，开展相关培训。鼓励各类企业和社会组织积极支持片区发展。鼓励各类教育科研机构在人才培养、产业开发、技术研发、文化发展等方面与片区进行深度合作。加强国际交流合作。

4. 特殊群体保障政策

一是积极帮助少数民族脱贫致富。对民族贸易和民族特需商品生产使用的贷款实行利率优惠政策。对民族手工业、民族文化产业的从业人员优先开展培训，落实补贴政策。二是帮助学龄前儿童提升健康水平。实施营养与健康干预项目，实施农村义务教育阶段学生营养改善计划，关心农村留守儿童。三是采取技能培训、税费减免、贷款贴息、跟踪指导等措施，支持和帮助妇女创业。四是将残疾人全部纳入覆盖城乡居民的社会保障体系并予以重点保障和特殊扶助。

第三篇  专题报告：武陵山片区连片特困地区的扶贫开发

    第三篇  专题报告：武陵山片区连片特困地区的扶贫开发中国反贫困发展报告（2012）第一部分  武陵山片区扶贫开发研究背景报告

一、武陵山片区扶贫开发的政策背景

连片特困地区成为我国扶贫开发的主战场，需要进一步创新思路和理念，包容性增长为我国扶贫攻坚指明了方向。我国扶贫开发已经经历了四个阶段，业已开展的特困地区的试点工作，为我国更大范围的扶贫攻坚提供了经验。连片特困地区扶贫开发难度大，武陵山片区作为连片特困地区之一，具有其典型特征。

(一) 扶贫开发蕴涵了新的内容

改革开放以来，以政府扶贫为主导的扶贫开发，取得了举世瞩目的成绩，贫困人口大幅减少，但依然存在一系列问题，如：“以政府为主导”的扶贫开发下，贫困地区减贫活力缺失；贫困地区内部贫富差距拉大，特困地区迟迟难以摆脱贫困现状。现阶段的扶贫开发要求改变过去发展不均衡的状态，实现贫困地区的协调发展，这要求新阶段的扶贫开发必须建立具有包容性的制度，实现贫困地区的包容性增长。包容性增长是国际组织在近10年间逐渐完善的一个新概念，包容性增长寻求的是社会和经济协调可持续发展，要求公平合理地分享经济增长成果。包容性增长的要素包括：①让更多的人享受经济发展成果；②让弱势群体得到保护；③加强中小企业和个人能力建设；④在经济增长过程中保持平衡；⑤强调投资和贸易自由化，反对投资和贸易保护主义；⑥重视社会稳定。包容性增长体现了缩小地区之间、不同利益群体之间的贫富差距，实现共同富裕,实现经济社会协调可持续发展的理念。

包容性增长丰富了新阶段扶贫开发的内涵。包容性增长要求扶贫开发创新理念和工作方式，例如：努力消除贫困人口，实现贫困人口、贫困地区能在机会平等的条件下公平参与扶贫开发；继续扩大各类民生型社会事业覆盖面，向农村地区社会保障事业倾斜，提高政策执行力度以提高人均福利水平；注重扶贫开发新阶段的生态环境建设。

(二) 扶贫开发面临着新的挑战

1986年全国664个贫困县中有434个县集中分布在18个集中连片贫困地区，姜德华、张耀光等：《中国贫困地区类型划分及开发研究提要报告》，《地理研究》1988年第03期。因此，国家将这18个地区纳入扶贫规划中进行重点支持。这18个集中连片贫困地区是：沂蒙山区、闽东南和闽东北地区、努鲁尔虎山区、太行山区、吕梁山区、秦岭大巴山区、武陵山片区、大别山区、井冈山和赣南地区、定西干旱地区、西海固地区、陕北地区、西藏地区、滇东南地区、横断山区、九万大山地区、乌蒙山区、桂西北地区(地域分布见表31)。

表31  18个集中连片贫困地区在东、中、西部的分布张军扩、侯永志：《三十年区域政策与发展回顾》，中国发展出版社2008年版。经济地带集中连片贫困地区数贫困地区名称涉及的省、自治区涉及的县数东部2沂蒙山区鲁9闽东南和闽东北地区闽、浙、粤23中部7努鲁尔虎山区辽、蒙、冀18太行山区晋、冀23吕梁山区晋21秦岭大巴山区川、陕、鄂、黔68武陵山片区渝、湘、鄂、黔40大别山区鄂、豫、皖2井冈山和赣南地区赣、湘34西部9定西干旱地区甘27西海固地区宁8陕北地区陕、甘27西藏地区藏24滇东南地区滇19横断山区滇13九万大山地区桂、黔17乌蒙山区川、滇、黔32桂西北地区桂29近10年来，连片特困地区的扶贫开发取得了巨大成效，但连片特困地区自然禀赋却具有先天弱势。例如：自然地理条件险恶；少数民族聚集，社会发育程度低，贫困发生率高；基础设施短缺。客观条件成为其扶贫开发的一大制约因素。此外，制度安排上普遍撒网——重点夹击的扶贫策略，使大多数人摆脱了贫困，而连片特困地区并不能从普遍扶贫政策中同等受益，并同步脱贫。先易后难的策略，有其逻辑和实践层面的合理性，也为找到连片特困地区的扶贫方法提供了缓冲时间，因此，连片特困地区目前成为我国贫困开发难度最大的地区，也是成为扶贫开发主战场的实践因素。

(三) 扶贫开发开辟了新的战场

随着我国大面积的一般贫困地区的贫困问题的大体解决，连片特困地区备受关注，成为扶贫开发的主战场。连片特困地区扶贫开发已有一定的试点，为武陵山片区扶贫开发积累了一定的经验。

我国在部分连片特困地区进行了试点。①广西以社区为主导的参与式扶贫，通过充分调动贫困村广大贫困农户在整村推进工作中的积极性、主动性和创造性，在管好、用好扶贫资金中发挥主体性作用，激发了扶贫开发的活力。②甘肃陇东地区整村推进和连片开发扶贫试点，其基本经验有：实施连片规划，突出增收项目；完善整合机制，加强民生性社会事业建设，提高农民自我脱贫能力；在优惠政策的引导下，着力改善贫困人口的生产生活条件；开发式扶贫和社会救助相结合，扫除扶贫工作的遗漏对象。③甘肃陇南地区以工代赈，异地扶贫搬迁试点，是一项保护和改善生态环境、消除地区贫困、全面建设小康社会的重大举措。

