中国反贫困发展报告（2012）5

1. 协调好经济发展、社会发展与生态环境保护的关系

在武陵山片区，经济发展与社会发展相衔接，实现可持续发展是扶贫实践的导向。在减贫实践中结合当前利益与长远利益，既要充分利用地方资源与优势，使农民脱贫，又要长远地处理好人口、资源、环境的协调发展，保障生产生活条件的延续性。

武陵山片区贫困面广、程度深，经济发展依然是减贫的首要手段。近年来，武陵山片区GDP总量以及人均GDP虽然快速增长，但依然很低；各县财政收入有限，大多数是“吃饭财政”，乡镇运转困难，需要通过经济发展，增加财政收入；村民收入增长缓慢且绝对值很低，需要通过经济发展增加收入。如果经济发展方式不当，在一定程度上会破坏环境，即经济发展以环境为代价。

生态保护是武陵山片区发展的基础，也是发展的目标之一。武陵山片区森林资源丰富，原始森林保护完好，次生林发展强劲，是武林山区的宝贵财富，也是武陵山片区生态平衡的关键。与此同时，武陵山片区生态环境极其脆弱、自然灾害频发，生态环境、地理条件是武陵山片区致贫的一个原因，生态环境状况直接影响着当地经济社会的发展，甚至影响着减贫的效果。

减贫实践中实现经济发展与社会发展、生态环境保护的衔接，意味着贫困人口共享经济发展成果，这涉及方方面面，诸如健全社会保障体系，实现基本公共服务均等化等。

2. 协调好开发式扶贫与大扶贫的关系

开发式扶贫的内容，从整个区域的角度来看，包括基础设施建设、基本公共服务供给、生态环境改善、产业发展等；从个人的角度，包含提高劳动技能，以及综合素质(健康、能力等)。实施开发式扶贫的主要方式是专项扶贫，专项扶贫的内容包括整村推进、产业化扶贫、劳动力转移扶贫、移民搬迁等。政府是专项扶贫最为重要的主体。

大扶贫是完善国家扶贫战略、机制与政策，创新扶贫工作模式，专项扶贫与惠农政策扶贫、社会各界扶贫等多方力量、多种举措互为支撑的格局。扶贫动力由扶贫部门到全社会共同参与；扶贫内容由解决贫困人口吃穿住行问题调整为同时解决科技、文化卫生和产业发展等问题；扶贫方式由发放钱物、实施项目转变为持续增强贫困地区、贫困农户的自我积累和自我发展能力，探索在市场经济体制下提高扶贫效果；扶贫理念由抓扶贫转变为建构稳定脱贫的长效机制，注重脱贫与发展，借助外力和自力更生有机结合，以区域经济总体发展带动局部地区稳定脱贫；扶贫范围由绝对贫困户转变到低收入人口。开发式扶贫与大扶贫衔接中，尤其需要关注从生产要素投入逐渐转变为加强社会要素投入。

目前，武陵山片区扶贫工作尚未形成全社会共同参与的格局。政府是减贫的主力，企业和社会组织尚未进入减贫领域；减贫内容中科技、文化卫生含量较低；武陵山片区及其农户的自我积累、自我发展能力很差；返贫率较高；等等。显然，大扶贫格局是未来发展的方向。在武陵山片区，由于减贫任务繁重，如何实现全社会共同投入，形成合力显得十分重要。

3. 协调好武陵山片区内部与外部的关系

武陵山片区涉及四省市，地域面积广阔，人口众多。就行政关系来说，需要衔接好省市政府与中央政府之间的关系(服从与协商)；四省市边区之间的协调；各省市内部武陵山片区地市与上级政府的关系(服从与协商)、与非武陵山片区地市的协调等。就专项扶贫中产业的选择来说，也要协调各种关系：武陵山片区内部选择，与周围各地比较后的选择，下级扶贫机构对上级确定的资助产业的服从与偏离等。武陵山片区内部差异性很大，即便是一个县域内，因地理高度的差异，高盖区、深山区、平坝区各自适合发展的产业都有巨大差别。就民族关系而言，由于武陵山片区是多民族聚居，需要处理好多民族之间的关系。

4. 协调好自主减贫与外部援助的关系

自主减贫与外部扶贫是减贫实践中的“两位一体”。武陵山片区贫困程度深，贫困面广，急需外部支持。基线调查显示，如果没有外部援助，武陵山片区整体脱贫，只能是一种梦想。同时，不可否认，武陵山片区减贫最终必须依靠本地区人民。本质上，减贫还是要培养当地居民的造血能力。外部援助最终需要提高武陵山片区的“地域力”，包括提高当地经济发展能力，增强农户可行能力等。为此，需要争取处理自主减贫与外部援助的关系。

5. 协调减贫需求与实际扶贫能力的关系

武陵山片区的贫困内含着收入性贫困、消费性贫困、非经济贫困，存在大面积、长时间贫困，以及多因素致贫等特点。武陵山片区减贫需求涵盖基本生产生活、基础设施建设、基本公共服务需求、发展等方面；减贫所需政策资源、经济资源、人力资源等总量大、种类多。武陵山片区扶贫开发已有20多年的时间，进一步的扶贫开发难度增大(例如扶贫成本激增)，因为未来的扶贫开发针对的是更为贫弱的群体，他们处于地理条件更差的区域，而且还要面对更为复杂的市场环境等。也就是说，虽然经过20多年的扶贫开发，武陵山片区减贫需求并未减少。

与减贫需求相比，目前扶贫投入总量不足，难以胜任日益艰巨的扶贫任务。减贫需求与减贫能力的衔接中，尤其需要注重：如何在制度选择中，规制多主体多种资源多渠道的输入；如何确定扶贫对象、扶贫内容的位序结构；如何准确瞄准扶贫对象；如何实施预防救助性减贫、社会性要素减贫、发展性减贫的融合等。

(二) 建设好两项机制

建构全社会扶贫格局需要多方面、多内容的制度建设，就中央政府而言，需要制定相应的政策，例如，税收减免，以及其他优惠政策等，鼓励地方、企业、社会组织、公民真正成为减贫主体。

1. 完善生态补偿机制

目前，在全国已形成生态建设由贫困地区负担、富裕地区受益的不合理格局，武陵山片区也不例外。武陵山片区是生态脆弱区，就全国范围来看，也是生态保护区，为进一步保护武陵山片区的生态环境，需要进一步完善生态补偿机制。

生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设各方之间利益关系的环境经济政策。具体包括两个方面的内容：一是对维护并提供生态服务功能的活动给予补偿；二是对损害并降低生态服务功能的活动支付补偿。

武陵山片区生态脆弱，自然灾害频发。调查显示，近5年来，124个样本村共发生水灾366次、病虫害290次、风灾281次、旱灾280次、山洪泥石流169次、冰雹121次、霜冻117次、山林火灾66次，其他灾害28次。自然灾害致贫、返贫现象突出。多发的自然灾害及其巨大的影响，凸显建立、完善生态补偿机制的必要性和重要性。

2. 完善教育补偿机制

基线调查显示，教育支出在农户支出结构中紧跟食物支出、医疗支出之后，居于第三位，因教致贫、因教返贫现象突出。武陵山片区是劳动力输出地区，输出的劳动力包括大中专毕业生和农民工，他们是武陵山片区受教育程度相对较高的群体。大量教育的社会收益流入其他地方，形成教育贫困，而现有的教育补偿政策没有涉及区域性补偿。有效解决教育溢出和教育贫困这一难题，达到教育均衡发展的目标，需要完善区域教育补偿机制，例如，应建立教育贫困特区，实行专项转移支付等。

(三) 深化好四项改革

进一步解放思想，把深化改革、机制创新作为片区加快发展和扶贫攻坚的强大动力，努力构建有利于协作发展和扶贫攻坚的体制机制。

1. 推进行政体制改革

推进政府职能转变，强化社会管理和公共服务职能，加快推进政企、政资、政事分开和政府与市场中介组织分开，减少行政审批事项，规范行政审批程序，完善信息公开制度。建立健全公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体讨论决定的决策程序。建立科学合理的政府绩效管理制度，推行行政问责制。

2. 深化经济体制改革

构建各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护的体制环境；全面落实促进非公有制经济发展的政策措施，公开透明民间资本进入法律法规未禁止行业和领域的准入标准、优惠扶持政策；大力支持微型企业发展；健全有利于推进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系；强化县级政府提供基本公共服务的财力保障，完善地方预算制度；鼓励金融创新，积极发展服务“三农”和中小企业的中小金融机构和金融产品；深化资源性产品价格和环保收费改革；加大国有资产盘活力度；深化投融资体制改革。

3. 推动户籍制度改革

改革完善城镇化相关制度措施，打造农业人口随就业和居住地变化自然进城的制度通道。有序引导具备条件的农民工自愿转户进城，落实就业、住房、医疗、教育、社保等配套政策，确保转户居民真正享受城镇居民的同等待遇。探索统筹城乡户籍管理制度的具体办法，逐步取消城乡户籍差别，实行统一身份管理。

4. 深化土地管理制度改革

强化保护耕地资源，严格基本农田保护。在承包地和林地确权登记颁证的基础上，加强土地承包经营权和林权的流转管理和服务。探索股份合作经营，维护农民的土地租金收益和股份分红收益权利。开展宅基地和林地的抵押融资试点，完善配套政策。稳步开展农村集体经济组织产权制度改革和集体建设用地流转试点，探索通过市场机制保障自愿退地农民得到公平合理补偿的具体途径，保护农村集体经济组织及其成员合法的权益，完善和保障农民对土地的用益物权。加强土地整理工作，创新土地整理复垦开发模式。

(四) 坚持好四个结合

努力打造全社会扶贫新格局，有效提高扶贫攻坚整体工作水平，努力改善民生，促进社会进步和民族团结，加快脱贫致富步伐，最终使发展改革成果惠及片区内各族人民群众。

1. 坚持把加快区域发展与扶贫攻坚结合起来

始终坚持把保障和改善民生作为根本出发点和落脚点，通过片区区域发展为扶贫攻坚创造更好的基础条件，激发和调动片区广大人民群众参与发展的积极性和创造性；同时努力打造全社会扶贫新格局，有效提高扶贫攻坚整体工作水平，努力改善民生，促进社会进步和民族团结，加快脱贫致富步伐，最终使发展改革成果惠及片区内各族人民群众。

2. 坚持把扶贫开发与生态建设、人口控制结合起来

坚持开发与扶贫并举、生态恢复与建设并举、人口数量控制与质量提高并重，统筹资源开发、环境保护与生态建设；坚持重点突破与分类推进并重，探索以扶贫开发为中心，人口与生态、经济与社会相互协调的可持续发展路子。

3. 坚持把加快发展与转变经济发展方式结合起来

武陵山片区作为连片特困地区和重点生态功能区，加快发展和赶超的任务十分繁重，转变经济发展方式、保护生态环境的要求十分迫切。必须坚持科学发展，把“快”与“好”统一起来，把“赶”与“转”结合起来，创造性地走出一条在发展中转变、在转变中发展的新路子，形成经济社会发展、人民生活改善、生态环境保护、民族团结进步良性互动的局面。

4. 坚持发挥市场机制作用与加强政府支持引导结合起来

坚持市场调节与政府引导相结合、自力更生与国家支持相结合，一方面充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用和片区内广大干部群众的主体作用，立足自身努力推进经济社会发展；另一方面进一步完善和强化各项政策措施，加大国家支持力度，大力促进各种资源向最困难的地区、最贫困的人口倾斜，解决这些地区和人民最迫切需要解决的问题，确保贫困群众优先受益。

(五) 探索好九个机制

创新扶贫机制涉及内容较多，我们针对武陵山片区的主要问题，提出九个方面机制创新的建议。

1. 探索扶贫攻坚与跨省合作的协同机制

打破行政分割，突出跨省合作；发挥比较优势，实现资源共享；促进区域一体化发展，加快片区扶贫开发进程。

2. 探索扶贫攻坚与生态建设的共赢机制

建立健全生态补偿机制，探索生态环境服务转化为市场价值的有效途径。着力发展生态旅游业和生态农业，推动低碳扶贫，促进农民增收致富。

3. 探索合力攻坚大扶贫工作机制

以规划为平台，各尽其责、整合资源，集中投入，建立“政府主导、部门分工、各方参与、合力攻坚”的工作机制。

4. 探索扶贫投入增长机制

建立财政资金、信贷资金、社会帮扶资金对片区投入的稳定增长机制。调动地方政府和农户投入的积极性。结合土地利用制度创新、林权制度改革和旅游业等产业发展，探索通过市场机制和财政政策将片区资源环境优势转变为扶贫投入稳定来源的具体办法。

5. 探索扶贫攻坚瞄准机制

实行扶贫开发和农村低保“两项制度”衔接，加强贫困识别工作，突出重点，差别对待，创新扶贫到户机制。建立健全产业扶贫项目带动贫困户脱贫增收的利益联结机制。公共产品和公共服务要优先惠及扶贫对象。确保最困难的地区和人群得到有效扶持。

6. 健全风险管理机制

转型期，各种经济、社会发展问题在连片特困地区凸显出来，武陵山片区也不例外。对武陵山片区而言，贫困原因是结构性因素和个体性因素的叠加，贫困有多方面的表现，首要的是贫困的脆弱性。宏观地看，贫困的脆弱性包括生态脆弱性、经济脆弱性、资源脆弱性等；微观地看，贫困的脆弱性包括农户脆弱性、健康脆弱性等。基线调查显示，与各种脆弱性相伴，武陵山片区存在多方面的高风险，包括：社会方面的制度风险等；经济方面的市场风险、金融风险等；自然环境方面的生态风险、灾害风险等；个人方面的健康风险等。高风险下的高脆弱性，导致民众极易返贫和延续贫困。制度风险、产业风险、市场风险、生态风险、灾害风险、健康风险等都会直接影响减贫实践及减贫效率。武陵山片区以农业为主，农业本身是弱质产业，脆弱性强，受市场风险及自然灾害的影响极大。因特殊的地理环境，武陵山片区自然灾害频发，灾害与贫困、返贫密切相关。基线调查显示，频发的自然灾害已经给武陵山片区造成极大的危害。产业脆弱、生态脆弱等影响了农户，强化了农户的脆弱性。而且，市场风险对专项扶贫中产业项目的发展有很大影响。建立有效的灾害风险管理机制，可有效缓解贫困，因此，急需建立风险管理机制。

