中国反贫困发展报告（2012）6

3. 目标不同

低保制度的目标和任务主要是将符合救助条件的农村贫困群众纳入保障范围，稳定持久地解决农村贫困人口的温饱问题。而扶贫开发的目标更为宏大，任务也更为艰巨：扶贫开发的目标是缓解和消除贫困，尽快解决并巩固农村贫困人口的温饱问题，根本上改变贫困地区社会经济的落后状况，缩小地区差距，最终实现全国人民的共同富裕。因此，在建设社会主义新农村的进程中，扶贫开发承担着促进贫困农村经济社会全面进步的重大任务；在全面建设小康社会的进程中，扶贫开发承担着帮助贫困人口增加收入、脱贫致富的重大任务；在构建社会主义和谐社会的进程中，扶贫开发承担着缩小发展差距、关爱弱势群体的重大任务；在建设生态文明的进程中，扶贫开发承担着保护资源环境、促进可持续发展的重大任务。

4. 方式不同

低保制度的核心是将符合低保标准的农村人口甄别出来，并制定合理的政策标准对其予以保障，其保障的主要方式是生活补助；而扶贫开发则以提高农村贫困人口自我发展能力为重点，因为这是贫困地区脱贫致富的根本出路。为此，必须坚持开发式扶贫方针，“必须着力加强贫困地区基础设施建设，努力改善生产生活条件；必须切实加快贫困地区经济发展，通过发展生产力，提高贫困人口自我积累、自我发展的能力；必须注重加大对贫困人口的人力资本投资，把发展教育培训和医疗卫生事业作为突出任务，不断提高贫困人口的综合素质。”回良玉副总理在国务院扶贫开发领导小组第一次全体会议上的讲话，2008年11月25日。

综上所述，农村低保制度与扶贫开发既有联系，又有区别。虽然同为解决农村贫困问题的重大战略举措，但低保制度是社会救助，扶贫开发是提高能力；低保制度是维持生存，扶贫开发是促进发展，二者相辅相成，相互促进，不能相互替代。

二、扶贫开发与农村低保制度衔接的必要性

扶贫开发和农村低保制度的衔接，是完善国家扶贫战略和政策体系的重要内容，关系到今后10年乃至更长时间扶贫开发工作的基础性制度建设，是新阶段完善扶贫战略的奠基之作。当前，我国正处在《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》的开始阶段，新阶段的扶贫开发，从以解决温饱问题为主转为解决温饱问题和提高素质能力并重，从以开发式扶贫为主转为开发式扶贫和低保制度相结合两轮驱动，中国的扶贫开发以提高扶贫标准为标志，进入了一个新的阶段。

(一) 贫困群体的多元化决定了扶助政策的多样化

当前我国农村贫困人口规模大，从成因上看，大体可以分为几种类型：一是无劳动能力的；二是因病、因灾、因学致贫的；三是缺乏生产资料的；四是文化素质低下、思想观念落后的；五是好逸恶劳者。从分布情况看，东部地区主要是零散、个体分布，中部地区主要以村为单元分布，地处中部的湘西、鄂西和西部地区主要以县、乡为单元分布，部分地区呈片状分布，如西南大石山区、西北黄土高原区、秦巴山区，以及青藏高寒地区等。对不同类型和区域的各种贫困对象，政府的扶助政策和措施应区别对待。对无劳动能力的，可实施低保；因病、因灾、因学致贫的主要以临时救助为主；其他的人，主要以开发式扶贫为主，只采取单一的政策措施都是有缺陷的。在此背景下，将扶贫开发与农村低保制度相衔接，是适合当前我国农村贫困地区和贫困人口的实际状况的。

(二) 开发式扶贫是减贫的现实要求

与低保制度解决的是部分贫困人口吃饱肚子的问题，或者说解决最基本的生存保障问题不同，开发式扶贫解决的是增加贫困人口收入，缩小这部分人同全社会收入差距，甚至使其达到实现富裕的问题。开发式扶贫作为当前扶贫开发的主要模式，正在并且将来也会一直发挥着巨大的作用。

1. 开发式扶贫成效显著

我国自20世纪80年代中期开始实施开发式扶贫以来，取得了非常明显的成效。农村贫困人口持续减少，农民人均纯收入持续增长，贫困地区基本生产生活条件进一步改善，各项社会事业有了较大进步。2004年，上海全球扶贫大会的召开和中国国际扶贫中心的成立，不仅肯定了我国在减贫方面所取得的成就，而且表明了我国开发式扶贫理念和模式已经为国际社会所赞同。十六届五中全会通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确要求坚持开发式扶贫的方针。2006年9月，胡锦涛同志在新疆考察时再次强调“扶贫开发是构建社会主义和谐社会的一项重要内容，要坚持开发式扶贫方针”。

2. 农村贫困人口规模仍然很大，绝大多数贫困人口可通过开发式扶贫摆脱贫困

当前农村贫困人口数量较大，其中绝大多数人主要是因为人均资源不足，基础设施落后，生产条件差，就业能力低而致贫的。多数贫困人口可以通过开发式扶贫增加收入，走上致富之路。根据国家统计局数据，2005年年底，农村绝对贫困人口有2365万，低收入贫困人口有4067万，两者合计6432万人。而在2365万未解决温饱问题的农村贫困人口中，丧失劳动能力的只有166万人，只占7.0％。国务院扶贫办建档立卡的结果是，绝对贫困人口和低收入人口两个群体的规模为10 699万人，其中592个国家扶贫开发工作重点县有约6420万人。而在10 699万贫困人口中，因为年迈、残疾、疾病等原因丧失劳动能力的只有1061万人，仅占9.9％。帮助如此大规模贫困群体稳定发展生产，提高生活水平，缩小与其他社会群体的差距，必须坚持开发式扶贫的方针。

 

 

 

    3. 通过开发式扶贫促进贫困地区的发展、提高贫困地区农民收入水平，仍是党和政府面临的重大历史任务

全面建设小康社会，构建社会主义和谐社会，客观要求在经济社会发展方面缩小地区差距，缩小收入差距。然而，现实的情况是：贫困地区农民和财政“双穷”，自身反贫困能力弱的状况没有改变，贫困人口分布的区域性特征仍很明显。从国家扶贫开发工作重点县发展现状看，国家扶贫开发工作重点县与非国家扶贫开发工作重点县差距扩大的趋势并没有改变。2002年年底，国家扶贫开发工作重点县绝对贫困发生率8.8%，高于全国3%的平均水平5.8个百分点；国家扶贫开发工作重点县农民人均纯收入1350元，为全国平均水平的54.5％。2005年底，国家扶贫开发工作重点县绝对贫困发生率为7.1%，仍然高于全国2.5%的平均水平4.6个百分点；国家扶贫开发工作重点县农民人均纯收入1723元，为全国平均水平的52.9％。从重点贫困村情况看，截至2006年年底，全国14.8万个重点贫困村，只有5.7万个村实施了整村推进，尚有61.5%的贫困村等待扶贫开发。到2005年底，还有25.2％的自然村不通公路，6.5％的自然村不通电，33.6%的自然村不通电话，31.4％的自然村没有卫生室。财政部农业司：《农村低保制度全面建立后扶贫开发工作之研究》，2007。

总之，促进贫困地区发展，增加这些地区的农民群众收入，最终实现地区均衡发展，实现共同富裕，都需要继续加大扶贫开发的力度。

(三) 低保制度是对扶贫开发的有效补充

虽然扶贫开发的工作对象是全国所有贫困人口，但是扶贫开发的性质和工作重点决定了它只能是扶助“可扶之人”，绝对贫困人口中部分人群无法通过开发式扶贫摆脱贫困。而且，目前财政扶贫资金的投向主要集中在592个国家扶贫开发工作重点县、14.8万个重点村，但这些县、村并不能覆盖全国所有贫困人口。因此，低保制度“应保尽保”的目标，使得低保制度成为扶贫开发的有效补充。

从某种意义上来讲，农村贫困将是我国的基本国情，低保制度也会成为一项基本的国家制度。低保制度将会对农村扶贫开发工作产生重要的影响，从总体上和长远上来看，农村低保制度的全面实施对我国扶贫开发的作用是积极的，将会成为扶贫开发的有效补充。一是作为一项兜底性的制度安排，低保制度直接减少了绝对贫困人口。目前，纳入低保的贫困户，绝大多数是因病、因残、年老体弱、生存条件恶劣等原因造成。因此，对于这样的贫困人口，唯一的途径只有通过低保输血来解决其最基本的生存问题，这样可以为防止特困人口返贫打基础。二是为扶贫开发的深入推进奠定了基础。一方面，低保制度使扶贫开发工作从维持生存的包袱中解脱出来，专注于发展目标的实现。另一方面，更重要的是，使扶贫对象的特征更加趋向“同质化”，这一变化将更加有利于探索制定富有针对性的激励和约束机制及相关政策，从而促进发展目标的实现。

(四) 扶贫开发是稳定脱贫的有效手段

根据国务院扶贫办建档立卡的结果，2005年全国扶贫工作对象的总量为10 699万人，其中因为年迈、残疾、疾病等原因丧失劳动能力需要财政供养和低保的有1061万人，占9.9％；其余占90.1％的9638万人，都是可以通过提高能力、创造机会解决自己的温饱问题，并逐步走上发展道路的。根据国家统计局农村贫困监测抽样调查的结果，2005年全国农村2365万绝对贫困人口中，只有7％是丧失劳动能力需要救济救助的，而93％是有劳动能力，可以通过开发式扶贫脱贫致富的。同时，这2365万人并不是一个固定的群体，其中87%是在近1亿人的群体中波动出现。只有逐步提高这1亿人的自我发展能力，才有可能稳定地解决贫困问题。