武陵山连片特困地区是以武陵山脉为中心的渝、鄂、湘、黔边境邻近的一个自然区域，是国家西部大开发和中部崛起战略的交汇地带，具有比较明显的连片特困地区特征。武陵山连片特困地区的试点经验将为全国的扶贫攻坚发挥示范引领作用，这就需要加强对武陵山连片特困地区农村贫困问题的研究，为扶贫攻坚提供理论和实践上的借鉴，也需要出台高效的扶贫开发政策，为扶贫攻坚指明方向。

二、武陵山片区的历史沿革

在封建社会，武陵山片区一直被视为蛮夷之地，直到清朝雍乾时期完成“改土归流”之后，武陵山片区才算从“边徼”转变为“内地”孟凡松：《郡县的历程》，陕西师范大学2009年博士学位论文，第11页。。然而这种转变并不是实质的转变，实质的转变在新中国成立后才真正实现。

1. 新中国成立前

从秦至宋，中央朝廷主要采用羁縻政策来笼络和统治武陵山片区的少数民族，而从元至明采用的制度主要为土司制度，清主要采用流官制度，民国时期主要采用行政督察区制度。

1) 羁縻政策

羁縻政策是自秦建立郡县制起到宋元交替时期，中央朝廷为了笼络少数民族使之不生异心而实行的一种旨在维系中央集权制度的地方自治政策。《羁縻政策》，《百度百科》；http：//baike.baidu.com/view/493307.htm。就武陵山片区的少数民族而言，羁縻政策起源于秦灭巴之后。羁縻制度经历汉至宋几百年的发展而成为正式制度并广泛推行，唐宋时期还实行了羁縻府州制度。

2) 土司制度

土司制度是中国元、明、清等封建王朝在部分少数民族地区分封各族首领世袭官职，以统治当地人民的一种仿效羁縻制度的政治制度。“以土官治土民”是中国封建社会在特定的历史时期、特定的地域、特定的条件下施行的一种特殊的政治措施。这种政治措施造就了西南地区一大批“自王其地”的土皇帝。刘新华：《土司制度的演变和明代在铜仁的改土归流(上)》，《铜仁学院学报》2007年第03期。土司制度始于元，盛于明，衰于清。史继忠：《略论土司制度的演变》，《贵州文史丛刊》1986年第04期。

3) 流官制度

雍正至乾隆年间，清朝中央统治者在武陵山片区的部分地区推行了“改土归流”政策，废除了世袭的土司，设置流官来进行统治。在相当长的时间里，土司、卫所与郡县之间因空间接触与制度差异发生了许多涉及民族、土地等问题的纠纷。在解决纠纷的过程中，国家力量逐步涉入地方行政管理领域，强调军事控制的特殊地方行政制度逐渐被强调行政效率的州县制度取代。以府、州、县等行政机构的陆续设立为标志，武陵山片区的地域性政治势力(主要是土司)瓦解，该地区在地方行政管理体制上实现了由“外”到“内”的转变。孟凡松：《郡县的历程》，陕西师范大学2009年博士学位论文。虽然如此，但“斯人领斯地”的传统思想是难以消除的，武陵山片区实际上进入了后土司时代。

4) 行政督察区制度

“中华民国”元年(1912年)各地废府设道存县。“民国”二十一年前后，贵州、湖南、四川、湖北各省建立行政督察区，恩施属湖北省第十行政督察区辖；铜仁属贵州省第六、第九行政督察区辖；湘西分属湖南省第三、第四行政督察区辖，张家界分属第四、第八行政督察区辖，怀化分属第三、第四、第七行政督察区辖，常德属第二行政督察区辖。“民国”二十九年，常德属第四行政督察区辖，邵阳属第六行政督察区辖；渝东南一区四县分属四川省第八、第九行政督察区辖。此后，四省行政督察区编号虽有变动，但统治机制未有根本改变。

2. 新中国成立后

新中国成立后，中央和省级政府在民国行政督察区制度的基础上进行了新的行政建制，武陵山片区的发展得到很大的重视，尤其是少数民族地区的发展。中央先后共设置了恩施土家族苗族自治州、湘西土家族苗族自治州两个自治州，麻阳苗族自治县、新晃侗族自治县、芷江侗族自治县、靖州苗族侗族自治县、通道侗族自治县、城步苗族自治县、玉屏侗族自治县、松桃苗族自治县、印江土家族苗族自治县、沿河土家族自治县、彭水苗族土家族自治县、酉阳土家族苗族自治县、秀山土家族苗族自治县和石柱土家族自治县等多个自治县。其余市县也被纳入统一的行政建制中，公共行政具有很强的连续性与稳定性。此外，各种外界资源的获得及信息交流也得到了保障。总而言之，新中国成立后，武陵山片区实现了从“边徼”到“内地”的真正转变。

三、武陵山片区的自然地理

(一) 地理区位

武陵山片区位于鄂、渝、湘、黔四省(市)边境接合部，夹在成都平原、江汉平原两大平原与湘中盆地之间，地处由平原地带向云贵高原抬升的过渡区段。所涉行政区域均为各省的边远地区，行政区与所在省(市、区)距离最近的大中城市都在300公里（1公里=1千米）以上。区域发展理论认为，各省的发展总是集中在中心城市，由大中城市带动周边地区，从这个方面来讲，武陵山片区受中心城市的辐射和带动较弱。在我国三大经济地带的划分上，武陵山片区位于我国中部地区与西部地区的交界区，具有承东启西的区位优势，是东部地区经济技术向西南辐射，以及西南地区与东部地区开展经济贸易、技术等交流的必经之地，是西部大开发向东挺进的前缘地带。尹少华、冷志明：《基于共生理论的“行政区边缘经济”协同发展——以武陵山片区为例》，《经济地理》，2008年第02期。

武陵山片区的地理区位简图如图31所示。

图31  武陵山片区地理区位简图冯佺光：《地缘经济区视角下的行政区边缘山地经济协同发展——以渝黔湘鄂结合部的武陵山片区为例》，《山地学报》，2009年第02期，第170页。

(二) 行政辖区

《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020年）》中，武陵山片区包括湖北、湖南、重庆、贵州四省市交界地区的71个县(市、区)，其中，湖北11个县市，湖南37个县市区，重庆市7个县区，贵州16个县市。总面积为17.18万平方公里。武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划图如图32所示。