7. 健全整村推进与扶贫到户的衔接机制

作为连片特困地区，武陵山片区的贫困是整体性贫困，需要实行连片开发，由整体宏观规划到整乡推进、整村推进。其间，需要通过构建利益分享机制，整合区域资源，突出整体优势，在规划、项目、资源、技术、人才等领域开展紧密合作，联合策划，共同开发。目前，某些已经脱贫的乡、村，以及未脱贫的乡、村，都存在一些较为特殊的贫困人口，这部分贫困人口在一定程度上连生计都很难维持，为此，需要瞄准机制的一步一步精准，直到最终“入户”。

8. 完善区域内合作机制

建立经济协作机制，统一制定规划，统筹建立政务、商务和公共服务信息资源共享平台，统筹人力资源开发和社会管理。设立专门协调委员会，负责旅游等产业，基础设施、公共服务、交通运输等领域协作的协调工作。

9. 构建对外开放合作机制

积极吸收片区外资金、技术和人才，开展与片区外的投资贸易合作，支持有条件的企业走出去。推动与省会城市及有关经济区之间的经济贸易往来和人才文化交流，依托跨区域交通网络，形成“东承西融、南连北接”的区域合作格局。深化与周边城市的互动合作，通过基础设施对接、产业优势互补、旅游景点互连、生态环境共建，逐步实现与周边城市的错位发展、协调发展。

六、武陵山片区扶贫开发战略规划保障措施

保障连片特困地区扶贫战略规划达到预期目标，不仅要有统筹全局发展的战略，明确的规划，而且还需要从资金保障、政策体系、组织实施等方面提供保障，这些将对推进连片特困地区的扶贫工作起到重要的作用。

(一) 更新理念

胡锦涛同志在党的“十七大”报告中对扶贫工作明确提出了“一个目标、一个加大、两个提高”的新要求。“一个目标”，即到2020年基本消除绝对贫困现象；“一个加大”，即加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的发展扶持力度；“两个提高”，即提高扶贫开发水平，逐步提高扶贫标准。这既是党中央、国务院在新形势下对扶贫开发工作的基本方针和发展方向，同时也是深入贯彻落实科学发展观，全面推进农村经济社会持续快速发展和建设社会主义新农村的根本要求。

1. 着力厘清工作思路，锁定脱贫攻坚目标

面对当前攻坚时间紧迫、任务繁重等一系列矛盾和问题，全面贯彻落实党中央、国务院的扶贫开发方针，坚持以扶贫开发统揽农村工作全局，进一步提高思想认识，明确工作重点，厘清工作思路，转变工作作风，落实有效措施，强力打好扶贫攻坚总体战，才能确保实现消除绝对贫困现象，建设全面小康社会的奋斗目标。一是要组织政府各部门、动员社会各界力量和广大老百姓共同参与，大力整合集聚各类扶贫资源，形成上下联动的合力优势，构建“大扶贫”的良好格局。二是要以贫困片区和贫困村为重点区域，坚持以“片区开发，综合治理，产业带动，整体推进”的成功模式，着力创新体制机制，强力实施片区开发和整村推进，全面抓好农村贫困地区基础设施建设、增收产业培育、社会事业发展，努力改善贫困地区的发展硬件环境。三是要以贫困人口为重点对象，加大农民素质教育培训力度，全面提高贫困人口脱贫致富的软实力，从根本上帮助贫困人口增加收入，减少贫困人口数量，从而推进贫困地区经济社会全面进步，实现整体脱贫致富。

2. 全力集聚整合资源，提高扶贫开发水平

长期以来，扶贫开发资金投入不足的问题一直是扶贫攻坚的制约瓶颈，严重影响了扶贫项目的建设。因此，要打好扶贫攻坚总体战，全面实现“最先脱贫、率先致富”的目标，最基础、最关键的问题就是要进一步集聚整合扶贫资源，拓宽开发投入渠道，加大项目建设投入力度，提高扶贫开发水平。

3. 加大统筹协调兼顾，积极争取各级支持

2013年党和政府召开的全国“两会”把解决民生问题作为我国一项重大的、长期的战略任务。这预示着在今后一段时期内，从中央到地方必将把贫困现象最突出、贫困程度最深、贫困人口最集中的广大农村贫困地区作为解决民生问题的重点和突破口，从而也必将进一步加大政策性投入。因此，必须紧紧抓住这一良好机遇，全面加强统筹协调，精心组织计划、财政、扶贫、农业、银行等相关部门，切实抓好项目申报和项目资金的争取工作，千方百计地取得上级有关部门的大力支持和政策倾斜，壮大扶贫开发资源，为全面实施扶贫攻坚战略奠定坚实的物质基础。

(二) 资金保障

目前，专项扶贫开发的主要内容是“一体两翼”，即整村推进、产业开发、劳动力培训，以及移民搬迁，虽然其一定程度上缓解了基础设施难题，但仍然很薄弱。基础设施建设问题，尤其是道路和饮水问题在其他贫困地区也许已经不是问题，“一体两翼”也许适宜，但武陵山片区的基础设施建设应该提升到专项扶贫政策考虑的范畴，进一步扩展“一体两翼”的内容。

武陵山片区按照“以村为主，综合开发，整村推进”的思路，提出了水利部门引水到村，电力部门送电到村，计划、交通部门通路到村，广电部门广播电视到村的政策要求。以改善贫困群众生产生活条件为突破口，以实施水、电、路等基础设施建设为重点，大力实施“整村推进，产业扶贫项目，把贫困面大，自然条件差，基础设施薄弱，贫困程度深，社会发展程度低的边远山区，少数民族聚居、干旱地区的自然村优先纳入开发计划，切实解决出行难、用电难、饮水难等农民最为迫切的问题。

扶贫资金的投入与实际需求之间差距较大，项目建设缺口大，扶贫攻坚的任务重，与有限的资金投入形成较大的反差，财政扶贫资金投入远不能满足实际需求。据统计，在整村推进的工作中，要彻底解决一个村的贫困问题，平均每个村需要投入223万元。即使只进行公共基础设施(包括生产性和社会服务性)的建设，每个贫困村也至少需要100万元，但是每村实际获得的投资平均仅为34万元，只占实际需求的15.2%。其次，扶贫资金与其他支农惠农的专项资金难以整合。除了扶贫资金以外，国家每年以转移支付的形式向农村投入大量的专项资金。但扶贫资源不但没有与其他支农资源整合，反而在很大程度上排挤或替代了其他支农资源，使贫困村，贫困人口所获资源的总量甚至不及非贫困者所获资源的总量。

(三) 政策支持

围绕规划目标和任务，加大政策支持力度。除湖南省鹤城区、洪江市、吉首市、武陵源区、永定区、冷水江市和贵州省余庆县等7个县(市、区)外，片区内其余64个县(市、区)享受国家连片特困地区特定的扶贫开发政策。对深度贫困地区实行差别化重点扶持。

1. 财政政策

加大中央财政均衡性财政转移支付力度。提高转移支付系数，增加转移支付额度。加快建立和完善片区内县级基本财力保障机制。中央财政有关专项转移支付向片区内重点区域倾斜。中央财政加大对基础设施建设项目贷款的贴息扶持。省级财政要提高转移支付水平，延长省级财政性资金扶持政策执行期限。中央财政专项扶贫资金新增部分向武陵山片区倾斜，四省市财政专项扶贫资金也要向片区倾斜。逐步提高基层干部、教师、医务人员、技术人员工资收入水平。从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设，同时切实保障被征地农民的合法权益。

2. 税收政策

对片区内享受西部大开发税收政策、属于国家鼓励类产业类的企业，减按15%税率征收企业所得税。企业从事国家重点扶持的公共基础设施项目投资经营所得，以及符合条件的环境保护、节能节水项目所得，可依法享受企业所得税“三免三减半”的政策。对片区内属于国家鼓励发展的内外资项目和中西部地区外商投资优势产业项目，进口国内不能生产的自用设备，以及按照合同随设备进口的技术及配套件、备件，在政策规定范围内免征关税。企业发生的扶贫等公益性捐赠支出，符合条件的准予在计算应纳税所得额时扣除。

3. 金融政策

积极推动武陵山片区金融产品和服务方式创新。鼓励大型金融机构在片区中心城市设立分支机构，搭建跨省融资平台。支持有条件的县(市、区)设立地方性银行。建立并利用多层次的资本市场，多方面拓宽发展融资渠道。支持符合条件的企业上市融资，鼓励支持中小企业联合发债，探索非上市公司股份转让的有效途径，规范发展产权交易市场。积极支持和引导符合条件的企业发行短期融资券、中期票据、中小企业集合票据、企业债券、公司债券等直接融资工具。探索设立产业投资基金和创业投资企业，扩大企业债券发行规模。深化农村信用社改革，支持发展村镇银行，培育贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构，大力发展扶贫小额信贷，制定并实施新设农村金融机构相关费用补贴办法，优化金融网点布局，尽快实现金融机构空白乡镇的金融服务全覆盖。完善国家扶贫贴息贷款政策，加大财政扶贫贴息资金投入，引导银行业金融机构加大扶贫贴息贷款的投放力度。鼓励和支持县域法人金融机构将新增可贷资金70%以上留在当地使用，落实涉农贷款税收优惠、定向费用补贴、增量奖励等政策。加大对中小企业的金融支持，鼓励地方政府出资引导建立中小企业贷款担保基金和贷款担保风险补偿金，以及通过资本金注入和落实税费减免政策等方式，支持融资性担保机构从事中小企业担保业务。鼓励保险机构设立基层服务网点，创新险种和服务机制，发展特色农业保险和小额扶贫保险。

4. 投资政策

中央投资向农业产业、扶贫开发、民生工程、基础设施和生态环境等领域倾斜。国家有关部门专项建设资金投入向片区倾斜，提高对公路、铁路、民航、水利等建设项目的投资补助标准或资本金注入比例，适当提高农村小型基础设施的建设补助标准。加大企业技术改造和产业结构调整专项对片区特色优势产业、新兴产业的支持力度。中央安排的公益性建设项目，取消县及县以下资金配套。鼓励社会投资，对区外企业投资特色优势产业项目，在项目核准等方面优先考虑，并给予土地方面的优惠。

5. 产业政策

实施差别化产业扶持政策，重点支持旅游业、特色农业、民族文化产业和生态环保型产业发展，在投资管理上予以优先考虑，在用地、信贷等方面优先给予政策倾斜。加大特色产品生产基地和商贸流通体系建设的支持力度。支持符合条件的旅游企业发行企业债券，设立武陵山片区旅游产业投资基金。

6. 土地政策

进一步完善建设用地审批制度，保障区域发展重点工程建设用地。土地利用年度计划指标向片区倾斜。新增建设用地指标要优先满足易地扶贫搬迁和生态移民建房需求。合理安排小城镇和产业聚集区建设用地。加快推进农村集体土地确权登记发证工作，规范农村集体土地流转试点，深化集体林权制度改革，保障农民合法权益。

7. 生态补偿政策

继续实施退耕还林、水土保持、天然林保护、防护林体系建设和石漠化治理等重点生态修复工程。把武陵山片区作为国家生态补偿试点地区，对贫困村具有水土保持和碳汇生态效益的生态林进行生态补偿。鼓励长江下游地区省市积极支持武陵山片区建立健全流域性生态补偿机制。探索通过市场机制引导企业进行生态补偿的具体途径。

8. 帮扶政策

加大中央和国家机关、国有企业、军队系统等单位对武陵山片区的定点扶贫，力争实现对片区内重点县全覆盖。实行集团式帮扶，制定帮扶规划，明确帮扶任务，落实帮扶资金和措施。四省市党政机关和企事业单位对片区的定点扶贫要帮扶到乡，工作到村。建立人才交流机制，中央和省级定点扶贫单位与片区进行双向人才交流，定期选派干部挂职锻炼，开展相关培训。青岛、大连两市在产业发展、干部交流、人员培训和劳动力转移就业等方面进一步加大对口帮扶重庆和贵州的工作力度，积极参与片区扶贫攻坚，探索共建产业园的双赢帮扶模式。四省市要组织本地经济相对发达地区，与片区开展结对帮扶。

鼓励各类企业和社会组织积极支持片区发展。深化开展“村企共建扶贫工程”。积极倡导扶贫志愿者行动，构建武陵山片区扶贫志愿者服务网络。鼓励各类教育科研机构在人才培养、产业开发、技术研发、文化发展等方面与片区进行深度合作。加强国际交流合作。

(四) 组织实施

只有明确职责，理顺关系，推进协作，加强规划管理和监测评估，建立健全实施保障机制，才能有效地推进武陵山片区扶贫开发战略规划的实施。

1. 明确各级政府职责

国务院扶贫开发领导小组办公室、国家发展和改革委员会负责本规划实施的指导、协调和监督。四省市人民政府对本省片区内规划编制与实施负总责。片区内各地(市、州)县要充分发挥主体作用，确保完成规划任务。国家民族事务委员会为武陵山片区扶贫攻坚试点工作的联系单位。

2. 建立跨省协调机制

建立四省市联席会议制度，定期研究解决相关问题，协调推进规划编制和组织实施。四省市片区内各级政府也要建立相应的协调机制，开展多层次多方位合作交流。

3. 落实行业部门分工

国务院各部门，特别是国务院扶贫开发领导小组各成员单位，要按照各自职能分工和具体任务，合力推进规划实施。四省市各级行业部门要在上级部门指导下，积极落实政策，抓好项目实施。各级各部门要加强沟通，相互支持，协调推进。

4. 加强基层组织保障

充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，完善村民自治制度。加强农村集体经济组织建设，大力发展集体经济，积极推进村务公开。鼓励机关优秀年轻干部、退伍军人、高校毕业生到贫困村工作。

5. 完善考核评价体系

建立规划目标责任制，对地方政府和有关行业部门开展绩效考核。省级组织、扶贫开发和人事等有关部门要密切合作，将规划实施工作纳入地方各级领导班子和领导干部目标考核体系。

 

 

 

 

 

第四篇  反贫困年度重大问题研究

 

 

 

 

 

    第四篇  反贫困年度重大问题研究中国反贫困发展报告（2012）第一部分  区域发展与扶贫攻坚的内涵及关系研究

随着《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》和《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》相继实施完成，我国的扶贫事业取得了巨大成效。以此为标志，我国扶贫开发进入了新阶段。针对当前我国扶贫开发已经从解决温饱为主要任务的阶段，转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、提高发展能力、缩小发展差距的扶贫开发新形势，2011年11月29日，中共中央、国务院召开了中央扶贫开发工作会议，并印发了《中国农村扶贫纲要(2011—2020年)》，提出需要进一步明确扶贫开发工作的总体要求、目标任务和政策措施。《中国农村扶贫纲要(2011—2020年)》指出，新一轮的扶贫开发工作与以往不同，强调“连片特困地区扶贫开发更加注重转变经济发展方式，更加注重增强扶贫对象自我发展能力”，要求“区域发展与扶贫攻坚的同步推进”。

