中国反贫困发展报告（2012）4

(二) 武陵山片区扶贫开发面临的挑战

基于以上武陵山片区扶贫开发中面临的主要问题的分析，以及前文中关于武陵山片区贫困状况、致贫原因、减贫实践及需求调查的分析，我们可以判定，武陵山片区的扶贫开发工作将面临着前所未有的挑战。这种挑战主要体现在以下两个方面：一是贫困呈现出新趋势；二是脱贫难度逐渐增大。这两大问题如何化解将是未来武陵山片区扶贫开发工作必须重点关注的问题。

1. 贫困呈现出新趋势

1) 返贫现象逐渐增多

武陵山片区返贫凸显，并且导致返贫的因素有增多的趋势。因灾因病、就医就学、市场波动、金融危机等，都导致相当部分人口返贫。灾前部分农户已在银行或信用社贷款建房，地震后又继续负债重建农房，这部分群众负债更重、贫困程度更深。主要体现在以下方面：自然灾害返贫；重病医疗和子女教育返贫；资源开采和生态破坏返贫；人情债务返贫。

第一，自然灾害致使返贫。武陵山片区地形复杂，气候多样，部分地区易发自然灾害，给当地农民造成严重财产损失而返贫。例如，湖北省恩施宣恩、咸丰两县各个部门都认为灾害是“小地域性”因素的产物，容易导致返贫。关于自然灾害返贫的观点在各地都表现得比较明显。

第二，重病返贫和子女教育返贫。刚刚脱贫或处于贫困线边缘的非贫困人口，收支处于很脆弱的平衡状态，一旦有重病、上学等高额的支出，就很容易打破收支现有的平衡状态而再度陷入贫困。被访谈对象中，持这种观点的人也较多。

第三，资源开采和生态破坏返贫。矿产资源开采往往能给一个地方带来一定的经济效益，并促进该地方的就业，矿产资源的非可再生性也决定了这种经济收益是不可持续的，并且开矿会产生生态破坏、环境污染等负面效应。例如，重庆市秀山县有“发锰财、猛发财”的俗语，由于过度开采锰矿，致使锰矿剩下的资源只够3年开采，之后必然出现当地村民收入缩小后的反差、污染与健康等问题。

第四，人情债务返贫。武陵山片区普通老百姓的经济水平普遍比较低，受社会风气、风俗习惯的影响，部分地区的人情支出也是一笔沉重的负担而影响脱贫。在重庆秀山县调研期间，某天一路上竟看到7处操办红白喜事。

2) 致贫原因复杂

武陵山片区连片特困地区的贫困与自然、地理、气候、民族、宗教、边境等诸多问题交织在一起，既敏感又复杂，脱贫难度大、成本高。随着经济社会发展和自然生态等的变化，致贫原因更加复杂。主要体现在以下方面：第一，资金配套问题；第二，道路建设问题；第三，因病致贫问题；第四，人情开支问题。在各地的访谈座谈中，也集中反映了以上问题。

当然，因灾致贫、因“子”致贫(多生育小孩致贫)、因“学”致贫(供子女教育致贫)、因“文化低”致贫，等等，都是致贫的重要影响因素，所有这些交织在一起，就使致贫原因变得更加复杂。

3) 代际的传递性凸显

许多传统的贫困是暂时性的贫困，是一代人中阶段性的贫困，有时候一项大的政策、一个好的举措，甚至是一个有效的“偏方”，就可以药到病除。新时期武陵山片区的贫困问题有新的趋势：持续性的、终身的、代际性的贫困，具有很强的传递性，解决起来难度很大。主要体现在以下方面。一是结构性的因素造成贫困的代际传递。特殊贫困地区人群总体上在国家政策、市场经济中处于不利地位，造成总体上的贫困代际传递。二是家庭性的代际传递。由于单个家庭的贫困导致子女在能力、机会方面的缺乏而导致继续贫困。在访谈中发现，贫困的代际传递已经逐步凸显。

4) 贫困的隐性化增强

武陵山片区的部分地方看上去解决了温饱问题，但事实上贫困隐性化问题较为突出。近几年来，一些地方产业扶贫走出了一条路子，在很多村庄都存在个别或几个富裕户，几户人的高收入一摊进人均，就造成几个村都脱贫的假象。由于这种贫困人口测不准、扶贫对象瞄不准，存在部分较强隐性化的贫困群体。贫困的隐性化增强也体现在表面上脱贫而实际上贫困。例如，在“整村推进”“产业扶贫”等发展过程中，统计数据上的平均值取向，导致整村、整个产业表面上增收了，实际是部分贫困户“被”脱贫了。

5) 部分地方贫困加深

武陵山片区有部分地方还处于“原始贫困”状态，部分农户至今仍过着“靠天吃饭、靠天养畜、靠天收粮”的原始农耕生活；部分地方还处于“土豆酸菜型”的温饱状态，人畜混居的现象时有出现。具体表现在以下方面：第一，由于自然条件恶劣，基础设施落后且建设的成本高，没有道路、没有网络，产业发展不起来，很多扶贫资源争取不到，整个区域被“甩”出了政策之外；第二，由于扶贫资源的有限性，一部分人群也被“甩”出了政策之外；第三，自然灾害也有可能加深部分地区的贫穷；第四，国家的部分政策限制了该地区的发展；第五，各类扶贫项目的后续跟进不足，使扶贫的成果削弱退化。在访谈中，很多地方都提出了部分地方贫困在逐步加深的问题。

6) 发展差距逐渐拉大

武陵山片区发展差距拉大的问题，不仅体现为本地与外地发展差距拉大，而且还存在内部二元化的问题，即本地城乡之间、区域之间、贫困户与非贫困户之间、民族之间等的发展差距问题。例如，湖南省凤凰古城的收入高并不能掩饰部分边远地区贫困加深的趋势。

总体而言，随着环境的变化和社会的变迁，贫困地区返贫现象日益突出。致贫原因越来越复杂，除了自然风险和个人原因之外，市场风险、生态环境政策等对部分农户传统生计的冲击也造成致贫和返贫的比重日益升高，人情开支致贫也是该地区值得关注的致贫原因之一。大部分贫困家庭多处在贫困边缘，如果风调雨顺，农业收入增加，又无重大疾病或大额开支，这样的家庭可能会摆脱贫困，但若遭遇自然灾害或者市场风险致使收入减少，就会重新陷入贫困，另外因病、因学、因婚返贫现象也很突出。在实地调研中我们发现，武陵山贫困村庄有大量的大龄单身男性，大都由于无力娶妻而未婚。当地的女孩子嫌本地太穷而远嫁他乡，即使愿意在本地生活的，彩礼也要得特别高，当地普通家庭的男性根本无力承担此笔费用，有些砸锅卖铁费尽九牛二虎之力凑齐彩礼得以成婚，但婚后生活可想而知。还有的已婚妇女逃离家庭，致使鳏夫和单亲子女增加，无形中形成了贫困的代际传递。

2. 脱贫难度逐渐增大

1) 贫困范围广

一是贫困发生率高。如前所述，武陵山片区的贫困发生率在20.0%左右，平均每个村庄有29.8%的家庭是贫困户，有26.1%的人口是贫困人口。8个样本县的贫困发生率分别是：湖北省咸丰县为52.4%、湖北省宣恩县为35.0%、湖南省泸溪县为30.1%、湖南省凤凰县为28.4%、贵州省印江县为24.3%、贵州省思南县为16.8%、重庆市秀山县为16.0%、重庆市酉阳县为16.0%。二是贫困人口绝对数量多。武陵山片区约有贫困人口400万人，平均每个村有121户贫困户，贫困户最多的村庄有535户贫困户，平均每个村有贫困人口418人，村庄贫困人口最多的有1726人。8个样本县的贫困人口绝对数量分别是：湖北省咸丰县有17.59万人、湖北省宣恩县有12.19万人、重庆市酉阳县有11.97万人、贵州省思南县有11.25万人、湖南省凤凰县有9.77万人、重庆市秀山县有9.06万人、湖南省泸溪县有8.91万人、贵州省印江县有8.88万人。例如，湖北省宣恩县，到2008年年底，该县还有贫困人口34 831户、133 811人(建档立卡数据)，其中绝对贫困人口近几年始终在4.3万人左右，除了有1033人享受五保，20 390人享受低保外，其余大部分人口靠自身能力难以脱贫。据统计这部分人口有5.76万人，占全县贫困总人口的43.0%。

2) 贫困程度深

武陵山片区的贫困程度较深，基本的生产生活都较困难。该地区一半以上的农户家庭有借款，家庭有借款的农户平均借款量为15 917.77元。50%的家庭住房修建于1982年以前，最古老的住房已有200多年的历史，有68.9%的家庭住房为土木结构。不到80%的家庭拥有1~2件大宗家电，户均拥有大宗家电的件数为1.66件，既有的家电基本是传统的电器产品，很少有电冰箱、热水器、空调等现代大宗电器产品；该地区46.8%的农户没有农机机械，22.5%的农户拥有1件农机机械，农机机械的户均拥有量只有0.39件；有70.9%以上的农户出行靠步行，可用的交通工具非常少，只有17.9%的人使用摩托车和三轮摩托车，仅有0.9%的人使用自行车。武陵山片区的贫困程度深在各地方也有不同的表现：例如，贵州省思南县，多数乡村地处深山区、石山区，不仅贫困面大，而且贫困程度深。根据“十一五”期末评估，现有贫困人口117 474人，低保户10 317人，五保户4512人，扶贫低保户102 645人，贫困人口集中分布在边远高寒山区、干旱缺水地区，因病致贫、因病返贫较为突出。农民人均纯收入与全国全省相比差距不断增大，解决温饱与巩固温饱的任务十分艰巨。参见《贵州省思南县2010年扶贫开发工作汇报》。又如，湖南省凤凰县，目前，全县还有9.77万贫困人口，而贫困人口的80%集中分布在偏远、高海拔、文化教育落后、通信闭塞、地理环境相当恶劣的山区，以“两山”地区(腊尔山、山江片全部及台地周边的落潮井乡、都力乡、吉信镇、三拱桥乡所辖的部分村)尤为突出，“两山”地区(纯苗区)涉及13个乡镇，160个村庄，15.73万人口，占全县农业人口34.42万人的45.7%，是该县乃至全省最大的贫困带。该区域不少贫困家庭家徒四壁、一贫如洗，家庭年均纯收入不足1000元，贫困状况触目惊心，脱贫难度相当大。参见《湖南省凤凰县2010年扶贫开发工作汇报》。

3) 脱贫基础弱

武陵山片区的脱贫基础脆弱，交通、能源、通信及教育、文化、卫生等公共设施和社会服务设施十分薄弱，农田水利等农业基础设施建设滞后，贫困农民素质相对较低，抵御自然灾害和开展生产自救的能力弱，历史积淀和现有基础差。例如，该地区平均每个村庄有127户饮水特别困难，平均每个村庄有440人饮水特别困难，个别村庄有1047户饮水特别困难，有3423人饮水特别困难。饮用水相当部分没有经过安全净化处理，平均每个村庄只有104户使用的饮用水安全达标，占村总户数的25.6%；平均每个村庄只有382人使用的饮用水安全达标，占村总人数的23.8%。每个村庄平均不足1所学校，师生比为1∶20，不足1所卫生室。该地区每个村庄平均有2个村民小组没有通公路，其中，有个别村庄有18个村民小组没有通公路；每个村庄平均有78户没有通公路，其中，有个别村庄有3616户没有通公路。由于特殊的自然地理条件，该地区几乎每年都频繁发生自然灾害，近5年来平均每个村庄遭受了3次水灾、2.3次病虫灾、2.3次风灾、2.3次旱灾、1.4次山洪灾、1次冰雹灾、0.9次霜冻灾和0.5次山林火灾。由于基础弱，就会显得扶贫力度不够，加上生态的脆弱性和村民能力脆弱性，返贫的现象日趋严重。

4) 主体动力不足

武陵山片区扶贫开发主体动力不足是脱贫难度大的重要原因，其突出表现是村民的社区参与积极性不高。调查显示，在参与民主决策方面，只有36.7%的农户向村里反映过意见；参加村民代表大会的农户只有42.0%；只有42.6%的农户参加了村里的建设项目，参加过本村规划制定的也只有44.1%的农户；知道村委会干部的人数也只占87.3%。参与不足可能直接导致权利贫困，最终将制约脱贫能力。从另一个角度讲，贫困农户是扶贫开发的主体，开发式扶贫必须使他们在政府和社会的帮助下依靠自身的努力才能完成。但目前的客观情况是，主体动力明显不足：一方面，贫困农户收入水平低，只能维持低水平的生存，扩大再生产能力脆弱，发展空间有限，思想观念保守，依赖心理和满足心理较严重，对政府扶贫的期望值过高，对自身生活水平要求过低，小富即安的意识严重，自力更生、艰苦创业精神较缺乏。另一方面，目前存在的客观事实是农村劳动力少，在扶贫开发上显得力不从心，农村青壮年劳力大都外出务工，剩下的老弱病残想干事却实在是无能为力，形成部分扶贫项目无法实施或者实施的质量不高。

此外，当地政府官员的脱贫意识不是很强烈。在调研中我们深切体会到，大部分干部都呼吁和希望我们调研组向上级政府反映，一定要保住他们贫困县的“帽子”。因为这样他们就可以向中央获取资源，这是可以理解的，但也反映出当地政府自主脱贫意识不强，“等、靠、要”思想严重。如果官员的这种思想严重，那么老百姓的脱贫动力又来自哪里呢？另外，尽管中央在1996年规定扶贫工作是由地方一把手负总责，但没有一个贫困县的主要负责人因为扶贫不力而受到处罚。

四、武陵山片区扶贫的实践经验与潜在需求

在武陵山片区连片特困地区，自实施“八七扶贫攻坚计划”以来，农村贫困面貌有了很大改变，扶贫开发工作也已取得较为突出的成效，积累了相当多的经验。与此同时，贫困落后仍然是该地区最大的实际问题。众所周知，早期贫困研究注重对物资资源匮乏进行分析，后期则更强调发展能力的缺失。但实际上，贫困是由多方面因素引起的，是一种“综合征”，诸如缺少机会参与经济活动，在一些关系自己命运的重大决策上没有发言权等。针对这一综合性特征，本次调研深入贫困主体——村民，他们是扶贫开发工作的出发点和最终受益者，对他们的需求进行了系统的调查。