图32  武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划图武陵山片区有恩施、湘西两个地市级少数民族自治区域，县级少数民族自治区域也密集分布于各地市级行政区域，铜仁地区下辖的十个县级行政区域中就有玉屏、松桃、印江、沿河四个少数民族自治县，渝东南地区有秀山、酉阳、石柱、彭水四个少数民族自治县。

武陵山片区行政区域范围如表32所示。

表32  武陵山片区行政区域范围省(市)州(地、市)县(市、区)贵州省铜仁地区  铜仁市、江口县、玉屏侗族自治县、石阡县、思南县、印江土家族苗族自治县、德江县、沿河土家族自治县、松桃苗族自治县、万山特区遵义市  正安县、道真仡佬族苗族自治县、凤冈县、务川仡佬族苗族自治县、湄潭县、余庆县湖南省湘西土家族

苗族自治州  泸溪县、凤凰县、保靖县、古丈县、永顺县、龙山县、花垣县、吉首市张家界市  慈利县、桑植县、武陵源区、永定县常德市  石门县娄底市  新化县、涟源市、冷水江市益阳市  安化县怀化市  中方县、沅陵县、辰溪县、溆浦县、会同县、麻阳苗族自治县、新晃侗族自治县、枝江侗族自治县、靖州苗族侗族自治县、通道侗族自治县、鹤城区、洪江市邵阳市  新邵县、邵阳县、隆回县、洞口县、绥宁县、新宁县、城步苗族自治县、武冈市湖北省恩施土家族

苗族自治州  恩施市、利川市、建始县、巴东县、宣恩县、咸丰县、来凤县、鹤峰县宜昌市  秭归县、长阳土家族自治县、五峰土家族自治县重庆市  丰都县、石柱土家族自治县、秀山土家族苗族自治县、酉阳土家族苗族自治县、黔江区、彭水苗族土家族自治县、武隆县(三) 地质地貌

武陵山是褶皱山，属于向北西突出的弧形构造，有一系列的褶皱和断裂带。主脉自贵州中部呈北东—南西走向，山岭丛聚，沟壑纵横，喀斯特地貌发育。武陵山片区位于我国第二级阶梯，具有相似的自然地理地貌特征。

境内山峦起伏，岭谷相间，各地州市的山地面积一般在60%以上，大片的耕地少，分散的15°角以上坡耕地、梯田多，且土层浅薄，产量较低，耕地生产能力较低，土地承载力较弱。

地面崎岖破碎，岭谷层叠起伏，岩山和红岩剥蚀面积较大。

因成土母质、地势和水热条件的影响，主要发育石灰土和黄壤以及山地黄棕壤。石灰岩分布广泛，喀斯特地貌发育明显，为大西南典型的岩溶地区，如湘西土家族苗族自治州凤凰全县总面积1758平方公里，石灰岩面积占全县总面积的70.9％，属典型的喀斯特地貌，溶洞、漏斗地形繁多，水土流失面积大，年土壤侵蚀总量达166.1吨，出境泥沙达12.5万吨，以致土层浅薄，岩溶干旱突出，地面植被破坏严重。张梅英：《凤凰县草地石漠化现状及治理对策》，《草业与畜牧》，2010年第07期。

在武陵山片区，水热条件、土壤植被基本相似。该区域河流众多，大小河流数千条，属长江水系。主要有清江、澧水、酉水、沅水、乌江等，是洞庭湖和长江中下游地区的生态屏障。由于山高坡陡，地表物质稳定性差，降水集中且多暴雨，地表植被被破坏后，极易发生水土流失的现象，洪涝灾害发生的频率越来越大。冷志明：《武陵山片区空间组织的优化研究》，《重庆工商大学学报(社会科学版)》，2006年第04期。

(四) 气候条件

武陵山片区的气候属亚热带向暖温带过渡类型，山地气候显著，夏热冬冷。山河交错，高低悬殊，形成了错综复杂的气候条件，呈现出垂直气候的分带性和局地气候的特殊性。受海拔、地形、纬度等的影响，各地气候有较大的差异，总体上武陵山片区年平均气温为14～16摄氏度，年均降水为1200～1600毫升，普遍表现出无霜期长、光热充足的特点，但是气温随地势升高而递减，各项气候因素也受到地形地势的影响，在区内各地呈现显著差异。

(五) 自然资源

武陵山片区独具特色的自然条件，形成了富有特色的自然资源，包括生物资源、矿产资源、水能资源等。首先，武陵山片区植被为华中区系，属栎栲、光叶水青冈、猴樟、楠木林、桕木、黄杉林、油桐林植被区。各类气候带植物达4000多种，产各类中草药1800多种。山林栖息熊、猴、云豹、苏门羚、灵猫、林麝、獐、麂及红腹角雉、黄腹角雉、画眉、锦鸡等多种动物。当然，同属武陵山片区的不同地区的自然资源也有鲜明差异。各地均以不同的自然条件为基础，拥有着富有本地特色的生物资源。其次，武陵山片区也有丰富的锰矿、汞矿、硒矿、铝矿、铅锌矿、锑矿、煤、大理石、磷矿等矿产资源。仅铜仁地区就已发现矿种46种；秀山、花垣、松桃构成中国锰矿“金三角”。鄂西地区有54种矿种，磷矿储量为12亿吨，是全国四大磷矿之一，探明天然气储量为33亿立方米。湘西地区有50多种矿种，渝东南地区有30多种矿种。田朝辉：《加快中国武陵山经济协作区发展与多元融资支持》，《时代金融》，2010年第06期。另外，在水力资源方面，武陵山山脉为长江支流乌江和沅江、澧水的分水岭，计有沅江、澧水、清江、乌江四大水系。山区水系由中部向东西两侧分流，东部水系较发育，多峡谷、瀑布，水能资源丰富。

(六) 自然灾害

武陵山片区区内山高谷深，沟壑纵横，地貌类型多样，多数贫困地区生存环境恶劣，为偏远深山、高寒地带，地质水文条件复杂。特殊的地质地貌等自然地理条件，是该区自然灾害形成的重要基础。武陵山片区常见的自然灾害有干旱、霜冻、大风、山洪、泥石流、塌方、地陷等。