为贯彻落实中央扶贫开发工作会议精神，2011年12月1日，国家发改委、国务院扶贫办联合召开了全国连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划编制工作部署会议，并联合印发了《关于抓紧做好连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划编制工作的通知》(国开发\[2011\]111号)。实际上，在中央扶贫工作会议召开之前，国务院已经批复了新阶段第一个“片区区域发展与扶贫攻坚规划”，即《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011—2020年)》。2011年11月15日，国务院扶贫开发领导小组还在地处武陵山片区腹地的湖南省湘西土家族苗族自治州吉首市召开了武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点启动会。之后，其余10个片区，以及已明确实施特殊扶持政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州，也纷纷启动了区域发展与扶贫攻坚规划编制工作。

到目前，除已明确实施特殊扶持政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州外，所有片区均按照“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”的思路基本完成了规划编制工作；从已经出台的规划来看，均强调要把集中连片扶贫攻坚和跨省合作协同发展有机结合起来。将区域发展与扶贫攻坚结合起来，是我国在社会主义初级阶段，经济社会发展总体水平不高，连片特困地区扶贫攻坚任务十分艰巨的情况下走的扶贫开发之路。因此，通过对区域发展与扶贫攻坚内涵和要素的分析，厘清区域发展与扶贫攻坚的关系，研究如何更好地促进二者的互动，对打好新一轮扶贫攻坚战具有十分重要的意义。

一、区域发展的内涵与要素

区域发展，指在一定的时空范围内以资源开发、土地利用、产业组织、结构优化为核心要素的一系列经济社会整体发展活动。我国区域发展已经经历了初期发展、快速成长阶段，目前正处于转型调整阶段。一般来讲，在区域发展初期，地理环境对人类活动的制约因素较少，人类对环境的影响也比较微弱，区域内部人地关系基本协调。在这个阶段，区域内往往乡村多于城镇，空间结构较为简单。在区域发展的快速成长阶段，随着经济的发展，资源开发的规模越来越大，城市和工业区迅速向外扩展，区域内部产业结构和空间结构渐趋复杂，呈现由点到面的发展局面，产业由集聚走向扩散。在这个阶段，人地关系发生了很大的变化，开始出现明显的不协调。因此，我国区域发展进入到成长阶段后期，随着资源枯竭、环境恶化、地价上涨，以及劳动力价格提高等，区域原有优势逐渐丧失，经济增长缓慢甚至停滞，区域原先具有的集聚效应减弱，导致区域经济整体呈现衰败、萎缩状态，并带来高失业率、人口减少等严重的社会问题。在这种情况下，区域的经济社会要素结构必须进行调整，寻求新的发展。而原本就因地理条件恶劣、信息交通不发达等还处于初期发展的贫困区域，在未来的发展中更应该注重本区域的可持续协调发展。

(一) 区域发展的类型考察——特殊类型区域提出及其发展

区域发展，在我国经济社会发展和宏观战略调整中，是一个重要的发展理念。在我国推进改革开放的过程中，根据阶段不同提出过许多“特殊区域”的概念，进而也产生了很多不同类型的区域发展之说。

1. 特区与经济开发区的提出及其区域发展

我国较早实行区域发展战略的实践是特区和开发区概念的提出和建设。特区，是经济特区的简称，特指我国在经济上实行特殊政策和管理、主要以引进外资来进行建设的地区。我国的特区，包括作为改革先锋的深圳、厦门、珠海、汕头四个城市及后来的海南省、新疆喀什等地。特区，主要表现在经济对外开放，对内倡导搞活，着重吸引外资，以增进当地税收，从而带动经济增长。一般来讲，国家赋予特区引进项目审批权、外贸出口权等经济管理权限，并且在包括税收、银行信贷、外汇管理、劳动用工等方面给予了很多的优惠政策。其主要特点有：特区经济发展的资金以利用外资为主；特区经济活动以市场调节为主；对前来投资的客商给予特殊优惠和便利；国家给特区较多经济自主权。

经济开发区，是指由国家划定适当的区域，进行必要的基础设施建设，集中兴办几项主导产业，同时给予相应的扶植和优惠待遇，使该区域的经济得以迅速发展。经济开发区是对经济技术开发区、高科技工业园、高新技术开发区、各类产业工业园的一种泛称，也简称开发区。经济开发区也有级别之分。国家级开发区，是指由国务院批准在城市规划区内设立的经济技术开发区、保税区、高新技术产业开发区、国家旅游度假区等实行国家特定优惠政策的各类开发区。其中，经济技术开发区，是我国最早在沿海开放城市设立的以发展知识密集型和技术密集型工业为主的特定区域，后来在全国范围内设立，实行经济特区的某些较为特殊的优惠政策和措施。经济技术开发区，取代了之前以劳动密集型为主的产业，以发展技术密集型产业为主，注重引进、吸收先进技术和现代管理经验并及时掌握和传播经济技术信息，培养各方面人才等；着重于发挥枢纽作用，即对内对外辐射作用，沟通中外经济联系，通过外引内联促进内地经济发展与对外贸易，为繁荣全国经济作出贡献；但其享受的优惠条件少于经济特区。

2. 配套改革试验区的提出及其区域发展

基于我国在经济社会发展中出现的结构失衡的情况，国家在区域发展战略上又提出了配套改革试验区的理念。20世纪80年代设立的一些经济特区在经济上得到了高度发展，取得了巨大成就，但随之而来的社会问题也开始显现，且日趋严重。如城乡贫富差距拉大、社会福利保障缺失、环境污染严重、产业结构单一，等等。2005年，中央政府开始设立综合配套改革试验区以加快城市化进程，缩小城乡差距。国家综合配套改革试验区，即“新特区”，是我国为了顺应经济全球化与区域经济一体化趋势和完善社会主义市场经济体系的内在要求，在科学发展观指导下，国家所建立的以制度创新为主要动力，以全方位改革试点为主要特征，对全国社会经济发展带来深远影响的实验区。国家综合配套改革试验区除了具有“经济特区”“经济开发区”“农村综合改革试验区”的内涵，还涉及社会经济生活方方面面的改革，是一项以全面体制机制建设的方式推进改革的系统过程。国家综合配套改革试验区有两种类型：一是全面型配套试验区，上海浦东新区(1990年开始实质建设)、天津滨海新区(2005年开始实质建设)；二是专题性配套试验区，重庆市、成都市、武汉“1+8”城市圈、长株潭城市群、沈阳经济区等。配套改革试验区，特别注重社会经济各个层面的体制改革和机制创新，以求全面发展，力图带动周边地区的互动和共同进步，如上海浦东新区和天津滨海新区的设立，就是为了探索沿海对外贸易框架下的社会经济体制改革，以及对其他地区拉动影响的效果和方式。

3. 主体功能区的提出及其区域发展

区域发展的另一种方式是划定主体功能区。主体功能区，即各地区所具有的、代表该地区的核心功能的区域。主体功能不同，区域类型就会有差异。主体功能区，大致可以分为：以提供工业品和服务产品为主体功能的城市化地区，以提供农产品为主体功能的农业地区，以提供生态产品为主体功能的生态地区等。一定的国土空间具有多种功能，但必有一种主体功能，这就需要对其进行划分。主体功能区规划，是我国首次颁布实施的中长期国土开发总体规划，其目的是要按照调整优化空间结构、以生态保护为前提有度有序开发、提高空间利用率和促进人口、经济、资源环境的空间均衡的要求在全国范围内进行主体功能区划分，以发挥不同地区各自功能中的主体功能。

主体功能区的划分，首先是在“十一五”规划中提出的，当时的规划指出：“将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构”。“十二五”规划中专门用第五篇第十九章“实施主体功能区战略”来阐述了主体功能区的建设问题，分别从优化国土空间开发格局、实施分类管理的区域政策、实行各有侧重的绩效评价、建立健全衔接协调机制等方面进行了规定。之后，党的“十七大”则提出了“建立主体功能区布局”的战略构想，并第一次把这个概念写入了党的全会报告。党的“十八大”报告再次强调，要“加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。”

4. 经济区(经济圈)的提出及其区域发展

区域发展战略中，也有一些较具规模和带动能力的经济极，称为经济区或经济圈。经济区，是在劳动地域分工基础上形成的不同层次和各具特色的地域经济单元，是以中心城市为核心，以农业为基础，以工业为主导，以交通运输和商品流通为脉络，具有发达的内部经济联系，并在全国经济联系中担负某种专门化职能的地域生产综合体。中国的经济区，是全国统一的地域经济系统的组成部分，是为因地制宜发展国民经济服务的。每一个经济区，应根据其自然和社会经济条件，扬长避短，发展一个或数个具有全国或区际交换意义的专门化部门以及辅助性部分，自给性部门和基础设施，使区内国民经济各部门相互依存、相互制约，按一定比例协调发展。经济区的形成和发展取决于生产力发展水平、劳动地域分工的特点和规模，专门化与综合发展结合的程度，并且是由低级向高级循序渐进的过程。由于各地区经济发展不平衡，各经济区可能处于不同的发展阶段。有的经济区已建成高度发达的地域生产综合体；而在一些边远地区，由于社会历史原因和自然条件、地理位置等因素，尚未形成以中心城市为核心的地域生产综合体，只能称为“后备经济区”或“正在形成中的经济区”。一个高效能的经济区是内部结构协调发展，当地自然、劳动力资源和经济潜力得到充分发挥，生态系统保持良性循环，并和区外保持畅通经济联系的经济实体。根据经济区的结构和职能特点，可分为部门经济区和综合经济区两类。目前，我国主要的经济区有珠江三角洲、长江三角洲、环渤海地区及海峡经济区四大沿海经济区。

5. 西部大开发的提出及其区域发展

区域发展战略中，较具影响力的大规模的区域开发，当属西部大开发战略。1999年，中共十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》明确提出：国家要实施西部大开发战略。实施西部大开发战略，是党中央、国务院着眼于我国改革开放和社会主义现代化建设的全局做出的重大决策。早在新中国成立初期，毛泽东同志就在社会主义建设大局的关系论述中，阐述了沿海和内地、汉族和少数民族的关系等事关东西部发展的重大问题。之后，邓小平同志又从我国现代化建设全局出发，提出了“两个大局”的战略思想，使一部分地区有条件先发展起来，先富带后富，最终达到共同富裕。《邓小平文选》(第3卷)，人民出版社，1993年。江泽民同志继承和发展了关于地区协调发展的思想，提出了西部大开发战略。他在西北五省区国有企业改革和发展座谈会上，系统地阐述了西部大开发的战略构想：“没有西部地区的稳定就没有全国的稳定，没有西部地区的小康就没有全国的小康，没有西部地区的现代化就不能说实现了全国的现代化。”《江泽民文选》(第2卷)，人民出版社，2006年。俗称的西部地区，主要是指陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、四川、重庆、云南、贵州、西藏、广西、内蒙古12个省市自治区。就经济社会发展水平上看，西部地区发展总体上滞后，基础设施落后、生态环境脆弱、经济结构不合理、自我发展能力较弱、贫困面广量大、基本公共服务能力薄弱，等等。因此，实施西部大开发战略，缩小地区发展差距，改变西部地区的落后面貌，对实现我国社会主义现代化建设及地区协调发展，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

2006年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中又特别强调，“西部地区要加快改革开放步伐，通过国家支持、自身努力和区域合作，增强自我发展能力”。2011年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中再次强调，要“促进区域协调互动发展。实施区域发展总体战略和主体功能区战略，把实施西部大开发战略放在区域发展总体战略优先位置，充分发挥各地区比较优势，促进区域间生产要素合理流动和产业有序转移，在中西部地区培育新的区域经济增长极，增强区域发展的协调性。”要“实施区域发展总体战略。充分发挥不同地区比较优势，促进生产要素合理流动，深化区域合作，推进区域良性互动发展，逐步缩小区域发展差距。”首先强调要推进新一轮西部大开发，要“坚持以线串点、以点带面，推进重庆、成都、西安区域战略合作，推动呼包鄂榆、广西北部湾、成渝、黔中、滇中、藏中南、关中—天水、兰州—西宁、宁夏沿黄、天山北坡等经济区加快发展，培育新的经济增长极。”经过十余年的实践，我们可以看到，西部大开发战略已经成为区域发展战略的成功典范。

6. 其他特殊区域的提出及其区域发展

与西部大开发战略对应，我国还形成了东北老工业基地振兴区域发展战略、中部崛起区域发展战略、东部率先示范区域发展战略等。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中，还专门用第五篇阐述了“促进区域协调发展”的思想。新华网北京2006年3月16日电：《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》也用第五篇第十八章，来专门阐述“实施区域发展总体战略”的思想，其除了强调要“推进新一轮西部大开发”外，还提出要“全面振兴东北地区等老工业基地、大力促进中部地区崛起、积极支持东部地区率先发展、加大对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区扶持力度”并分别展开了阐述。在各区域发展思路中分别强调：东北地区要“重点推进辽宁沿海经济带和沈阳经济区、长吉图经济区、哈大齐和牡绥地区等区域发展”；中部地区要“重点推进太原城市群、皖江城市带、鄱阳湖生态经济区、中原经济区、武汉城市圈、环长株潭城市群等区域发展”；东部地区要“推进京津冀、长江三角洲、珠江三角洲地区区域经济一体化发展，打造首都经济圈，重点推进河北沿海地区、江苏沿海地区、浙江舟山群岛新区、海峡西岸经济区、山东半岛蓝色经济区等区域发展，建设海南国际旅游岛”；老少边穷地区要“在南疆地区、青藏高原东缘地区、武陵山片区、乌蒙山区、滇西边境山区、秦巴山—六盘山区以及中西部其他连片特困地区，实施扶贫开发攻坚工程”；等等。更为重要的是，党的“十七大”报告和“十八大”报告中，都专门阐述了“落实区域发展总体战略”的精神。