(一) 武陵山片区扶贫开发中的实践经验

近些年来，在地方政府、相关社会组织，以及广大人民群众的努力之下，武陵山片区的扶贫开发实践取得了一定成效，主要体现在以下几个方面。

1. 贫困人口逐渐减少

评价武陵山片区扶贫开发工作效果的一个直接的指标就是贫困人口数量的多少。经过长时期的扶贫实践，武陵山片区的贫困人口数量逐渐减少，人均收入不断提升，证实了当地扶贫开发的实践工作确实取得了一定的成效。武陵山片区地方政府通过拓展经济渠道，调整经济结构，完善经济模式，有效地发展了本地经济，提升了经济实力，为武陵山片区的扶贫工作提供了物质支撑。自扶贫开发工作开始以来，武陵山片区贫困人口逐步减少，农村发展后劲显著增强。州域经济较快发展，县域经济逐步形成特色、加快发展，整体经济步入加快复苏、健康发展的轨道。

以湖南省凤凰县和贵州省思南县为例，2009年凤凰县农民实现年人均纯收入3145元，比2005年增加了1377元，增长了77.9%，农村贫困人口从11.8万人减少到9.77万人，年均减少贫困人口0.51万人。资料来源：《凤凰县2010年扶贫开发工作汇报》。从2006年到2010年，贵州省思南县县委、县政府高度重视扶贫开发工作，从调查研究入手，制定扶贫规划，瞄准扶贫对象，突出扶贫重点，按照“一体两翼”的扶贫战略，着力抓好整村推进、劳动力转移培训和产业化扶贫，促进了农业产业结构的调整，改善了贫困地区的生产生活条件，提高了农村贫困人口的综合素质，有力地推进了全县扶贫开发工作进程，使全县的扶贫开发工作取得了较大的成果：全县贫困人口从2005年的141 100人减少到2010年的102 200人，平均每年减少7780人：农民年人均纯收入从2005年的1506元增长到2010年的2839元，平均每年增长266.6元。资料来源：《思南县“十一五”扶贫工作评估报告》。

贫困人口的减少是武陵山片区扶贫开发工作的现实成效之一，很多农民通过政府的支持和自己的努力过上了富裕的生活。

2. 收入水平稳步提升

改革开放以来，武陵山片区的整体经济得到了一定的发展，人民的收入水平稳步提升。市场在武陵山片区的扶贫开发工作中扮演了越来越重要的角色，武陵山片区政府通过各种渠道发展自身产业，提升经济实力，促进了人民生活水平的提高。

以湖南省湘西土家族苗族自治州和湖北省咸丰县为例，2009年，湘西土家族苗族自治州实现生产总值269亿元，五年年均增长11.4%；财政总收入26.2亿元，年均增长22.1%；全社会固定资产投资188.8亿元，年均增长26.3%；社会消费品零售总额102亿；城镇居民年人均可支配收入10 947元，年均增长13.2%；农民人均纯收入2858元，年均增长12.3%。2010年一季度，生产总值增长16.9%，财政收入增长41.4%。县域经济逐步形成特色、加快发展，全州经济步入加快复苏、健康发展的轨道。资料来源：《湘西州2010年扶贫工作汇报》。

咸丰县在2009年主要做了以下几个方面的工作。

一是大力发展优势特色产业。狠抓烤烟、畜牧、茶叶、药材、蔬菜、干鲜果等支柱产业的发展，全县完成收购烟叶12万担，较2008年同期增长6.8%，全年烟农可以实现收入1.3亿元；新建万头养猪场3个，生猪出栏比2008年增长21%，畜牧业实现产值2.4亿元；加工干茶2700吨，茶农实现收入3800万元；积极推行农业产业结构调整和标准化生产，建成无公害农产品基地30万亩，乌龙茶、富硒绿茶基地纳入全州茶叶基地板块，新创绿色食品2个，无公害食品3个，通过国家认证的绿色食品和无公害农产品总数达到54个。

二是大力扶持产业化龙头企业。采取项目、信贷、技术、人才、信息等方面予以重点倾斜的方式，集中精力培植壮大发夏食品有限责任公司、仁仁硒茶公司、汇龙食品有限责任公司等12家州级以上农业产业化龙头企业，龙头带基地、基地连农户的产业化扶贫规模逐年扩大，农业产业化经营水平不断提高，农民增收渠道进一步拓宽，贫困群众从中获得了较为稳定的收入。如发夏食品有限责任公司在相关重点贫困村建立优质蔬菜、水果基地5000亩，汇龙食品有限责任公司建立山药、红薯基地3000亩，馨源茶业公司建立乌龙茶基地3000亩，有力推动了重点村的产业发展，切实有效地增加了农民收入，增强了发展后劲。

三是扶持壮大农民专业合作经济组织。坚持以市场为导向，积极引导有条件的龙头企业、专业大户、农村经纪人组建专业合作经济组织，大力开展村企共建，全县涌现出新龙茶业、裕丰蔬菜、二仙岩蔬菜等多家专业合作组织，提高了农业生产的组织化程度。

四是坚持把产业化扶贫与招商引资扶贫、旅游开发扶贫相结合，开辟农民增收新途径。2010年，新签招商引资项目22个，到位资金4.18亿元，增长58.2%。生态旅游持续升温，坪坝营生态文化旅游区基本建成，青灵山森林公园建成投入使用，官坝苗寨旅游修建性详规编制完成并通过评审，前期建设已经展开，共接待游客101.63万人次，其中境外游客20 804人次；实现旅游综合收入2.43亿元，其中外汇收入224.13万元。资料来源：《咸丰县2009年扶贫开发工作总结》。

总之，近几年来，武陵山片区立足资源优势，有序推进产业化扶贫及科技扶贫项目，不断发展特色产业，提升扶贫工作的发展空间。在经济发展过程中，武陵山片区地方政府突出发展具有本地优势的工业经济、旅游产业经济、农村特色产业经济，以及劳务经济，人们的收入水平稳步提升。

3. 村民评价趋于良好

随着各项针对武陵山片区扶贫开发的政策的落实，村民对国家政策，以及扶贫实践活动的评价趋于良好，对自身生活水平的认可程度有所提升。

在调查过程中，我们发现在对国家扶贫开发政策的评价中，有69.2%的村民认为国家扶贫开发政策好，其中，有40.7%的村民认为国家扶贫开发政策非常好，另有28.5%的人认为国家扶贫开发政策比较好。而且贫困户与非贫困户之间不存在显著性差异，贫困户与非贫困户之间对于该政策的评价显示出较高的一致性。

在对待自身生活水平认可程度之上，有64.3%的村民认为自身的生活水平比以前提高了，其中，有54.6%的村民认为自身的生活水平有所提高。

通过调查，我们发现武陵山片区村民对国家政策和自身生活的满意程度都有了一定的改善，大多数村民能够认可自身的生活状态，赞成国家的扶贫开发政策。很多村民都积极地参与到本村的扶贫开发工作中来，为武陵山片区扶贫开发工作提供了和谐的群众氛围。

4. 民生事业长足发展

武陵山片区在扶贫开发工作中坚持以人为本，不断推进民生事业的发展，不断提升人们的素质能力，为武陵山片区尽快摆脱贫困，实现经济社会良性发展提供了内部支撑。主要体现为基础设施建设明显改善和社会事业协调发展。

近几年来，武陵山片区的基础设施项目建设取得了巨大成效。武陵山片区各地方政府通过协调各相关组织部门，提供资金、物资、技术和人才等方面的支持，动员农民积极参与完善基础设施建设，改善农村和县镇的生产生活。基础设施建设一般包括水、电、路和农田水利建设；农产品流通重点设施建设；商品粮棉生产基地，用材林生产基础和防护林建设；农业教育、科研、技术推广和气象基础设施等方面的建设。基础设施建设对于武陵山片区扶贫开发工作的顺利开展非常重要。在武陵山片区的调查过程中，我们发现大部分基层政府都将加强基础设施建设作为扶贫开发工作的重点，他们认为只有将基础设施建设的工作做好才能更好地发展产业，也才能更好地提升扶贫开发工作的成效。

以湖南省湘西土家族苗族自治州为例，从2005年到2010年这五年来看，湘西土家族苗族自治州完成固定资产投资633亿元，年均增长26.3%，大力推进交通、水利、能源、城镇等基础设施。修建常吉、吉茶、吉怀、张花、凤大等骨干高速公路9条，县乡公路加快改造和建设。完成了380多座病险水库除险加固，实施了竹篙滩电站、雷公洞水库、酉水大型灌区续建配套与节水改造工程，新建了高家坝水库，实施了4个22万伏和15个11万伏输变电站、城乡电网改造等工程。州府和7个县城扩容提质加快，全州城镇化水平达35.5%。农村基础设施不断改善，全州100%的行政村通了电和广播电视，92%的行政村通电话，91%的行政村通公路，湘西干部群众深切地感受到了发展距离在拉近，地理困境在破解，人流物流在聚集。

湘西土家族苗族自治州坚持“越是贫困越要关注民生”的理念，把扶贫攻坚作为最大民生来抓，启动了500个农产品窗口建设工程、百万农民大培训、能工巧匠扶贫创业园建设工程，开展了农村低保与扶贫开发“两项制度”衔接试点，五年内减少低收入人口77万人，减少原生性贫困人口21万人，农村贫困发生率由1985年的84%下降到2010年的25%。坚持实施教育兴州战略，基本实现教育“普九”目标，“两基础”工作通过国检，建设308所农村寄宿制学校、68所义务教育合格学校和1896套农村教师公转住房，新建了湘西民族职业技术学院，整合并在建湘西经济贸易学校。实施“科技富民强企兴州”专项计划，开发州级以上科技项目388个。发展卫生事业，州人民医院、州中医院、八县市人民医院正在实施异地扩建和改建，完成239所乡镇卫生院建设，新建村卫生室578个，新农合参合率达90.2%。建立健全社会保障体系，以养老、失业、医疗、生育、工商为主的社会保险体系基本确立。发展文化事业，民族民间文化和文物得到较好的保护。湘西干部群众深切地感受到这几年是民生改善力度最大、老百姓得实惠最多的几年。资料来源：《湘西州2010年扶贫工作汇报》。

民生事业的有效改善为武陵山片区扶贫开发工作奠定了良好的群众基础，有利于动员广大群众更积极地参与扶贫工作，促进武陵山片区扶贫开发工作的开展。

5. 人口素质快速提高

在长期的扶贫开发工作中，武陵山片区政府通过开展各式各样的培训活动，贫困人口整体素质不断提升。武陵山片区政府大力实施“雨露计划”，积极开展农业实用技术培训、劳动力转移就业培训、扶贫干部政策理论和业务知识培训，实现了贫困人口综合素质和自我发展能力的进一步提升。

以贵州省思南县为例，近几年来，思南县共开展扶贫开发培训918期，普及培训20万余人次(其中骨干培训17 500人次)，干部培训5136人次，绿色证书培训3296人，完成农村劳动力转移培训8560人(其中：技能性培训2571人，引导性培训2135人，普通民工培训1504人，产业化培训2350人)，转移转产7662人。印江县通过大力开展农业适用技术培训和劳动力转移培训与“阳光工程”“雨露计划”“绿色证书”有机地结合起来，完成以家政、酒店管理、缝纫、建筑、机动车驾驶等职业为主的农村劳动力技能性转移培训7427人。每年有3.2万人次农民参加农业适用技术培训，参训农民基本掌握了1~2门劳动技能，通过实施各种农民培训，使贫困群众在基础文化、思想意识和法制观念等上得到了根本的改变，参训农民也基本掌握了一些劳动技能，有效提高了参训农民的创收能力。资料来源：《思南县“十一五”扶贫工作评估报告》。

在扶贫开发工作中，重庆市酉阳县深入开展扶贫培训，不断提升贫困人口整体素质。该县通过积极开展农业实用技术培训、劳动力转移就业培训、扶贫干部政策理论和业务知识培训，实现贫困人口综合素质和自我发展能力的进一步提升。一是劳动力转移培训取得新的成绩。全年共计组织实施培训贫困劳动力2943人，超额完成上级下达的劳动力转移培训目标任务。其中，组织266名贫困劳动力接受半年期贫困劳动力转移培训，并实现转移就业210人，转移就业率80%；组织贫困农民子女接受中职教育1927名；在龚滩、后溪等镇举办创业培训，已培训和转移劳动力750人，其中导游30人，酒店服务与管理720人。二是农村实用技术培训深入推进。坚持“突出特色，按需施训”的原则，开展种植业、林果业、养殖业等农村实用技术培训18期，培训各类技术人员和农民4000人次，提高了农民的科技文化素养和自我发展能力。三是基层干部政策理论和业务知识培训扎实开展。共计实施扶贫干部政策业务培训14期，培训县、乡、村三级干部395人次，各级干部政策水平明显提高，带领贫困农民脱贫致富能力显著增强。资料来源：《酉阳县扶贫开发办2009年工作总结及2010年工作思路》。

总之，通过发展学校教育，加强农村科技培训，武陵山片区的人口素质得到了进一步的提升和发展，为扶贫开发工作的有效进行提供了高质量的人力资源。

6. 生态环境有效改善

武陵山片区是全国重要的生态功能区和资源富集区。这片地区不仅是我国内陆难得的生态良好地区，而且是长江中下游地区重要的生态屏障。武陵山片区矿产资源丰富，硒、锰、汞、铁、磷等矿储量都在全国前列，“华中药库”“烟草王国”等美称更是蜚声中外。独特的旅游资源和民族文化资源更是绚丽多姿。所以，在武陵山片区的扶贫开发工作过程中，武陵山片区政府特别重视生态环境的保护和改善，近几年来武陵山片区的生态环境得到了很好的保护和改善，为扶贫开发工作的开展提供了很好的自然环境。

以重庆市秀山县为例，2000年以来，随着天保工程、退耕还林、森林工程等一大批林业工程的实施，秀山林业快速发展，林业产业成效较为显著。一是以实施林业工程为突破口，造林绿化成效显著。2001年以来，全县累计完成造林92.86万亩，森林覆盖率提高近13个百分点，有效地发挥了林业在生态环境建设中的主力军作用。二是以发展金银花为主攻方向，林业产业稳步推进。近年来，秀山县金银花产业已初具规模，2009年产值达到1.38亿元，茶叶、林果、中药材等进步明显，油茶、土鸡等产业方兴未艾。2010年林业总产值将达到5亿元，与2000年的2980万元相比，年增长率达47%以上。三是以国有林场建设为契机，提高林区群众和林场职工的生活水平。通过体制改革、危旧房改造等措施，提高了国有林场软硬两方面的综合实力，直接促进了林区群众和林场职工的收入增长，目前，林场职工年人均收入达到1.8万元，远高于当地农民年人均收入。资料来源：《2010年秀山县林业局扶贫工作汇报》。