1. 干旱频繁

武陵山片区的地下暗河、岩溶漏斗发育，地表降水漏失严重，在土层较薄的坡地几天不下雨就受干旱威胁。干旱在武陵山片区的分布极为广泛。

2. 土壤侵蚀和水土流失严重

水土流失主要分布在海拔500米以下的低山丘陵和高山下部，潘佑堂、杨胜刚：《武陵山片区水土流失亟待治理》，《中国水土保持》，1994年第11期。多为人口相对集中、生产建设活动频繁的区域，严重的水土流失和石漠化使耕地数量不断减少，质量大幅下降，造成土地资源稀缺。水土流失造成大量泥沙流入水库、溪河，毁坏水利设施。

3. 石漠化现象突出

武陵山片区岩溶广布，植被破坏、水土流失造成大面积的石漠化现象。

4. 地质灾害频发

由于自然灾害的脆弱性，加之人为破坏，滑坡、塌方等地质灾害频发。

以上四种自然灾害在武陵山片区分布广泛、发生频率高，给武陵山片区带来了极严重的损失。

四、武陵山片区的人口特征

(一) 人口数量

到2010年年末，武陵山片区总人口为3645万人，其中城镇人口为853万人，乡村人口为2792万人。境内主要有土家族、苗族、侗族、白族、回族、仡佬族等9个世居少数民族。

(二) 人口构成

1. 人口自然变动

根据2009年的数据分析，在武陵山片区的湘西土家族苗族自治州总人口为275.83万人，人口自然增长率是8.3‰；张家界总人口为165.27万人，人口自然增长率为7.98‰；恩施土家族苗族自治州总人口为394.92万人，人口自然增长率为6.29‰；铜仁地区总人口为373.16万人，人口自然增长率为6.95‰。

2. 人口性别构成

武陵山片区的男性多于女性，男女比例高于所在省份的男女比例。2008年末的数据显示，就男女性别比(以女性为100来计算)而言，各省的武陵山片区部分的具体情况是：湖南105以上、湖北109.22、贵州110.24、重庆112.25。

3. 人口民族构成

湘西土家族苗族自治州、铜仁地区和黔东南地区现有的主体少数民族是土家族、苗族；张家界全市有土家族、白族、苗族、回族、蒙古族、壮族、瑶族、彝族、满族、侗族、高山族、维吾尔族、布依族、土族、布朗族、水族、黎族等17个少数民族；恩施土家族苗族自治州居住着土家族、苗族、侗族、白族、蒙古族、回族等28个少数民族。

4. 人口文化教育结构

全国第五次人口普查显示，武陵山片区人口的受教育程度和文化水平较以往呈上升趋势；从大、中、小学的学校分布情况，以及历年各地的招生人数和毕业生人数的统计对比结果来看，小学文化程度的人口总数锐减，而大学、初高中文化程度的人口比例日益增加。较为明显的是，渝东南地区特教学校的建立和职业学校的增加。总体来说，武陵山片区整体教育水平呈上升和均衡趋势。

(三) 人口流动

人口流动主要有以下特点。

1. 异地流动为主

贵州铜仁地区2004年对农村富余劳动力的普查结果表明：在67.87万人的外出务工人员中，只有9.36万人在本省就业，占外出务工人员的13.8%，在浙江、广东等外省就业的占86.2%。

2. 以中青年为主

2004年贵州铜仁地区转移的劳动力中，年龄在18岁以下的有4.3万人，在19~40岁的有55.82万人，在40岁以上的有7.75万人，分别占转移总人数的6.4%、82.2%和11.4%。贵州省铜仁地区农业局：《贵州省铜仁地区农业局对贵州铜仁地区农村富余劳动力资源调查报告》，2004。

3. 以务工为主

武陵山片区农业劳动力综合素质相对较低，在对外转移的劳动力中，大多数外出流动人口都以务工为主。例如，恩施土家族苗族自治州第五次人口普查资料显示：流向第一产业、第二产业、第三产业的人口分别占流动人口的11.6%、59.38%、29.02%。人口流向集中在制造业、建筑业、社会服务业、批发零售业、餐饮业及采掘业等，尤以制造业最为集中，占50.2%，其次为建筑业。

五、武陵山片区的经济发展

总体上看，武陵山片区的经济发展呈上升趋势，但是仍属于比较落后的地区。武陵山片区的基础设施不断完善，但受自然地理、经济社会等多种因素的影响，其基础设施仍然比较薄弱；生产水平不断提高，产业结构不断优化，但第一产业的比重偏大，第二产业、第三产业的比重较小；生产总值、国民收入不断增加，但总体水平仍然偏低，且区域内存在不平衡；人民生活水平有所提高，但总体水平仍偏低，城乡差距较大。

(一) 基础设施

1. 交通状况

目前，武陵山片区区域内现有4条铁路(焦柳铁路、湘黔铁路、渝怀铁路、宜万铁路)，仅1000余公里。这三条国家重要铁路干线呈“大”字形分布，湖南的怀化市位于三条线的交点，是唯一的铁路交通枢纽，而沿这些铁路干线分别分布着渝东南5县区(武隆、彭水、黔江、酉阳、秀山)，湖南省张家界市、吉首市，贵州省铜仁市等主要城市。

武陵山片区区域内的公路主骨架由南北向的209国道和东西向的318、319、320、326国道构成，呈“丰”字形结构。其余均为省道和县乡道路，区域性公路网络尚未形成。受地形限制及行政划分等因素的影响，道路修建成本很高，工程量大；区域内的交通线未能相互融通，断头路、回头路多，四个省市的边界出口路很多尚未打通，大部分出口公路等级也较低。

武陵山片区90%以上的乡镇和村落都实现了公路通畅，但是公路等级很低，硬化油化率也很低。例如，到2007年恩施土家族苗族自治州2513个行政村(含居委会)中，有2365个村通了公路，通达率为94.1%，1115个行政村通了油路或水泥路，通畅率为44.4%。来源：恩施土家族苗族自治州2007年国民经济和社会发展统计公报。各个县市、乡镇及村落间的公路连通性较差，大多数公路以城镇为中心呈放射状分布，乡镇之间、村与村之间互不相通。

武陵山片区现有恩施许家坪机场、张家界荷花机场、怀化芷江机场、铜仁大兴机场和黔江舟白机场，均为支线机场，区域内航班未开通，互不通航，航运的能力有限。

2. 水利设施

多年来，武陵山片区兴建水库、灌溉渠道等，不断增强抗御自然灾害的能力。例如，2009年湖北省恩施土家族苗族自治州共建成各类水库213座，总库容5.18亿立方米，水库有效灌溉面积48.5万亩。来源：2009年恩施土家族苗族自治州政府工作报告。目前区域内大部分居民的生活用水已经解决，但在水源不足或是无水源的地区，依然饮水困难。