(二) 区域发展的外延拓展——连片特困地区发展

1. 由特殊类型地区转向连片特困地区

以上各种区域发展战略，实际也是为了解决某种特殊类型地区的区域发展问题而提出的，均是已经实施并取得了一定成效的特殊类型地区的发展战略。除了以上已经存在、比较成熟并为社会知晓认可的区域发展战略以外，近几年来，中央又提出了新的区域发展战略，从而拓展了已有区域发展的内涵外延。长久以来，民族地区、边境地区、革命老区和山区等贫困程度较深的特殊类型地区一直是我国扶贫工作的重点。在扶贫新阶段，我国又提出了连片特困地区的区域发展问题。连片特困地区的扶贫攻坚，是区域发展战略的新拓展。连片特困地区概念的形成，也经历了从“特殊类型贫困地区”到“连片特困地区”的转换。在2010年的西部大开发工作会议中，中央正式使用了“集中连片特殊困难地区”这一概念，在随后通过的《中共中央关于第十二个五年规划的建议》中则进一步强调：“加快解决集中连片特殊困难地区的贫困问题”。2011年3月正式颁布的“十二五”规划中，在提出区域发展总体战略的同时，仍然把深入实施西部大开发战略放在优先位置，并正式提出：加快解决连片特困地区的贫困问题。2011年4月，中共中央政治局组织召开专题会议，再次提出了“集中连片特殊困难地区扶贫攻坚任务仍十分艰巨”的判断，强敌了连片特困地区的区域发展问题，尤其是区域发展与扶贫攻坚的有效衔接问题。连片特困地区，是指因自然、历史、民族、宗教、政治、社会等原因，一般经济增长不能带动、常规扶贫手段难以奏效、扶贫开发周期性较长的集中连片贫困地区和连片特困贫困地区。

2. 连片特困地区的划分及其特征

2011年中央扶贫工作会议之后，我国在扶贫新阶段已经正式划分了14个连片特困地区，包括六盘山区、秦巴山区、武陵山片区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等11个连片特困地区，加上中央已经明确实施特殊扶持政策的西藏及四川、云南、甘肃、青海四省藏区和新疆南疆三地州，并把这14个片区确定为国家未来10年扶贫攻坚的主战场。杨安华、李民：《连片特困地区区域发展与扶贫攻坚的战略意义》，《人民日报》，2012年5月17日。

连片特困地区相对于一般贫困地区有其突出特征。第一，贫困现状的集中性，主要是指贫困居民相对集中，贫困因子相对一致，贫困区域相对连片，即“集中连片”性，人口集中，地域连片。从贫困人口看，集中分布在山区、丘陵地区、限制开发区；从区域分布看，592个国家扶贫开发工作县绝大部分分布在山区或高原山区，特别是群山连绵区，更是呈现集中分布的状态。第二，贫困成因的复杂性，主要是指贫困成因，既有自然、社会的，又有民族、宗教的；既有历史、政治的，又有现在、体制的。第三，贫困程度的深沉性，主要是指这些地区不仅贫困问题集中连片面大、贫困人口众多，而且贫困程度较深，也因此扶贫任务艰巨，对治贫手段综合性的要求特别高。相对一般贫困地区，阶段性、临时性的贫困较多，缓解贫困相对容易，但在连片特困地区，贫困面大而且程度深。第四，贫困的代际传递性。主要是指区域内整体贫困突出，“穷二代”现象普遍，贫困的代际传递性强，也造成了这些地区的扶贫工作难以在短期内收到成效。王思铁：《连片特困地区的概念及其特征》，价值中国网，2011年。

3. 打好连片特困地区扶贫攻坚战

新时期，区域发展必须与扶贫攻坚结合起来，扶贫攻坚必须要借助区域发展，要将扶贫攻坚纳入到区域发展的重要范畴之中，将区域发展引入到扶贫攻坚的方法理念之中。2011年颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和2011年印发的《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》，均要求全面推进连片特困地区扶贫攻坚工程。2012年以来，连片特困地区区域发展与扶贫攻坚战略陆续编制出台，中央主要领导均分赴不同连片特困地区考察指导工作，提出了新的治理要求。

2012年11月，党的“十八大”报告提出，要加大对贫困地区的扶持力度，深入推进新农村建设和扶贫开发。2012年12月27日至30日，李克强同志到武陵山连片特困地区之一——湖北恩施土家族苗族自治州调研。他在调研时说，“我国集中连片特困地区基本在中西部山区，这些地区人口超过2亿，脱贫致富是全面建成小康社会的大难点。中国实现现代化还有很长的路要走。差距大，潜力也大，差距就是发展的动力。要下决心、有韧劲，打好这场硬仗。”刘一丁、朱柳笛：《李克强调研特困区：脱贫成建成全面小康难点》，《新京报》，2013年1月1日。2012年12月29日，习近平同志到地处燕山—太行山连片特困地区的阜平县考察扶贫开发工作时指出，“全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区。没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。”他强调，“消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求。各级党委和政府要把帮助困难群众特别是革命老区、贫困地区的困难群众脱贫致富摆在更加突出位置，因地制宜、科学规划、分类指导、因势利导，各项扶持政策要进一步向革命老区、贫困地区倾斜，进一步坚定信心、找对路子，坚持苦干实干，推动贫困地区脱贫致富、加快发展。各级领导干部要心里装着困难群众，多做雪中送炭的工作，满腔热情为困难群众办事。”《习近平考察太行山区  强调消除贫困》，新华网，2012年12月30日。

2013年中央1号文件指出：“要加大扶贫开发投入，全面实施连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划。”区域发展与扶贫攻坚的耦合，是基于我国扶贫开发的形势和全面建设小康社会的目标、考虑连片特困地区的特征和区域发展的强大功能而提出的。从目前的发展来看，一般的经济增长已无法带动连片特困地区的发展，常规的扶贫手段已经难以奏效，因此，创新扶贫开发机制，推进片区扶贫开发，把连片特困地区作为扶贫开发的主战场，实行区域发展与扶贫攻坚互动，是我国未来扶贫开发路径的必然选择。由于连片特困地区不仅跨省、区、市，而且涉及的层面和领域多，因此，解决连片特困地区的贫困问题，就必须转变扶贫方式，集中力量，区域协同，开展攻坚。共鸣：《打好集中连片特殊困难地区扶贫攻坚战》，《老区建设》，2011年第9期。

(三) 区域发展的概念界定——缘起内涵外延及其核心要素

1. 区域发展的缘起延展

区域发展思想，是科学发展观的重要组成部分。如前所述，区域发展，是指在一定的时空范围内以资源开发、土地利用、产业组织、结构优化为核心要素的一系列经济社会整体协调发展的活动，是区域内经济增长、社会发展、生态优化等诸要素有序变化的过程。区域发展理念，在新中国成立初期毛泽东同志论及社会主义建设大局多种关系时就曾提及。后来邓小平同志在谈及“两步走”的战略时，也指出我国应优先发展东部地区；在东部地区经济发展的基础上开发中西部地区，逐步形成合理的区域经济布局，实现国民经济协调发展。

区域发展，内含区域协调发展之意。2002年党的“十六大”报告中，从经济发展的角度明确了“促进区域协调发展”的方针。报告指出：要“积极推进西部大开发，促进区域经济协调发展。鼓励经济特区和上海浦东新区在制度创新和扩大开放等方面走在前列。支持东北地区等老工业基地加快调整和改造，支持以资源开采为主的城市和地区发展接续产业，支持革命老区和少数民族地区加快发展，国家要加大对粮食主产区的扶持。加强东、中、西部经济交流和合作，实现优势互补和共同发展，形成若干各具特色的经济区和经济带。”江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》，新华社，2002年11月8日。2003年中共十六届三中全会提出的“五个统筹”思想中，统筹区域发展是其中之一。即要“积极推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展，继续发挥各个地区的优势和积极性，通过健全市场机制、合作机制、互助机制、扶持机制，逐步扭转区域发展差距拉大的趋势，形成东中西相互促进、优势互补、共同发展的新格局。”中共十六届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中进一步提出，要“促进城镇化健康发展，坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力；继续发挥珠江三角洲、长江三角洲、环渤海地区对内地经济发展的带动和辐射作用；继续发挥经济特区、上海浦东新区的作用，推进天津滨海新区等条件较好地区的开发开放，带动区域经济发展。”中共十六届六中全会审议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》再次提出，要“落实区域发展总体战略，促进区域协调发展，形成分工合理、特色明显、优势互补的区域产业结构，推动各地区共同发展；加大对欠发达地区和困难地区的扶持，改善中西部地区的基础设施和教育、卫生、文化等公共服务设施，逐步缩小地区间基本公共服务差距；加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区以及粮食主产区、矿产资源开发地区、生态保护任务较重的地区和人口较少民族的支持；支持经济发达地区加快产业结构优化升级和产业转移，扶持中西部地区优势产业项目，加快这些地区的资源优势向经济优势转变，鼓励东部地区带动和帮助中西部地区发展，扩大发达地区对欠发达地区和民族地区的对口援助，形成以政府为主导、市场为纽带、企业为主体、项目为载体的互惠互利机制，建立健全资源开发有偿使用制度和补偿机制，对资源衰退和枯竭的困难地区经济转型实行扶持措施。”

党的“十七大”以后，中央更加强调区域发展战略，不仅要求区域外部协调发展，还要求区域内部要素协调共进。2007年党的“十七大”报告指出，“要继续实施区域发展总体战略，深入推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展。加强国土规划，按照形成主体功能区的要求，完善区域政策，调整经济布局。遵循市场经济规律，突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带。重大项目布局要充分考虑支持中西部发展，鼓励东部地区带动和帮助中西部地区发展。加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展扶持力度。帮助资源枯竭地区实现经济转型。更好发挥经济特区、上海浦东新区、天津滨海新区在改革开放和自主创新中的重要作用。”胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜  为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，新华社北京2007年10月24日电。2012年党的“十八大”报告中再次强调：“继续实施区域发展总体战略，充分发挥各地区比较优势，优先推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展。采取对口支援等多种形式，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区扶持力度。”胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进  为全面建成小康社会而奋斗》，新华社北京2012年11月17日电。

经过10多年的探索，中央关于区域协调发展形成了一个比较完整的战略体系，取得了显著成效。正如2012年10月中国(海南)改革发展研究院院长迟福林在关于区域协调发展的一次媒体采访中所说，“过去的十年，是中国区域协调发展加快推进的十年，中国由区域不均衡发展向区域协调发展过渡，进展明显。从2008年以后，西部、中部、东北发展速度全面超过东部。”石岩：《中国区域协调发展加速推进  城乡二元化仍待改变》，中新社北京2012年10月9日电。

2. 区域发展的核心要素

区域发展，是根据区域的差异性、发展的阶段性和内部的协调性确定的发展理念。区域之间具有差异性，这种差异既可能是劣势，又可能变成优势，关键在于要素如何配置、政策如何调整。这种配置和调整，可以是“田忌赛马”式的全局考虑和要素重组，即在全盘考虑上，要明确先发展哪些地区、再发展哪些地区等，在同一区域中，要明确先发展哪种产业、再发展哪种产业等，但其目的是要带动整个大局全面发展。例如，“要让一部分人先富起来”“先让南方特区发展起来”“再使新农村跟上来”“现在要使西部发展起来”，等等；这些都体现了区别对待区域特征，善于适时调整政策，最终达到共同富裕的目的。由此，党的“十六大”在对我国发展阶段、发展状况深入认识和科学判断的基础上，提出要经过我们的努力奋斗，“全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实”江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》，新华社2002年11月8日电。的论断。经过十年的努力，党的“十八大”则进一步提出了要全面建成小康社会的目标。全面建设小康，或者全面建成小康，是需要分步骤、分阶段、分区域实施的，因此，需要就不同的区域的特点实施不同的特殊政策，因此区域发展战略是必然的选择。

区域发展，核心的是要打破行政区划，发挥优势，统筹兼顾，协同攻关，整合带动。改革开放以来，我国区域发展战略经历了从“区域非均衡发展—区域非均衡协调发展—统筹区域协调发展”的战略演进的轨迹。改革开放30多年来，我国区域发展战略在寻求正确处理和把握我国区域发展中的东部沿海地区与中西部地区、发达地区与落后地区之间、城市地区和农村地区之间的关系，从而在效率与公平的协调中逐步实现区域发展的协调。区域发展必须要重点把握以下关键理念：一是体现以人为本谋发展的理念，打破长期以来把做大一个地区经济总量作为出发点和唯一目标来缩小地区差距的观念；二是要体现尊重自然规律谋发展的理念，打破所有区域都要加大经济开发力度的思维定式；三是要体现突破行政区谋发展的理念，改变完全按行政区制定区域政策和绩效评价的思想方法；四是要体现长远战略思维，改变过于追求短期发展成效的观念。在连片特困地区实施区域发展与扶贫攻坚，更应该通盘考虑，发挥优势，协同发展。

区域发展，不仅仅是经济增长，还包括社会进步。具体涉及收入的增加、产业的升级、技术的进步、差距的缩小、社会的公平、生态的美化、资源的持续、行政的优化、文化的发展、社会的和谐等一系列过程。为促进一定区域的发展，需要使该体系中的各个要素相互依存、相互制约、相互作用以形成有机统一的整体，并且必须关注人类文明发展的整体性、辩证性、关联性，以及全面性、协调性与持续性。区域内部和区域之间，经济社会与生态空间领域整体发展对于我们国家长期以城市为重心的城市和区域发展规划具有新的启示作用。纯粹追求经济增长的GDP政府已经很难适应现代社会发展的需要，它们片面强调“增长优先战略”，只强调数量上的增加，不注重质量与效率的发展，导致资源的过度开发，资源日渐枯竭、区域环境恶化，区域可持续发展面临威胁。因此，区域整体发展成为社会经济协调发展的必要途径与主要内容。区域整体发展既是获得新发展机遇的内在要求，又是外部环境决定的必然选择。从国际大环境来看，为共同的整体利益所进行的协调、磋商和合作已深入到生产、贸易、金融等社会经济生活的更多领域和更深层次。因此，通过整体环境建设和打破区划壁垒以提高竞争力逐渐在发展战略领域中占有越来越重要的地位，而区域整体发展也逐渐成为区域发展得很重要的内容。

区域发展，不仅仅是某两种要素的互动，而是要做好各种要素的统筹。区域内外的要素众多，需要统筹的方面也众多。城乡之间、区域之间、产业之间、人群之间、资源之间，甚至包括部门之间、政府之间等都需要统筹兼顾。就解决贫困地区的“三农”问题而言，就必须统筹工业化、城镇化、农业现代化建设，必须统筹已脱贫的地区农户、未脱贫的地区农户和易返贫的地区农户等。如党的十七届三中全会所提出的，“必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。统筹工业化、城镇化、农业现代化建设，加快建立健全以工促农、以城带乡长效机制，调整国民收入分配格局，巩固和完善强农惠农政策，把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡、区域协调发展，使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果。”新华社北京10月19日电：《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，2008年10月19日。

总之，要实现区域协调发展，必须贯彻落实科学发展观，因地制宜，按照“公平互利、优势互补、政府推动、市场主导、社会参与”的原则，建立起紧密的合作互动关系，实现五个一体化：以信息资源共享、要素自由流动、调控监管统一为特点的市场一体化；能够发挥各自比较优势、形成合理分工、提升整体竞争力的产业一体化；以交通、通信、物流网络的衔接配套为重点的基础设施一体化；以消除区域城乡二元结构、缩小地区差距为目的的城乡发展布局一体化；旨在规范协调各地政府政策与行为的制度规划一体化。李慧莲、李成刚：《区域协调发展势在必行》，《中国经济时报》，2004年8月30日。