在扶贫开发工作之中，武陵山片区政府还坚持大力实施生态和扶贫移民，加快改善环境恶劣地区生产生活条件。坚持“政府引导、农民自愿，自力更生为主、国家补助为辅”的原则，以推动农村城镇化和农村贫困人口城镇化为目标，以集中安置为主要形式，着眼于从根本上解决贫困问题，继续对居住地十分偏僻、生存和发展环境极其恶劣、基础条件改善成本较高的村组，根据群众的意愿，实施整体搬迁，并按照5000元/人的标准予以补助。全年共完成生态和扶贫移民3230人，其中，利用生态移民资金完成生态移民1200人，利用易地扶贫试点中央预算资金完成扶贫移民1530人，利用财政扶贫资金完成扶贫移民500人。资料来源：《酉阳县扶贫开发办2009年工作总结及2010年工作思路》。

在长期的扶贫实践过程中，武陵山片区政府部门和勤劳朴实的武陵儿女用心保护和改善着生态环境，保护着自己的家园，形成了人与自然和谐共处的局面。

(二) 武陵山片区扶贫开发中的潜在需求

这里指的潜在需求主要是公共需求。一般而言，公共需求是指由国家公共部门提供的公共物品，用于满足社会的公共利益的需求，具有不可分割性，诸如社会公共秩序的维护、防治水旱灾害、环保保护、国防建设等。这种需求不是个别需求简单累加的总和，而是共同利益。就社会而言，是指受到相同文化、思想，以及政治经济体制和对生存的基本要求影响而产生的一些相同的需求。随着经济的发展，思想的进步，以及生活模式的转变，不同群体的需求之间呈现差异且逐渐扩大，导致公共需求的层次和规模也存在差异，由此，我们把公共需求分为同质性公共需求和异质性公共需求两大类。就武陵山片区而言，我们首要的是要弄清楚该地区同质性公共需要问题，这也是本次调研的重点。

同质性公共需求指的是整个国家的社会成员所拥有的共同利益，与每一个成员都息息相关，也是最基本的，必须予以满足的个体存在于社会的最基本要求，如交通、教育、医疗、社保，以及国防等，也称为基本公共需求。根据本次调研的具体情况，我们发现武陵山片区连片特困地区的基本公共需求体现在多个方面，其内容也各有不同，而且村庄和村民最关心的是涉及改善生产和生活水平的资金和资源的投入与分配的问题。

从图326可见，对“国家应该在哪些方面加大投入以帮助本村脱贫致富”的回答反映出村民对基础设施建设、农业产业化发展、公共设施建设、教育培训、促进劳动力转移、民族文化遗产保护、自然环境保护项目等内容比较关注。据数据统计显示：85.1%的村民认为国家应该在基础设施建设方面加大投入以帮助本村脱贫致富；52.1%的村民认为国家应该在农业产业化发展方面加大投入；40.4%的村民认为国家应该在公共设施建设方面加大投入；25.6%的村民认为国家应该在教育培训方面加大投入；19.3%的村民认为国家应该在促进劳动力转移方面加大投入；18.2%的村民认为国家应该在民族文化遗产保护方面加大投入；6.7%的村民认为国家应该在自然环境保护方面加大投入。下面，结合本次调研所收集的材料，我们将进一步对村民所反映的基本公共需求的重点进行分析。

图326  国家应该在哪些方面加大投入以帮助本村脱贫致富图1. 基础设施建设需求

基础设施建设对农业生产、经济增长和减贫的重要性是毋庸置疑的。从发展中国家的经验来看，基础设施建设(特别是在贫困地区)对贫困人口的影响主要包括如下几个方面：公路、水利、电力、通信等基础设施的建设和改善，将增加贫困人口进入市场和开展贸易的机会，节省交易成本，促进生产率的提高，降低生产风险，同时促进非农产业的发展，提高就业机会，同时，还将直接为贫困人口提供工作机会，增加经济收入(加以工代赈)，提高贫困人口获得教育和卫生保健的机会，从而增加其人力资本。

从武陵山片区的贫困人口分布状况来看，在未脱贫的贫困人口中绝大多数居住在边远山区、岩溶干旱区、高寒边远山区和水库淹没区的少数民族聚居区，交通不便，信息不通，生存环境恶劣，基础设施薄弱，农村交通、电力、通信等公共设施发展滞后。

从图327可见，据本次调研的抽样数据来看，村庄有公路139条，主线公路138条，组际公路119条，未硬化路97条。有109个村民小组涉及110户村民居住地未通公路。例如，湘西土家族苗族自治州，州内无空港，过境铁路运输能力低，等级公路仅为全省平均水平的30%，与外界连接通道基本上都是三级以下公路，境内四级、等外级公路占86.8%，农村的公路等级、路网密度和通畅能力更低，特别是全州仍有9%的行政村不通公路，严重影响了村民生活出行，以及农产品外运和外销。

图327  村庄交通情况图此外，从本次抽样数据来看，饮水特困户有118户，有固定电话的农户有112户，照明普及率和电视入户率都在50%左右。特别是在湘西土家族苗族自治州，电视入户率34.5%，人口广播电视覆盖率63.2%，电话入户率只有15%，全州农村电网改造仅完成了40%，农村供电不稳、电价偏高问题较为突出，严重制约了农产品加工企业和产业化农业龙头企业的发展。在访谈中，我们更加深切地了解到百姓用水困难的问题。

综上可见，在基础设施建设方面，村民最大的需求就是修建道路和改造输水管道。

2. 农业产业化发展需求

在调查中，让我们感受最深刻是我们所抽样调查的几个武陵山片区的贫困地区都在不同程度上通过农业产业化扶贫的不断引擎，使农村种植业结构由单一的粮食种植转变成粮食与多种经济作物共同发展。同时，农业内部结构也由单一的种植业变成种植业与养殖业、经济作物、水果业共同发展，经济效益、社会效益、生态效益三者得到了综合发挥，农业产业结构得到了大优化。然而，在访谈中，我们了解到武陵山片区的农田水利基础设施老化失修，抵御自然灾害能力不强，给农村经济的发展带来很大的影响。

在调查中，我们深深地感受到农业发展受到了水利设施老化失修的影响。例如湘土家族苗族自治西州，全县大部分水利设施严重老化、损坏，有效灌溉面积率不足40%，人均旱涝保收面积不足0.5亩，远远低于0.8亩的最低标准和全国、全省及周边地区的平均水平，常年易涝易旱面积占耕地面积的70%。迫切需要改造农田水利的基础设施。

3. 教育培训需求

由于公共服务的市场化改革，家庭用于教育支出的负担不断加重。如果说中国大部分的贫困人口都拥有工作能力，那么如何提高他们的生产力便成为最重要的课题。在提升贫困人口劳动生产率方面，最重要的是教育和人力资本的发展。

武陵山片区的产业开发，需要加大适用技术推广力度和科技攻关力度，提高产业基地和特色产品市场竞争力。然而，农业技术力量严重不足，例如湘西土家族苗族自治州，全州农业科技人员数量仅占科技人员总数的5%，每万名农村人口拥有农业科技人员仅10人，科技队伍力量严重不足的现状已经成为制约湘西产业发展的瓶颈，如猕猴桃种植规模已达到10万亩，但专业技术人员不超过100名，懂得这方面技术的村民不过1000人，绝大部分猕猴桃种植农户不懂技术，管理粗放，单产仅在200斤左右，经济效益底下，废树现象严重。加之农技推广和培训体系不健全，缺乏对千家万户农民发展产业致富的直接指导和引导，村民普遍存在教育培训的需求，这影响了农业科学技术的有效推广，导致农产品产量普遍较低，优质产品比例较少，拳头产品更少，市场竞争力低，深度挖掘资源潜力的本领很弱，把握市场信息和驾驭经济的能力较差。

4. 医疗卫生需求

在访谈中，我们了解到武陵山片区的医疗卫生状况差，人才紧缺，设施落后，救治能力不强等问题严重，百姓急切需要提高医疗水平。

众所周知，疾病是贫困的一个重要原因，也是导致收入贫困的主要原因之一。贫困人口由于收入的限制，无法支付同等医疗费用使自身健康维持在社会平均水平。解决贫困村民看病难的问题，不仅是村民的迫切需求，更应该是政府反贫困战略中的重要组成部分，而以政府为主的公共医疗体系的建立和为无支付能力的贫困人口免费提供基本的医疗服务是其基本的内容。在发展中国家，通过有效的政策设计，扩大基础医疗保健服务供给，被认为是提高居民健康水平，增加人力资本积累和减少贫困的基本手段。

5. 自然环境保护需求

由于家底薄，村民只能维持简单再生产，一遇自然灾害极易返贫，往往是大灾大返贫，小灾小返贫，自然因素的再生产性贫困表现十分突出。在访谈中，我们了解到武陵山片区是自然灾害频发地区，百姓生产生活极易受到自然灾害的影响，该地区迫切需要对自然环境进行保护，大力实施封山育林、退耕还林、植树造林工程，提高森林覆盖率，加强对林地和森林资源的管理，严格控制木材加工企业，禁止乱砍滥伐行为。

可见，武陵山片区自然灾害频发，更加需要对自然环境进行保护。在调查中，我们了解到像湖南省的凤凰县，在自然环境保护方面就比较注意，该县走了一条开发加保护之路。

6. 公民权利需求

公民权利是社会成员的个体自主和自由在法律上的反映，是国家对公民所承诺和维护的权利，是一种社会所认可的赋予公民个体可做或可不做的自由，包括依照宪法和法律所享有的各种政治、经济和社会权利。本次调查，我们在问卷中设置了“社区参与”部分，考量了村民对公民权利的需求。

图328  是否参加过村里召开的村民代表大会图图329  是否参与本村的发展规划制定图从图328和图329中可知，村里有43.9%的村民没有参加过村民代表大会，56.1%的村民参加过村民代表大会；村里有44.1%的村民参与过本村的发展规划制定，有44.4%的村民没有参与（百分比的缺口为缺失值）。

综上可见，武陵山片区贫困人口的同质性公共需求非常大，其中，对公路和水利设施修建这类基础设施建设需求，以及对医疗教育需求最为迫切，对农业生产发展的需求稍微次之，这些将是我们针对该地区展开扶贫开发工作的重点。与此同时，我们还深切地感受到村民思想的进步，他们在积极思考自己的公民权利和对自然环境的保护，他们在一定程度上明白这些问题与贫困是有关联的。

五、武陵山片区扶贫开发的宏观战略与对策

武陵山片区扶贫开发的宗旨是寻求如何通过扶贫，使武陵山片区人们从发展中受益，从而使区域内各民族人民脱贫并走上良性的可持续的发展道路。

(一) 武陵山片区扶贫开发的战略框架

武陵山片区扶贫开发是一个极其复杂的系统工程，涉及方方面面，我们针对武陵山片区基线调研中发现的一些突出问题，提出相关建议和思考。

1. 战略目标

实现经济建设、民主政治建设、文化建设、社会建设、生态建设协调发展，是减贫的总体目标。具体到武陵山片区的减贫实践，五个方面建设具有自身特殊的内容：经济建设要增强发展的协调性，不仅解决脱贫问题，还要提高自我发展能力；民主政治建设要保障贫困群体权益和社会公平正义，建立“参与式”减贫；文化建设要提高贫困人口的综合素质；社会建设要加快发展社会事业，全面改善人们生活，提高生活质量；生态建设要形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费方式等，实现人与自然和谐发展。

2. 资源整合

武陵山片区减贫是一项复杂的系统工程，需要整合多个减贫主体的多种资源，这些资源，如果从减贫主体的角度来看，包括政府资源、民间组织资源、村庄资源、村民资源；就不同层级政府资源而言，包括中央政府资源、当地政府资源以及对口援建政府的资源；如果从国家、市场、社会的角度看，包括政策资源、市场资源、社会资源(包括社区及村民的资源)等。而每一种资源又内在地包含着多种资源，例如，村民的资源包含可投入资金、劳动力、智力等；政府资源包括政策、资金、技术等。

基线调查显示，如果不整合各种资源，各自为政，难以达到应有的减贫效应。

3. 关系协调

武陵山片区基线调研反映出的突出问题，使我们认为减贫战略选择中需要协调各种关系，包括协调经济发展、社会发展与生态环境保护的关系，实现开发式扶贫与大扶贫的衔接，协调内外部关系，协调减贫需求与实际扶贫能力的关系等。

1) 协调经济发展、社会发展与生态环境保护的关系

在武陵山片区，经济发展与社会发展相衔接，实现可持续发展是扶贫实践的导向。在减贫实践中结合当前利益与长远利益，既要充分利用地方资源与优势，使农民脱贫，又要长远地处理好人口、资源、环境的协调发展，保障生产生活条件的延续性。

武陵山片区贫困面广、程度深，经济发展依然是减贫的首要手段。近年来，武陵山片区GDP总量以及人均GDP虽然快速增长，但依然很低；各县财政收入有限，大多数是“吃饭财政”，乡镇运转困难，需要通过经济发展，增加财政收入；村民收入增长缓慢且绝对值很低，需要通过经济发展增加收入。如果经济发展方式不当，在一定程度上会破坏环境，即出现经济发展以环境为代价的现象。

生态保护是武陵山片区发展的基础，也是发展的目标之一。武陵山片区森林资源丰富，原始森林保护完好，次生林发展强劲，是武林山区的宝贵财富，也是武陵山片区生态平衡的关键。与此同时，武陵山片区生态环境极其脆弱、自然灾害频发，生态环境、地理条件是武陵山片区致贫的一个原因，生态环境状况直接影响着当地经济社会的发展，甚至影响减贫的效果。

减贫实践中实现经济发展与社会发展、生态环境保护的衔接，意味着贫困人口共享经济发展成果。

2) 协调开发式扶贫与大扶贫的关系

开发式扶贫的内容，从整个区域的角度来看，包括基础设施建设、基本公共服务供给、生态环境改善、产业发展等；从个人的角度，包含提高劳动技能和提高综合素质(健康、权利、机会、能力等)。实施开发式扶贫的主要方式是专项扶贫，专项扶贫的内容包括整村推进、产业化扶贫、劳动力转移扶贫、移民搬迁，政府是专项扶贫最为重要的主体。

大扶贫是完善国家扶贫战略、机制与政策，创新扶贫开发的方式，专项扶贫与惠农政策扶贫、社会各界扶贫等多方力量、多种举措互为支撑的格局。扶贫主体由扶贫部门转向全社会；扶贫内容由解决贫困人口吃穿住行问题调整为同时解决科技、文化卫生和产业发展等问题；扶贫方式由发放钱物、实施项目转变为持续增强贫困地区、贫困农户的自我积累和自我发展能力，探索市场经济体制下提高扶贫效果；扶贫理念由抓扶贫转变为建构稳定脱贫的长效机制，注重脱贫与发展，借助外力和自力更生的有机结合，以区域经济总体发展带动局部地区稳定脱贫；扶贫范围由绝对贫困户到低收入人口。开发式扶贫与大扶贫衔接中，尤其需要关注从生产要素投入逐渐转变为加强社会要素投入。