3. 邮电通信

武陵山片区的邮电通信业呈不断发展的趋势，总量增幅较大。例如从2004年到2009年，湖北省恩施土家族苗族自治州的邮电业务总量从2.6亿元增长到12.29亿元，增长了3.73倍；湖南省湘西土家族苗族自治州的邮电业务总量从2004年的7.4亿元增长到2009年的27.97亿元，增长了2.78倍。来源：恩施土家族苗族自治州、湘西土家族苗族自治州、怀化、铜仁地区2004年和2009年的国民经济与社会发展公报。但是与全国的电话普及率相比，武陵山片区依然有差距，2009年全国的电话普及率为每百人79.9部，湖南省湘西土家族苗族自治州、张家界仅分别为35.73部、38.47部，分别比全国少44.17部、41.43部；湖北省恩施土家族苗族自治州为42.65部，比全国少37.25部。

4. 环境保护与生态建设

武陵山片区积极推进土地综合整治，水土情况逐年改善，农田种植面积稳步增加，但仍存在开发与治理的博弈难题，在经济发展的同时，仍存在环境保护、土地治理等挑战。例如，2009年湖南湘西土家族苗族自治州有各级各类自然保护区46个，面积29.98万公顷，占全州土地面积的19.4%；全州酸雨控制区面积18.5平方公里，饮用水源地水质达标率100%，空气质量优良率100％；全州共立案查处各类环境违法企业39家，建成重点污染源监控系统现场端共63套，基本覆盖了花垣、保靖、泸溪、吉首等重点监控地区；全面推进“八百里绿色行动”，覆盖了8个县市47个乡镇241个行政村，完成林业重点工程造林15.64万亩，退耕还林补植补造53.7万亩；全州森林覆盖率为66.8%，比上年提高3.3%；节能降耗取得新成效，单位规模工业增加值能耗1.36吨标准煤每万元，比上年下降13.4%；全州人均公共绿地面积6.93平方米。来源：湘西土家族苗族自治州2009年国民经济和社会发展统计公报。

 

 

 

(二) 生产水平

1. 农业生产水平稳步增长

首先，武陵山片区各地温饱问题已基本解决，产业发展势头良好。在扶贫开发政策的推动下，武陵山片区开始了产业化扶贫的路子，在保证粮食安全的基础上，根据地势及气候等自然条件，发展了多种产业。

其次，经济作物种植有所增加。武陵山片区传统上主要是种植粮食作物，经济作物如果树、中药材、油桐等也种植了一些，但没有形成规模化经营。近些年武陵山片区根据其自然气候环境种植了一些传统的、经济效益好的作物，如反季节或是错季节的蔬菜；扩大白术、金银花、油茶等传统作物的种植面积。1990年以来，湖北省恩施土家族苗族自治州大力发展特色农业，目前，已经基本形成了以烟、茶、畜、果、药、蔬为主的六大特色支柱产业，特色作物种植总面积达500多万亩。截至2008年，全州粮经作物种植面积由1978年的928万亩调整到6238万亩，特色农业收入在农民年人均纯收入中的贡献率达到了51%。来源：刘梦、田代华：《恩施日报》，2009年11月27日。湖南省湘西土家族苗族自治州形成了以椪柑、猕猴桃为主的水果产业和以优质烤烟为主的经济作物产业。全州椪柑种植面积54万亩，占全国椪柑种植总面积的1/4，成为中国最大的椪柑生产基地。

最后，畜牧业有所发展。2001年农业部专家组调查认为，武陵山片区人均占有粮食不足400公斤（1公斤=1千克），发展耗粮型畜牧业受到制约，而人均占有草山面积6.5亩，可以发展草食牲畜。目前武陵山片区养殖牛、山羊等，还建立了一些养牛基地。

此外，武陵山片区的森林覆盖率较高，还发展了一些木材加工工厂及相关企业。

2. 工业生产保持较快增长

武陵山片区的工业发展增长速度很快，如：2009年湖北省恩施土家族苗族自治州工业增加值79.05亿元，比上年增长22.5%；贵州省铜仁地区2009年工业增加值50.42亿元，比上年增长17.1%；湖南省湘西土家族苗族自治州2009年全年实现工业增加值91.8亿元，比上年增长9.9%；湖南省怀化市2009年工业增加值196.17亿元，比上年增长18.9%；重庆市酉阳县2009年实现工业增加值10.31亿元，比上年增长26.2%；重庆市黔江区2009年实现工业增加值31.08亿元，比上年增长20.3%。

3. 建筑业发展步伐加快

武陵山片区各地建筑业呈不断发展趋势，如2009年恩施土家族苗族自治州建筑业总产值32.18亿元，增长22.4%，实现利润总额1.36亿元，增长33.2%。铜仁地区2009年全年实现建筑业增加值15.02亿元，比上年增长18.5%；重庆市黔江区2009年实现增加值7.45亿元，比上年增长13.7%；其他县也不断增长。来源：重庆市统计局  黔江区2009年国民经济和社会发展统计公报。

(三) 产业结构

武陵山片区产业结构不断调整，第一产业的比重呈下降趋势，第二产业、第三产业的比重逐渐增加。但是与全国及各地区所属省市相比，武陵山片区的产业结构不够合理，第一产业的比重偏大，第二产业、第三产业的比重偏小，依然以农业经济为主。

2004—2009年，湖南湘西土家族苗族自治州的第一产业的比重减少了9.4%，第二产业和第三产业的比重分别增加了9.5%和7.9%；湖北恩施土家族苗族自治州的第一产业的比重减少了8.9%，第三产业的比重增加了10.6%；贵州铜仁地区的第一产业的比重减少了15.7%，第三产业的比重增加了19.5%。2003—2009年，重庆市渝东南地区的第一产业的比重减少了12.3%，第二产业和第三产业的比重分别增加了10.2%和2.1%。