二、扶贫攻坚的内涵与支点

扶贫攻坚，是指在着力解决贫困问题和扶贫开发的过程中，在特殊的时间段，对特殊的贫困地区，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，由政府主导采取特殊措施而开展的一系列扶持和规划活动。改革开放以来，随着经济和社会的快速发展，中央扶贫工作力度的不断加大，我国的贫困人口逐年下降，在实行《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》之前，我国的贫困人口占农村总人口的比重已由1978年的30.7%下降到2010年的2.8%。但是，剩下的这一部分贫困人口都是贫困度很深、脱贫条件极差、扶持任务艰巨的人群，并且，这类人群多数居住在老少边地区，这就需要我们采取特殊措施，实施扶贫攻坚战略。周惠仙：《新农村建设下的扶贫攻坚》，《经济问题探索》，2009年第10期。

(一) 历史缘起与发展变迁

新中国成立以来，我国主要明确提出过两次“扶贫攻坚”计划。一是1993年提出的“八七扶贫攻坚计划”；二是2011年提出的“连片特困地区扶贫攻坚计划”。

改革开放以来，为进一步解决农村贫困问题，缩小东西部地区和城乡差距，实现共同富裕的目标，20世纪80年代以来，中央决定集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，帮助困难地区脱贫，基本实现全国贫困人口的脱贫并最终实现小康。很显然，这是一场难度大、持续时间长的攻坚战。为此，我国开始实施了“三西”扶贫(六盘山所处的宁夏西海固与甘肃定西、河西，合称“三西”)计划，成立了专门的扶贫领导机构，后又制定了“八七扶贫攻坚计划”作为国民经济和社会发展计划的重要组成部分，以期在全国范围内实现全面建设并建成小康社会的目标。

1. 八七扶贫攻坚到片区扶贫攻坚

从1986年我国成立专门的扶贫机构开展专项扶贫工作以来，我国的扶贫攻坚工作越来越规范。1994年，为加快扶贫开发的步伐，国家启动了“八七扶贫攻坚计划”，即从1994年到2000年，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，用6年左右的时间，在20世纪末基本解决当时8000万农村绝对贫困人口的温饱问题。其具体目标有：“一是消除绝对贫困，解决绝对贫困人口的温饱和收入问题，到20世纪末，使全国绝大多数贫困户年人均纯收入按1990年不变价格计算达到500元以上，巩固和发展现有扶贫成果，减少返贫人口；二是改善生存环境，解决贫困地区的水、路、电问题；三是改变文化、教育、卫生的落后状况，控制人口自然增长率。”中共中央文献研究室：《十四大以来重要文献选编》(上)，人民出版社，1996年。在这一计划中，还提出今后7年里每年再增加10亿元以工代赈资金、10亿元扶贫专项贴息贷款等。为了确保目标的实现，中央、国务院分别于1994年、1996年、1999年和2001年召开四次全国扶贫工作会议，对扶贫开发工作进行部署，并采取了一系列明确且有针对性的措施。

在这个扶贫攻坚计划里，扶贫对象主要集中在592个国家扶贫开发工作重点县，这些重点县是扶贫开发的主战场，与之前的扶贫工作相比，解决这些地区群众的温饱问题难度更大。它们分布在中西部的深山区、石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区、地方病高发区，以及水库区，而且多为革命老区和少数民族地区。它们的共同特征是，地域偏远，交通不便，生态失调，经济发展缓慢，文化教育落后，人畜饮水困难，生产生活条件极为恶劣。“八七扶贫攻坚”的实施使这些主战场发生了巨大变化，“国家扶贫开发工作重点县农业增加值增长54%，年均增长7.5%；工业增加值增长99.3%，年均增长12.2%；地方财政收入增加近1倍，年均增长12.9%；粮食产量增长12.3%，年均增长1.9%；农民年人均纯收入从648元增长到1337元，年均增长12.8%，快于全国平均水平。”赵慧珠：《走出中国农村反贫困政策的困境》，《文史哲》，2007年第04期。在“八七扶贫攻坚”取得重大成效后，中央又实施了《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》，这一时期，国家扶贫开发开发工作重点县虽然进行了调整(我国分别在1986年、1994年、2006年、2012年做过审批确认)，但国家扶贫开发工作重点县的数量保持不变，扶贫工作主战场没有明确的改变，这一时期也没有明确提出新的扶贫攻坚计划。

2011年中央扶贫工作会议后，我国的扶贫攻坚主战场发生了转移，由过去较为分散的592个国家扶贫开发工作重点县，提炼糅合成了14个连片特困地区。中央扶贫工作会议指出，“要全面推进连片特困地区扶贫攻坚，将六盘山区等11个连片特困地区和西藏，四川、云南、甘肃、青海四省藏区，新疆南疆三地州作为扶贫攻坚的主战场，并在武陵山片区率先开展区域发展与扶贫攻坚试点”。会议强调，中央和省级财政要大幅度增加对这些地区的一般性转移支付，中央财政扶贫资金的新增部分主要用于连片特困地区，国家大型项目、重点工程和新兴产业要优先向符合条件的特困地区安排。根据2011年公布的《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》，我国扶贫新战略重点部署在14个特殊片区，提出要“加大投入和支持力度，加强对跨省片区规划的指导和协调，集中力量，分批实施。各省(自治区、直辖市)对所属连片特困地区负总责，在国家指导下，以县为基础制定和实施扶贫攻坚工程规划。国务院各部门、地方各级政府要加大统筹协调力度，集中实施一批教育、卫生、文化、就业、社会保障等民生工程，大力改善生产生活条件，培育壮大一批特色优势产业，加快区域性重要基础设施建设步伐，加强生态建设和环境保护，着力解决制约发展的瓶颈问题，促进基本公共服务均等化，从根本上改变连片特困地区面貌。各省(自治区、直辖市)可自行确定若干连片特困地区，统筹资源给予重点扶持。”对连片特困地区实施扶贫攻坚，既能提高扶贫开发成效，又能实现区域协调发展，同时还可以促进社会和谐。因此，在新一轮扶贫攻坚中，我国将扶贫主战场放到了片区开发上。

2. 十年纲要(2001—2010年)到新十年纲要(2011—2020年)

2001年我国颁布实施的《农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》，提出扶贫开发的重点是按照集中连片的原则，把贫困人口集中的中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区作为扶贫开发的重点，并在上述四类地区确定扶贫开发工作重点县。东部以及中西部其他地区的贫困乡、村，主要由地方政府负责扶持，同时要重视做好残疾人扶贫工作，把残疾人扶贫纳入扶持范围，统一组织，同步实施。其主要内容包括：第一，要继续把发展种养业作为扶贫开发的重点，要集中力量帮助贫困群众发展有特色、有市场的种养业项目，并积极推进农业产业化经营，对具有资源优势和市场需求的农产品生产，要按照产业化发展方向，连片规划建设，形成有特色的区域性主导产业；第二，要进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，加强基本农田、基础设施、环境改造和公共服务设施建设；第三，加大科技扶贫力度，提高群众的综合素质，特别是科技文化素质，必须把农民科技文化素质培训作为扶贫开发的重要工作；第四，加强贫困地区劳动力的职业技能培训，组织和引导劳动力健康有序流动，积极稳妥地扩大贫困地区劳务输出；第五，对目前极少数居住在生存条件恶劣、自然资源贫乏地区的特困人口，要结合退耕还林还草实行搬迁扶贫；等等。

《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》的实施，使我国扶贫事业取得了巨大成就：这一时期，根据经济社会发展水平的提高和物价指数的变化，将全国农村扶贫标准从2000年的865元人民币逐步提高到2010年的1274元人民币(2009年为1196元，2011年调整到了2300元)。以此标准衡量的农村贫困人口数量，从2000年底的9422万人减少到2010年底的2688万人；农村贫困人口占农村人口的比重从2000年的10.2%下降到2010年的2.8%。从2001年至2010年，592个国家扶贫开发工作重点县人均地区生产总值从2658元人民币增加到11 170元人民币，年均增长17%；人均地方财政一般预算收入从123元人民币增加到559元人民币，年均增长18.3%。农民人均纯收入从2001年的1276元人民币，增加到2010年的3273元人民币，年均增长11%(未扣除物价因素)。上述数据的增幅，均高于全国平均水平。这十年探索出了一条中国特色扶贫开发道路，为促进我国经济发展、政治稳定、民族团结、边疆巩固、社会和谐发挥了重要作用，为推动全球减贫事业作出了重大贡献。

但是，我国制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在，扶贫对象规模大，相对贫困问题凸显，返贫现象时有发生，贫困地区特别是连片特困地区发展相对滞后，扶贫开发任务仍十分艰巨。因此，必须以更大的决心、更强的力度、更有效的举措，打好新一轮扶贫开发攻坚战，确保全面建成小康社会。

于是，2011年中央又出台了《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》，该纲要提出：“要深入贯彻落实科学发展观，提高扶贫标准，加大投入力度，把连片特困地区作为主战场，把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务，坚持政府主导，坚持统筹发展，更加注重转变经济发展方式，更加注重增强扶贫对象自我发展能力，更加注重基本公共服务均等化，更加注重解决制约发展的突出问题，努力推动贫困地区经济社会更好更快发展。坚持开发式扶贫方针，实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接。把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱贫困；把社会保障作为解决温饱问题的基本手段，逐步完善社会保障体系。”总体来看，该纲要的最大特点，就是确定了14个连片特困地区作为扶贫开发的主战场，强调将区域发展与扶贫攻坚结合起来推进。

(二) 阶段转变与新的内涵

新中国成立以来，我国作为世界上最大的发展中国家，一直都在和贫困做斗争，我国农村反贫困工作主要经历了以下几个阶段：老革命根据地、少数民族地区、边远地区扶贫→“三西”扶贫→18个片区扶贫→国定贫困县扶贫→整村推进扶贫→国家扶贫开发工作重点县扶贫→连片开发扶贫→连片特困地区扶贫→14个片区作为扶贫攻坚主战场，其扶贫开发的重点在“片—点—面”三个层次上不断发生转换。2010年底召开的全国扶贫工作会议明确提出“未来10年，我国将把连片特困地区作为主战场，更加注重解决连片特困地区贫困问题”。

1. 开展针对老少边穷地区的扶贫工作

1980年，中央财政设立了“支援经济不发达地区发展资金”，专门支持老革命根据地、少数民族地区、边远地区和贫困地区发展，之后逐渐发展成为财政发展资金，用于促进这些地区加快发展生产建设事业，发展农村商品经济，逐步改变贫困落后的面貌。为了管好用好支援经济不发达地区的发展资金，1987年还出台了《支援经济不发达地区发展资金管理办法》。

2. 国家启动“三西”扶贫建设项目

“三西”地区是指甘肃定西、河西和宁夏西海固地区，该地区气候干旱，土地贫瘠，素有“苦脊甲天下”之称。1982年国家启动“三西”扶贫建设，下拨专项资金用于“三西”地区农业基础设施建设。基于“三西”地区农业生产条件差、底子薄，迫切需要国家给予更多的扶持，国家开始实施开发式扶贫的方针，努力改善农村基本生产生活设施，着力解决贫困群众温饱问题。《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》将“三西”地区更名为六盘山连片特困地区，作为国家划定的14个连片特困地区之一，六盘山片区新的区域发展与扶贫开发攻坚规划已初步编制完成，以期加快脱贫走向致富。

3. 扶贫重心由“片”到“点”的转变

我国的贫困分布带有明显的区域性特征，以“三西”扶贫为起点，逐渐向片区发展，即从“点”到了“片”。20世纪80—90年代我国在东中西三个经济地带划分了农村18个连片贫困地区，但后来又逐步调整为国家扶贫工作重点县，即又从“片”到了“点”。贫困人口呈现出一些区域集中的局面，但18个连片贫困地区覆盖人口众多，受限于当时的国家财力和管理能力，片区主要是做研究分析之用，在规划、管理以及决策方面发挥的作用有限。因此，当时只是将“片区”作为一个分析单位，并未提出明确的片区发展规划或开展相应的片区发展统筹。实际操作中也更加关注“点”上的扶贫问题，焦点也开始放在“县级”层面。

1986年，国家确定了贫困标准和重点扶持区域，以县为单位确定国家扶持的重点，按照划分贫困县的标准确定并划定了273个国家级贫困县，形成了按县域(点)实施反贫困计划的基础。1994年，国家再次确定了592个国定贫困县。2006年，根据国务院发布的《中国农村扶贫开发概要》，再次确认达到标准的县级行政区总共有592个。2012年3月，国家扶贫开发工作重点县调整名单出炉，调出38区县，但总数未变。

4. 以村为单位整合资源，实行“整村推进”

整村推进于2000年提出实施，主要是以扶贫开发工作重点村为对象，以增加贫困群众收入为核心，以完善基础设施建设、发展社会公益事业、改善群众生产生活条件为重点，以促进经济社会文化全面发展为目标，整合资源、科学规划、集中投入、规范运作、分批实施、逐村验收的扶贫开发工作方式。做好这项工作，有利于瞄准贫困群体，有利于扶贫资金进村入户，有利于整合各类扶贫资源，有利于发挥贫困农户的积极性，有利于提高贫困人口综合素质和贫困村可持续发展能力。当时提出的“整村推进”的工作总体目标是：在2010年之前，全面完成全国14.8万个贫困村扶贫规划的实施，稳定解决贫困人口温饱，促进贫困村经济社会全面发展，夯实贫困村协调发展的基础，建立和完善贫困村可持续发展的长效机制，增强贫困村自我发展的能力，为全面建设小康社会创造条件。中央要求各省(自治区、直辖市)按照实事求是、因地制宜、分类指导的原则，摸清底数，先难后易，统筹安排，分期分批推进，确保所有贫困村在2010年底前完成“整村推进”工作。到目前为止，整村推进仍然是中央肯定的六种专项扶贫模式之一。

5. 扶贫开发工作由“点”及“面”

确定国家扶贫开发工作重点县，是党中央、国务院根据新阶段扶贫开发工作对象、任务与特点采取的重大措施。2006年国家在中西部21个省(区、市)的少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区再次核定的592个国家扶贫开发工作重点县，是新阶段国家扶贫开发工作重点县。这592个县的农村贫困人口可以覆盖全国农村贫困人口50%以上、低收入人口60%以上，是当前和今后一段时期扶贫开发工作的大头。为了抓好国家扶贫开发工作重点县的扶贫开发工作，中央决定集中主要的扶贫资金予以支持。同时，各国家扶贫开发工作重点县必须把扶贫开发工作当做中心任务来抓，必须坚持扶贫到村、到户，争取使贫困农民早日脱贫致富。2007年，为从根本上整体改变重点贫困村的贫困状况，国家提出“连片开发”扶贫政策，在贫困地区开展了“以县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”扶贫开发试点工作，在不断加大资金投入的同时，切实强化财政资金引导和示范作用，积极创新扶贫开发机制，开展扶贫工作。由此可见，连片开发又逐步进入中央扶贫开发的视野，“点”又回到了“面”。