基线调查显示，目前武陵山片区扶贫工作尚未形成全社会共同参与的格局，政府是减贫的主力，企业和社会组织尚未进入减贫领域；减贫内容中科技、文化卫生含量较低；武陵山片区及其农户的自我积累、自我发展能力很差；返贫率较高；等等。这就是说，武陵山片区减贫工作仍处于开发式扶贫阶段，尚未形成大扶贫格局。显然，大扶贫格局是未来的发展取向。在武陵山片区，由于减贫任务繁重，如何实现开发式扶贫与大扶贫的衔接，显得十分重要。

从开发式扶贫转向大扶贫有许多工作要做，目前，从扶贫开发投资的角度来讲，武陵山片区减贫仍处于生产要素投入阶段，需要逐渐转变为生产要素投入加社会要素投入并重。

3) 协调内外部关系

第一，协调武陵山片区内部、外部关系。武陵山片区涉及四省市，地域面积广阔，人口众多。就行政关系来说，需要衔接好省市政府与中央政府关系(服从与协商)；四省市边区之间的协调；各省市内部武陵山片区地市与上级政府的关系(服从与协商)、与非武陵山片区地市的协调；等等。

就专项扶贫中产业的选择，也要协调各种关系：武陵山片区内部选择，与周围各地比较后的选择，下级扶贫机构对上级确定的资助产业的服从与偏离等。武陵山片区内部差异性很大，即便是一个县域内，因地理高度差异，高盖区、深山区、平坝区各自适合发展的产业都有巨大差别。

就民族关系而言，由于武陵山片区是多民族聚居、杂居，需要处理好多民族之间的关系。

第二，协调自主减贫与外部援助的关系。自主减贫与外部扶贫是减贫实践中的“两位一体”。武陵山片区贫困程度深，贫困面广，急需外部支持。基线调查显示，如果没有外部援助，武陵山片区整体脱贫只能是一种梦想。

同时，不可否认，武陵山片区减贫最终必须依靠本地区人民。本质上，外部援助只是减贫的辅助。外部援助最终需要提高武陵山片区的“地域力”，包括提高当地经济发展能力，增强农户可行能力等。

为此，需要争取处理自主减贫与外部援助的关系。

4) 协调减贫需求与实际扶贫能力的关系

基线调查显示，武陵山片区的贫困内含着收入性贫困、消费性贫困、非经济贫困，存在大面积、长时间贫困，以及多因素致贫等特点。武陵山片区减贫需求涵盖基本生产生活、基础设施建设、基本公共服务需求、发展等方面；减贫所需政策资源、经济资源、人力资源等总量大、种类多。

武陵山片区扶贫开发已有20多年的时间，进一步的扶贫开发难度增大(例如，扶贫成本激增)，因为未来的扶贫开发针对的是更为贫弱的群体，他们处于地理条件更差的区域，况且还要面对更为复杂的市场环境等。也就是说，虽然经过20多年的扶贫开发，武陵山片区减贫需求并未减少。

与需求相比，目前扶贫投入总量不足，难以胜任日益艰巨的扶贫任务。

减贫需求与减贫能力的衔接中，尤其需要注重：如何在制度选择中，规制多主体多种资源多渠道输入；如何确定扶贫对象、扶贫内容的位序结构；如何准确瞄准扶贫对象；如何实施预防救助性减贫、社会性要素减贫、发展性减贫的融合等。

4. 制度建设

1) 建构全社会扶贫格局的制度

建构全社会扶贫格局需要多方面、多内容的制度建设，就中央政府而言，需要制定相应的政策，例如，税收减免以及其他优惠政策等，鼓励地方、企业、社会组织、公民真正成为减贫主体。

2) 完善补偿制度

第一，完善生态补偿制度。目前，在全国已形成生态建设由贫困地区负担，富裕地区受益的不合理局面，武陵山片区也不例外。武陵山片区是生态脆弱区，就全国范围来看，也是生态保护区，为进一步保护武陵山片区生态环境，需要进一步完善生态补偿机制。

生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设各方之间利益关系的环境经济政策。具体包括两个方面内容：一是对维护并提供生态服务功能的活动给予补偿；二是对损害并降低生态服务功能的活动支付补偿。对武陵山片区而言，完善生态补偿机制，最重要的方面是给生态保护者、建设者一定的补偿，激励生态建设，例如，包括原生态的动物园、植物园等森林公园的建设。

武陵山片区生态脆弱，自然灾害频发。调查显示，近5年来，124个样本村共发生水灾366次、病虫害290次、风灾281次、旱灾280次、山洪泥石流169次、冰雹121次、霜冻117次、山林火灾66次，其他灾害28次。自然灾害致贫、返贫现象突出。多发的自然灾害及其巨大的影响，凸显建立、完善生态补偿机制的必要性和重要性。

第二，完善教育补偿制度。基线调查显示，教育支出在农户支出结构中紧跟食物支出、医疗支出之后，居于第三位，因教致贫、因教返贫现象突出。武陵山片区是劳动力输出地区，输出的劳动力包括大中专毕业生和农民工，他们是武陵山片区受教育程度相对较高的群体。大量教育的社会收益流入其他地方，形成教育贫困，而现有的教育补偿政策没有涉及区域性补偿。有效解决教育溢出和教育贫困这一难题，达到教育均衡发展的目标，需要完善区域教育补偿机制，例如，应建立教育贫困特区，实行专项转移支付等政策。

5. 机制创新

创新扶贫机制涉及内容较多，我们针对基线调查中发现的武陵山片区的主要问题，提出两个方面机制创新的建议：建立健全风险管理机制、健全整乡推进衔接进村入户的机制。

1) 建立健全风险管理机制

转型期，各种经济、社会发展问题在连片特困地区凸显出来，武陵山片区也不例外。对武陵山片区而言，贫困原因是结构性因素和个体性因素的叠加，贫困有多方面的表现，首要的是贫困的脆弱性。

宏观地看，贫困的脆弱性包括生态脆弱性、经济脆弱性、资源脆弱性等；微观地看，贫困的脆弱性包括农户的脆弱性、健康的脆弱性等。基线调查显示，与各种脆弱性相伴的是，武陵山片区存在多方面的高风险，包括：社会方面的制度风险等；经济方面的市场风险、金融风险等；自然环境方面的生态风险、灾害风险等；个人方面的健康风险等。高风险下的高脆弱性，导致农户极易返贫和延续贫困。制度风险、产业风险、市场风险、生态风险、灾害风险、健康风险等都会直接影响减贫的实践及减贫的效率。

武陵山片区以农业为主，农业本身是弱质产业，脆弱性强，受市场风险及自然灾害的影响极大。因特殊的地理环境，武陵山片区自然灾害频发，灾害与贫困、返贫密切相关。基线调查显示，频发的自然灾害已经给武陵山片区造成极大危害。产业脆弱、生态脆弱等影响农户，强化了农户的脆弱性。况且，市场风险对专项扶贫中产业项目的发展有很大的影响。

建立有效的灾害风险管理机制，可有效缓解贫困，因此，急需建立健全风险管理机制。

2) 健全整乡推进衔接进村入户的机制

作为连片特困地区，武陵山片区的贫困是整体性贫困，需要实行连片开发，由整体宏观规划到整乡推进、整村推进。其间，需要通过构建利益分享机制，整合区域资源，突出整体优势，在规划、项目、资源、技术、人才等领域开展紧密合作，联合策划，共同开发。

目前，某些已经脱贫的乡、村，以及未脱贫的乡、村，都存在一些较为特殊的贫困人口，这部分贫困人口在一定程度上连生计都艰难维持，为此，需要瞄准机制的一步一步精准，直到最终“入户”。

(二) 武陵山片区扶贫开发的对策建议

武陵山片区作为连片特困地区，其贫困的总体特征要求未来的扶贫理念和实践不断创新。实现制度创新，突破现有体制机制障碍；扶贫模式真正由输血型转变为造血型；扶贫对象从面(整个区域开发)到点(真正入户)；扶贫过程从贫困后扶持转变为贫困前防范与贫困后扶持相结合；扶贫效果从收入提高转变为收入、能力共增长；等等。

减贫是政府、社会组织、公民的共同行为，目前政府主导减贫工作，尤其是在武陵山片区这样的连片特困地区，这既是理论的应然，更是实践的实然。我们就减贫实践中的政府行为，提出对策建议。

总体来说，需要将诸如武陵山片区这样的连片特困地区作为扶贫重点，纳入特别规划，赋予特殊政策，加大减贫力度，实施全方位、整体性减贫。

1. 扶贫主体

扶贫主体结构建设的目标是建构多元主体共同扶贫格局。

1) 建构全社会扶贫格局

通过各项制度建设，形成全社会扶贫格局。

2) 切实落实对口援助

基线调查显示，东部地市、企业援助武陵山片区的基本框架已经建构起来，可实际运作效果不够显著，对口援助市(县)的援助力度非常有限。武陵山片区样本县领导希望中央出台政策要求对口援助地市、企业提供更多援助，尤其希望中央企业落户武陵山片区。

3) 建构贫困地区内部全民扶贫格局

武陵山片区扶贫既是全国的事，又是武陵山片区自己的事，急需形成武陵山片区内部全民扶贫格局。

首先是各级政府要高度重视扶贫工作。基线调查显示，武陵山片区有部分地方的政府对扶贫工作不够重视，有的单位甚至认为扶贫只是扶贫办的事情，与本单位无关。

其次，建构富裕群体扶贫的制度化机制。武陵山片区内部存在富裕群体和贫困群体之别，需要建立富裕群体扶贫机制。基线调查显示，目前，已经建立的只有党员对口扶贫机制等，急需建立相对富裕群体扶贫机制。

2. 扶贫对象

关于扶贫对象，扶贫实践追求的目标是实现全覆盖。全覆盖是开发式扶贫的基本理念，即产业开发努力覆盖产业开发区域的贫困人口，但是产业开发实践中呈现出两种“甩出去”的现象，使得一部分村庄、一部分村民难以受惠于产业开发，造成事实上的部分覆盖。基线调查显示，扶贫开发实践中，已经出现“扶富不扶贫”的现象。

产业开发要获得实效，需要选择适宜发展产业的地域，相比较而言，自然条件较好(例如，靠近公路、水源充足)的乡镇、村庄更容易得到产业发展的机会，而地理位置偏远、地势错综复杂的深山区等，则机会相对有限。这些村庄逐渐被产业开发扶贫的实际运作“甩出去”，这些村庄的村民同时也被“甩出去”，难以受惠于产业开发。即使在获得产业开发机会的村庄，也有部分家庭因劳动力缺乏、无法配置相应资金等原因，难以享受产业扶贫的惠及，被“甩出去”。

被“甩出去”的村庄和农户，在现实中往往成为最贫困的村庄和农户，未来扶贫实践需要将“甩出去”的部分“拉回来”。

3. 扶贫政策

1) 扩展“一体两翼”的内容

目前专项扶贫开发的主要内容是“一体两翼”，即整村推进、产业开发、劳动力培训以及移民搬迁，虽然其一定程度上缓解了基础设施难题，但仍然很薄弱。基础设施建设问题，尤其是道路和饮水问题在其他贫困地区也许已经不是问题，“一体两翼”也许适宜，但武陵山片区的基础设施建设应该提升到专项扶贫政策考虑的范畴，进一步扩展“一体两翼”的内容。

基线调研显示，武陵山片区基础设施建设依然十分落后，交通是最大的瓶颈，大量人口存在饮用水安全的问题，电力供应、农田水利设施建设等都存在很多问题。这就是说，基础设施建设依然是武陵山片区扶贫开发的首要任务。为此，需要加强农村道路、桥梁等基础设施的建设，提高通达程度；加强农村灌溉设施建设，提高有效灌溉面积；加强替代能源建设，如建设沼气池等，减少柴薪砍伐，减轻水土流失。

因此，政策制定中，首先需要把交通、饮用水、灌溉设施建设等纳入专项扶贫范畴。其次，要进一步将旅游产业开发、教育等也纳入扶贫开发范畴。

2) 精准贫困瞄准机制

现有瞄准机制存在易行与偏差的矛盾，需要精准贫困瞄准机制。提高扶贫效率，需要不断提高受助者的瞄准性。如果受助者的瞄准性和有效性均较差，扶贫效果也会不断降低。目前，广泛实施区域瞄准机制和收入瞄准机制。两种瞄准机制都有其可适用的空间。例如，收入瞄准机制虽然相对简单易行，但存在收入隐蔽性，以及因此带来的瞄准不精准等问题，容易导致偏差。

3) 取消地方政府项目资金配套

地方财政困难与财政配套要求，在武陵山片区已经是个十分突出的矛盾。基线调查中，武陵山片区8个样本县的领导，以及各部门负责人纷纷表示，本县财政基本是“吃饭财政”，依靠转移支付，非常拮据，根本配套不起。为了拿回上级部门的相关资金，想尽办法，甚至弄虚作假。即使拿回资金，由于资金总量不足，项目依然难以实施；即使勉强实施，实施过程中预留各种隐患，例如，因偷工减料而引发项目质量问题等。因此，需要取消地方政府项目资金配套。

4) 在县级实现资源整合

基线调查发现，部门资金整合与项目专项化管理的矛盾，已经十分突出。由于制度安排的缺陷，扶贫实践中条块分割、政出多门，管理混乱，各个部门按上级部门，以及自己的思路设计项目并选择扶贫的村庄，自上而下的资源送达乡、村时较为分散，“撒胡椒面”等现象较为普遍，难以形成“拳头”优势，整合效应低。解决此矛盾，需要通过政府体制改革，实现资源整合。

部门资金整合与项目专项化管理的矛盾背后的体制一时间难以改变，但可以在县级实现整合，一般来说，可按照“统一规划、捆绑使用、渠道不乱，各记其功、形成合力”的原则，整合财政扶贫、以工代赈等涉农支农资金，统筹安排。基线调查样本县的负责人甚至提出专门成立一个独立于各个涉农部门且又能统合各个涉农部门的机构，整合各种涉农资源，集中力量不断地用于一个个村、一个个乡，达到整合效应。

4. 扶贫过程

主要就目前“一体两翼”专项扶贫模式下村庄的问题，提出扶贫过程的对策建议。

1) 因地制宜地确定产业开发

第一，因地制宜地确定开发的产业。扶贫实践中的产业发展要求规模化、标准化，武陵山片区内部既有共同性又有很大差异性。受地形、海拔、气候、土壤等自然条件的限制，武陵山片区的地理环境、优势资源等的内部差异性很大，难以培育发展能够真正覆盖全武陵山片区(甚至其中一个县)的规模化、标准化的产业，只能因地制宜，相对集中地发展一些基地规模相对较小的特色产业。