与全国及各地区所属省市的三个产业结构相比，武陵山片区的第一产业的比重偏大，第二产业、第三产业的比重偏小，仍然以农业为主，属于典型的农业经济。2009年武陵山片区各地区第一产业的比重仍在30%~40%。而全国的三个产业比为10.6∶46.8∶42.6。渝东南地区第一产业的比重比全国高出7.5%，第三产业的比重比全国低8.5%；湖南湘西土家族苗族自治州第一产业的比重高出全国5.9%，第二产业的比重比全国低6.8%；湖北恩施土家族苗族自治州第一产业的比重比全国高22%，第二产业和第三产业的比重分别比全国低19.9%和2.1%；贵州铜仁地区第一产业的比重比全国高出22.2%，第二产业和第三产业的比重分别比全国低20.8%和1.4%。

与各地所属省市的三次产业结构相比：2009年恩施土家族苗族自治州第一产业的比重比湖北省高出18.8%，第二产业比重比湖北省低19.7%；贵州铜仁地区第一产业比重比贵州省高出18.6%，第二产业和第三产业的比重分别比贵州省低11.9%和6.7%。2009年恩施土家族苗族自治州和铜仁地区的农业结构比例与其本省农业结构比例相比，均高出2倍多。

(四) 国民收入

武陵山片区的经济发展水平和人民生活水平不断提高。

1. 国内生产总值不断增加

武陵山片区各地的GDP呈不断增长趋势：渝东南的国内生产总值从2005年的168.48亿元增长到2009年的296.97亿元，增加了128.49亿元；贵州省铜仁地区的国内生产总值从2005年的147.5亿元增长到2009年的251.7亿元，增加了104.2亿元；湖南省湘西土家族苗族自治州的国内生产总值从2005年的123.9亿元增长到2009年的269.0亿元，增加了145.1亿元；湖北省恩施土家族苗族自治州的国内生产总值从2005年的164.0亿元增长到2009年的294.3亿元，增加了130.3亿元；湖南省张家界市的国内生产总值从2005年的110.6亿元增长到2009年的203.1亿元，增加了92.5亿元；湖南省怀化市的国内生产总值从2005年的296.5亿元增长到559.2亿元，增加了262.7亿元。

2. 人均生产总值不断增长，但与全国及各地所属省市水平相比仍然比较低

武陵山片区各地区的经济发展水平和人们生活水平不断提高。2004—2009年，就人均GDP而言，湖南省湘西土家族苗族自治州从3698元增长到10 724元，增长了7026元；湖北省恩施土家族苗族自治州从4405元增长到8436元，增加了4031元；贵州省铜仁地区从2592元增长到6748元，增加了4156元；渝东南从3776元增长到12 044元，增加了8268元。

但与全国及其所属的省市相比，武陵山片区各地区的经济发展水平仍然比较低。2009年，就人均GDP而言，全国是47 000元，贵州铜仁地区、湖北恩施土家族苗族自治州、湖南湘西土家族苗族自治州、湖南怀化、湖南张家界、渝东南地区分别是6748元、8436元、10 724元、12 034元、13 517元、12 044元，分别仅为全国的14.4%、17.9%、22.8%、25.6%、28.8%、25.6%。总体而言，2009年武陵山片区各地区的人均GDP均不到全国人均生产总值的30%。

武陵山片区各地的人均GDP低于其所属省市。2009年，就人均GDP而言，湖北省为22 677元，恩施土家族苗族自治州为8436元，恩施土家族苗族自治州仅为全省的37.2%；湖南省为20 226元，怀化市、张家界、湘西土家族苗族自治州分别是12 034元、13 517元、10 724元，分别为全省的59.5%、66.8%、53.0%；贵州省为10 258元，铜仁地区是6748元，仅为全省的65.8%；重庆市是22 920元，渝东南是12 044元，仅为重庆市的52.5%。

3. 武陵山片区区域内发展差距

武陵山片区内各地区间的发展水平存在较大差距。2009年武陵山片区各地区的人均生产总值，贵州省铜仁地区最低，仅为6748元，重庆市渝东南地区最高，达12 044元，后者是前者的近2倍；湖北省恩施土家族苗族自治州和贵州省铜仁地区的人均GDP分别为8436元和6748元，都不足万元。2009年，贵州的印江县、湖南的凤凰县、湖北的宣恩县和湖北的咸丰县的GDP都不到30亿元，分别为21.5亿元、24.3亿元、27.1亿元和29.8亿元；而贵州思南县、湖南泸溪县、重庆秀山县、重庆酉阳县均超过了30亿元，分别为30.4亿元、33.9亿元、39.5亿元、62.1亿元，其中，重庆秀山县的GDP接近贵州印江县的1.5倍。

(五) 人民生活

1. 居民收入增加，城乡差距较大

武陵山片区各地城镇、农村居民的收入和支出，呈不断增加的趋势，人们生活水平不断提高，但城乡之间差距仍然较大。2005年重庆市秀山县城镇居民年人均可支配收入为7982元，2009年增长到13 104元，增加了5122元；2005年重庆市秀山县农村居民的年纯收入为1969元，到2009年增长到3447元。湖南省怀化市城镇居民年人均可支配收入从2004年的6911元增长到2009年的11 114元，增加了4203元。从2004年到2009年，城镇居民年人均可支配收入：湖南湘西土家族苗族自治州增加了3500元，湖北恩施土家族苗族自治州增加了3707元，贵州铜仁地区增加了3694元。武陵山片区城镇居民的年收入增长了，且增长的幅度较大。从2004年到2009年，农村年人均纯收入：湖南怀化市增加了740元，湖北恩施土家族苗族自治州增加了1217元，贵州铜仁地区增加了1160元。资料来源：重庆市统计局、湖南省统计局、湖北省统计局、重庆市统计局。

武陵山片区城乡居民收入水平差异。就年人均可支配收入而言，2009年，重庆市秀山县城镇居民是13 104元，农村居民是3447元，城镇居民的年人均可支配收入是农村居民的3.8倍；湖南省怀化市城镇居民是11 114元，农村居民是2905元，城镇居民的年人均可支配收入是农村居民的3.83倍；张家界市城镇居民是11 514元，农村居民是3275元，城镇居民的年人均可支配收入是农村居民的3.52倍；湖北省恩施土家族苗族自治州城镇居民是10 307元，农村居民是2810元，城镇居民的年人均可支配收入是农村居民的3.67倍。此外，城镇居民年收入水平的增长幅度远大于农村居民年收入水平的增长幅度，2004—2009年，城镇年人均可支配收入和农村年人均纯收入，湖南怀化市分别增长了4203元、740元，湖北恩施土家族苗族自治州分别增长了3707元和1217元，贵州铜仁地区分别增长了3694元和1160元。资料来源：秀山县统计局、怀化市统计局、恩施土家族苗族自治州统计局、张家界市统计局。