6. 新时期扶贫开发内涵：将连片特困地区作为扶贫开发主战场

连片开发的进一步深化落实，是新时期提出的：将连片特困地区作为扶贫开发主战场的思想。新时期的扶贫开发内涵首先体现在2010年7月中央、国务院召开的西部大开发工作会议上，会议使用了“集中连片特殊困难地区”一词，并在随后的党的十七届五中全会通过的《中共中央关于第十二个五年规划的建议》时，强调：“加快解决集中连片特殊困难地区的贫困问题”。2011年3月，回良玉同志在国务院扶贫开发领导小组全体会议重要讲话中指出，要对“连片特困地区，采取特殊政策”，在4月召开的中共中央政治局会议也指出，“集中连片特殊困难地区扶贫攻坚任务仍十分艰巨”。基于连片特困地区扶贫攻坚任务的艰巨性、复杂性，2011年11月召开的中央扶贫开发工作会议及下发的《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》提出：“要深入贯彻落实科学发展观，提高扶贫标准，加大投入力度，把连片特困地区作为主战场，把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务”。党的“十八大”报告对此也做了重要阐述。

(三) 扶贫攻坚的重要支点

新一轮的扶贫攻坚具有一些重要特性：一是内涵深，即其不是简单的经济发展和生活水平的提高，而是经济、政治、社会、文化、生态等全方位的发展；除了“输血”，还要“造血”；除了改变贫困面貌，还有让其有可持续发展的能力。二是标准高，即提出扶贫攻坚任务的同时，提高了扶贫标准，从2009年的1198元提高到了2011年的2300元，几乎提高了一倍；与此同时，除经济标准以外的其他标准也相继提出，比如，大扶贫格局的形成、三位一体扶贫思路的构建、可行能力的提升等。三是范围广，即扶贫标准提高后，扶贫攻坚的对象相对增多，而且返贫现象增多，扶贫范围扩大。四是任务重，即承载着艰巨的任务和压力，只有“攻坚”才能实现。除此之外，其还有一个重要特征，就是“手段新”，即必须充分利用好当前的形势，创新扶贫方式，扎实有效地开展扶贫攻坚，这也成为扶贫攻坚的重要支点。

1. 多方参与、整片推进的“大扶贫”格局

《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》对新阶段扶贫开发工作作出全面部署，要求连片特困地区扶贫要“在国家指导下，以县为基础制定和实施扶贫攻坚工程规划”。目前，14个连片特困地区内的国家扶贫开发工作重点县基本完成了规划编制工作，各片区规划强调“区域发展与扶贫攻坚”共同推进，坚持“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”的基本思路，强调要把集中连片扶贫攻坚和跨省合作协同发展有机结合起来。其中，每个片区规划都将片区的交通、水利、能源、通信和信息化等基础设施建设，以及特色优势产业发展规划囊括进来作为发展重点，同时注重改善贫困地区基本生产生活条件、改善贫困地区就业与农村人力资源开发等。由此，“行政国家”与“隐形社会”的互动局面逐步形成，多方参与、整片推进的大扶贫格局正逐步构建。

新阶段，只有在国务院扶贫办的大力支持和具体指导下，多方参与瞄准连片特困地区这个主战场，突出连片扶贫开发这个主抓手，加快出台政策措施，加大扶贫投入力度，集中火力攻坚，全力重点破难，连片特困地区扶贫攻坚扎实推进，才能取得新成效、新突破。要突出规划引领的作用。

2. 专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫的“三位一体”扶贫思路

在深化大扶贫工作格局的基础上，要集中财政扶贫资金，整村推进、产业发展、劳务扶贫等资金项目集中投向片区，加大专项扶贫力度。各片区要坚持实行落实扶持政策、资金项目、扶贫规划、行业扶贫、定点扶贫“五不变”的措施，通过专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫三位一体的扶贫思路开展扶贫工作。

1) 专项扶贫

中央和地方各级政府编制专项规划，安排专项资金，集中资源改善592个国家扶贫开发工作重点县的基础设施，发展特色优势产业，完善社会服务体系，增强人口素质。东部和中西部其他地区的贫困县、乡、村，主要由地方政府负责扶持。行之有效的专项扶贫模式主要有实行整村推进扶贫开发；加强劳动力培训；通过教育开展扶贫；推进产业化扶贫；实施以工代赈；实施易地扶贫搬迁；开展金融扶贫；开展特殊地区扶贫试点等。《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》则明确提出了以下专项扶贫方式：易地扶贫搬迁、整村推进、以工代赈、产业扶贫、就业促进、扶贫试点、革命老区建设。

2) 行业扶贫

贫困问题是历史、经济、地理、自然等诸多因素综合影响的结果。我国政府从贫困地区实际情况出发，坚持综合治理原则，发挥政府各相关部门优势，积极开展行业扶贫工作。行之有效的行业扶贫模式主要有推广农业技术；改善贫困地区交通条件；加强贫困地区水利建设；解决无电人口用电问题；开展农村危房改造；开展科技扶贫；发展贫困地区社会事业；加强贫困地区生态建设；把对少数民族、妇女、残疾人的扶贫开发纳入规划，统一组织，同步实施，同等条件下优先安排，加大支持力度等。《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》则明确提出了以下行业扶贫方式：明确部门职责；发展特色产业；开展科技扶贫；完善基础设施；发展教育文化事业；改善公共卫生和人口服务管理；完善社会保障制度；重视能源和生态环境建设。

3) 社会扶贫

扶贫济困是中华民族的传统美德。我国政府始终注重发扬这一优良传统，组织和动员社会力量积极参与扶贫开发，共同推进减贫事业发展。行之有效的社会扶贫模式主要有：加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展的扶持力度，大力开展定点扶贫工作；强化东部发达省市与西部贫困地区结对开展扶贫协作的制度性安排；发挥军队和武警部队作为中国社会扶贫的一支重要力量；吸纳各类人民团体、社会组织、民营企业和广大公众参与扶贫开发，针对特殊困难地区和群众脱贫致富的要求，通过定点帮扶、结对帮扶、实施专项扶贫工程、参与具体扶贫活动等多种形式，支持产业发展，援建基础设施，发展教育卫生，改善生产生活条件，开展生态环境建设等。《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》则明确提出了以下社会扶贫方式：加强定点扶贫；推进东西部扶贫协作；发挥军队和武警部队的作用；动员企业和社会各界参与扶贫。

总之，必须坚持专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫相结合。以贫困人口和贫困地区为工作对象，以财政专项扶贫资金为主要资源，以实现贫困人口基本生存和发展为目标，编制专项扶贫开发规划，分年实施。充分发挥各行业部门职责，将贫困地区作为本部门本行业发展重点，积极促进贫困地区水利、交通、电力、国土资源、教育、卫生、科技、文化、人口和计划生育等各项事业的发展。动员和组织社会各界通过多种方式支持贫困地区开发建设。党政机关和企事业单位定点扶贫，东西扶贫协作，军队和武警部队支援，社会各界参与，形成有中国特色的社会扶贫方式，推动贫困地区发展，增加贫困农民收入。新华网：《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书，2011年11月16日。

3. 转变经济发展方式

《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》在指导思想中明确提出：“把连片特困地区作为主战场，把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务，坚持政府主导，坚持统筹发展，更加注重转变经济发展方式，更加注重增强扶贫对象自我发展能力，更加注重基本公共服务均等化，更加注重解决制约发展的突出问题，努力推动贫困地区经济社会更好更快发展。”其中，四个“更加注重”中的第一个就是强调我们在扶贫开发过程中更加“注重转变经济发展方式”。

党的“十七大”报告指出，实现未来经济发展目标，“关键要在加快转变经济发展方式、完善社会主义市场经济体制方面取得重大进展”。加快转变经济发展方式是我国经济领域的又一场深刻变革，是“十二五”及未来发展的主线。在扶贫开发过程中，如何做好转方式、调结构、促发展，关键要突出加快推进新型工业化、新型城镇化、旅游产业化和以基础设施为主的新农村建设推动经济转型。钟英：《民族贫困地区转变经济发展方式的思考——以湖南省新晃侗族自治县为例》，《中国集体经济》，2011年6月，第18期。党的“十八大”报告提出，“以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，是关系我国发展全局的战略抉择。”由此可见，转变经济发展方式的需要在贫困地区也不例外。贫困地区如何转变发展方式呢？

贫困地区转变发展方式，要把促进科学发展放在突出位置。与发达地区相比，贫困地区和欠发达地区存在着经济发展水平低、基础条件差、贫困程度深的现实问题。这就需要在数量和质量两个方面下工夫：一方面，毫不动摇地把发展作为第一要务，努力增强自我发展能力，不断壮大经济实力，切实把社会财富的“蛋糕”做大；另一方面，要处理好速度与效益、数量与质量的关系，牢牢扭住结构调整这个牛鼻子，突出转变发展方式这个战略性任务，大力发展特色优势产业，努力提高经济增长的质量和效益，把“蛋糕”做好、做漂亮，实现质与量的统一、快与好的统一、人与自然的统一。

贫困地区转变发展方式，要把优化发展条件作为重要基础。针对贫困地区存在的基础设施建设滞后、促进发展的硬环境脆弱等突出问题，国家要继续给予重点支持，增加资金投入，并适当调低配套资金比例，舒缓地方建设资金短缺的矛盾；要鼓励贫困地区继续把交通、水利等基础设施建设摆在优先发展的位置，加快贫困地区通乡、通村公路和中小型水利设施建设，构建功能配套、安全高效的现代化基础设施体系，提升发展的保障能力。与此同时，要把改善贫困地区农村生产生活条件作为新农村建设的重要内容，加大农村水电路气房的投入，尽快解决贫困地区农村人口的饮水安全问题。

贫困地区转变发展方式，要把改善民生作为重要着力点。在推进发展方式转变的过程中，必须大力推进以改善民生为重点的社会建设。例如，要坚持走开发式扶贫的路子，把扶贫开发的重点放在贫困程度较深的集中连片贫困地区和民族地区，对那些生态环境脆弱、不适合人类生存居住的地区的居民，实行生态移民和异地扶贫。

4. 增强扶贫对象自我发展能力

《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》里四个“更加注重”中，第二就是“更加注重增强扶贫对象自我发展能力”。中共中央、国务院：《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》。只有增强扶贫对象的自我发展能力，通过加强对扶贫对象的引导，充分发挥贫困地区、扶贫对象的主动性和创造性的同时尊重扶贫对象的主体地位，提高其自我管理水平，才能真正促使扶贫对象立足自身实现，从而通过其自力更生，脱贫致富。

增强扶贫对象自我发展能力，必须坚持开发式扶贫和社会保障相结合。引导贫困地区和贫困群众以市场为导向，调整经济结构，开发当地资源，发展商品生产，提高自我积累、自我发展能力。注重综合开发、全面发展，促进基础设施建设和经济社会协调发展。注重可持续发展，加强资源保护和生态建设，控制人口过快增长。加快推进城乡基本公共服务均等化进程，建立健全农村最低生活保障制度，逐步提高五保供养水平，不断完善自然灾害应急救助体系，建立新农合制度，开展新型农村社会养老保险制度试点，为贫困人口提供基本生存保障。在国家扶贫开发工作重点县推进扶贫开发政策与农村低保制度衔接试点，努力使各项政策覆盖所有贫困人口。坚持外部支持与自力更生相结合。通过专项扶贫资金、财政转移支付、部门项目建设、社会各界捐助、引进利用外资等途径，不断加大对贫困地区的资金投入。不断探索参与式整村推进、小额信贷、贫困村互助资金等多种扶贫模式。尊重贫困地区广大干部群众在农村扶贫开发中的主体地位，广泛调动他们的主动性、积极性、创造性。广大干部群众自强不息，不等不靠，苦干实干，积极参与决策、投工投劳，依靠自身力量改变贫困落后面貌。新华网：《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书，2011年11月16日。

总之，坚持多方参与、整片推进的大扶贫格局，专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫的“三位一体”扶贫思路，转变经济增长方式，增强扶贫对象自我发展能力，是坚持开发式扶贫、完成连片特困地区扶贫攻坚战的重要支点，也是着力分析区域发展与扶贫攻坚关系的重要因素。

三、区域发展与扶贫攻坚的互动关系

从以上分析可以看出，区域发展与扶贫攻坚的各要素之间均有内在联系。“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”已经成为连片特困地区片区规划编制的基本思路。之所以《中国农村扶贫开发纲要(2011—2010年)》强调“区域发展与扶贫攻坚”的同步推进，强调要把“集中连片扶贫攻坚和各区域的协同发展”有机地结合起来，是因为区域发展与扶贫攻坚具有强烈的互动关系。

(一) 历史地看：连片贫困制约区域发展

如前所述，历史上提出过几次扶贫攻坚计划或战略，都是在区域发展明显落后并严重影响国家全局发展的情况下提出的。连片特困地区扶贫开发的提出，是在“西部大开发”的工作会议上提出的，是为了解决西部地区全面发展的问题而提出的。仅从贫困的分布来看，贫困地区基本处于中西部落后地区。由此可见，从历史上看，贫困所在地，区域就无从发展，贫困尤其是连片贫困制约着区域发展。

1. 历史上连片特困地区作为老少边穷地区致使区域发展很落后

从扶贫攻坚的内涵上来讲，表明该地区已经贫困到需要“攻坚”的地步，与生俱来的贫困特征就已经使该地区发展滞后了。我国连片特困地区多是少数民族地区、边远地区和生态环境脆弱地区。在这些地区，交通不畅、信息闭塞、生产技术落后，自然环境恶劣，抵御风险能力弱等弱点，致使整个区域发展均很落后，特别是与东部等发达地区的发展水平差距很大。