第二，产业项目投入连续性。目前，武陵山片区个别地方产业开发资助呈现一年一换开发项目的现象。产业开发有一个投入—巩固—发展的周期，一旦项目被确定并开始开发后，应连续扶持若干年，资助一旦中间断档，前期产业开发成果容易毁于一旦。

第三，产业开发模式多样化。基线调查显示，在产业发展模式上，政府力主扶持龙头企业，建立“公司+农户”(又称为“基地+农户”)的产业化发展模式。特色农业的发展应以农业加工业为重点，大型的农业加工企业需要原料来源基地做保证。扶持一个大型的龙头企业，相邻地区都能成为原料基地的一部分。实际运作中，这种模式涉及企业、村民在产业开发中各种利益纠葛，甚至出现“损民肥企”等现象，因此，需要制定相关政策，规制政府产业扶贫中，以哪种方式扶持企业，企业究竟以哪种方式回报农户等问题。

在“公司+农户”的产业化发展模式的环境下，大力发展产业合作社，使农户在产业发展中不断组织化，增强与企业的博弈能力，正如在调查中，农户更愿意选择“合作社+农户”的模式。我们认为至少可以发展成为“公司+合作社+农户”的模式。

第四，适时调整投入标准。产业开发面临市场风险，市场价格变动大，而政府规定的投入标准一旦确定难以改变，建议在某些项目上提高单位投入标准。

第五，建立产业开发融资平台。产业开发中，公司、大户和一般户都存在融资问题，急需建立产业开发融资平台。例如，贵州思南县2009年财政投入资金250万元，省财政配套资金250万元，成立了思南县惠农信用担保有限责任公司。建立健全了公司财务管理制度、工作管理制度、保前调查制度、业主审核制度，按与信用联社的担保贷款协议1∶6的比例，撬动6000万元的担保贷款。2010年底，已经办理5家农业产业专业合作社担保贷款155万元，有效支持了合作社的壮大和产业发展。

第六，培育专业经济合作组织。基线调查显示，专业经济合作组织在产业开发的各个环节都起到良好的作用，并在武陵山片区有所发展。但是目前专业经济合作组织数量、组织能力及其作用有限，并存在虚化现象。调查中，政府、专业户(养殖种植大户)，以及其他村民都希望进一步完善专业经济合作组织，以期带动产业发展，帮助村民脱贫致富。

2) 劳动力培训重心下沉

目前，劳动力培训方式主要要求村民到相应培训机构参加培训。基线调查显示，一部分贫困人口因难以支付生活费用，未能参加培训。而且，由于村民知识水平有限，部分村民难以掌握专家教授在教室里讲解的知识和技能。

武陵山片区村民培训需要根据培训内容的不同，组织不同的培训形式，例如，农业实用技术培训重心下沉，将培训沉入乡村，深入田间地头，便于村民掌握。

3) 跨省域移民搬迁

基线调查显示，目前，武陵山片区贫困人口移民搬迁，主要是在县域内搬迁，县域内搬迁受制于土地供给、城镇发展等各种因素，通过搬迁脱贫效果有限，有部分搬迁户搬迁后依然难以脱贫。在移民搬迁方面，既可借鉴三峡库区移民模式，将西部贫困地区农民实施跨省区、跨区域异地搬迁安置，又可由帮扶省市投入帮扶资金实行区域内搬迁扶贫，从根本上解决贫困地区人口脱贫致富的问题。

异地搬迁扶贫项目在实施过程中要考虑土地流转、后续发展、房屋建设，以及相关配套设施建设，而国家核定投资单价相对较低，实施难度大。基线调查显示，扶贫搬迁过程中大量农户负债搬迁，债务较重，搬迁后一时难以脱贫。异地搬迁扶贫至少按每人2万元的标准投入扶贫资金，才能有效避免大量出现负债搬迁现象的发生。建议国家在审批项目时适当提高单位投资，同时在土地使用审批方面出台相对优惠的政策。

第三部分  武陵山片区扶贫开发战略规划

随着我国扶贫开发进程的推进，大面积的普遍贫困地区贫困状况得到改善，扶贫工作逐渐聚焦于连片特困地区。近年来，连片特困地区的扶贫开发备受党和政府的高度关注。武陵山片区跨湖北、湖南、重庆、贵州四省市，集革命老区、民族地区和贫困地区于一体，是跨省交界面大、少数民族聚集多、贫困人口分布广的连片特困地区，是20世纪80年代国家在扶贫规划中确定的18个连片贫困地区之一，具有比较明显的连片特困地区特征。2011年11月15日，武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点启动。国务院对于武陵山片区发展和扶贫工作一直高度重视。2012年5月25至27日，国务院总理温家宝同志亲赴武陵山片区进行调研并召开了工作座谈会，足见中央对武陵山片区的重视程度。在当前的形势下，武陵山片区的发展一定要立足实际，充分挖掘利用武陵山片区的优势资源，各地区要相互配合、科学统筹规划，把各地分散的优势转化为综合的优势，达到共同发展、共同繁荣的目的。

一、武陵山片区扶贫开发的基础条件

国家“十二五”规划中将绝对贫困标准与低收入标准合二为一，“开发扶贫与社会保障扶贫”两轮驱动，差别化减贫理念进入实际操作阶段。开发式扶贫的目标群体不再是所有的农村贫困人口，而是有劳动能力的贫困人群。开发式扶贫工作针对性更加明确，思路更加清晰。在当前经济全球化和区域一体化进程加快，区域合作进一步加强的背景下，建立协作区，形成区域发展合力，对促进区域经济快速发展具有重要的战略意义。党的“十七大”报告指出：推动区域协调发展，优化国土开发格局。2009年1月，国发\[2009\]3号文件首次明确提出：协调渝鄂湘黔四省市毗邻地区成立“武陵山经济协作区”，组织编制区域发展规划，促进经济协作和功能互补，加快老少边穷地区经济社会发展等一系列国家政策，对做大做强武陵经济提供了政策保障。

(一) 区域规划

2009年5月23日，湖北与重庆、贵州、湖南的相关地市在重庆举行了武陵山经济协作区筹建工作座谈会，讨论了《武陵山集中连片特困民族地区发展规划(2010—2020年)研究提纲(讨论稿)》《武陵山经济协作区章程(讨论稿)》《武陵山经济协作区合作框架协议(讨论稿)》，原则上同意构建协作区的战略构想、基本原则、组织运作模式和合作重点领域等。

2009年10月19日，武陵山经济协作区筹建工作座谈会又在重庆黔江召开，讨论通过了《武陵山经济协作区合作章程》，签署了《武陵山经济协作区合作框架协议》，确定经济区以交通、旅游等为发展重点，积极推进武陵山经济区域协作。

2010年3月，国家发改委发出《关于开展武陵山经济协作区发展规划编制工作的通知》，由国家发改委牵头编制《武陵山经济协作区发展规划》。该规划以旅游产业为先导，统筹协调区域基础设施建设、生态环境保护、社会事业发展与特色产业布局，研究提出保障武陵山经济协作区发展的有效机制和政策措施。

2010年7月，国家新一轮西部大开发战略将武陵山片区确定为6个重点区域之一。国家发改委牵头开展了《武陵山片区经济协作区发展规划》编制工作。

国务院明确提出协调渝鄂湘黔四省市毗邻地区成立“武陵山经济协作区”以来，武陵山片区所属四省市始终站在战略和全局的高度，总体布局，综合协调。湖北已经在2011年2月正式启动“湖北省武陵山少数民族经济社会发展试验区”建设工作，范围包括恩施土家族苗族自治州8县市和宜昌五峰、长阳土家族自治县在内的10县市；湖北省决定，将湖北武陵山少数民族经济社会发展试验区建设纳入全省“十二五”规划。

在2011年的四省市出台的政府工作报告中，我们可以明确地看到，依托武陵山片区特有的地域优势，充分整合现有的资源，发挥比较优势，优化产业布局，形成整体合力，加强区域内外联动，协力共同打造武陵山经济协作区是下一个时期四省市扶贫工作的重点。具体的相关规划如下。

《重庆市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中指出：坚持产业发展与基础设施建设并重，资源开发与环境保护并举，人口转移与扶贫开发互促，建设经济发展、社会和谐、生态友好的武陵山地区经济高地。强化黔江区域经济中心功能，有序开发建设其他县城，形成“一核多点”的城镇化、工业化空间开发格局。大力发展民俗生态旅游、现代山地生态农业、绿色食品加工等特色产业，择优开发优势矿产资源，发展清洁能源产业。加快建设交通、能源、水利、工业园区基础设施，着力改善生产生活条件。强化区域内外互动，打造武陵山经济协作区。实施易地扶贫、生态移民、片区开发、整村脱贫。强化少数民族地区政策扶持。

《贵州省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中提出：要合力推进扶贫开发。到2015年将农村贫困人口减少一半以上，到2020年基本消除农村绝对贫困现象作为建成全面小康社会的重要标志。坚持党政领导，实行专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫相结合，大力推进集团帮扶，积极构建“大扶贫”格局。坚持县为单位、整合资金、整乡(村)推进、连片开发，以编制和实施武陵山片区等区域扶贫专项规划为重点，加快连片特困地区扶贫开发步伐。坚持实行分类扶持和统计监测，统筹采取产业化扶贫、劳动力转移培训等措施，不断提高农村贫困人口自我发展能力。对鳏寡孤独、因病因残丧失劳动能力的特殊贫困人口，给予长期的社会救助，保障他们的基本生活需要。完善扶贫开发的激励机制，研究制定“摘帽不摘政策”的办法措施，鼓励有条件的扶贫开发工作重点县加快脱贫致富步伐。

《湖南省国民经济和社会发展十二五规划纲要》中指出，要加大湘西开发扶持力度。完善扶持政策，着力改善大湘西基础设施条件，加快发展优势特色产业，加强生态建设和环境保护，发展生态旅游和民族文化旅游，把大湘西建成全国重要的生态文化旅游经济带，将张家界建成世界旅游精品。加大扶贫开发力度，加强对革命老区、民族地区、库区水淹区、边远山区、林区的扶持。继续将湘西土家族苗族自治州作为全省扶贫攻坚主战场，加强重大项目和优惠政策支持。推进武陵山片区(湘西)土家族苗族文化生态保护试验区建设。

可见，武陵山经济协作区主要将在交通、工业、农业、旅游、物流、劳务、资源环境、科教文卫、会展服务等九大领域加强合作。在交通方面，将加快推进区域间公路、铁路、航运等交通基础设施建设步伐，打通区域间的断头路，提升公路等级和铁路等级，加强航运合作开发。重点推进跨区域铁路、公路网络建设，形成区域间互联互通、功能完善的城乡综合交通网络体系，提高综合运输能力。工业方面，将充分发挥协作区产业比较优势，形成区域产业集群，构筑特色鲜明、优势互补、合作紧密、链条完整的区域一体化产业体系。重点推动电矿、氯碱化工、医药、建材、绿色食品加工等产业的合作。农业方面，将积极推进区域农业产业化经营，开展区域农产品生产、加工、销售合作，加强农产品生产基地建设和农业技术合作与交流，建立健全协作区农产品的标准、认证、检测、检疫结果互信、互认机制，开辟鲜活农产品“绿色通道”和特色农产品专柜，共同培育和建设统一开放、竞争有序和规范完善的区域性市场。在旅游方面，将共同推进无障碍旅游协作区的建设，建立合作机制，构建区域旅游营销网络，统一旅游宣传促销，共同打造“黄金旅游区”。

(二) 重大项目

目前四省市实际上还是“各自为政”，工作力度达不到理想效果，发展难以取得实质性突破。因此，在2012年的“两会”上有代表建议，将“武陵山经济协作区”改为“武陵山少数民族经济社会发展试验区”，也可称“开发区”或“示范区”，在发展定位上明确将武陵山地区作为国家支持民族地区发展的一个“试验区”，先行先试，构建大区域、大扶贫、大发展的扶贫格局，推动武陵山少数民族地区尽快实现脱贫致富奔小康。武陵山片区各地政府正积极谋划通过一系列重大项目的建设和开展，来保障这些宏伟构想的落实。

1. 基础设施

基础设施建设是改变贫困地区落后面貌，提高农村发展能力的突破口和切入点。经过前一时期的努力，武陵山片区的基础设施状况已有了很大的改进，但是，另一方面，基础设施还是较薄弱的，很多特殊困难地区的基础设施仍然落后，因此，加强武陵山片区的基础设施建设仍然是以后工作的重中之重，也是发展武陵山片区的先决条件。继续加快武陵山片区的公共服务设施建设，加大力度解决农村“五通”问题，以及环境改善、医疗卫生和农网、农田水利设施等建设问题。基于上述考虑，武陵山片区应着力解决基础设施的问题，提高反贫困的硬件保证。

1) 道路交通

交通被誉为发展经济的“动脉”，在推进扶贫开发中，道路交通的建设也一直备受重视，“十一五”期间，随着一批重大工程的完工，武陵山片区交通条件有了一些改善，但总体而言，还相对落后。例如，一批重大工程相继完工，宜万铁路、沪渝高速建成通车。以恩施土家族苗族自治州为例，2010年，恩施土家族苗族自治州实施通达工程3100公里，对7090公里农村公路实施了规范化养护。鉴于此，在“十二五”规划中，恩施土家族苗族自治州的目标是成为武陵山片区交通枢纽。目前，渝利铁路、宜巴高速等重点项目正在加紧建设，2011年1月，恩来高速、恩黔高速等重点项目也已开工建设。目前，恩施土家族苗族自治州正全力抓好利万高速、黔张常铁路、恩施机场二期扩建、鸦来公路鹤峰城区至宣恩当阳坪、巴东至野三关公路等一批即将开工项目的建设；同时积极做好恩施至奉节高速公路、五峰至来凤高速公路的前期工作，力争尽早开工。未来几年，随着宜巴、恩来、恩黔、利万、恩奉5条高速公路建成，渝利、黔张常、安恩张、恩黔、郑渝铁路开工建设，恩施土家族苗族自治州将基本实现“县县通高速”“县县通铁路”，州城至县市的“两小时交通圈”基本形成，恩施在武陵山片区的交通枢纽地位将得到凸显。