扶贫开发一方面通过为贫困人群创造机会，提高贫困人口的发展能力，促进其可持续发展。另一方面通过帮助贫困人口稳定脱贫，可以控制低保规模始终保持在一定范围内，避免“低保”越保越多。同时，通过促进经济发展和农民生活水平提高，可以为低保提供更多的资金来源，也为低保制度的执行创造更有利的条件。因此，坚持扶贫开发，能够有效减轻对社会和低保的压力，促进社会的平稳和谐。

扶贫和低保都是针对贫困人口的政策措施，如果在工作中不能很好地结合，不仅会增加基层的工作负担，还可能出现扶贫资源配置的重复或遗漏。共同识别贫困人口，分别采取有针对性的帮扶措施，不但可以减轻基层工作压力，提高政府扶贫资源的使用效能，而且对于完善国家扶贫战略和政策体系至关重要。通过“两项制度”衔接，完善贫困人口的识别机制，是提高扶贫工作水平的重要途径。现在很多面向贫困农户的政策措施难以落到实处，就是因为没有建立贫困农户的识别机制。实现“两项制度”有效衔接，是完善新阶段扶贫战略和政策体系的内在要求。

总之，这是一项宏大的社会政策，是关系到今后10年乃至更长时间扶贫开发工作的基础性制度建设，是建立贫困瞄准机制的需要，是建立多部门通用工作平台的需要，是实现科学管理和分类扶持的需要，是改进贫困识别方法的需要，是新阶段完善国家扶贫战略和政策体系的奠基之作。

三、低保制度背景下农村扶贫开发工作的重新定位

农村低保制度和农村扶贫开发工作是当前中国农村反贫困行动的重要组成部分，二者在减少农村贫困人口，提高农民素质，改善农村生产生活条件，促进农村和谐发展等方面发挥着重要作用。农村低保制度是农民在不能维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供最低生活需要的物质援助的社会保障制度。在低保制度背景下的农村扶贫开发工作更加注重以发展为核心，引导贫困地区群众在国家的帮助和扶持下，以市场为导向，调整经济结构，开发当地资源，发展特色产业，改善农村发展环境，通过发展生产力，增强贫困地区的自我积累和自我发展能力。

当前，在农村改革的关键时期，对低保制度背景下的农村扶贫开发工作进行重新定位，科学把握二者的联系和区别，认清二者的功能定位和发展机制，对促进“两项制度”的有效衔接，充分发挥两种反贫困行动的协同作用，改善贫困人口的长久生计，促进贫困地区发展，缩小地区发展差异，具有重要的现实意义。

(一) 扶贫工作的传统定位：“扶贫”与“低保”双重目标并行

我国传统的扶贫政策主要以发展贫困地区经济、培育贫困者的自我发展能力为目标。在国民经济水平发展低下和贫困人口大量存在的情况下，这一政策同时承担着人道主义救济和推动区域经济发展的双重职能。这两项职能都是以扶贫资源的分配为基础的，但是，这两项职能的性质不同，其实现的机制也应该不同。对于前者，资源分配的主要依据是受助者的贫困程度，只要足够贫穷，达到一定的标准，政府就需要对其进行救助；对于后者，问题就比较复杂，它涉及诸多社会系统层面的问题，需要完善好各种社会关系。

事实上，扶贫资源的分配至少需要考虑两个方面的内容：一是扶贫资源必须瞄准贫困者，并对其进行有效界定；二是扶贫资源的分配必须有助于发展目标的实现。那种只能照顾到贫穷，而无助于脱贫目标实现的政策应该予以改变。但是，当贫困人口，尤其是极端贫困人口大量存在，而扶贫资源又极度匮乏的时候，要将有限的扶贫资源集中分配给有更大发展前景的贫困者，不仅存在操作上的障碍，而且势必面临巨大的社会环境压力。因此，扶贫开发的政策选择是既要发展，又要救济，发展与救济目标要同时兼顾。

实践证明，扶贫工作的传统定位兼顾扶贫与低保的双重目标，虽有其历史的必然性，但却不利于发展型扶贫机制的建立，不利于扶贫开发工作的持续有效开展。传统扶贫工作救济与发展并行的目标定位实际上使扶贫开发政策成为一种普惠性的政策，或者在很大程度上，使扶贫开发政策成为一项福利制度。只要是贫困人口，就会成为扶贫开发政策的受惠者，就会得到政府的资金或其他资源支持。这样的做法导致三个结果：一是对贫困人群中的无发展能力者，比如，丧失劳动能力的老弱病残等人群，扶贫开发政策也需要兼顾，致使扶贫开发资源被分流；二是贫困人群中本就存在一部分无发展意愿者，即有劳动能力但不愿付出努力者，他们也能享受扶贫开发政策与资源，致使扶贫资源分配出现矛盾；三是受上述无发展意愿者人群的影响，大量的既有劳动能力又有发展意愿的正常贫困人口得不到正确和足够的激励，其发展意愿也趋向弱化。

在这三个结果中，第一个虽然导致部分扶贫资源分流，但也无可厚非，因为这部分极少数的无发展能力的贫困者本来就应该得到政府和社会的救济，只不过，在低保制度建立之前这种救济职能部分地由扶贫开发来承担而已；第二种情况流弊最大，极少数有劳动能力但不愿付出努力的贫困者浪费了极为稀缺的扶贫资源，也影响了其他贫困人口勤劳致富的积极性和能动性，甚至使少数贫困人口为了持续获取政府的援助而不愿意脱贫。

可见，在传统扶贫工作体制下，尽管扶贫开发政策的初衷是促进发展，但双重职能一肩挑的做法却决定了其对发展的激励不足，甚至会产生“逆向激励”，即在一定程度上“鼓励”更多的人成为穷人。虽然在实际工作中，为了调动干部群众的能动性，扶贫工作部门和基层组织也进行了多种形式的积极探索，但是，在同时兼顾扶贫与低保、发展与救济双重目标和职能的历史阶段，由于无法区别对待不同类型的贫困人群，也就无法从根本上确立发展型的扶贫工作机制。从这一意义上讲，扶贫开发有时更像一项福利制度而不是发展型的制度安排。

发展型扶贫机制的缺位给扶贫开发工作带来了不利的影响。虽然我们的反贫困工作取得了举世瞩目的成绩，但农村基层贫困地区和贫困人口中“等、靠、要”的思想也比较普遍和突出。近年来我国减贫速度趋缓、边际效益有所减弱的现象在此也可以得到部分解释。

总之，现有的理论成果和国内国际相关领域的实践表明，传统扶贫开发的双重定位机制一定程度上导致了对贫困地区发展的正向激励不足，甚至产生比较严重的逆向激励，因而不利于发展目标的实现，不利于贫困地区的持续发展，需要新的扶贫工作的定位和目标。

(二) 扶贫工作的重新定位：剥离救济功能，专注发展目标

2007年以后，中国开始在农村全面推行低保制度。这一制度不仅为农村的贫困人口获取政府的资金援助提供了完善的制度保障，还在客观上为发展型扶贫机制的确立和实施创造了条件。在低保制度背景下，极端贫困者，包括不愿为自己的发展付出努力的无发展意愿者都可以获得最低生活保障。低保制度扮演起生活救助的角色，扶贫部门也就没有了后顾之忧，可以将更多精力用于促进贫困地区的发展。

2009年国务院扶贫办、民政部、财政部、国家统计局以及中国残疾人联合会联合发布了《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点工作的指导意见》，其基本精神是使两种制度相辅相成、相互配合，发挥二者的整体效益，既保障贫困农民的基本生活，又提高贫困农民的人口素质和自我发展能力。同时也提出了具体的衔接方式：县级民政部门在对农村最低生活保障对象进行复核时，确定出有劳动能力者，建立农村低保户档案制度。对于其中具有一定劳动能力的低保对象，根据其不同情况，由扶贫开发部门给予扶贫贴息贷款、产业扶贫项目、劳动力转移培训等方面的扶持政策，综合提高贫困农民生计持续自我改善的能力。对于无劳动能力者，仍然只发放最低生活保障金。

农村低保制度和开发式扶贫都是缓解农村贫困问题的方式，农村低保制度为扶贫开发工作的顺利推进打下了坚实的基础，而其本身的局限性也需要扶贫开发作为补充。二者相辅相成，共同作用于贫困地区社会经济发展之中。事实上，随着低保制度的不断完善，未来我国扶贫开发政策将对其目标进行重新定位，即剥离救济功能，专注发展目标。扶贫开发工作的职能重点是开发资源、发展生产、建设基础设施、兴办社会事业，将更多的精力与资源投入有能力发展的贫困人群之中，侧重于对贫困群体进行能力建设，培养贫困人口自立自强的精神，使其在政府的必要扶持下，依靠自身的力量摆脱贫困。当然，这一政策转向的程度与快慢客观上还取决于低保制度的完善程度。在现阶段，由于低保覆盖面较窄，保障标准较低，现有的低保制度尚无法完全承担起对绝对贫困人口的收入和生活进行保障的任务，扶贫开发尚需部分承担低保的职责。

四、扶贫开发与低保制度衔接的困难

扶贫开发与低保制度的衔接有利于扶贫开发部门了解与掌握低保对象的具体情况，从而克服扶贫开发部门长期存在的扶贫对象瞄准困难的问题，也弥补了农村低保只维持生存而忽视发展的缺陷。但“两项制度”的衔接在实践运行过程中仍然存在着一些困难。

(一) 贫困对象的识别与退出机制有待完善

识别机制的完善是农村扶贫开发与农村低保制度衔接的基础。目前，贫困对象的识别机制并不健全，许多真正需要摆脱贫困的人群未纳入其中。同时，贫困现象本身是一个动态的发展过程，贫困的发生有诸多不确定因素。因此，对贫困人口的认定也是一个动态过程，一些贫困人口通过帮扶发展能脱贫，同时一些非贫困人口在遭遇重大疾病、灾害时也会面临贫困。由于农村低保制度实施过程中福利依赖现象依然普遍存在，致使贫困的动态管理机制缺失，贫困退出机制不完善。