连片特困地区固有的特征，制约了这一地区的区域发展。因自然、历史、民族、宗教、政治、社会等原因，我国存在很多连片特困地区。在这些区域，一般发展方式不能起到带动作用，即使有一定的发展，但与其他发达地区的发展水平有很大差距，或者很快又恢复旧貌，甚至陷入更加贫困的境地。如前所述，连片特困地区相对于一般贫困地区有其突出的特征。第一，贫困现状的集中性。主要是指贫困居民相对集中，贫困因子相对一致，贫困区域相对连片。从贫困人口看，集中分布在山区、丘陵地区、限制开发区。第二，贫困成因的复杂性。主要是指贫困成因既有自然、社会的因素，又有民族、宗教的因素；既有历史、政治的因素，又有现在、体制的因素。因而其贫困程度较深，即不仅贫困问题集中连片面大、贫困人口众多，而且贫困程度较深，也因此扶贫任务艰巨，对治贫手段综合性的要求特别高。这些突出的特征，也成为连片特困地区发展滞后的主要原因。连片特困地区主要分布中西部资源匮乏、环境恶劣的深山区、石山区、高寒山区、黄土高原地区，发展条件差，发展能力弱。农民是发展的主体，但是由于受到信息不对称、资源稀缺和技术条件等局限，在发展生产过程中抵御自然灾害和市场风险的能力弱；水利、交通等基础设施建设不足，在很大程度上增加了生产和交易成本；因为贫穷，很大部分青壮年劳动力外出打工，特别是受教育程度较高的人才资源外流；等等。如此种种，老少边穷地区陷入了“贫困—发展不足—更加贫困”的恶性循环之中，成为我国特殊困难地区，并且呈现集中连片的特征，发展十分缓慢，从而也限制了整个区域的发展。因此，从历史上看，连片贫困地区本身具有的内在特征，制约着区域发展。

2. 连片特困地区发展滞后是区域发展的“短板”与“瓶颈”

从长远来看，正因为连片贫困制约着区域发展，所以就“点”上的扶贫而扶贫，不考虑到所在区域内各要素的协作联动，就跳不出贫困而谈减贫。这些“点”便是区域发展中的“短板”和“瓶颈”。

连片特困地区不仅具有贫困的既有特征，还形成了恶性循环，其随之形成的发展步伐也是滞后的，从而拖了片区发展的后腿。连片特困地区发展滞后，犹如不能让全体人民脱贫，就无法建成小康社会一样；连片特困区这块“短板”解决不好，其所在整个区域发展也将受限。党的“十七大”和“十八大”提出了到2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标，并根据各个区域的特点，描绘了东部、中部、西部和东北部四大板块共同奔向小康社会的蓝图，提出了最新的区域发展战略。即“积极支持东部地区率先发展，发挥东部地区对全国经济发展的重要引领和支撑作用；推进新一轮西部大开发，坚持把深入实施西部大开发战略放在区域发展总体战略的优先位置，给予特殊的政策支持；全面振兴东北地区等老工业基地，发挥产业和科技基础较强的优势，完善现代产业体系，推动优势产业升级；大力促进中部地区崛起，发挥承东启西的区位优势”。很明显，这四大区域本身的发展就是失衡的，而每个区域内部仍然存在着次二元结构。

优先发展的东部地区正在对全国的经济发展起着重要引领和支撑的作用，但是其他各大板块内出现了拖后腿的“短板”，就如“木桶”效应一样，短板补不齐，终究盛不满水。从过去的历史来看，各区域内的连片特困地区，一般的经济发展方式难以有效实现发展目标，片区经济社会发展相对滞后，已经成为各大板块或大板块内各大区域协调发展的“短板”与“瓶颈”。然而小康社会建设是全域、全程、全面的，没有这些特困地区的加快发展，就不可能实现区域协调发展，就不可能完成全面建设小康社会的战略目标。

新中国成立以来，我国作为世界上最大的发展中国家，一直都在和贫困做斗争。通过划定18个贫困地带进行重点扶持、实施“国家八七扶贫攻坚计划”、制定十年扶贫开发纲要等措施，我国农村贫困人口和贫困发生率显著下降，农村贫困现象得到极大缓解。就一般贫困地区而言，阶段性、临时性的贫困较多，缓解贫困相对容易；但在连片特困地区，贫困原因复杂、贫困面大而且程度深，区域内整体贫困突出，贫困的代际传递性强，造成了这些地区的扶贫工作难以在短期内收到成效，也因此扶贫任务艰巨，对治贫手段综合性的要求特别高，连片特困地区发展远远滞后于其他地区。也因此，连片特困地区发展滞后是区域协调发展的“短板”与“瓶颈”，在短期内制约了区域的协调发展。

(二) 现实地看：区域发展带动扶贫攻坚

如前所述，区域发展的类型具有多样性，随着我国经济社会发展形势的变化，形成了诸如西部大开发、东北老工业基地振兴、中部地区崛起、各种城市圈和城市群建设、各种特殊经济区和开发区建设，以及各种主体功能区建设和自主创新示范区建设等区域发展战略。由以往经验可知，区域发展战略的内核就在于促进区域内部的协调发展、整体运行、优势互惠。借鉴以往经验，在扶贫开发领域，中央在2011年以来特别强调并形成了连片特困区扶贫开发战略；在区域发展领域，中央在2011年以来也特别强调并形成了连片特困区区域发展思路。就连片特困地区而言，扶贫攻坚和区域发展只是在不同的视角下提出的两个发展方式而已，其本身是不能分离的，区域发展本身就内含着要推进该地区的全面发展，就需要全面解决该地区的贫困问题，只是它更加强调各要素的协调运行、资源整合、全面发展。区域整体盘活了，自然有利于扶贫攻坚的实现。区域发展本身要求继续以经济建设为中心，注重打破行政界限，鼓励合作互动，坚持开发式扶贫方针，支持、鼓励贫困地区群众利用地方优势，开发当地资源，增强自我积累和自我发展能力，以实现整体脱贫致富。因此，从现实角度来看，区域发展可以带动扶贫攻坚。

1. 区域发展可以建立协同共赢统筹机制，打破传统分割式扶贫模式

区域发展从内涵上来讲，就孕育着要实现区域内共同发展，消除贫困。区域发展，本身就内含协调发展之意，其核心是要打破行政区划，发挥优势，统筹兼顾，协同攻关，整合带动。因此，区域发展，从过程和目标上来讲，都将推动和加快片区扶贫开发的进程。从这个意义上来理解区域发展，我们认为，区域发展至少在以下方面将推进片区扶贫。

第一，区域发展，可以推进跨省合作，建立协同机制。区域发展，其内在就要求打破行政分割，突出跨省合作；发挥比较优势，实现资源共享；促进区域一体化发展，加快片区扶贫开发进程。

第二，区域发展，可以推进生态建设，建立共赢机制。区域发展，其内在就要求建立健全生态补偿机制，探索生态环境服务转化为市场价值的有效途径。着力发展生态旅游业和生态农业，推动低碳扶贫，促进农民增收致富。

第三，区域发展，可以推进合力攻坚，建立大扶贫工作机制。区域发展，其内在就要求以规划为平台，各尽其责、整合资源，集中投入，建立“政府主导、部门分工、各方参与、合力攻坚”工作机制。

第四，区域发展，可以推进主体合作，完善区域内合作机制。区域发展，其内在就要求建立经济协作机制，统一制定规划，统筹建立政务、商务和公共服务信息资源共享平台，统筹人力资源开发和社会管理。要求设立专门协调委员会，负责旅游等产业，基础设施、公共服务、交通运输等领域协作的协调工作。

2. 区域发展可以建立分级梯度推进机制，优化片区扶贫开发的方式

区域发展，是根据区域的差异性、发展的阶段性和内部的协调性确定的发展理念。其目标是共同发展，但并不是死板一块，而是可以根据情况，发挥优势，分级推进，分步实施的。需要扶贫攻坚的区域，蕴涵着很多独特的优势。哪些地方适合种植茶油、哪些地方适合种植药材……哪些地方具有优先发展的优势，哪些地方可以作为资源储存地……这就需要我们建立分级梯度推进机制，不能就扶贫开发而谈扶贫开发，更不能认为片区扶贫是分割式的互不相干的经济发展过程。

如前所述，区域发展，强调区域内以资源开发、土地利用、产业组织、结构优化为核心要素的一系列经济社会整体协调发展，是区域内经济增长、社会发展、生态优化等诸要素有序变化的过程。而扶贫攻坚，强调着力解决贫困问题和扶贫开发的过程中，在特殊的时间段，对特殊的贫困地区，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，由政府主导采取特殊措施而开展的一系列扶持和规划活动。由此可见，区域发展的理念，是全方位的扶贫开发过程，是对扶贫攻坚中各大要素合理整合的过程，是实现连片贫困地区经济、政治、文化、社会和生态全面发展的过程，其可以加快片区扶贫开发的进程。

虽然贫困因素是区域发展中的“短板”与“瓶颈”，但它并不能完全遏止区域的全面发展。这就需要我们在正确面对区域发展与扶贫攻坚的关系中，处理好“极短板”与“发展级”的关系，要善于建构发展级。

20世纪以来，随着国际反贫困的推进，西方的学者特别是经济学者开始从不同方面对贫困问题进行研究，并提出了自己的贫困理论。这些贫困治理理论根据不同历史阶段、国际经济与社会发展背景，从不同角度提出了贫困产生的原因，提出了反贫困的不同对策和措施。其中“发展极”理论，是法国经济学家弗朗索瓦·佩鲁于1955年提出的，现在已经成为西方发展经济学中关于制定区域经济发展政策的一个重要理论依据。对佩鲁“发展极”理论及其发展的研究，能够为我国区域经济发展提供一条新的思路。该理论认为，经济发展在时间和空间上都不是均衡分布的。在一个国家的经济空间中，应当以非总量的方法来安排发展计划，经济增长不是在不同的部门、行业或地区按相同的速度平衡增长，相反，是在不同的部门、行业或地区按不同速度增长。一些主导部门和具有创新能力的行业集中于一些地区，以较快的速度优先得到发展，形成“发展极”，再通过其吸引力和扩散力不断增大自身规模并对所在部门和地区产生支配作用，从而不仅使所在部门和地区迅速发展，也可以带动其他部门和地区的发展。

该理论主张尽可能把有限的稀缺资源集中投入到发展潜力大、规模经济和投资效益明显的少数地区或行业，使主导部门或有创新能力的企业或行业在一些地区或大城市聚集，形成一种资本与技术高度集中、具有规模经济效益、自身增长迅速并能对邻近地区产生强大辐射作用的“增长极”或“发展极”。

因此，在连片特困地区根据其所拥有的相对优势形成“发展极”，通过自身内部的发展来辐射、带动整个片区的发展至关重要。以“发展级”来推进区域发展，是区域发展理念中建立分级梯度推进机制以优化扶贫攻坚方式的具体体现，最终将实现区域发展带动扶贫攻坚。

(三) 发展地看：扶贫攻坚促进区域发展

扶贫开发的阶段转移，扶贫攻坚的趋势形成，是基于当前区域发展状况而提出的，随着扶贫攻坚战的推进落实，必将促进区域全面发展。我国贫困地区发展滞后，且各地区发展失衡，在很大程度上制约了我国全面小康社会的建设进程，加快贫困地区的脱贫步伐，通过贫困地区的发展致富以实现国家区域内部、区域之间的平衡协调发展，是我国在未来扶贫攻坚的重要策略。

1. 实施连片特困地区的扶贫攻坚是实现区域发展的新路子

没有连片特困地区的现代化，就没有整个国家的现代化。推进国家现代化建设必须加快贫困地区的发展，尤其是加快条件极其恶劣的连片特困地区的发展。正因为我们认识到在连片特困地区的人民群众仍然处于十分贫困的状态，自身发展受到诸多限制，与发达地区现代化水平差距拉大的事实，所以才能得出判断，实施连片特困地区的扶贫攻坚是实现贫困地区自身发展的新路子，也是我国社会发展实现现代化的重要途径。因此，进一步推进扶贫开发工作，并不断改进和完善扶贫方式，对连片特困地区的区域发展有至关重要的作用。

连片特困地区扶贫攻坚，不是“蜻蜓点水”似的“面子工程”，而是在高水准上调动多种要素的开发式扶贫，因此其必将是区域发展的新路子。如前所述，新一轮的扶贫攻坚战略的提出，是经过2001—2010年十年扶贫开发而确定的，具有一些重要特性。主要表现在如下几个方面。一是内涵深，即其不是简单的经济发展和生活水平的提高，而是经济、政治、社会、文化、生态等全方位的发展；除了“输血”，还要“造血”；除了改变贫困面貌，还有让其有可持续发展的能力。二是标准高，即提出扶贫攻坚任务的同时，提高了扶贫标准，从2009年的1198元提高到了2011年的2300元，几乎提高了一倍；与此同时，除经济标准以外的其他标准也相继提出，比如大扶贫格局的形成、三位一体扶贫思路的构建、可行能力的提升等。三是范围广，即扶贫标准提高后，扶贫攻坚的对象相对增多，范围扩大。四是任务重，即承载着艰巨的任务和压力，只有攻克才能实现。除此之外，其还有一个重要特征，就是“手段新”。由此可见，连片特困地区扶贫攻坚的高标准、严要求，必将推动区域全面发展。

连片特困地区扶贫攻坚，具有其独特的“后发优势”，区域发展不能忽视贫困地区的独特优势。连片特困地区由于其贫困原因复杂、贫困面大而且程度深，区域内整体贫困突出，以及贫困的代际传递性强，因此发展滞后于其他地区，以致成为区域协调发展的“短板”与“瓶颈”。虽然连片特困地区贫困问题突出，政治、经济、文化、社会发展滞后，但它也存在一定的相对发展优势。例如，开化较晚，传统习俗、民居建筑等保存相对完整，特别是自然生态资源丰富，这对于已经高度现代化、城市化的发达地区，是难以企及的。因此，一旦发挥连片特困地区的优势，整合各类资源，集中力量解决其发展瓶颈和矛盾，必定将绽放出“后发优势”，促进整个连片特困地区的发展致富。

现有的扶贫攻坚战略，更加强调自身“可行能力”的提升，而这正是区域发展所需的创新驱动力的要素。诺贝尔奖获得者阿马蒂亚·森提出用“可行能力”视角分析贫困及其发展问题，他认为“一个人的可行能力指的是此人有可能实现的、各种可能的功能性活动组合。”并指出，个人的可行能力严重依赖于经济的、社会的、政治的安排。阿马蒂亚·森在《以自由看待发展》一书中说：“国家和社会在加强和保障人们的可行能力方面具有广泛重要的作用。这是一种支持性的作用，而不是提供制成品的作用。”［印］阿马蒂亚·森著，任臣责，于真泽：《以自由看待发展》，中国人民大学出版社，2002年。也就是说，扶贫不仅仅在于为贫困者“输血”，而是在于帮助贫困者恢复和增强其自身的“造血”能力。因为只有恢复和增强贫困者自身摆脱贫困的能力，才能够使他们最终从贫困中解脱出来。根据扶贫攻坚的内涵，其更加强调提供基础性的扶贫要素，以提高贫困地区群众的可行能力和自我发展能力，在国家扶贫政策的支持下，通过自力更生，实现自身的发展。刘晓靖：《阿马蒂亚·森以“权利”和“可行能力”看待贫困思想论析》，《郑州大学学报（哲学社会科学版）》2011年第01期。因而，现有的扶贫攻坚计划包含了可持续发展的思想，是区域发展的新路子。