2) 水利工程

发展水利工程是“十二五”规划中的重要内容，具体来讲包括三个方面。第一，合理开发利用和保护水资源。开展节水型社会建设，统筹生活用水、生产用水和生态用水，实施流域综合整治和上下游水资源联合开发与调度，建立政府调控、市场调节、公众参与的管水、用水、节水机制，推进水资源有偿利用和水价综合改革，大力发展低耗水、高产出的节水型农业与清洁型、循环型的高效节水工业。第二，加强水利工程建设。积极推进重点水库和提水工程建设，提高区域供给、水资源调蓄能力、区域调蓄防洪能力，有效缓解工程性缺水问题。继续实施农村饮水安全工程。加大水土保持力度。加强农田水利建设，继续做好病险水库和病险水闸除险加固，实施重点灌区节水改造。加强中小河流重点河段防洪工程建设。建设抗旱水源工程，统筹推进气象、水文预报预警体系建设。第三，加强水环境安全监测。建立防汛抗旱预警预报系统和山洪地质灾害监测系统，完善群测群防体系。加大对城乡集中饮水水源的保护力度，科学调整并划定水源保护区，确保水环境安全。

3) 生态建设与环境保护

生态建设和环境保护取得新成绩。天然林和湿地资源得到有效保护，退耕还林成果进一步巩固。建设和完善景区道路、通信、供水供电等基础设施和垃圾、污水收集处理设施。加强安全防护设施，提高应急救援能力。加强游客接待中心建设，完善配套交通、信息服务、餐饮等游客服务设施和功能，提升整体服务能力和水平，提升景区的信息化技术应用，完善景区标志系统建设。加强张家界、黔江、恩施、吉首、怀化、铜仁等中心城市旅游接待和服务功能建设，把张家界建设成为片区旅游综合服务中心和对外形象窗口。完善和提升利川、咸丰、巴东、长阳、秭归、五峰、凤凰、慈利、洪江、芷江、通道、新宁、隆回、松桃、武隆、酉阳、彭水、石柱、石阡、印江、江口、湄潭、余庆、务川等城镇旅游服务功能，形成一批全国旅游强县。支持具有地方民族文化特色的中小旅游企业的发展，繁荣旅游市场。

4) 信息化建设

以政务信息化、企业信息化、旅游信息化、农业与农村信息化、社会公共服务信息化为重点，不断延伸经济社会各领域的信息服务，大力发展和提升电子政务、电子商务、地理信息、远程教育、远程医疗等服务能力，建立基本完善的信息服务体系。增强应对突发性事件的应急通信能力。

2. 基本产业

从资源优势、区位特点和产业基础出发，以市场为导向，加强产业协作，完善配套分工，加快产业结构调整，加大产业布局向贫困地区的倾斜力度，形成具有区域特色的产业体系和支柱产业，增强片区造血功能和内生动力，为区域发展和贫困人口脱贫致富奠定基础。其中，重点实行“雨露计划”，培养自主脱贫能力。

“雨露计划”是把人口压力转化为资源优势，加快贫困农民脱贫致富步伐的有效途径。它通过扶持、引导和培训，提高贫困人口素质，增强其就业和创业能力。重庆大力实施就业培训和创业培训。2010年投入培训资金5280万元，完成培训11.52万人，转移就业1万人。充分发挥11所基地校作用，培训“重庆雨露技工”7000多人，95%以上取得“两证”并稳定就业。实施创业培训6700多人，85%的学员走上了创业路。而2009年，湖北省“雨露计划”在金融危机影响下逆势推进，共安排“雨露计划”培训补助资金4000万元，人均补助标准为800元，资金总量继续达到中央安排给湖北财政扶贫资金的10%以上。湖北省共有100个“雨露计划”培训基地承担当年培训任务，签订贫困劳动力培训转移合同，实行合同制管理。深入开展“湖北省百校联百企”的活动，全省共有93个培训基地与省内516家企业开展校企合作，落实订单培训34 096人，安置雨露学员25 537人。

在未来的扶贫开发中，要继续制定专项规划，开发人力资源，利用多种渠道，大力开展农村外出务工劳动力的技能培训和留守乡村务农劳动力的实用技术培训。创新扶贫开发体制机制，探索区域发展和扶贫开发统筹推进新路子，探索专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫合力攻坚新格局，探索连片开发与扶贫到户相结合新途径，为全国连片特困地区扶贫攻坚提供示范，为新阶段扶贫开发创造和积累经验。加快建立政府扶助、面向市场、多元办学的培训机制，充分发挥中专、职高、技校和民办培训机构的优势，走以“阳光工程”“雨露计划”为主体、多部门共同参与的转移培训之路。对已外出打工而缺技能的青壮年劳动力，根据本人需求，大力开展短、中期为主的技能培训；对初高中毕业未能正常升学的贫困学生，大力推行以“助学贷款”为主的培训方式，加强综合技能培训，为实现稳定就业、离土离乡打下坚实基础；大力组织农业院校、涉农部门，采取各种有效形式，开展粮油、果蔬、畜禽、农产品加工等实用技术培训，为新农村建设提供智力支持和人才资源。加大扶贫培训投入力度，确保专项培训资金全部用于贫困劳动力转移培训上。

3. 基层组织

在总结第一轮整村推进经验的基础上，重新选择一批贫困人口比重大、农民收入水平低、生产生活条件差、产业发展滞后的贫困村，开展新一轮的整村推进，培育、健全基层组织。充分发挥整村推进整合资金、合力攻坚的平台作用，按照“统一规划，综合开发，渠道不乱，用途不变，捆绑使用，各记其功”的原则，以改善贫困农民生产生活条件和发展致富支柱产业为重点，以整合资源，集中力量，引导各行业各部门资金项目向贫困村倾斜为突破口，在提高整村推进标准和质量上下工夫。大力实施“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”试点项目，积极探索财政扶贫资金与其他涉农资金整合使用、扶贫开发与区域经济发展有机结合的新途径，促进贫困地区经济发展和贫困农户稳定增收。严格整村推进建设标准，落实后续管理措施，巩固提高建设成果，确保推进一个村，脱贫一个村，长远致富一个村，并进而建成新农村建设示范村。

4. 基本服务

武陵山片区，地形地势复杂，有些地区居民居住偏远，生产生活艰难，脱贫致富难度极大，移民搬迁是实现脱贫致富的重要举措。建立公共服务一体化协调机制，打破行政区界限，统筹教育、卫生、就业等公共服务领域的规划建设，方便群众跨行政区就近就学、就医和就业，实现资源共享。加强区域救灾应急保障体系建设，建立和完善重大传染性疾病、突发公共卫生事件联防联控机制和相互支援机制。在下一阶段的扶贫工作中，继续对生存条件恶劣地区、地质灾害严重地区、生态保护重点地区实行易地开发扶贫搬迁，坚持将扶贫搬迁和危房改造、生态移民相结合，加大资源整合力度，逐步提高补助标准，切实加强后续扶持，落实各项政策措施，确保贫困户搬得出、稳得住、逐步能致富。把贫困户作为扶贫搬迁和危房改造的重点对象，并优先安置农村灾民。创新安置模式，在分散安置的基础上，抓好集中安置居民点建设，做到资源利用最大化、公共服务社会化和农村建设村庄化。居民点建设必须按照统一规划组织实施，既要有规模，又要有特色，真正起到典型示范作用。

(三) 发展布局

在区域经济协同发展进程中，武陵山地区各地政府应该树立全局的观念，紧密依托区域协作机制，根据自身优势，合理布局产业，严禁无序竞争。加速区域经济的一体化进程。根据目前各地产业发展的现实状况和业已存在的优势，武陵山产业布局可以根据以下思路定位。

1. 黔江区

在产业布局上应以“两烟”为龙头，重点抓好中密度纤维板、工程塑料、水泥制品等建材产业和水电建设，加快生态农业、生态文化旅游、生态种养殖等，做好珍珠兰茶、晶珠食品、大西南牛肉等为代表的绿色产业，积极培植新型产业，加速产业多样化格局建设，加快形成武陵山地区的商贸、信息物流、加工制造、职业教育、文化旅游、医疗卫生、资本市场等多中心的格局，使之成为名副其实的中心区域。

2. 怀化市

怀化的发展定位，应充分利用其交通枢纽中心、商贸流通中心、科技文化中心、金融信息中心四大功能，建成武陵山片区域的流通中心。加大市场载体建设，重点建设好林产品市场、中药材市场、建材市场、生产资料市场、旧车交易市场、布匹市场等专业市场。

3. 张家界市

强化张家界在区域内的旅游城市功能，在现有的基础上进一步做大做强旅游业，增强网络辐射功能，带动区域的“大旅游”的发展。为此可以考虑分三个层次展开：第一层以张家界市区为中心，连通武陵源、黔中郡遗址、五强溪库区“千山湖”、茅岩河、九天洞、五雷山、天门山、八大公山及周边的猛洞河、桃花源，形成湘西北旅游经济圈。第二层以重庆和张家界为基地，连通张家界—恩施—黔江—彭水—武隆—重庆和张家界—怀化—吉首—铜仁—黔江—重庆旅游线，形成武陵山旅游经济圈。第三层以武陵源风景名胜区为中轴，主动与长江三峡、桂林、黄果树、九寨沟、西双版纳开展横向联合，形成有整体辐射功能的华中、西南旅游经济圈。通过三层旅游圈向全国大中城市辐射，促使张家界成为带动整个区域旅游发展的龙头并由此拓展张家界旅游业的竞争力和发展空间。

4. 湘西土家族苗族自治州

要突出以食品工业为主的轻工业、旅游业及农林产品开发业的发展。今后产业发展的方向与重点：一是大力发展以食品、烟草、纺织及皮革、水果、肉禽蛋奶等深加工系列化产品为主的轻工业，以粮油和林、果、药、茶、畜产品为主的农业，以及民贸、边贸、科教、旅游等其他产业和基础设施；二是依托吉首市这一少数民族政治、文化中心和跨区的民贸中心，大力开发加工丰富的锰、铅、锌、铝土及磷、汞等矿产资源，逐步形成以烟草、食品、冶金、化工为代表的特色产业。

5. 恩施土家族苗族自治州

恩施土家族苗族自治州处于国家开发轴线长江带发展走廊的中间高地，这一走廊包括长江黄金水道、沿江铁路大通道、沪蓉主干道、318国道、忠汉天然气管道，以及长江中上游生态屏障建设，在地理位置上具有天然的优势。为此，要紧密依托其优势，一是巩固提高烟草支柱产业的地位；二是大规模发展以高效经济林为主的林果业；三是突破性发展以茶叶和山野特色菜为主的富晒绿色食品产业；四是发展壮大以草食畜禽为主的畜禽业；五是大力开发以丰富的水能资源为主的水电业，六是加快发展以中药材生产、加工和氨基酸系列产品开发为主的药化工业；七是集中开发以清江流域为主的生态旅游业，使恩施土家族苗族自治州成为武陵山片区人流、物流、信息流的中心之一。

6. 铜仁地区

依据铜仁地区的现有优势，其在武陵山片区域的产业布局中应侧重以下几个方面：一是从武陵山旅游整体性出发重点抓好以梵净山为龙头的旅游业；二是以天然药材资源为依托发展生物制药业；三是以水电为主的能源工业；四是以锰、钾和短周期工业原料为主的原材料加工工业；五是以绿色食品为重点的绿色产业。同时要加强与渝东南、湖南怀化市、湘西土家族苗族自治州的经济联系，密切产业协作与分工，实现地区的快速增长。

(四) 产业特色

武陵山片区拥有良好的居住环境，空气污染较少，水资源和山野绿色资源丰富，为发展绿色食品加工业、打造都市后花园提供了必要的前提。比如，恩施的富硒茶加工、湘西的猕猴桃系列产品、黔江的地牯牛深加工、鹤峰的薇菜初加工等，就是利用当地生物的多样性和无污染来打造绿色食品加工业品牌。发展生态农业和特色产业，是武陵山片区进行扶贫开发加快经济发展的最佳选择，既能实现农民脱贫致富的目标，又能有效地保护当地环境。

1. 整合生态农业资源，发展特色产业

武陵山经济协作区内各方要本着互利共赢的理念，合理布局产业，错位竞争，发展本行政区内最具优势的产业，从而打造生态农业、打造特色品牌，延伸产业链条，依托产业扶贫谋发展，使特色产业集群成为农民增收的主要渠道。壮大优质畜牧、道地药材、特色蔬菜基地，提高农业特色产品的附加值和商品率。搭建较高的产业扶贫开发平台。同时，在发展生态农业的基础上，拓展融资渠道，多层次吸引国内外投资者和外来资本、城市工商资本开发当地优势资源，鼓励个人进行创业，发展致富产业，为扶贫注入新的活力。为了鼓励武陵山片区的外出务工者回乡自主创业，为创业者创造良好的创业环境，探索“创业扶贫”模式，并增大该地区对国内外企业的吸引力，建议国家出台创业优惠政策和更加优厚的税收优惠政策，以及民族地区企业补贴政策，加大农业扶贫的力度。

2. 充分利用区域特色，发展生态旅游

武陵山片区地跨渝鄂湘黔四省市，处在我国中、西部两个经济带的结合部，具有十分明显的区位优势。同时，武陵山片区具有丰富的特色资源，其中自然生态旅游资源神奇，动植物资源丰富，山水风光秀丽，文化古迹辉煌，民俗风情绚丽多彩，旅游资源得天独厚；林果、农牧、矿产资源富有地方特色；水能资源蕴藏量大，是全国十大水电开发基地之一。要突出武陵山片区的区域特色和资源优势，必须打好“生态旅游牌”。

3. 挖掘民族文化资源，做大做强民族文化

武陵山区是全国唯一的土家族聚居区，同时也是苗族、仡佬族、侗族分布相对集中的地区。生活在这片土地上的各民族共同创造了丰富灿烂的民族文化，使得这里的民族文化资源极为丰富。通过充分挖掘武陵山片区的民族文化资源，来做大做强民族文化产业，对于增加当地人民的收入和发展武陵山片区的经济，加强武陵山地区的民族文化交流和文化影响力，提升武陵山文化声誉资本，进而搭建武陵山经济协作区内各方之间的全方位合作平台具有重要的作用。要做大做强民族文化产业，提升武陵山文化声誉资本。

二、武陵山片区扶贫开发战略规划的背景

多年的扶贫开发，不仅使武陵山片区贫穷落后的面貌发生了翻天覆地的变化，同时还在实践中探索推出了连片特困地区的独特经验，为全国的扶贫开发工作提供了新的经验，受到了国务院扶贫办和社会各界的广泛关注。近些年来，在地方政府、相关社会组织，以及广大人民群众的努力之下，武陵山片区的扶贫开发实践取得了一定的成效，同时也遭遇了前所未有的挑战。