在贫困对象的识别机制层面，虽然农村的扶贫开发工作建立起了贫困人口建档立卡制度，但这一制度只是扶贫系统内部的制度安排，只识别贫困人口，是由国务院扶贫办单独负责实施。农村低保的对象是丧失劳动能力或没有劳动能力的贫困人口，而扶贫的对象主要是具有劳动能力的贫困人口。农村扶贫开发与农村低保的衔接将工作对象分为单纯的扶贫对象、单纯的低保对象，以及享受低保和扶贫政策的对象。在实际的衔接工作中，由于部门之间的协作和沟通不足，对“两项制度”所共同指向的工作对象界定不明确。扶贫部门只关注单纯的扶贫对象，即年人均纯收入低于国家扶贫标准2300元，有生产能力的贫困户；民政部门只关注单纯的低保对象，即家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是一些丧失劳动能力、年老体弱或因病、因残而生活困难的农村居民。这部分群体基本上尚未解决温饱问题，没有自我发展能力，只能依靠政府救助来保证其基本生活。然而，对一些突然遭遇疾病或者灾害而陷入暂时性贫困的农民，以及由于子女年幼需要社会帮扶发展的农民却不能明确界定，这将直接影响到“两项制度”的有效衔接。他们是农村扶贫开发政策和农村低保制度所共同指向对象的交叉点，对这部分人群的界定和识别及落实帮扶需要扶贫部门和民政部门共同协作。

事实上，核定农村家庭收入是定位农村低保对象和扶贫工作对象的首要关口。农业收入、外出务工收入、村集体补助等都是农村家庭收入的来源。而农业收入受自然灾害的影响较大，外出务工收入的不稳定，以及一些临时性的收入，导致家庭收入的不稳定。农村家庭收入的复杂性、多样性和不稳定性造成收入核定在一定程度上存在困难。此外，对贫困人口的统计工作主要是由统计、民政和扶贫三个部门进行。统计指标的不同造成各部门贫困人口的数据存在一定的偏差，从而给贫困人口的识别工作带来困难。为了有效实施农村扶贫开发政策，国家制订一系列扶贫计划，而这些计划主要是一些区域性的反贫困计划。同时，根据贫困线标准，划定国家扶贫开发工作重点县，将贫困县中的特困乡、村作为扶贫开发的重点。政策直接指向于地区，因而缺乏对扶贫对象的有效识别。由于贫困人口识别机制不够完善，难以对贫困人口进行清晰的界定。农村低保对象和扶贫对象都属于贫困人口，缺乏严格的识别机制导致无法准确将其纳入到低保对象或者是扶贫对象，从而对其不能实施有针对性的帮扶政策。

在贫困对象的退出机制层面，农村低保制度采取经济调查和“补差式”的救助方式，导致的结果是收入的增加会产生福利的减少，即受助家庭每增加1元钱的收入，意味着他们会少得1元钱的救助。多数农村低保家庭仅仅依靠农业收入和出卖体力劳动来维持基本生活，抵御外在风险的能力很弱。当劳动换取的收入低于或者稍高于每月的低保金时，他们宁愿依赖每个月的低保金也不愿意通过自己劳动获取微薄的收入。福利依赖的结果会造成大量的懒汉，而且他们也更不愿意退出低保的救助体系。具有劳动能力的农村贫困人口无法退出，而因灾、因病新产生的贫困人口又无法被及时纳入。对于扶贫开发对象来说，帮助其摆脱贫困，走上脱贫致富的道路是最终的目的。扶贫开发的政策资源是有限的，那些已经脱贫的农村居民不能及时退出帮扶政策的覆盖范围，既浪费了扶贫开发的资源，又不利于提高贫困人口的全面脱贫。

总之，贫困对象的识别和退出的动态调整机制尚未建立。有进有出，动态调整，是“两项制度”衔接的一个关键环节，但受人力、财力、工作进度，以及外界发展环境等方面的限制，贫困对象的识别动态调整的范围、调整的时限，以及调整的方法均未最终确定，尚未形成统一规范的模式供各村参照执行，需要在日后的工作中加以协调。

(二) “两项制度”衔接的相关政策不够健全

当前，国务院各部委及有关部门、地方政府都已经陆续地颁布了农村扶贫开发和农村最低生活保障的有关政策，但有关两者衔接的政策显得十分欠缺，尤其是具有较高权威性的法律法规还未出台，这主要体现在两个方面。

1. 在我国有较高法律效力的《社会救助法》至今尚未出台

民政部自2007年就把《社会救助法(草案)》的起草提上了议事日程，2008年8月国务院法制办公室就该草案向社会公开征求意见。征求意见中对各项社会救助的许多事项做出了原则性的规定。但是，由于种种原因，至今《社会救助法（草案）》还未经全国人大常委会审议通过，使得地方在制定农村扶贫开发与农村最低生活保障的相关政策时无章可循且权威性也不够。2001年国务院颁布了《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》指导全国的扶贫开发工作；2007年国务院下发的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》确定在全国农村开展最低生活保障工作；2009年国务院扶贫办和民政部制定《关于开展农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接试点工作的通知》；2010年制定《关于开展农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作的通知》。虽然制定了一系列的政策，但都是以通知的形式下发，缺乏足够的权威性和强制性。

2. 地方制定相关政策也未上升到法律的高度

以重庆市为例，现在出台的相关政策都是以“通知”和“意见”的形式出现，还没有重庆市人民代表大会制定的相关地方法规。重庆市根据国家扶贫开发纲要制定了重庆市农村扶贫开发纲要，2006年重庆出台了《重庆市人民政府关于全面建立农村居民最低生活保障制度的意见》(渝府发\[2006\]149号)。2010年，重庆市扶贫办等多个部门出台《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接工作的实施意见》。缺乏法律层面的规范，必然会导致农村低保制度和扶贫开发政策缺乏法律保障，只能依靠行政手段，制定和执行政策会存在不同程度的随意性，可操作性不强，执行力度不够，管理出现很多漏洞，对衔接工作造成较大困难。

总之，目前我国依然缺乏农村扶贫开发与低保制度衔接的规范性文件，使“两项制度”衔接工作缺乏指导性和规范化，不利于建立可持续性的衔接机制。导致农村贫困人口救助的法律权威性不高的因素是多方面的。一直以来，我国社会保障法制化水平低，国家建设社会保障法制体系的力度与速度都明显滞后于社会经济的发展。我国社会保障建设基本路径都是在地方试点运行的基础上出台统一的法规政策予以推广，这有别于其他国家社会保障制度立法先行的建设路径。而目前农村扶贫开发与农村低保制度的衔接仍处于试点阶段，因此缺乏权威性的法律支持，这也严重影响了“两项制度”衔接的制度化建设的速度。

(三) “两项制度”衔接的具体工作机制尚需完善

当前，低保和扶贫开发“两项制度”衔接的具体工作机制还有待完善。

首先，各利益群体未能很好地把握救济与帮扶的关系，即救济是解决生活问题，帮扶是解决发展问题，区别是救济与帮扶的对象上有所不同。如果说救济测重解决的是绝对贫困人口生存的问题，那么，帮扶侧重解决的是相对贫困人口收入发展的问题。通过帮扶一方面防止相对贫困人口变为绝对贫困人口，另一方面促使相对穷困人口实现脱贫。农村低保制度承担了救济的工作责任，扶贫开发制度承担了帮扶的工作责任。但是，在实际工作中，相当一些贫困人口把帮扶也视为救济，于是，被列为救济对象的也争着要帮扶。尽管在实践工作中强调救济对象中有发展能力的也要给予帮扶，而由于救济与帮扶的概念模糊，在一些群众看来，似乎同是救济对象，政府在帮生活条件好的、不帮生活条件差的。所以，要在日后的工作中，使群众真正认识救济与帮扶的概念，就能更好地解决工作中的矛盾。

其次，“两项制度”衔接过程中依然存在不公正、不公平的难题。“两项制度”衔接试点工作告诉我们：民众最大的要求是公正、公平，最不满意的是则是扶贫资源分配的不公正、不公平。要做到公平、公正，就要在准确识别帮扶对象上下工夫，这也正是“两项制度”衔接试点工作的重点和难点。识别得准，民众心服口服；识别得不准，民众就会相互攀比，互不相让，不仅难以确定帮扶对象，甚至还会带来工作难度。所以，在日后的扶贫工作中要把握好三个环节。一是要制定帮扶对象的识别标准。要切合当地实际，参照城乡居民最低生活保障家庭收入核算办法，依据家庭收入指标体系统计情况确定的帮扶人口规模数，制定科学统一的识别指标。指标一旦确定，不再随意变化。依据这一指标，以户为单位，逐一测算每家农户，初步识别出帮扶的对象。二是识别帮扶对象要通过群众评议。要将识别帮扶对象的指标依据和初步识别出的帮扶对象，通过开会评议和张榜公布的方式，告知所有农户，听取农户意见，接受农户监督，切实做到公正、公平，严禁不依据识别指标乱识别，严禁暗箱操作，严禁先亲后友、搞关系、做人情。三是要让民众了解识别帮扶对象不是绝对的，而是动态的。

最后，“两项制度”衔接的资金使用效益不高。当前，低保制度背景下的扶贫工作要将资金使用区分开来，要把贫困资金重点投入产业与贫困者的能力建设上。“两项制度”衔接工作使农村的扶贫方式发生了重大转变，扶贫工作直接帮扶到特定的贫困对象，充分体现了以民为先、以民为本的理念。这种改变，要求我们把帮扶资金一分不少地用到帮扶对象身上，不能调度用于解决基础设施建设和公益性建设；不能克扣帮扶资金，挪为他用；不能搞平均分配，要区别对待。但是，当前低保资金和扶贫资金之间存在衔接困难，其整体使用效益并不高，在部分贫困地区依然存在着克扣资金、滥用资金的情况。所以，未来的两项资金要区分好、管理好，使其发挥出应有的整体效益，制定严格的资金管理使用办法，改变过去重资金、轻管理的做法，在具体操作上既要方便贫困对象，又要保证扶贫资金的公平与效益最大化。