2. 实施连片特困地区的扶贫攻坚是区域发展战略的一部分

扶贫攻坚，是在某一特殊区域内集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，由政府主导采取特殊措施而开展的一系列扶持和规划活动以促进全面发展。区域发展，是区域内经济增长、社会发展、生态优化的过程。由此看来，扶贫攻坚的目的是要促进区域发展，扶贫攻坚计划是区域发展战略的重要组成部分。

促进区域发展，是新中国成立以来党和国家始终不渝坚持的战略方针。近些年来，我国逐渐形成了推进西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起、鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略。经过努力，各个区域的特色与优势得到了有效发挥，区域经济发展速度全面加快且效益明显提升。但是，由于自然、历史等方面的原因，区域发展不平衡问题日益突出。促进区域协调发展必须着力抓好“两头”，除了继续鼓励和推动发达地区率先发展，以迅速提高国家的财政实力，加强对贫困地区的支持外，关键是加大对连片特困地区的支持力度，把区域经济发展中“最短的木板”做长。连片特困地区的发展是实现区域协调发展的关键，扶持老、少、边、穷等贫困地区加快发展，有利于尽快缩小区域差距，形成协调发展的趋向。因此，促进区域协调发展，就必须大力促进贫困地区的发展，也就必须加强开展扶贫工作。范恒山：《新形势下加强和改善扶贫工作的重要性与紧迫性》，国家发改委地区经济司，2007年12月28日。连片特困地区的区域发展离不开该地区的扶贫攻坚工作。

针对我国区域发展失衡的现状，“十二五”规划和党的“十八大”报告均提出，要实施区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局，逐步实现不同区域基本公共服务均等化。这是深入贯彻落实科学发展观，促进我国经济长期平稳，较快发展的重大战略举措。在此基础上，我国的区域发展战略还提出了要“加大对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区扶持力度”的具体策略。尤其是将14个老、少、边、穷和相对贫困人口比较集中的区域确定为连片特困地区。连片特困地区的划定，是在充分认识贫困区域分布规律的基础上，系统分析不同区域的自然地理特征，按照“集中连片、突出重点、全国统筹、区划完整”的原则进行而确定的，这些片区基础设施薄弱、社会事业滞后、公共服务欠缺、产业发展不足等问题突出，由此也将这14个片区确定为扶贫攻坚的主战场。我国开展“片区扶贫”的目的，正是为集中力量，统筹片区内各县的发展，避免重复建设和产业重叠，更是为了从整体上促进区域全面发展。

正如国务院扶贫办主任范小建指出的，“连片特困地区是全面建设小康社会进程中的‘短板’，把这块‘短板’的问题解决了，全面建设小康社会的目标就能够更好地实现。”连片特困地区的扶贫攻坚中，所要解决的教育、卫生、文化、就业、社会保障等民生方面的支持力度问题，培育壮大特色优势产业问题，加快区域性重要基础设施建设步伐问题，加强生态建设和环境保护问题，促进基本公共服务均等化问题，等等，都是区域发展所要解决的问题。片区扶贫攻坚解决不好，区域发展肯定解决不好。

因此，一方面，片区扶贫攻坚首先需要体现出扶贫与发展的联系和区别。如果片区规划定位于发展，则更像是区域发展规划，而不是带有特定扶贫目标的扶贫规划。如果片区规划仅仅满足于扶贫，甚至大扶贫的要求，也难以实现片区贫困问题的最终解决。另一方面，片区扶贫开发规划更需要加强行业之间的相互衔接、更需要体现对片区整体新的扶贫开发需求的回应、更需要为动员全社会支持扶贫提供平台。《中国11个“连片特困地区”获中央扶贫特殊支持》，《瞭望》2012年2月20日。因此，必须把加快解决连片特困地区的扶贫问题作为区域发展战略的一部分，通过制定和实施片区发展规划，加大对连片特困地区的扶持力度，加强基础设施建设，强化生态保护和修复，提高公共服务水平，最终通过对连片特困地区的扶贫开发工作来促进和推动区域发展。

总之，加快解决连片特困地区的贫困问题是区域发展战略的重要组成部分。我国实施的区域发展战略，首先要鼓励条件较好的地区率先发展，通过提升整体竞争力和综合实力，增强带动和帮助特困地区发展的能力，奠定区域协调发展的基础；其次要通过加大对其的政策扶持力度，增强其自我发展能力，促进连片特困地区加快发展，以推动区域的协调发展。因此，把加快解决连片特困地区发展作为区域发展的基本着力点，进一步加强薄弱环节，有助于改善发展环境，全面提升自身发展水平，最终促进区域的整体协调发展。反过来，把区域发展作为连片特困地区发展的牵引力，进一步发挥区域内部各要素优势，形成区域联动，有助于连片特困地区破解发展瓶颈，早日实现扶贫攻坚的目标。

第二部分  扶贫开发与农村低保制度有效衔接研究

改革开放以来，我国经济社会持续健康快速发展，党和政府高度重视农村工作，不断加大扶贫开发和社会救助工作力度，农村贫困人口数量大幅度减少。但是，仍有部分贫困人口尚未解决温饱问题，需要政府给予必要的救助，以保障其基本生活，并帮助其中有劳动能力的人通过劳动脱贫致富。2007年7月，在全国贫困人口大幅度减少的情况下，中国政府决定在全国农村全面实施最低生活保障制度（简称低保制度）；2009年3月，中央决定大幅度提高扶贫标准，新的标准将原来的绝对贫困标准和低收入标准合二为一，并统一提高到家庭年人均纯收入1196元；2011年，依据我国农村绝对贫困人口大幅度减少，国家综合国力快速提升的现状，为提高扶贫成效，中央扶贫工作会议上提出了新的扶贫标准——年人均纯收入2300元。上述制度安排标志着我国农村贫困人口的温饱问题已经基本解决，中国政府对抗贫困的斗争已经进入了“两轮驱动”的历史阶段：低保制度保障生存、扶贫开发促进发展，开发与救助相结合。

农村扶贫开发与农村低保制度作为缓解我国农村贫困的两种手段，在遏制我国农村贫困现象，促进农村经济发展方面发挥着重要的作用。30多年的扶贫开发政策使农村绝对贫困人口大幅度减少，为在全国农村建立低保制度创造了重要条件，而农村低保制度的建立对稳定解决农村贫困居民的基本生存问题起到了保障作用。农村低保制度是“输血式”救济，更多关注的是人的生存权；农村扶贫开发是“造血式”扶贫，更多关注的是人的发展权。李学术、熊辉、刘楠：《低保制度背景下农村扶贫开发的功能定位及其发展机制》，《经济界》，2010年第03期。农村最低生活保障制度的建立，对没有发展能力的贫困人口做出了兜底性制度安排，通过救助维持其基本生存；同时，通过扶贫开发对具有发展能力的贫困人口给予多方面的支持，促进其脱贫致富。

作为一项重大的制度安排，低保制度和扶贫开发政策的有机结合必然对中国农村的扶贫开发工作产生巨大的影响。在以往的扶贫工作中，所有贫困人口的生存和发展问题都是扶贫开发工作部门的职责所在，而在低保制度背景下，扶贫开发的工作对象和工作职责与目标已经发生变化。一个非常关键的问题是，在低保制度背景下，扶贫开发应该有着区别于低保的职能定位和工作分工。但究竟如何定位，建立什么样的工作机制才能实现其发展目标，是目前需要着重研究的课题。

一、扶贫开发与农村低保制度的内涵

坚持开发式扶贫方针，实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接。把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱贫困；把社会保障作为解决温饱问题的基本手段，逐步完善社会保障体系。——《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》

在对扶贫开发与农村低保制度有效衔接进行深入探讨之前，我们首先需要弄清楚几个基本的问题，什么是扶贫开发？什么是农村低保制度？扶贫开发与农村低保制度的联系与区别？在对这些核心要点进行梳理总结的基础上，进一步明晰“两项制度”有效衔接的各类问题，才能对其形成全面科学的认识。

(一) 扶贫开发

扶贫开发是中国政府和社会帮助贫困地区和贫困户开发经济、发展生产、摆脱贫困的一项长期性的社会工作。扶贫有近期、远期的规划和明确的目标，有为实现规划要求而制订的具体计划、步骤和措施。扶贫工作规划的落实和目标的实现，除帮助农户通过发展生产，解决生活困难外，更重要的是帮助贫困地区开发经济，发展教育，从根本上摆脱贫困，走勤劳致富的道路。随着扶贫开发工作的不断推进，我国当前扶贫开发已经整体上进入了以开发式扶贫为主要模式的新阶段。

开发式扶贫即在国家的支持下，利用贫困地区的自然资源，进行开发性生产建设，逐步形成贫困地区和贫困户的自我积累和发展能力。开发式扶贫主要包括五个方面的内容：第一，倡导和鼓励自力更生、艰苦奋斗的精神，克服贫困农户中普遍存在的“等、靠、要”思想；第二，针对贫困地区基础设施薄弱、抵御自然灾害能力较差的实际情况，国家安排必要的以工代赈资金，鼓励、支持贫困农户投工投劳，开展农田、水利、公路等方面的基础设施建设，改善生产条件；第三，国家安排扶贫专项贴息贷款，制定相关优惠政策，重点帮助贫困地区、贫困农户发展以市场为导向的种植业、养殖业，以及相应的加工业项目，促进增产增收；第四，开展农业先进实用技术培训，提高贫困农户的科技文化素质，增强自我发展能力；第五，扶贫开发与水土保持、环境保护、生态建设相结合，实施可持续发展战略，增强贫困地区和贫困农户的发展后劲。开发式扶贫将扶贫工作从按贫困人口平均分配资金向按项目效益分配资金方面转变，从单纯依靠行政系统向主要依靠经济组织转变，从资金单向输入向资金、技术、物资、培训相结合输入和配套服务转变。

(二) 农村低保制度

农村低保制度是指对家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的家庭，按最低生活保障标准给予救助的制度，是在农村特困群众定期定量生活救济制度的基础上逐步发展和完善的一项社会救助制度。民政部办公厅：《关于加快农村社会保障体系建设的意见》，1996年。它是对农村特困户生活救助制度的完善和发展，是解决农村特殊困难群体基本生活问题的长效机制，是农村社会保障体系建设的一个重要组成部分。低保制度提供的仅仅是满足最低生活需求的资金或实物，目的是在公平与效率之间寻求适度平衡。它体现了人道主义精神，它不问致贫原因，只看受助者是否真正贫困，也没有别的什么资格限定。它是社会保障制度中的最后一道安全网，极力使每一个公民不至于在生活困难时处于无助的困境。

自2001年我国开始实行开发式扶贫方针以来，绝对贫困人口规模大幅下降，2000—2006年共计减少了1061万人，大部分贫困地区、贫困人口通过自己的努力走上了脱贫致富、自我发展的道路。但是随着扶贫投入的不断增长，减贫效应却在不断减弱。20世纪80年代，全国农村绝对贫困人口平均每年减少1370万，90年代平均每年减少520万人。2001—2006年，平均每年只减少约156万，其中2003年不仅没有减少，反而增加了80万。究其原因：一是现阶段贫困人口主要分布于减贫难度较大的“老少边穷”地区，开发式扶贫成效不明显；二是贫困人口致贫原因极为复杂，特别是贫困人口自身的脆弱性，降低了减贫成效的稳定性；三是扶贫开发的政策设计未能适应复杂多变的贫困形式。由此可见，开发式扶贫并不能很好地解决脱贫的问题，这也在客观上要求低保制度保持长期性和稳定性。所以农村低保制度将是我国今后相当长的历史时期内的一项重大而长远的制度安排。

(三) 农村低保制度与扶贫开发的联系和区别

“两项制度”有效衔接是农村低保制度和扶贫开发政策有效衔接的简称。从理论上讲，农村低保制度和扶贫开发政策是相互补充，相辅相成的。农村低保与农村扶贫开发都是政府财政支持的重点领域，都是缓解贫困的重要手段，二者的覆盖对象都是弱势群体、贫困区域和贫困人口。通过充分发挥农村低保制度和扶贫开发政策的作用，在贫困人口识别程序、扶持政策、信息管理等方面实现有效衔接，可以保障农村贫困人口的基本生活，提高收入水平和自我发展能力，从而稳定解决温饱问题并实现脱贫致富的目的。因此，一方面，低保制度是对扶贫开发的有效补充。尽管扶贫开发与低保制度的工作对象都是贫困人群，但是，扶贫开发的工作对象重点是有劳动能力的“可扶之人”。因此，绝对贫困人群的脱贫不能完全依仗扶贫开发，这时低保制度就成为扶贫开发的有效补充。另一方面，扶贫开发巩固了低保制度的成果。绝对贫困中也包含有劳动能力的人群，这部分人群同属于扶贫开发与低保制度的对象，这其中有部分人群会挥霍低保金，不思进取，破坏低保制度的公平性。因此，对于这部分人群要采取扶贫开发的方式使其脱贫，能够巩固低保制度所取得的成果，保持社会公正。但是，在看到共同性的同时，我们也必须看到二者之间的区别。李学术、熊辉、刘楠：《低保制度背景下农村扶贫开发的功能定位及其发展机制》，《经济界》，2010年第03期。

1. 性质不同

农村低保制度是为农村极端贫困人口提供起码的生存条件，其目的是保障人的基本生存权，进而构筑一道社会的安全底线；而扶贫开发则主要关注农村贫困人口的发展权，与低保“授人以鱼”不同，扶贫更关注的是通过“授人以渔”，使贫困人口逐渐拥有自身发展的能力，进而实现脱贫致富和农村经济发展。

2. 对象不同

从政策实践上看，农村低保对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力，以及生存条件恶劣等原因造成常年困难的农村居民；而农村扶贫对象是家庭年人均纯收入低于农村扶贫标准、有劳动能力的农村人口。国务院扶贫办等部门：《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点工作的指导意见》。这里的关键是，虽然存在少量的重叠，但从制度设计的初衷来看，扶贫开发主要针对有劳动能力的贫困人口，而低保则主要针对没有劳动能力或劳动能力丧失的贫困人口。从理论上讲，同一地区的低保标准应该低于扶贫标准。根据现行政策规定，农村低保标准通常由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，报上一级地方人民政府备案后公布执行；而农村扶贫标准，以国家统计局公布的扶贫标准为准。