(一) 贫困人口逐渐减少，长期扶贫任重道远

评价武陵山片区扶贫开发工作效果的一个直接的指标是贫困人口的数量的多少。经过长时期的扶贫实践，武陵山片区的贫困人口数量逐渐减少，人均收入不断增加，证实了当地扶贫开发的实践工作确实取得了一定的成效。武陵山片区地方政府通过拓展经济渠道，调整经济结构，完善经济模式，有效地发展了本地经济，提升了经济实力，为武陵山片区的扶贫工作提供了物质支撑。自扶贫开发工作开始以来，武陵山片区贫困人口逐步减少，农村发展后劲显著增强。州域经济较快发展，县域经济逐步形成特色、加快发展，整体经济步入加快复苏、健康发展的轨道，人民的收入水平稳步提升。市场在武陵山片区的扶贫开发工作中扮演了越来越重要的角色，武陵山片区政府通过各种渠道发展自身产业，提升经济实力，促进了人民生活水平的提高。近几年来，武陵山片区立足资源优势，有序推进产业化扶贫及科技扶贫项目，不断发展特色产业，提升扶贫工作的发展空间。在经济发展过程中，武陵山片区地方政府突出发展具有本地优势的工业经济、旅游产业、农村特色产业，以及劳务经济，人们的收入水平稳步提升。

但是，由于武陵山片区贫困面积大、致贫原因复杂多样等原因，武陵山片区的扶贫依然任重道远。武陵山片区与我国其他地区相比，贫困的面积要更大。中东部地区由于平原的地势特点，人口居住较为集中，贫困的人口也相对集中。武陵山片区特殊的地势地貌和生态环境导致人们居住很分散，贫困人口的分布也很分散。因此，在武陵山片区进行基础设施建设的成本也就相应比在我国其他地方进行基础设施建设的成本大。武陵山片区的很多贫困的乡村都地处深山区，石山区，生存环境恶劣，其特殊的气候特点和地理地形等，使得国家对边远地区的中低产田进行改造的成本很高。“十一五”时期已经进行了卓有成效的努力，“十二五”时期更加要加大投入力度。武陵山片区目前的耕地少有大面积的平整地，大多数都只是小面积的坡地和丘陵地，这些地区进行改造的难度极大。加之，武陵山片区的经济贫困、环境恶化等原因相互交织，互为因果，使得扶贫的难度加大。由于气候影响，该地区多暴雨，水土流失现象严重，土地被大面积石化，石化土地面积约占全区土地总面积的3.9%。泥石流等自然灾害也频繁发生，这一切都严重影响到生态屏障功能的发挥和农业生产水平的提高，而且还加剧了该地区脱贫的难度，也使返贫率不断上升。

通过对各种贫困地区的分析发现，我国东部和东南部丘陵山地的贫困地区自然条件较好，社会发展程度高，资源较为丰富，只要采取适当的措施，可以较快地实现脱贫。而武陵山片区的贫困地区，由于多种矛盾交错，问题比较复杂，扶贫的难度很大，非短期内可以达到，必须要通过长时期的努力才能完成。如果处理不好，还有可能使自然生态发生恶化。武陵山片区的扶贫历史跨度时间很长，尽管武陵山片区的扶贫工作已经取得了很大的成就，但是我们还应该看到武陵山片区的扶贫工作还有很长的一段路要走，不像其他的地方，扶贫过程较短见效也很大。

(二) 基础设施建设明显改善，社会事业协调发展

武陵山片区在扶贫开发工作中坚持以人为本，不断推进民生事业的发展步伐，不断提升人们的素质能力，为武陵山片区尽快摆脱贫困，实现经济社会良性发展提供了内部支撑。主要体现在基础设施建设明显改善和社会事业协调发展。近几年来，武陵山片区的基础设施项目建设取得了巨大的成效。武陵山片区各地方政府通过协调各相关组织部门，提供资金、物资、技术和人才等方面的支持，动员农民积极参与完善基础设施建设，改善农村和县、镇的生产生活。基础设施建设一般包括水、电、路和农田水利建设；农产品流通重点设施建设，商品粮棉生产基地，用材林生产基础和防护林建设；农业教育、科研、技术推广和气象基础设施等方面的建设。基础设施建设对于武陵山片区扶贫开发工作的顺利开展非常重要。在武陵山片区的调查过程中，我们发现大部分基层政府都将加强基础设施建设作为扶贫开发工作的重点，他们认为只有将基础设施建设的工作做好才能更好地发展产业，也才能更好地提升扶贫开发工作的成效。民生事业的有效改善为武陵山片区扶贫开发工作奠定了良好的群众基础，有利于动员广大群众更加积极地参与扶贫工作，促进武陵山片区扶贫开发工作的开展。

基础设施建设包括交通、通信、电力、供水、灌溉和教育等。武陵山片区今后应该把发展基础设施建设放在首要地位。可以说，基础设施建设是其摆脱贫困的第一前提。在基础设施建设当中又应当把交通放在首位。该地区今后除了要加大对国道的改造和加大高速公路方面的建设之外，还应该将投资向乡村通公路进行倾斜。此外，还应当建设一批大型的水利工程，既可以增加灌溉的面积，又能够有效解决人畜饮水的问题。

随着经济的发展，再加上缺乏有效的生态保护和管理措施，武陵山片区存在着过度开发自然资源的现象，使得大量的资源遭到严重的破坏，甚至造成了许多地方尤其是矿产丰富区地下水位下降，局部地方的居民用水困难，农业灌溉用水短缺。武陵山片区是全国重要的生态功能区和资源富集区。这片地区不仅是我国内陆难得的生态良好地区，而且也是长江中下游地区的重要生态屏障。武陵山片区是一个熔岩地貌区，水土流失现象严重，是一个生态脆弱区，但是该地区生物种类繁多。要进行生态环境建设，主要的挑战在于生态脆弱区和生物多样性的保护。生态脆弱的地区主要的任务应该是保护植被，积极植树造林或封山育林，也可根据山地优势发展山地经济，从而能够起到有效的防治水土流失的作用。生物多样性的保护主要是珍稀动植物和濒危动植物的保护，使生物多样性资源变为现实的经济效益。

(三) 生态环境有效改善，综合开发形势严峻

武陵山片区是全国重要的生态功能区和资源富集区。这片地区不仅是我国内陆难得的生态良好地区，而且是长江中下游地区重要的生态屏障。武陵山片区矿产资源丰富，硒、锰、汞、铁、磷等矿储量都在全国前列，“华中药库”“烟草王国”等美称更是蜚声中外。独特的旅游资源和民族文化资源更是绚丽多姿。所以，在武陵山片区的扶贫开发工作过程中，武陵山片区政府特别重视生态环境的保护和改善，近几年来武陵山片区的生态环境得到了很好的保护和改善，为扶贫开发工作的开展提供了很好的自然环境。在长期的扶贫实践过程中，武陵山片区政府部门和勤劳朴实的武陵儿女用心保护和改善着生态环境，保护着自己的家园，形成了人与自然和谐共处的局面。

武陵山片区在自然条件，经济基础、传统文化、民族风俗、生活方式、市场条件等方面有着很大的相似性和密切的联系。尽管这些区域分属不同的省级行政区，但组建有共同性质和群体相知的区域经济圈，走向规模化、集约化发展之路，提高区域综合竞争力，是摆脱经济发展滞后的有效途径。李若云：《浅谈农业综合开发在社会主义新农村建设中的地位和作》，《中国农业综合开发》，2006年第6期。

武陵山片区和我国其他贫困地区相比，一个很重要的特点是拥有丰富的自然资源，主要体现在矿产资源、水资源，生物资源和旅游资源等方面。武陵山片区的矿产资源十分丰富，种类多，分布广。境内已知的矿产资源就有180多种，境内的锰矿、磷矿、汞矿、硒以及白云石等都十分丰富。即使拥有这么多丰富的资源，但是依然贫困，可谓是“富饶的贫困”。原因在于各省区界线的割离，各地区在强化地方经济自主性行为的同时，又不适当地强化了地方利益，阻碍了各地区之间根据自己的资源禀赋进行有效分工的可能性，“特别是在资源开发中，由于不同开发主体利益不同，或者项目趋同，或者过度开发，更重要的是各自为政，缺乏整体观念，从而严重影响了资源的优化组合和区域整体效益的充分发挥。”冷志明：《湘鄂渝黔边区域经济协同发展的政策研究》，《重庆工商大学学报(西部论坛)》，2005年第05期。，就是因为武陵山片区分属于不同的行政区划，没有形成严格意义上的经济圈，仍是以各自为政的方式运作，即使有资源较为丰富的条件，也形成不了强大的合力。各个地区的资源并没有得到很好的整合，各个地区之间也缺乏相应的合作。从而导致了当地的资源优势没有转为经济优势。因此，加强武陵山片区各个地区之间的交流与合作，形成信息共享共同合作的局面也是今后武陵山片区在扶贫开发过程中面临的一个重要课题。今后面临的挑战在于如何打破不同行政区划的贸易壁垒和封闭状态，建立起地域协作的市场机制，确立市场发展的整体意识，使其资源的互补性得到发挥，从而形成明显的区域优势和区域特色。

(四) 人口素质快速提高，瞄准机制有待精确

在长期的扶贫开发工作中，武陵山片区政府通过开展各式各样的培训活动，使得贫困人口整体素质不断提升。武陵山片区政府大力实施“雨露计划”，积极开展农业实用技术培训、劳动力转移就业培训、扶贫干部政策理论和业务知识培训，实现了贫困人口综合素质和自我发展能力的进一步提升。通过发展学校教育，加强农村科技培训，武陵山片区的人口素质得到了进一步的提升，为扶贫开发工作的有效进行提供了高质量的人力资源。

扶贫开发工作开展的成效在很大程度上体现为村民幸福指数的提升，以及村民对扶贫开发工作的良好评价程度上。随着各项针对武陵山片区扶贫开发的政策的落实，村民对国家政策，以及扶贫实践活动的评价趋于良好，对自身生活水平的认可程度有所提升。武陵山片区村民对国家政策和自身生活的满意程度都有了一定的改善，大多数村民对于目前的生活状态比较满意，赞成国家的扶贫开发政策。很多村民都积极地参与本村的扶贫开发工作，为武陵山片区扶贫开发工作创造了和谐的群众氛围。

2010年中央1号文件强调“坚持农村开发式扶贫方针，加大投入力度，研究制定未来10年扶贫开发纲要和相关规划”。“十一五”已经结束，2011年我国开始实施第十二个五年计划。因此，如何在新形势下，创新扶贫开发的瞄准机制，使得我国的扶贫开发政策更有利于达到我国缓解贫困的目标，成为当务之急。

三、武陵山片区扶贫开发战略规划概要

新阶段的扶贫攻坚是一项十分艰巨的事业。为了保障新阶段扶贫开发工作的顺利开展，我们需要明确未来工作的指导思想、基本原则、战略定位和发展目标等。本规划按照“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”的基本思路，把集中连片扶贫攻坚和跨省合作协同发展有机地结合起来，明确了片区区域发展与扶贫攻坚的总体要求、空间布局、重点任务和政策措施，是指导片区区域发展和扶贫攻坚的重要文件。

(一) 指导思想

武陵山片区作为连片特困地区，其减贫战略的指导思想应该是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”的重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，把连片特困地区作为主战场，把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务，在坚持政府主导和统筹发展的前提下，更加注重转变经济发展方式，更加注重增强扶贫对象自我发展能力，更加注重基本公共服务均等化，更加注重解决制约发展的突出问题，努力推动贫困地区经济社会更好更快的发展。坚持以人为本、全面、协调、持续的科学发展观，以构建社会主义和谐社会为目标，大力促进经济、社会和人的全面发展；坚持双轮驱动，稳定解决特困人口的温饱问题；进一步提高低收入贫困人口的人均纯收入水平、人均基本生产资源拥有水平和享有社会服务水平；加强乡村基础设施建设，改善生态环境，逐步建立和完善农村基本公共服务，提高贫困人口的综合素质和自我发展能力；稳步推进武陵山片区特色资源开发和产业结构调整，增强其积累能力和发展能力，为全面建设小康社会创造条件。

(二) 基本原则

坚持加快发展与扶贫攻坚相结合。把保障和改善民生作为发展的出发点和落脚点，通过片区发展为扶贫攻坚创造更好的基础条件，有效提高扶贫攻坚整体工作水平，使各族群众特别是贫困人口共享发展和改革的成果；通过扶贫攻坚加快脱贫致富的步伐，激发广大群众参与发展的积极性和创造性，有力推动和加快片区的发展。

1. 坚持加快发展与改革创新相结合

把解放思想、转变观念，大胆探索、锐意创新作为推动区域发展与扶贫攻坚的强大动力，深化重点领域和关键环节的改革，允许在相关领域先行先试。促进区内优势互补与协作发展，积极推进区域一体化建设，加强对外交流合作，打造全方位对外开放和全社会扶贫新格局。

2. 坚持加快发展与保护生态相结合

以资源环境承载力为前提，以产业园区为重要载体，优化产业结构和空间布局。节约利用资源，严格保护耕地，改善生态环境。坚持高起点规划、高标准要求、高水平建设，走新型工业化、城镇化和农业现代化道路，切实转变经济发展方式，促进经济发展和生态建设形成良性互动格局。

3. 坚持市场调节与政府引导相结合

充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，加快区域经济的发展步伐。更加注重发挥政府政策的引导作用，大力促进各种资源向最困难的地区、最贫困的人口倾斜，确保贫困群体优先受益。

4. 坚持统筹协调与突出重点相结合

促进连片特困地区发展是一个系统工程，既要着眼于长远打牢发展基础，又要立足于解决当前的突出问题；既要统筹区域整体发展，又要着力突破最薄弱环节；既要通盘考虑总体规划，又要分步实施稳步推进。

5. 坚持自力更生与国家支持相结合

武陵山片区广大干部群众是促进区域发展和扶贫攻坚的主体，要继续发扬不等不靠、自强不息和艰苦奋斗的精神，不断增强自我发展的能力；国家要加强规划引导和政策指导，进一步加大投入力度，并广泛动员社会各界参与扶贫开发，解决片区发展的特殊困难。

(三) 战略定位

实现经济建设、民主政治建设、文化建设、社会建设、生态建设协调发展，是减贫的总体目标。具体到武陵山片区的减贫实践，五个方面建设具有自身特殊的内容：经济建设要增强发展的协调性，不仅解决脱贫问题，还要提高自我发展能力；民主政治建设要保障贫困群体的权益和社会的公平正义，建立“参与式”减贫的机制；文化建设要提高贫困人口的综合素质；社会建设要加快发展社会事业，全面改善人民生活，提高生活质量；生态建设要形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费方式等，实现人与自然的和谐发展。