五、扶贫开发与低保制度衔接的框架与路径

扶贫开发和农村低保是关系贫困人口生存与发展、关系贫困地区和谐与稳定的大事。在我国扶贫开发的新阶段，适时提出“两项制度”的衔接，不仅是贯彻落实科学发展观，坚持以人为本执政理念的具体体现，更是高度关注民生的又一重大举措。实行“两项制度”衔接工作，总体上应把握救济与帮扶的关系，即救济是解决生存的问题，帮扶是解决发展的问题，区别只是救济与帮扶的对象有所不同。宛庆丰：《“两项制度”衔接试点工作应破解四大难题》，《湖南行政学院学报(双月刊)》，2010年第03期。

(一) “两项制度”衔接的基础

准确界定扶贫开发与农村低保的工作对象是做好两者衔接工作的基础。扶贫开发与农村低保两者的工作对象有着根本的区别，扶贫开发主要针对有劳动能力的贫困人口，而低保则主要是针对没有劳动力或劳动能力丧失的人口。扶贫和低保对象大致可分为单纯的低保对象、单纯的扶贫对象、同时享受低保和扶贫政策的对象等三类。

1. 单纯的低保对象的界定

低保对象主要是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力，以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。通俗地讲就是由于缺钱、缺粮、缺劳力或鳏、寡、孤、残等原因而导致生活长期困难，温饱问题尚未解决的农村特困户。这部分群体没有自我发展能力，只能以政府救助的方式解决其基本生活来源，属于单纯的低保对象。

2. 单纯的扶贫对象的界定

根据新的扶贫标准，扶贫对象主要是指年人均纯收入在2300元以下，有生产能力的贫困户。扶贫开发工作的首要对象是贫困地区尚未解决温饱问题的贫困人口，同时继续帮助初步解决温饱问题的贫困人口的增收，进一步改善生产生活条件，巩固扶贫成果。目前，对这一类群体主要采取集中连片、重点扶持的开发式扶贫方式，通过实施整村推进、产业化扶贫、劳动力培训转移、移民扶贫等措施促进其脱贫，这一类群体属于单纯的扶贫对象。

3. 同时享受低保和扶贫政策的对象的界定

这是扶贫开发与农村低保工作的交叉点，同时享受两种政策的对象主要是指一些暂时丧失劳动能力无法生存，经过阶段性转变可以恢复劳动能力，或有一定劳动能力但家庭生活极度贫困的群体。比如，一些突然因病、因灾致贫暂时难以生存的农户，和一些无劳动能力、子女年幼需要社会帮扶发展的农户，就适应以低保救助和扶贫开发两种方式帮助其解决困难。

(二) “两项制度”衔接的内容

“两项制度”有效衔接的目标任务是：对低保对象，通过农村低保制度保障其基本生活；对扶贫对象，通过扶贫政策的扶持，提高其收入水平和自我发展的能力，稳定解决温饱问题，逐步走上致富道路。“两项制度”有效衔接的基本内容包括：政策衔接、程序衔接和管理衔接三个方面的内容。

1. 政策衔接

对农村低保对象，要力争做到应保尽保，按照政策规定发放最低生活保障金；对扶贫对象，要根据不同情况，享受专项扶贫和行业扶贫等方面的扶持政策，采取产业开发、扶贫异地搬迁、雨露计划培训、危房改造、扶贫经济实体股份分红、小额信贷、互助资金、教育免费及补助、党员干部和社会各界帮扶等形式，确保扶贫对象受益；对农村低保和扶贫对象中的残疾人，以及被拐卖后获解救的妇女儿童家庭提供重点帮扶。两个制度的衔接依据统计部门的监测数据确定扶贫对象，确保政策兑现。因地方自定扶贫标准而增加的扶贫对象，由省(自治区、直辖市)人民政府安排落实扶持资金。

2. 程序衔接

统一组织，使农村低保和扶贫对象识别工作在时间和程序上同步进行。严格按照申请、收入核查、民主评议、审核审批等程序和民主公示的要求，认定农村低保和扶贫对象。对于申请享受“两项制度”的，村民委员会按照规定分别进行调查核实，集中进行民主评议，经乡(镇)人民政府审核后，属于扶贫对象的，报县级人民政府扶贫部门审批，属于农村低保对象的，报县级人民政府民政部门审批。村民委员会、乡(镇)人民政府，以及县级人民政府扶贫和民政部门，要及时向社会公布民主评议意见、审核意见和审批结果。对于已经核实的农村低保对象，县级人民政府民政部门在进行复核时，要配合扶贫部门将其中有劳动能力和申请意愿的确认为扶贫对象。

3. 管理衔接

对农村低保和扶贫对象实行动态管理。县级人民政府扶贫和民政部门，以及乡(镇)人民政府要分别建立农村低保和扶贫对象档案，会同统计、残联等部门和单位，对“两项制度”涉及的对象同步进行调整；采取多种形式，定期或不定期地了解农村低保和扶贫对象的生活情况。对收入达到或超过农村低保标准的，要按照规定办理退保手续；对已实现脱贫致富的，经过民主评议和公示无意见后，要停止相关到户扶贫开发政策；对收入下降到农村低保标准以下的，要将其纳入低保范围；对返贫的，要将其吸纳为扶贫对象。各省(自治区、直辖市)和试点县人民政府要结合本地区的实际，制定“两项制度”有效衔接的办法。在现有贫困户建档立卡和农村五保、农村低保档案管理系统的基础上，逐步完善农村低保和扶贫开发数据库，做到信息互通，资源共享。

(三) “两项制度”衔接的机制

扶贫开发和建立农村贫困人口低保制度，都是缓解农村贫困的方式，但是两者在目标、工作对象、工作手段、性质、实施主体和工作机制等方面存在不同之处。要促进两者的有效衔接，必须建立健全和更加有效的衔接机制。

1. 建立联席会议制度

加强扶贫、民政、财政、统计、金融等部门的合作，成立扶贫开发与农村低保政策衔接的领导小组，由扶贫、民政两部门牵头，组织成员单位建立能够互相信任、互相促进的联席会议制度。目的是通过联席会议，共同研究解决扶贫开发和农村低保政策衔接过程中出现的问题和困难，出台工作措施，建立合作机制，提高工作效率。

2. 实行部门信息资源共享

实行部门信息资源共享，有利于促进扶贫开发与农村低保政策两者衔接。实际工作中，涉及如数据信息、办事程序、帮扶信息、政策法规等资源，都可互相参考和利用。可以试行建立信息通报制度，各成员单位之间定期相互通报贫困户、低保户信息，以及工作措施、经验做法、问题研究等情况。

(四) “两项制度”衔接的保障

实现“两项制度”有效衔接是今后一个时期扶贫工作的发展方向。国务院扶贫办和民政部、财政部等部门联合开展“两项制度”有效衔接试点工作非常及时，意义重大，影响深远。实现“两项制度”有效衔接需要以下几个方面的保证。

1. 把握好“两项制度”有效衔接的关键环节

一是要把握好贫困规模。贫困规模的确定既要充分考虑国家统计部门确定的农村贫困人口总量，又要充分考虑农村低保人口的规模；既要充分考虑到让更多的贫困人口得到党和政府的扶持，又要充分考虑到目前的财力状况。要从中找准结合点，确定科学合理的扶持标准，确定适度的贫困人口规模。二是要搞好识别瞄准。贫困人口规模确定后，一定要找准贫困人口，这是“两项制度”有效衔接的基础性工作，也是扶贫的基础性工作。如果没有找准，扶贫就失去了本意。三是要做好扶持规划。确定的贫困人口一定要给予扶持，一定要制定切实可行的帮扶规划，一户一户地帮、一户一户地扶，通过不懈的努力，帮助他们尽快脱贫致富。

2. 利用好“两项制度”有效衔接的试点经验

“两项制度”的有效衔接是一项全新的工作，试点是探索路子的有效途径。许多问题只有通过试点才能找到科学的解决办法，只有通过试点才能少走弯路，减少损失。农村低保在这方面做了很好的尝试，取得了一定的成效，要充分借鉴。

3. 安排好“两项制度”有效衔接的组织领导

“两项制度”衔接工作非常重要，任务重，难度大，要切实做好组织、管理和领导工作。各部门协作，共同实现工作目标。统计部门要配合提出扶持标准建议；财政部门要尽力加大投入，特别是要支持抓好试点工作；扶贫、民政部门要在如何实现两者结合的有效性上积极协商，形成初步意见。

六、开发扶贫与社会保障衔接的启示

实现农村低保制度和扶贫开发制度有效衔接，是完善我国扶贫战略和政策的新举措。做好“两项制度”的衔接工作，需要破解救济与帮扶、公正公平、资金使用效益和工作保障机制等四大难题。

(一) “两项制度”衔接的建议

从长远看，有必要进一步完善农村贫困监测体系和农村低保信息管理系统，建立扶贫、民政、统计、财政、发展改革等部门参与的贫困人口扶持对策的信息交流和工作协商机制；搞好扶贫与农村低保的有效衔接，促使农村各项缓解贫困措施的有效落实和相关工作的规范化和科学化。正如回良玉同志在国务院扶贫开发领导小组第一次全体会议上讲话时强调：要推进农村低保制度和扶贫开发政策的有效衔接。低保制度是社会救助，扶贫开发是提高能力；低保制度是维持生存，扶贫开发是促进发展。二者相辅相成，相互促进，不能相互替代。

1. 加大对扶贫开发和农村低保的投入

要进一步增加对农村扶贫开发的投入，力争有劳动能力的贫困人口通过自身的努力稳定解决温饱问题。只有巩固扶贫开发的成果，才能减轻农村低保的压力；要进一步增加对农村社会救助的投入，健全农村低保的投入机制，使常年绝对贫困人口全部纳入低保范围，并逐步提高低保水平，稳定解决温饱问题；加大对五保户供养转移支付力度，实行专户管理，避免五保户挤占农村低保资金的现象；健全临时救助制度，确保因各种突发因素引起的群众短期生活困难得到解决。