2. 生活水平仍然较低

与全国及各地所属的省市相比，武陵山片区的居民生活水平仍然较低。武陵山片区城镇年人均可支配收入、农村年人均纯收入及城镇、农村年人均消费支出，远低于全国年人均水平。2008年，全国城镇年人均可支配收入是15 780.8元，但重庆市秀山县城镇居民仅为11 848元，比全国城镇居民少了3932.8元。湖南省怀化市城镇居民比全国城镇居民低5755.8元，张家界市低5219.8元，湘西土家族苗族自治州低5877.8元。资料来源：湖南省统计局、湖北省统计局、贵州省统计局、重庆市统计局。

武陵山片区农村年人均纯收入也低于全国农村年人均纯收入，2008年农村年人均纯收入，重庆市秀山县比全国低1558.6元，湖南省怀化市比全国低2083.6元，湖南省张家界市比全国低1816.6元。2008年，武陵山片区城镇年人均消费支出，湖南省张家界市比全国低3567.9元，湖南省湘西土家族苗族自治州比全国低4093.9元。2008年的农村年人均支出，湖南省怀化市比全国低1010.7元，张家界市比全国低817.7元。

武陵山片区各地生活水平低于其所属的省市年人均水平。2008年，城镇年人均可支配收入，重庆市秀山县比重庆市低2519.6元，湖南省湘西土家族苗族自治州比湖南省低4464.6元。2008年，农村年人均纯收入，重庆市秀山县比全市低1024.2元，湖南省怀化市比全省低1835.5元，张家界市比全省低1568.5元。2009年，城镇人均消费支出，湖南省怀化市比全省低2293.23元，张家界市比全省低2132.23元，湘西土家族苗族自治州比全省低3056.23元。2009年，农村年人均支出，湖南省怀化市比全省低1718.87元，张家界市比全省低888.87元，湘西土家族苗族自治州比全省低1641.87元。资料来源：湖北省统计局、贵州省统计局、湖南省统计局、重庆市统计局。

综上所述，武陵山片区的基础设施建设、生产水平、国民收入和人民生活水平不断提高，产业结构不断调整。从纵向来看，武陵山片区不断发展；从横向来看，武陵山片区各地区不论是与全国经济发展状况相比，还是与其所属的省市相比，经济发展水平和人们生活水平都很低，发展速度比较缓慢，仍未摆脱经济落后的状况。目前，武陵山片区呈现出基础设施条件较差，生产水平、国民收入和人民生活水平较低，产业结构不够合理等，这些既是武陵山片区经济发展落后的重要体现，同时又成为经济发展的限制因素。

六、武陵山片区的社会发展

(一) 科技发展

1. 基本状况

总体来说，武陵山片区的科技发展水平不高。首先，自然资源开发利用不高。武陵山片区相对偏远，难以接收大中城市的经济文化辐射，弱化了技术、人才、信息等生产要素的集聚功能。同时，其知识、技术、人才极度缺乏，科技研究人员相对偏少。其次，农业科技发展落后。武陵山片区农业科技投资少，科技队伍人员少，极大地影响了工农业生产的高速发展。

2. 主要挑战

首先，科技创新能力低。武陵山片区的农业科技创新能力特别是科技自主创新能力不强。科技资源相对匮乏，制约了科技农业的发展和当地企业竞争力的提升。高等院校少，科研力量薄弱且分散，高水平科技成果少；企业自主创新能力整体不强，尚未真正成为技术创新的主体；高层次人力匮乏，缺乏高水平的科研和技术创新的带头人；具有自主知识产权的核心技术和产品少，科技资源挖潜不够深入，科技创新整体效能不高，科技队伍建设和科技条件平台建设尚不能满足科技发展要求。

其次，科技成果推广意识较差。科研管理部门将重点放在课题立项、审批、鉴定、评奖等环节，相对忽视成果应用。科研人员因各种因素限制，往往忽视科技成果的转化。缺少一支既懂科技又懂法规的复合型中坚人才队伍，许多科技成果远远没能进入技术市场。科研经费投入不足，难以推广和转化科技成果。

(二) 教育水平

近年来，武陵山片区农村中小学办学条件发生了翻天覆地的变化，但相对于发达地区而言，差距仍然十分巨大，如教育基础设施落后等。湖南省凤凰县大部分学校建盖时间比较早、标准不高，虽然每年都有危房改造项目，但由于自然灾害不断发生，旧的危房还未清除，新的危房就已产生。2009年秋湘西土家族苗族自治州学校建设验收，凤凰县上报4所，只有1所基本达标。重庆市酉阳县尚有116所学校21.18万平方米校舍需要撤除重建或维修加固。

1. 学前教育落后

与中西部地区一样，武陵山片区的学前教育比较落后。

2. 基础教育落后

20世纪80年代后期以来，国家对少数民族贫困地区大力推行教育反贫困战略，武陵山片区也不例外，到2000年末，武陵山片区基本完成了扫除青壮年文盲和基本普及了九年制义务教育的攻坚计划任务。

根据武陵山片区各地(州、市)2007年统计年鉴和2006—2007学年教育综合统计，怀化、渝东南、恩施土家族苗族自治州、湘西土家族苗族自治州、张家界市、铜仁地区小学阶段平均失学率为2.71%，初中阶段平均辍学率达到5.67%，高于全国平均水平，而在贫困乡村初中辍学率仍在10%以上。与全国平均水平比较，武陵山片区普通高中教育的办学规模太小，学龄儿童接受普通高中教育的机会严重不平衡。

3. 高等教育严重不足

武陵山片区只有三所普通本科院校，即湖北民族学院、吉首大学和铜仁学院。其中，湖北民族学院和吉首大学有硕士点，但设点较少，学科不全。另外，还有恩施职业技术学院、铜仁职业技术学院、英才职业学校、湘西民族职业技术学院、湖南猛洞河专修学院、湘西边城职业学校、湘西民族文化艺术职业学校、湘西涉外经济职业学校、张家界航空工业职业技术学院、重庆黔江区渝东南职业学校、重庆市旅游职业学院等为数不多的高等职业技术学院。