1. 扶贫攻坚示范区

创新扶贫开发体制机制，探索区域发展和扶贫开发统筹推进新路子，探索专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫合力攻坚新格局，探索连片开发与扶贫到户相结合的新途径，为全国连片特困地区扶贫攻坚提供示范，为新阶段扶贫开发创造和积累经验。

2. 跨省协作创新区

发挥深入实施西部大开发和促进中部地区崛起两大战略的政策优势，深化跨省市经济技术交流与合作，拓展与长三角地区、成渝经济区、长株潭经济区、武汉城市圈等重点经济区的合作，积极探索跨省交界欠发达地区经济一体化发展的新途径、新机制，实现优势互补，共同发展。

3. 民族团结模范区

发扬片区各民族团结和睦、休戚与共的优良传统，紧紧围绕各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题，广泛开展民族团结进步创建的活动，巩固和发展平等、团结、和谐、互助的社会主义民族关系，共同推动经济社会发展的良好局面，建设民族团结模范区。

4. 国际知名生态文化旅游区

利用丰富独特的山水生态和民族文化旅游资源优势，促进旅游产业转型升级和发展方式的转变，推进省际生态文化旅游协作，建成国内外具有重大影响力的生态文化旅游区。

5. 长江流域重要生态安全屏障

按照《全国主体功能区规划》的要求，统筹经济社会发展与生态环境保护，推进生态文明建设，发挥亚热带森林系统核心区和国家生物多样性宝库的作用，建成长江流域重要生态屏障。

(四) 发展目标

到2015年，初步形成区域内良性互动的运行机制与体制，以旅游业为重点的特色优势产业加快发展，交通等基础设施骨架基本形成，公共服务能力显著增强，生态环境质量得到改善，人民生活水平得到提高，全面建成小康社会的基础更加牢固。

1. 经济发展实现新跨越

以旅游业为重点的特色优势产业加快发展，地区生产总值年均增长高于10%。综合交通运输骨架基本形成，县城通二级以上高等级公路，所有乡镇和95%以上的行政村通沥青(水泥)路；城镇化率明显提高，达到38%，中心城市辐射和带动作用增强。

2. 扶贫攻坚实现新突破

农民年人均纯收入增幅高于8%，贫困人口数量减少50%以上。农村饮水安全问题基本解决，贫困地区基本生产生活条件明显改善，特色优势产业初具规模，自我发展能力增强，扶贫开发合力攻坚机制基本形成，发展差距扩大的趋势得到初步扭转。

3. 民生改善迈上新台阶

城乡基本公共服务水平明显提高，覆盖城乡的社会保障体系基本形成。九年义务教育成果进一步巩固，高中阶段教育毛入学率达到80%以上。县、乡、村三级医疗卫生服务网络基本健全，医疗保障水平全面提高，新农合参合率稳定在90%以上，实现新型农村和城镇居民社会养老保险制度全覆盖。城乡公共文化、广播影视服务体系基本完善。人口自然增长率控制在6.4‰以内，逐步实现人口均衡发展。人民生活水平和质量普遍提高。

4. 生态建设取得新成效

天然林得到有效管护，森林覆盖率提高到57%以上；城市污水处理率和生活垃圾无害化处理率均达到80%以上，重点生态功能区得到有效保护；单位地区生产总值能耗和主要污染物排放水平明显下降；防灾减灾能力显著增强，建成比较完善的预警、监测系统和较强的救援处置能力。

5. 区域协作开创新局面

区域内协作步伐加快，合作体制机制基本建立，以旅游业协作发展和基本公共服务共建共享为基础的一体化发展格局初步形成。对外开放迈出新步伐，与周边地区和中心城市的经济联系更加密切。各民族团结奋斗，共同推进经济社会发展，平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系得到进一步巩固和发展。

到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房，努力扩大城乡居民就业，城镇居民年人均可支配收入大幅提高，农民年人均纯收入增长幅度明显高于全国平均水平；基础设施日趋完善，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，农村社会保障和服务水平进一步提升；生态系统良性循环，结构优化、密切协作的产业发展格局形成，人均地区生产总值达到西部地区平均水平以上，城乡居民收入和经济发展实现同步增长，发展差距扩大趋势得到扭转；区域协作体制机制全面建立、高效运转，区域发展步入一体化协调发展轨道。民族团结稳定、社会和谐繁荣，与全国基本同步实现全面建设小康社会的目标。

(五) 主要任务

武陵山片区扶贫开发战略规划制定的目标是带领连片特困地区的人民早日脱贫致富，实现共同富裕。但是，扶贫是一项复杂的系统工程，需要长时期、大力度的帮扶，而不是一蹴而就，一朝一夕就能见到成效的。就现阶段而言，武陵山片区扶贫开发的战略规划需要完成以下主要任务。

1. 基础设施建设

坚持统筹规划、协调推进、合理布局、适度超前的原则，突出重点区域和关键节点，构建功能完善、安全高效的现代化基础设施体系，为片区扶贫攻坚和经济社会发展提供有力的支撑。提出了交通、水利、能源、通信、城市基础设施建设等方面的任务。

2. 产业发展

坚持市场导向，依托资源优势，发展特色支柱产业，因地制宜承接产业转移，促进产业园区集约发展，调整优化产业结构，发展循环经济，形成具有区域特色的产业体系，加快片区经济发展。按照注重发挥周边四大经济区带动作用的原则，根据国家产业政策和当地资源优势，将山地特色农业、水能等清洁能源行业、旅游业、现代服务业作为产业发展的重点，有序开发矿产资源和发展深加工。

3. 改善农村基本生产生活条件

通过土地整治与农田改造、小型农田水利建设、小流域综合治理、乡村道路建设，以及实施“六到农家”工程，大力改善农村生产生活条件。积极开展小城镇和村庄建设。突出了加大农村危房改造、小流域治理、彝家新寨、重点小城镇建设等方面的建设任务。

4. 加强就业与农村人力资源开发

将提高劳动者综合素质和培养自我发展能力作为促进就业与农村人力资源开发的着力点。调整就业结构，拓宽就业渠道，完善就业服务。整合各类培训资源，加强职业技能培训，提高农村劳动者素质，深入开发农村人力资源。提出了就业促进与农村劳动力转移、提高农村劳动力素质等方面的任务。

5. 推进社会事业发展与公共服务

建立和完善基本公共服务均等化的保障机制，优化公共服务资源在城乡之间的配置，建立城乡、区域基本公共服务一体化协调机制，统筹推进教育、卫生、文化和社会保障发展。加强人口计生与扶贫开发相结合工作。提出了教育、医疗卫生、科技文化体育、人口与计划生育、社会保障、加强和创新社会管理等方面的任务。

6. 加强生态建设与环境保护

以天然林资源保护、退耕还林还草、石漠化治理、水生生物资源养护、防护林建设、水土流失综合治理为重点，以国家和省级主体功能区规划确定的限制开发的重点生态功能区及禁止开发的各级各类自然文化保护区域为核心，结合减灾防灾与应对气候变化，加强生态建设和环境保护，构建长江上游生态安全屏障。明确了重要生态功能区，提出了生态建设、环境保护、防灾减灾与应对气候变化等方面的任务。

四、武陵山片区扶贫开发战略规划意义

加快武陵山片区区域发展，加大扶贫攻坚力度，有利于贫困人口整体脱贫致富，缩小地区发展差距，推动多民族交流与交往，保障长江流域生态安全，深入推进西部大开发和促进中部地区崛起；对促进各民族共同繁荣发展和社会和谐，促进区域经济协调发展，促进生态文明建设和可持续发展，对深入探索区域发展和扶贫攻坚新机制、新体制和新模式，为新阶段全国连片特困地区扶贫攻坚提供示范，实现国家总体战略布局和全面建设小康社会的奋斗目标具有十分重要的意义。

(一) 战略意义

步入新阶段，中国扶贫开发工作面临着新形势、新任务、新机遇和新挑战。与此相应，中国的扶贫开发战略体系也做了相应的调整，提出了将连片特困地区作为新阶段扶贫攻坚的主战场，以适应新形势、完成新任务、抓住新机遇，应对新挑战。连片特困地区扶贫攻坚战略的提出具有重要的意义。

1. 有利于实现区域协调发展

中国现阶段贫困人口主要分布在中西部落后地区，扶贫开发工作与区域经济平衡发展交织在一起。区域经济发展的不平衡性已经或正在加剧贫困的广度和深度。资源、人口比例失调和资本短缺造成的生产要素难以有效结合是导致区域经济发展停滞、部分人口陷入贫困的根本原因。现阶段，连片特困地区扶贫攻坚战略的提出，要求将区域发展与扶贫攻坚相结合，有利于促进区域内、外要素的流动，协调区域内资源、人口关系，推动资源配置效率的提高、从而促进区域经济增长，实现区域的协调发展。

2. 有利于推动片区扶贫攻坚

现阶段，经济社会发展对连片特困地区减贫的带动作用正在逐步减弱，常规扶贫开发手段在连片特困地区的减贫效应也在逐步降低。在新的阶段，以连片特困地区为主攻方向，将区域发展和扶贫攻坚结合起来是扶贫开发进展到一定程度的必然选择，也是一个国家经济社会发展到一定阶段采取的必需的战略。片区发展将会为扶贫攻坚创造更好的基础条件，有效提高片区扶贫攻坚整体工作水平，使各族群众特别是贫困人口共享发展和改革的成果。

3. 有利于社会和谐发展

消除贫困、实现富裕，是人类梦寐以求的理想，也是人类追求正义、公平、和谐的永续实践。把消除贫困作为一个长期的社会目标，通过经济增长及社会保障制度的完善，帮助贫困人口走出贫困，无疑具有重要意义。进入21世纪以来，党和国家更加重视扶贫开发工作，把减少和消除贫困作为推动科学发展、促进社会和谐的一项首要任务，摆在了突出的位置。连片特困地区具备“老、少、边、穷”的典型特征，其减贫成效直接关系到国家的边疆稳定、民族发展与民族团结，影响和谐社会的建设。国家推动连片特困地区的扶贫攻坚，对于保障国家生态安全、促进民族团结、维护巩固边疆等都具有重要的战略意义。

4. 有利于实现全面小康

中国已经进入全面建设小康社会的关键时期。“十二五”时期是中国全面建设小康社会的关键时期，“十二五”期间扶贫开发能否取得更大的突破，关系着2020年全国全面建设小康社会目标能否顺利实现，关系着未来10年国家发展战略能否顺利实现。连片特困地区扶贫攻坚战略的提出是中国扶贫开发方式的重大创新，有利于指导片区减贫，完成既定的减贫目标，推动中国全面进入小康社会。

(二) 现实意义

从更为现实的角度讲，扶贫开发战略规划是片区广大贫困人群致富的路线图，也是国家社会稳定的减压阀，在经济发展不确定性增多，贫富差距日益拉大，以及政府公信力逐渐丧失的今天，扶贫战略规划作为我国社会主义现代化精神的具体化途径，其意义是极为深远的。

1. 有利于完善扶贫理论体系

由于我国地缘辽阔，加之改革开放后施行的不均衡的发展战略，各地发展步伐不一致，东中西差距日益扩大，贫困地区与富裕地区的差距也越来越明显。党和政府都非常关心我国的贫困问题，许多学者也对贫困问题展开了深入的研究，逐步形成了具有我国特色的扶贫理论体系，诸如开发式扶贫、产业扶贫、整村推进、对口支援等。尽管连片贫困地区的概念较早就提出来了，但关于连片贫困地区的研究并不是很多，武陵山片区扶贫开发战略规划编制的研究对于研究连片贫困地区的扶贫有着重要的意义，同时对于丰富我国特色的扶贫理论体系也是有重要的推动作用。

2. 有利于完善我国扶贫规划体系

武陵山片区扶贫开发战略规划的编制不仅可以从理论上完善我国扶贫理论体系，在现实意义上，也可以完善我国的扶贫规划体系。我国现行的扶贫规划编制体系一般分为扶贫总体规划和详细规划两个阶段。总体规划一般是中央政府对全国的贫困地区进行研究，统筹安排扶贫投入，合理配置各项扶贫资金，其编制内容从宏观到微观，涉及扶贫开发的方方面面，内容繁杂。武陵山片区扶贫开发战略规划坚持了总体规划提出的长远目标、整体构想，确保了实施的严肃性，同时又充分考虑了现实条件，兼顾各方利益，并根据实施情况及时反馈修正，确保了规划的灵活性，使规划编制与规划管理紧密结合。武陵山片区扶贫开发战略规划的编制既可以有效解决总体规划分阶段发展的问题，又可以妥善解决不同片区发展实际的问题，它的编制与实施对完善我国扶贫规划体系无疑将是一个有力的推动。

3. 有利于发挥宏观调控的作用

武陵山片区扶贫开发战略规划有利于发挥市场经济条件下扶贫规划对连片贫困地区社会经济发展宏观调控的作用。武陵山片区扶贫开发战略规划在国民经济和社会发展五年计划总体目标，以及中央的扶贫建设目标指引下，根据片区现有的环境、财力、物力和人力条件，进一步明确连片贫困地区扶贫开发的重点，并以解决连片贫困地区扶贫开发面临的实际问题为出发点，确定片区扶贫开发的目标、重点发展区域，主要做好基础设施建设和民生工程建设。另外，规划对连片贫困地区发展方向、社会经济结构、重大基础设施的建设起到积极的引导与控制作用。合理均衡的扶贫投资不仅要求运用政府自有资金进行配套，更重要的是运用市场经济的推力，引导社会资金参与投资。武陵山片区扶贫开发战略规划通过对各项建设项目的明确界定，将有力地引导各类资金的投入，从而推动片区的整体协调发展。

4. 有利于加强连片贫困地区规划管理

武陵山片区扶贫开发战略规划可以理解为政府对连片贫困地区扶贫开发工作的行动计划，是对即将开展项目的统筹安排。规划一旦确定，对政府的工作就形成了一种约束，用以指导扶贫开发工作有计划有步骤地实施。武陵山片区扶贫开发战略规划向社会公布以后，片区所在的政府工作就可以随时接受群众监督，确保具体建设项目在一定期限内逐一落实，把握有限的扶贫开发资金合理的流向，杜绝扶贫开发建设的随意性，增强扶贫开发规划的连续性。

五、武陵山片区扶贫开发战略规划实现路径

武陵山片区扶贫开发战略规划的制定，其中最为关键的环节是如何去实现规划好的战略。如果难以实现规划的愿景目标，再美好的规划也只能沦为空谈。

(一) 协调好五对关系

武陵山片区基线调研反映出的突出问题，使我们认为减贫战略选择中需要协调各种关系，包括协调经济发展、社会发展与生态环境保护的关系，实现开发式扶贫与大扶贫的衔接，协调内外部关系，协调减贫需求与实际扶贫能力的关系等。