2. 建立扶贫开发和农村低保的有效协调机制

扶贫开发和农村低保制度的衔接工作，基础和平台在县、乡基层。建议由扶贫办和民政部联合发文，对基层工作提出具体要求，进一步指导、督促地方扶贫、民政部门加强协作，建立定期协商、信息沟通、协同推进的工作机制，形成减贫工作的合力。

3. 完善扶贫开发与农村低保的工作考核机制

扶贫办和民政部门要进一步完善工作机制，提高管理水平，加大监督力度，建立健全对地方工作进展情况的考核体系。扶贫工作要把贫困农户增收和贫困人口减少作为主要指标，低保工作要将低保覆盖率和补助水平作为主要指标，通过奖优罚劣，推动各地进一步规范管理，使中央的惠民政策落到实处。

(二) “两项制度”衔接的发展

发展型扶贫开发工作新格局客观上需要确立发展型机制。这里的发展型机制特指在扶贫开发工作中以贫困地区和贫困人口的发展为基本目标和行为导向的激励和约束机制，其中的重点是政府分配扶贫资源。政府在向贫困者提供资助时，要区别于传统的扶贫开发和新近施行的农村低保制度，指向“贫困的发展”，而不仅仅是贫穷，也就是说，扶贫资源的分配将主要依据贫困者“发展”的意愿、努力和绩效，只有具有发展能力、意愿并付出努力的贫困者才能得到政府扶贫政策的支持，发展能力越强、意愿越强烈、付出的努力越多、取得的发展效果越好的贫困者，政府越应该予以扶持，而那些没有发展能力的贫困者，或者具备发展能力而无发展意愿、不愿为自身的发展付出努力的贫困者，将不能像以前一样享受政府的扶贫开发政策。其核心思想是在扶贫开发工作中全面确立和强化正向激励，尽量减少或避免逆向激励。

因此，发展型机制客观上要求在低保制度提供生存保障的前提下，扶贫资源的分配不再仅以贫困为依据，坚决摒弃以往工作中可能产生逆向激励的无条件扶持和“普惠制”做法，鼓励竞争，容忍差别，扶持先进，带动落后，梯次前进，共同发展。概括起来，农村全面实施低保制度以后，发展型的扶贫开发工作机制至少应该包括两个方面的内涵：一是必须实现正确激励，充分调动贫困地区的干部群众主动脱贫的主动性和创造性，最大限度地减少或避免“等、要、靠”现象的发生；二是政府应该对贫困地区和贫困人群持续扶持(包括脱贫后的相当长时期内)，以巩固发展成果，尽量减少返贫现象发生。

为了确立上述发展型扶贫开发工作机制，可以考虑如下做法：第一，在政策实施初期，对符合扶贫对象条件的所有个人或社区给予大致相同的政策扶持，同时要避免不良预期。要让贫困者知道：如果经过自己的努力，取得了进步甚至达到脱贫标准以后，还可以继续得到后续的“发展资金”(扶贫资源)，甚至在一个比较长的时期内(如20年)，政策扶持还将有所加强而不是减弱；如果获得援助后没有发展或进步，后续援助将被取消。当然，对于极端贫困者，必要的人道主义援助还是必须提供的，如果因为自身的不努力而导致其收入下滑到低保线以下，则由低保制度为其提供生活保障，但他们将不会得到更多，只有努力创业的穷人才会得到较大力度的帮助。也就是说，在接受援助的时候，他们必须在两条道路中做出选择：要么努力进取，这样做可以得到持续的帮助；要么接受永远的贫穷。“等、要、靠”，甚至“装穷”或“争当穷人”是没有出路的。第二，政府扶贫开发项目要实行“差额立项”，在基层贫困对象申报的基础上，政府择优扶持。目的是在贫困地区和群体之间建立竞争机制，以调动扶贫对象的劳动与创造积极性；同时促使其产生“知识需求”，萌生与知识组织、个人的合作愿望，推动贫困地区和群体与知识组织与个人之间的协同创新，进而促进“创意经济”发展。第三，对于贫困人口中的发展绩效良好、表现突出、具有较大发展潜力者，尤其是其本人可望成为当地致富带头人、其从事的经营项目可望培植壮大成为当地主导产业的贫困者，可以模仿科技部的“中小企业创业基金”，建立、启动“贫困青年创业基金”，为其提供资金支持和信息、管理等全方位的服务支持，促使其尽快发展壮大，带动一方。

第三部分  大扶贫格局构建研究

减贫是人类社会的共同事业，中国的扶贫开发是全球减贫事业的重要组成部分。新中国成立60多年来，中国反贫困取得了卓越的成效，走出了一条符合中国国情的“中国式扶贫”道路，促进了经济社会的协调发展，解决了13亿人的温饱问题，为全球减贫事业作出了重大贡献，创造了人类发展和世界反贫困史上的奇迹。

消除贫困、改善民生、实现共同富裕是社会主义的本质要求。世界上所有国家都在积极探寻消除贫困的有效路径。因此，研究中国反贫困的实践和经验模式，不仅对于建设中国特色社会主义事业、构建社会主义和谐社会、实现共同富裕具有重要意义，而且对于整个世界的反贫困理论与实践研究具有显著的促进作用。《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》的颁布实施，标志着中国扶贫开发进入了新的历史阶段。站在新的历史起点上，审视贫困地区和贫困人口的现实情况，立足于深刻变化了的农村社会现状，扎实有效地开展新时期扶贫工作，构建起多元主体互相合作、多种扶贫模式有效结合的大扶贫格局，推动政府、市场、社会力量的全面结合，确保贫困户尽快走上自我积累、加快发展的道路，是推动社会进一步发展，全面实现反贫困斗争胜利的关键。

一、新时期我国扶贫开发面临的新挑战

新时期我国农村扶贫开发工作出现了许多新特点，面临许多新挑战，要求我们必须重构扶贫机制，创新扶贫战略，完善扶贫政策，以实现扶贫事业的新跨越。

(一) 扶贫投入成本增加

2011年，依据我国农村绝对贫困人口的大幅度减少，国家综合国力快速提升的现状，为提高扶贫成效，中央扶贫工作会议上提出了新的扶贫标准——年人均收入2300元，这一标准同2009年的1196元相比，几乎提高了一倍。扶贫标准的上调标志着我国农村扶贫开发工作将进入一个新阶段：从扶贫对象看，农村低收入人口被纳入扶贫政策的范围，扶贫对象大大增加，这意味着今后为此安排的财政转移支付至少要放大数倍，扶贫投入压力明显提高。同时由于目前我国农村贫困人口主要分布于自然条件恶劣、基础设施落后、增收产业薄弱的区域，且贫困人口分布非常分散，导致扶贫成本随之增加，而且减贫速度明显放缓。2000年到2004年，农村绝对贫困人口从3209万减少到2610万，只减少了599万，平均每年减少约150万人贾磊：《浅析我国农村的贫困问题及其对策》，《现代农业科技》，2006年第11期。，以这种速度进行下去难以完成国家规定的扶贫目标；从扶贫出发点看，不仅需要关注贫困人口维持基本生存所需的收入，还将考虑他们在教育、医疗、社会保障等方面的支付能力，如此种种将给政府带来巨大的工作压力和财政压力，而政府在扶贫方面的投入力度虽然很大，但仍然难以满足扶贫工作的需求，因此，探索政府之外的社会力量进入扶贫领域，协同辅助政府开展扶贫就成为下一步扶贫工作的努力方向之一。

(二) 农村贫富差距扩大

由于制度、发展战略等综合性因素的影响，中国社会经济在取得快速发展的同时伴随着贫富分化的进一步加深左停、齐顾波、唐丽霞：《新世纪我国农村贫困和反贫困的新特点》，《贵州社会科学》，2009年第07期。，区域差距、城乡差距和贫富差距不断拉大成为中国社会的典型特征。尤其是农村内部的贫富差距也日趋扩大，农村基尼系数从1978年的0.2124上升到2006年的0.378，农村内部的不平等程度日益严重，从近年来的情况来看，高收入组所拥有的收入份额有扩大迹象。2006年人均纯收入水平最低的20%人口(低收入组)的人均纯收入只有1182.46元，高收入组人均纯收入为8474.79元，高收入组的收入是低收入组收入的7.17倍，而2000年，高收入组的收入是低收入组收入的6.5倍。2001—2007年，全国城乡居民收入差距从2.9∶1扩大到3.33∶1国家统计局农调队、城调队：《中国农村住房调查和中国城镇住户调查统计年鉴(历年)》北京：中国统计出版社。。贫富差距的扩大，威胁社会主义和谐社会的构建。农村贫困地区面临着社会服务缺乏、社会保障缺位、生计改善困难、教育支出增加等贫困因素的累积因果循环问题，这些问题的交互作用，必然进一步放大贫富差距，特别是在整个经济增长的大背景下愈发显现出对增长的可持续性，以及对社会公平、社会稳定的现实挑战。

(三) 特殊贫困群体处境艰难

我国长期快速的经济增长带来了社会结构的变化，这种结构变化的一个重要的表现就是出现了很多新的特殊贫困群体，主要包括留守人口(尤其是留守老人、留守妇女和留守儿童)、残疾人口、少数民族等农村贫困群体。这些贫困群体的情况较为特殊，农村妇女(包括女童)难以获得教育机会，其文盲率大大高于男性，并且农村妇女的就业率低于男性，失业风险大于男性，劳动报酬低于男性。妇女就业机会的不平等导致其经济收入的不平等，进而导致女性较男性更易陷入物质和精神的双重贫困。对于退出劳动领域而导致收入无来源的老年贫困人口来说，极易陷入极端贫困境地，甚至危及生命。农村残疾贫困人口处于十分不利的社会地位，在婚姻、入学、就业、社交和社会服务等方面极易遭受歧视性待遇，其自我封闭的心理特质使他们在物质和精神上的双重贫困也是严重的。在下一步的反贫困战略要努力提高上述社会弱势群体的社会福利，不仅要改善他们的经济收入水平，更要维护他们的公民权、政治权、文化教育权，以及基本的人权，保证他们分享社会经济发展所带来的利益，并且要根据他们各自的特点，形成一些更具针对性、特殊性的缓解贫困的政策和保障措施。