4. 民办教育发展缓慢

统计资料显示，2006—2007学年，黔江、恩施、湘西、张家界和铜仁地区普通高中招收新生数只占初中毕业生数的33.3%，比同期全国平均水平低了9%。与此同时，中等职业技术教育机会又大大少于区内的普通高中教育机会。黔江区、恩施、湘西、张家界、铜仁地区中等职业技术学校招收新生数占初中毕业生数的比重分别仅及同期全国平均值的38.3%、59.9%、45.9%、49.7%、38.5%；中等职业教育招收新生数占普通高中招生数的比重分别只有同期全国平均值的35.2%、78.8%、61.5%、51.9%、58.3%；中等职业技术学校在校生数占普通高中在校生的比重分别只为同期全国平均值的41.4%、68.9%、69.7%、56.8%、23.7%；平均每万人口的中等职业学校在校学生数分别只占同期全国平均值的33.2%、45.7%、51.3%、50.5%、28.6%。

(三) 文化风貌

1. 多样的文化形式

武陵山片区聚居着土家族、苗族、侗族、瑶族、布依族、白族等30余个少数民族，每一个民族的物质文化和精神文化的表现形式及深层内涵都十分丰富。文化形式多种多样，主要有“土家族苗族文化”“傩文化”“桥文化”“桃源文化”“酉水文化”“剿匪文化”等。

2. 武陵山片区的文化面临巨大冲击

随着西部大开发及武陵山片区的发展，当地的文化陷入了两难境地：没有经济的发展，文化就难以发展；但经济发展了，原来的文化形态则有可能因受到外来强势文化的冲击而被消解。武陵山片区的“文化生态”受到了严重的冲击，武陵山片区由于受大环境的影响和现在文化的冲击，加上受教育程度较低，对自身传统文化的传承意识较差，特别是武陵山片区外出务工的一代年轻人，很容易受到外在文化的影响，使得传统的土家族苗族文化等，在传承的过程中变形走样等。

(四) 医疗卫生

改革开放以来，武陵山片区的医疗卫生事业快速发展。但是受地理环境和自然条件的影响，武陵山片区的医疗卫生事业发展滞后。

武陵山片区医疗卫生人才匮乏，医疗机构偏少，设备、设施陈旧老化。

农村公共卫生体系薄弱。基层防疫人员、妇幼保健人员紧缺。

农民因病致贫、返贫情况严重。在武陵山片区，因为疾病而使生活陷入困境，“一人得病，全家返贫”的现象并不少见。

农村公共卫生建设缓慢。一是疾病预防控制和妇幼保健工作还有薄弱环节。各类传染病预防及重大疾病防治任务依然很重，群众疾病预防观念不强。二是农村环境卫生整治任务艰巨，农村饮用水水质安全问题较为突出，改厕任务较重，有的村虽然建立了卫生厕所，但是后续工作跟不上，没有发挥作用；乡镇生活垃圾处理问题和排污问题没有引起重视，排污设施没有配套，地下污染严重。

(五) 社会保障

在武陵山片区的农村，除社会救济和传统的土地保障外，农村社会保障制度尚未健全。例如，湘西土家族苗族自治州2006年农村低保对象(农村特困户救助)虽然共发放653.8万元，发放对象47.37万人次，但只有城市低保金的10.5%(城市低保对象75.01万人次，发放低保金6020.8万元)，全州城乡医疗救助金仅有234.8万元。张家界2006年全面启动了农村合作医疗制度，参加人数93.46万人，参合率72.05%，补助参合农民9.74万人次，但其统筹基金只有4692万元，基金支出也只仅有3843万元。重庆市黔江区2006年虽然建立了农村居民最低生活保障制度，农村社会保障网络覆盖面达100%，但其保障水平仍然很低，养老、医疗等方面仍没有健全的相关制度。

武陵山片区的偏远农村家庭，主要存在农业风险、养老保障风险、医疗风险、流动性风险及农民工与失地农民社会保障问题。化解农户风险需要紧紧依托社会保障体系。

家庭养老是武陵山片区农村居民养老的主要方式，但是传统的家庭养老正面临挑战，因为生育率下降，人均预期寿命延长，赡养率快速上升。与之相对应，“留守老人”“空巢家庭”成为社会关注的热点。

目前，武陵山片区农村社会救助体系存在救助对象有限、救助标准过低、救助工作随意性大等主要问题。

(六) 少数民族发展

武陵山片区聚居着土家族、苗族、侗族、瑶族、布依族、白族等30余个少数民族，是一个典型的少数民族散杂居地。武陵山片区和其他少数民族聚集地相比，有其特殊之处：女性多，男性少；年老的多，年青的少；小学文化以下的多，高中文化以上的少；苗族、土家族的多，其他民族的少；经济欠发达的乡镇分布得多，边远山区人口占60%以上，县级周边乡镇仅占40%不到。

在民族特征方面，武陵山片区的少数民族，随着历史的推移、社会政治制度的制约、居住条件与环境的变化、经济生活的更新与渗透、民族关系的相互影响，已发生很大变化。突出的表现是虽然他们至今仍有共同的语言、共同的心理素质，但共同的经济生活则极为淡薄，甚至不复存在。

在少数民族文化方面，与新中国成立前相比，有了很大发展。民族教育事业发展巨大，苗族、土家族等少数民族的适龄儿童、少年大部分受到了运用本民族语言和汉族语言进行的小学、中学教育，但民族教育依然落后。

武陵山片区少数民族在发展中存在的主要问题还包括少数民族农村家庭成员受教育程度不高、家庭经济不富裕、维权意识不强等。

(七) 妇女、儿童、老年人、残疾人发展状况

1. 武陵山片区妇女儿童发展中的问题

武陵山片区妇女儿童发展中的问题主要是留守问题。武陵山片区农村大多数已婚男性外出务工，农村出现了新的弱势群体——留守妇女。留守妇女的教育问题、身心健康问题成为突出问题。武陵山片区少数民族儿童青少年培育中的突出问题也是留守问题，身体健康方面存在体格发育不足等问题。

2. 武陵山片区老年人发展中的问题

武陵山片区养老问题突出，主要有农村老龄化程度高、土地不足以养老、社会保障制度不健全及传统的家庭养老面临挑战等。一旦子女不承担养老责任，农村老年人的生活将陷入困境。许多老年人对自己的生活来源表示担忧，认为自己的经济没有保障的老年人中，农村达到45.3％，城市为26.3％。此外，还有空巢问题和医疗保障不普及等。

 

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