(四) 贫困群体返贫现象突出

在解决剩余绝对贫困人口的同时，中国在扶贫开发过程中还要应对反复出现的返贫问题。到2006年年底为止，2.28亿已经实现脱贫的人口中，有近1.9亿人口的生产生活条件得到了重大改善，已经初步进入小康水平。这部分农户返贫的可能性较小。另外的3550多万人虽已初步脱贫，但由于这些尚未稳定解决温饱问题的低收入人口脱贫标准较低，存在着极大的脆弱性。这种脆弱性主要表现在：第一，这些尚未稳定解决温饱问题的低收入人口往往处于极为边远和自然条件极其恶劣的地区，自身拥有的资产(土地等)质量很差；第二，社会保障系统水平低，导致尚未稳定解决温饱问题的低收入人口的抗风险能力很差；第三，尚未稳定解决温饱问题的低收入人口自身的综合素质低、能力差，以致很难在现有资产水平上迅速提高收入和积累收入。在上述情况下，当微观层面的负面冲击(如疾病、灾害、失业)发生时，他们很容易一下滑回到原来的贫穷状态；当宏观层面的负面冲击(如经济危机、金融风暴、就业政策、市场价格波动，特别是农副产品价格波动、特大自然灾害等)发生时，他们也最容易返回贫困状态。

从以上我们可以看到，在实现由消除绝对贫困向相对贫困转变的阶段中，政府面临的压力增大了很多，绝对贫困解决的是贫困人口的物质层面贫困，在这方面国家可以通过持续不断地加大经济投入来解决绝对贫困人口的生存基本需求，但是相对贫困的问题要复杂得多，不但涉及物质贫困，还涉及能力贫困、精神文化贫困、政治参与度低的问题，另外，相对贫困人口的发展还面临着市场的冲击等，在这种情况下，单靠政府自身的行政力量是很难达到缓贫的目的的，需要引入政府之外的市场和社会的力量，通过多方面、全方位的努力才能实现反贫困的长效发展。

二、政府主导型扶贫模式及其缺陷

新中国成立60多年来，中国在反贫困方面取得了巨大的成就，在长时间的扶贫实践中，走出了一条具有中国独特经验的扶贫开发之路，而在其中，政府主导型扶贫无疑是中国扶贫开发工作的最主要特点。政府主导型扶贫模式源于新中国成立后形成的计划经济体制，政府是扶贫工作的唯一主体和责任者，从扶贫目标、扶贫规划、扶贫策略到扶贫具体措施等方面都是政府在“一手操办”；在改革开放以后，扶贫工作虽然进行了相应的改革调整，但仍然有浓厚的计划经济的色彩，政府作为扶贫开发的绝对主体地位并没有明显的改变，依然在扶贫领域发挥着核心的主导作用，形成了自身运作的一些特点，随着经济社会的发展和扶贫形势的改变，政府主导型扶贫开发模式在实践操作中遇到了一些问题，需要我们对其进行反思和改进。

(一) 政府主导型扶贫的特点

我国的扶贫开发主要是在政府的主导下，实施的以开发式扶贫为主要特色的扶贫开发，在长时间的实践中、探索中形成了各类专项扶贫和社会扶贫规划，形成了庞大的扶贫工作体系，并且以行政化的手段逐层推进实施，这些都是我国政府主导型扶贫开发的主要特点。

1. 扶贫方式为政府主导的开发式扶贫

开发式扶贫就是把解决贫困问题与对贫困地区进行全面开发结合起来，鼓励贫困地区广大干部群众发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，在国家扶持下，以市场需求为导向，依靠科技进步，开发利用当地资源，发展生产，增强自我积累、自我发展的能力，解决温饱问题进而脱贫致富。开发式扶贫的基本形式如下。一是针对贫困地区实际，实施以工代赈，支持贫困户投工投劳，开展基础设施建设，改善生产条件；把扶贫开发与资源保护、生态建设、计划生育结合起来，实现资源、环境和人口的良性循环，提高贫困地区可持续发展能力；把扶贫开发与智力开发，提高劳动者素质结合起来，全面发展贫困地区教育、科技、文化、卫生等各项社会事业，提高贫困人口自我发展能力。二是重点发展投资少、见效快、覆盖广、效益高、有助于直接解决群众温饱问题的种养业和相关加工运销业；积极发展能发挥贫困地区优势，又能大量安排就业的资源开发型和劳动密集型企业；坚持兴办贸工农一体化、产加销一条龙的扶贫经济实体，为农民提供产前、产中、产后的系列化服务，带动群众脱贫致富；在优先解决群众温饱问题的同时，帮助贫困县兴办骨干企业，改变县级财政困难状况，增强自我发展能力。三是支持极少数居住在生存条件恶劣、自然资源贫乏地区的特困人口通过移民搬迁、异地开发的方式，开辟解决温饱问题的新途径。

2. 扶贫计划为政府主导的各类专项扶贫和行业扶贫

近20年来，中央政府主导实施了一系列的专项扶贫、行业扶贫，以及定点帮扶、对口帮扶，在专项扶贫方面实施的有异地搬迁、整村推进、产业扶贫、以工代赈、就业促进等，这些计划都是从贫困地区和贫困人口某一方面的不足出发，从国家层面上给予专项的政策及资金支持；而在行业扶贫领域，主要是从基础设施建设、科技支持、教育文化、医疗卫生等方面开展扶贫保障；除以上之外，国家还通过实施东西部对口帮扶和机关事业单位、军队、武警的定点帮扶来推进扶贫开发。同时，中国各级地方政府也持续不断地实施了干部下基层驻农村专项扶贫计划。如广东省自2003年开始实施“固本强基”专项扶贫计划，2005年，又实施了“十百千万”计划。其具体做法是各行政机关、国有企事业单位定点扶贫，选派机关“十百千万”干部下乡蹲点等方式有计划地进行省内的扶贫开发工作。从2006年开始，又将省直机关挂钩扶贫工作与“十百千万”干部下基层驻农村工作结合起来，保证挂钩县贫困村扶贫任务的落实。湖南省在2007年派遣近9000名各级党员干部到基层农村，下到村组，长期开展扶贫工作，指导建设社会主义新农村。青海省委省政府于2010年年初安排部署省直机关各单位党组织10 000名干部下乡深入开展与扶贫联点乡村党组织互帮互助活动等韩建华：《中国农村政府主导型扶贫运作模式的缺陷及其改进》，《经济研究导刊》，2010年第36期。。可以说，经过几十年的扶贫实践，从中央到地方政府已经构筑了较为完善的政府扶贫开发体系，在这一体系中，几乎囊括了政府及其可以动用的一切国家力量，扶贫开发也取得了巨大的成就。

3. 扶贫政策通过科层制下的行政手段推进

无论是新中国成立以后的救济式扶贫，还是改革开放后的开发式扶贫，政府一直在扶贫工作中居于绝对主导地位。政府通过不断制定扶贫开发规划来指导整个国家的扶贫工作，为了保证扶贫工作的顺利实施和有力开展，最为有效的方式就是通过设立从中央到地方的扶贫部门，在科层制架构下以行政化的手段实施扶贫开发。在扶贫责任上，实行分级负责、以省为主的行政领导负责制，各省、自治区、直辖市的主要负责人亲自抓扶贫工作并负总责，国家的各项扶贫资金在每年年初一次下达到各省、自治区、直辖市，实行扶贫资金、权力、任务、责任“四个到省”，然后再由省逐级分配到市、县一级。行政化的推进手段使得扶贫工作能够在国家的统筹领导下，成为国家发展计划的组成部分，融入到整个国家的发展步骤中，节奏能够得到很好的把握，做到扶贫开发的“全国一盘棋”。行政化的推进能够使得扶贫开发得到快速的推进和有力的实施，避免了由于其他力量的不足造成扶贫开展的不顺，使得扶贫开发始终能够有序地开展和进行下去。从1993年的八七扶贫攻坚计划，到《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》的实施，再到《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》的制定实施，连续的国家扶贫规划保证了扶贫开发始终沿着国家规划的方向前进，而在这一系列的纲要中最为重要的原则就是坚持政府主导，以行政化的手段推进实施众多扶贫计划。

(二) 政府主导型扶贫存在的缺陷

在长时间的政府主导下，我国的扶贫开发也遇到了许多的问题，主要是扶贫开发机制不够完善，扶贫工作手段比较单一，扶贫工作监管力度不足等问题，而这些问题的存在将影响我国下一步扶贫工作的有效开展，因此，需要对其进行完善和改进。

1. 扶贫开发机制不够完善

选择政府主导型扶贫模式，本应是适当而有效的，但由于在实践中采取的是一种片面的政府主导型扶贫模式，因而削弱了政府主导型扶贫的有效作用。就总体情况而言，目前的扶贫开发还没有形成政府主导、社会参与、多方联动的有效的扶贫格局，主要表现在以下几点。

一是多方联动的扶贫开发机制没有形成，基层政府对上级政府的依赖性过强，基层组织的作用没有得到有效发挥。还没有形成上下联动、充分衔接的有效机制，呈现出上级政府“一头热”的局面。

二是贫困主体参与性较低。贫困地区贫困主体自身脱贫的能力不足，部分地区贫困主体“等、靠、要”的思想突出，对扶贫开发工作的参与度低，缺乏主动参与的积极性。一些扶贫开发项目的制度设计也将贫困主体排除在外，不少地方在扶贫开发中仍然采用“自上而下”的单向扶贫方式，在扶贫开发项目的实施中不与贫困主体商量，没有充分尊重贫困主体意愿，农户没有真正参与进来，贫困主体的参与积极性不高，主体作用没有发挥出来，使得部分贫困主体认为扶贫开发是政府部门的事，是村镇干部的事，出现“干部干、群众看”的现象，甚至在有的地方出现了基层政府和干部的出发点是为贫困农户办好事、办实事，但是用行政命令来强行推进扶贫项目的实施，农户不配合、不支持的现象，在一定程度上挫伤了贫困主体的积极性，造成干群关系紧张。

三是社会参与度不高，扶贫完全依赖政府作为，没有充分利用政府主导下的社会扶贫的力量。强调政府主导主要是需要政府承担起扶贫的主要职责，只要政府责无旁贷地履行起了扶贫义务，完全可以依靠自身的资源优势争取更多的社会扶贫力量来共同反贫困。缺乏一定的社会力量的支持，政府扶贫任务艰巨而沉重，NGO（非政府组织）作用发挥不够。虽然政府应当承担扶贫开发的主要作用，但其他辅助力量的参与度不高，参与形式、范围、投入等都显得单薄，参与积极性不高，尤其是NGO作用发挥不够。当前，对NGO参与扶贫开发的管理还不能适应扶贫开发的需要，NGO参与我国的扶贫开发事业还有诸多限制，还没有形成国际国内NGO参与扶贫事业的有效畅通渠道，在扶贫开发很多领域NGO只是做一些配合性的工作，其自身具备的反贫困的优势远没有得到发挥。

四是政府扶贫手段囿于传统的行政管理模式，没有广泛借鉴较为灵活的市场机制。政府主导下的扶贫出于工作惯性，往往容易采用行政的政策，乃至法律的手段，而较少使用市场手段。传统行政手段有失灵的时候，需要依靠灵活的市场机制进行弥补。

2. 扶贫工作手段比较单一

在长期的扶贫实践中，我国一直把资助式扶贫作为扶贫的主要任务，此举远远落后于现实的需要，使得扶贫的边际效益递减，没能走上可持续发展的道路。这主要由于在资助式扶贫目标的指引下，实质上是一种“输血式”扶贫的落后模式，即以资助式扶贫为主，少开发式扶贫；以资金扶贫为主，少技术扶贫；以硬环境扶贫为主，少软环境扶贫；以微观切入为主，少宏观政策指导；自上而下推进，而不是上下有效结合。匡远配：《中国扶贫政策和机制的创新研究综述》，《农业经济问题》，2005年第08期。

虽然这种“输血式”扶贫模式在我国农村扶贫工作中占有重要的地位，但事实却表明“输血式”扶贫模式已经不能适应改革开放带来的社会新变化，不仅农村返贫率较高，而且不能从根本上帮助贫困者有效脱贫。这样，改革开放之初在农村行之有效的“输血式”扶贫模式，随着扶贫实践及社会的进步已引起了人们的反思和质疑：有学者认为“以往的救济方式扶贫模式侧重于钱财物的发放，只能解一时之‘贫’，却不能根除贫困之源”韩安庭：《从输血到造血——引入市场机制转变反贫困思想》，《中国社会学网》，2008年11月7日。；有学者基于调查指出受“输血式”扶贫模式救助的“贫困人口一直处在普遍的被动接受状况，生活热情和生产积极性未得到充分激发和调动，反而养成了一种惰性心理”王蓉.《我国传统扶贫模式的缺陷与可持续扶贫的战略选择》，《农村经济》，2001年第02期。，也就是说这种扶贫模式容易使贫困者养成“等、靠、要”的消极依赖心理；还有学者则认为该模式“具有很大的局限性，例如，不能达到扶贫的根本目的，不能充分利用资源等”朱坚真、匡小平：《西部地区扶贫开发的模式转换与重点选择》，《中央民族大学学报》，2000年第06期。。此种资助式扶贫并未解决农村贫困的根源问题及其内生机制的造血功能，使得扶贫表现出边际效益递减的特点。

3. 扶贫工作监管力度不足

政府主导型扶贫模式虽然具有能动员大量资源的优势，但在这种模式中，扶贫项目、资金分配的决策权、使用权和控制权掌握在政府手中，带有计划经济的色彩，在实践中常常会出现扶贫目标瞄准的偏差、扶贫资源的误配置和扶贫的低效率，无法达到资源配置的最优状态等很多问题。

在扶贫项目的选择方面，由于扶贫开发项目选择的盲目和政绩观的驱使，在实际的扶贫项目选择方面，经常存在着重短期效益，轻长远利益；重表面数字，轻实际功效，较易选择立竿见影的“短、平、快”项目，在经过短暂的实施和简单的评估之后，就匆匆结束，而没有后期的跟踪，造成了事实上的就“项目”而“项目”，没有达到扶贫开发的长效目的。

在扶贫资金方面，资金投放主体不明确，到位率和透明度不高。由于政府主导实施的扶贫是一种自上而下的运行模式，资金来源渠道较为复杂，运行链条长，环节多，很难对资金使用情况进行切实有效的监督和管理，致使大量扶贫资金没有到位，到位资金也有可能没有真正用在扶贫项目上。实践说明，由政府主导的扶贫资金与项目目标常常发生偏离和转换，所谓目标偏离与转换，即扶贫资金和项目原定的扶助穷人摆脱贫困和获得发展的目标在实际运行过程中被其他目标所置换。例如，随“以工代赈”项目下发的资金，在分配过程中经常被挪作发放贫困地区干部的工资，或者被挪用至地方政府更为关注的其他方面，如维持地方政府的正常运转、投资工业项目等，最终贫困人群得不到赈济和发展，扶贫的目标得不到真正的实现。除此之外，由政府主导和负责的扶贫项目或资金，其瞄准对象很容易在实际操作中被替换掉，如准入门槛的设定让很多真正的贫困人群无法获取扶贫资源；相对贫困更严重的人群获取扶贫资源与项目的可能性相对较低。以专项扶贫贷款项目为例，由于扶贫贷款一般要求提供财物担保，贷款申请过程和审批程序复杂，而穷人既缺乏担保物，又缺乏贷款申请程序的经验与技巧，致使大量的贴息贷款没有流向真正的贫困人群，而被发放到了效率高、风险小的大中型基础设施项目，以及效率好的农业企业和富裕的农户，扶贫资源没有有效地实现帮助真正的贫困者这一目标。

三、构建大扶贫格局的理论思考

扶贫是人类一项伟大的事业，消除贫困、改善民生、实现共同富裕是社会主义的本质要求。中国真正意义上的扶贫开发已实施了20多年，在这20多年的扶贫开发实践中，形成了一整套的反贫困制度框架和政策体系，在这一体系中，政府主导一直是我国扶贫的“显性”特征，经过20多年的实践运行，政府主导型扶贫发挥了巨大的作用，取得了卓越的成就，但同时其缺陷和问题也越来越明显。随着对贫困问题的认识逐步深化，对反贫困主体和反贫困方式的逐步明晰，单纯靠政府的一己之力进行扶贫开发已经难以适应社会的发展和时代的要求，在新的扶贫阶段，在对贫困和反贫困认识深化的基础上，探索多元主体共同参与、多维扶贫方式共同实施的大扶贫格局就显得尤为必要。

(一) 何为大扶贫格局？

在构建大扶贫格局的过程中，我们首先要回应和解决的问题就是什么是大扶贫格局，与之前的扶贫格局相比，具有怎样的特点。就现实情况来看，之所以提大扶贫是因为我们对贫困问题尤其是贫困原因的认识逐步深化，对扶贫方式的了解不断深入，对扶贫主体间的关系更加明确。众多反贫困理论已经从多方面阐述过，贫困不是简单的收入低下或物质短缺，而是一个综合性的社会问题，致贫原因更是涵盖政治、经济、社会、文化的各个方面，既然致困原因是一个多方面复杂的问题，那么反贫困也要从多维度入手，实现广义资源性扶贫。具体来讲，在现阶段推进扶贫开发的过程中，需要全社会的力量而不仅仅只是政府发挥作用，需要确立包括政府、企业和社会组织等多元扶贫主体各就其位、共同参与的扶贫格局。

1. 贫困是一个综合性的社会问题

综合目前各种理论对贫困问题的解释可以看到，贫困不仅仅是经济问题，而是政治、经济、社会、文化方面的综合社会问题，因此对贫困科学内涵的把握和贫困问题的解决，必须在政治、经济、社会、文化相互作用的框架下进行。换言之，对贫穷的认识必须从单纯强调收入和消费进一步扩大到涵盖教育、医疗卫生、社会和政治参与、个人安全和自由、环境等具有多重含义的范围。经济上的贫穷只是贫穷的一种形式，传统贫困理论把发展目标界定为减少经济贫穷，忽略了其他形式的贫穷问题，比如，缺乏选择的机会等。在对贫困全面理解的框架中，贫困综合表现为物质贫困、精神文化贫困和政治资源的分配不合理。也就是说，贫穷意味着被剥削，贫穷人口的选择权与机会遭到剥夺，他们没有接受平等教育与医疗的机会，社会支持网络脆弱，处于不安全与易受伤害的位置，而这也正是贫困脆弱性的主要解释。

2. 大扶贫体现了扶贫方式的多样性

传统的反贫困理论，通常都是强调政府和市场的力量，即两者力量的有效组合是实现反贫困目标的主要对策，而在大扶贫格局的框架中，跳出了传统发展和反贫困理论在市场和政府的二维框架中，非此即彼的扶贫方式的选择和“狭隘的资源观”的扶贫思维，从多维扶贫方式选择和广义资源论来看待扶贫策略。实际上，政府、市场、社会等都是能够影响扶贫工作的变量，同时这几个变量的主体失灵是永远存在的，任何一个扶贫主体都不能包打天下，它们相互之间和各自内部都应当建立互补关系和合作关系。在大扶贫格局框架中，可行的贫困治理框架是要考虑政府与市场的适当平衡，同时考虑建立包括以社会组织和贫困村落等为基础的各类反贫困组织形式的可能性。狭义资源论中的“资本”仅指土地、劳动力、资源等有具体物质形式的有形资源。而广义的资源论则大大拓宽了资源的内涵，不仅仅是物质资源，政治、社会、文化等资源都在其解释范围之内，狭义的资源论将扶贫的核心内容界定为解决人们物质资源的匮乏。根据广义的资源论，扶贫的核心内容则是通过各类扶贫主体的努力，实现贫困人口物质、政治、社会、文化几大资源的同时获得，既满足贫困人口的基本物质需求，又促进贫困者的社会参与，给予贫困者基本的公共保障，使贫困者在社会参与中锻炼和恢复自己的竞争能力，把握获取收入的机会，摆脱边缘化，逐步融入社会发展的主流之中。

3. 大扶贫是多元主体共同参与的扶贫

在不断推进反贫困事业发展的过程中，面对新形势下的农村扶贫，政府部门逐渐意识到，单靠政府的一己之力难以完成扶贫开发的目标，20多年的政府主导型扶贫虽然取得了巨大的成就，但是也存在着很多问题，同时，政府之外的各类组织在扶贫的过程中所体现出来的长处也不断体现并得到社会的认同。扶贫的主体可以有多个，扶贫的形式可以以多种形式实现，各扶贫主体间发挥自身的长处，实现合作扶贫就成为理性的选择。因此，出现了政府与民间组织、政府与企业之间、国际非政府组织与国内民间组织、民间组织之间等多种合作扶贫的形式。在各种形式的合作扶贫中，政府从传统的“大包揽”的工作中抽身出来，不再置身于具体的扶贫工作中，而是以领导者和组织者的身份，提供扶贫开发的宏观政策指导和国家资源，选拔和吸纳更多优秀的扶贫组织进入多元化扶贫体系中，众多非政府组织发挥其理念和专业知识方面的长处，在开展具体的扶贫项目中优势明显，成效显著。通过不断的交流与合作，在各个地区、各个组织和各个项目之间形成良好的协同效应，实现多元主体共同参与扶贫的格局应该是构建大扶贫格局的努力方向之一。

(二) 政府主导、多元主体参与的大扶贫格局

改革开放以前，我国农村扶贫采取的一直是政府负责的一元扶贫模式。改革开放以后，国家逐步放开在扶贫领域政府的单一实施，一些国内外扶贫类非政府组织开始进入扶贫领域。中国农村扶贫主体开始呈现出多元化的态势。随着扶贫工作的深入开展，参与扶贫的组织和机构越来越多，除了政府各级扶贫机构、国家机关和企事业单位及国际非政府组织外，我国众多的社会团体、基金会和民办非企业单位也进入了扶贫的行列，使这种多元化的趋势更加明显，而且，随着时间的推移，多元化的特质也在演变，由最初各自互不相干的多元主体的扶贫逐步发展到了以政府为核心的相互合作补充式扶贫，使扶贫合作向深层次不断推进。

1. 新时期扶贫主体的构成

现阶段，中国的扶贫主要由政府扶贫和社会扶贫两部分组成的。政府扶贫的主体为政府专职扶贫机构和担有扶贫任务的政府事业单位，专职扶贫机构包括从中央到地方的各级工作组和扶贫办，担有扶贫任务的政府事业单位主要集中在经济发展和公共事业领域，如交通局、卫生局、教育局等国家扶贫办：中国各级政府扶贫机构示意图。。社会扶贫的主体是政府非专职扶贫机构、企业和非政府组织。政府非专职扶贫机构包括中央部委、东部发达省市政府、贫困人口数量大的省区政府、外国政府及具有政府背景的国际机构。因其是动员社会力量参与扶贫的一个载体，扮演的是非政府组织的角色，所以，将其划入社会扶贫的范畴。NGO是指依法建立的相对独立于国家政府系统，以社会成员的自愿参与、自我组织、自我管理为基础，以社会公益活动或者互益活动为主旨的非营利性、非政治性、非宗教性的组织。在我国。非政府组织都由民间组织管理局管理，因此，习惯上也把非政府组织称为民间组织，而社会组织又是民间组织的另一个说法，包括社会团体、民办非企业单位和基金会中国扶贫开发服务中心：中国社会扶贫研究丛书。。

2. 新时期扶贫主体多元化探索

我国的扶贫开发已进入新的阶段，相对贫困突出，在这种情况下扶贫开发战略及其运作传递机制应当逐步从单纯依靠政府和行政组织向依靠政府机制、社会机制与市场机制有机结合的方向转变。20世纪90年代初，开始有政府之外的社会力量尝试进入扶贫领域，但是那个时候政府和社会组织还是各自为政，即便是政府扶贫组织机构内部，如国家机关和企业事业单位等组织机构扶贫实际上也是各自为政，缺乏信息的沟通和技术的协作。这种各自扶贫的不相关多元化，导致各个扶贫组织的优势不能互补。政府扶贫与非政府组织扶贫相比，有稳定的扶贫资金来源，可调动大量的人力物力，但瞄准率、资金使用率和回收率低，扶贫效果差，非政府组织的扶贫资金多半募集而来，存在资金、人力和物力不足的情况，但瞄准率、资金使用率和回收率高，扶贫效果好曲天军：《非政府组织对中国扶贫成果的贡献分析及其发展建议》，《农业经济问题》，2002年第09期。。因此，在新时期的扶贫工作中需要改变原先的落后模式，使各个扶贫组织和机构能够扬长避短，加强合作，相互学习。

首先，在众多的扶贫主体中，政府应该是扶贫的主体力量。针对中国扶贫的历史沿革及当前扶贫处于转型期的特点，反贫困工作必须坚持政府主导的原则，进一步突出和强化政府在反贫困中的组织领导、资金投入等方面的主导地位和作用。当然，政府主导扶贫原则并不是说政府扶贫的唯一性，而是强调政府扶贫的中心地位。政府在反贫困中应当充分发挥倡导、立法执法、带动、组织、示范、宣传、协调、评价及激励等功能，政府的公共支出应当逐步转向追求社会效益和经济效益这些目标上来，资源配置应当主要由市场来进行。同时政府应为社会经济组织参与扶贫制定有力的政策。

其次，社会各类扶贫主体成为扶贫的重要力量和有效补充，各类非政府组织具有丰富的资源，同时也具有专业理念和方法方面的优势，在扶贫项目的选择、扶贫对象的瞄准、扶贫效率的提高和扶贫效果的提升方面的长处能够得到充分的发挥。社会组织和经济组织参与扶贫开发不应只局限于政治动员和行政激励，应允许它们采取社会行为和企业行为参与扶贫开发，使贫困地区的政策优势与社会、经济组织的资本、技术和生产经营等优势结合起来，用经济利益作为纽带在社会经济组织与贫困群体之间建立起合作关系，使扶贫开发各方面的效益都达到最大化，引导经济组织特别是发达地区的资本、技术到贫困地区开发建设，使政府机制和市场机制找到结合点，并在此基础上逐步形成持久的社会扶贫机制。

最后，进一步发挥贫困群体参与扶贫开发的主体作用。促进“自上而下”的单向传递向“上下结合”双向沟通扶贫方式的转变，扩大和深化参与式扶贫的范围和途径，充分发挥贫困群体在扶贫开发中的主体作用。在扶贫开发具体过程中，尽可能赋权给贫困农户，让他们有机会根据自身需求与愿望参与扶贫开发的全过程，使其成为扶贫开发的真正主体，从而逐步提高贫困农户自我发展能力，增强扶贫开发的可持续性。

四、构建大扶贫格局的实践探索

在构建大扶贫格局的过程中，在确定各扶贫主体共同参与扶贫开发的基础上，我们还需要明确大扶贫格局下的扶贫目标，并就包括政府、非政府组织在内的各主体的角色定位和作用发挥做进一步的讨论，大扶贫就要建立多元扶贫主体的综合性扶贫体系，加强对扶贫工作的管理监督，实现扶贫开发模式的新突破。

(一) 目标：满足贫困人口的多层次需要

在绝对贫困得到基本缓解的背景下，新时期的扶贫目标应该做一些新的调整和转移，在继续消除绝对贫困的基础上，采取多方面的措施满足贫困人口的生产、发展和公共保障的需要，逐步消除返贫的不利因素，降低贫困的脆弱性，实现贫困地区和贫困人口的可持续发展。

1. 满足贫困人口的基本生存需要

满足贫困人口基本生存需要是指在全面了解和判定贫困地区贫困形成原因、贫困运行机制和贫困人口分布特征的基础上，以最需要得到扶持的绝对贫困人口作为基本生存需要战略的实施对象，重点向以人类贫困和弱势群体贫困为主体的绝对贫困人口提供基本生存条件，如提供粮食、衣物等基本的生活必需品；对丧失基本劳动能力、很难通过扶持手段脱贫的特困人口要尽快建立低保制度；对于缺乏基本生存条件或基本生存条件严重丧失、地质灾害频发区的贫困人口要以救命甚于扶贫的指导方针克服一切困难，采取坚决措施移民搬迁，对于因为种种原因不适宜搬迁或者难以搬迁的贫困人口，着力解决其吃、穿、住的问题，并建立严格的预警体系把贫困人口的生命安全放在重要的位置。在政策方面，要把贫困地区的社会服务计划的制订和实施放在经济社会发展的中心位置，把贫困缓解、基础设施建设、社会事业发展等作为贫困地区地方政府考核的重要指标，初步建立起各类社会救济、社会福利、公共卫生制度，满足贫困人口的基本生存需要是大扶贫格局下反贫困战略目标的基本点和底线。

2. 满足贫困人口的基本生产需要

满足贫困人口的基本生产需要是向以收入贫困和知识贫困为主体的相对贫困人口提供基本生产条件，包括通过政府扶持、社会援助、以工代赈、个体参与的方式向贫困人口提供最基本的农业生产条件，培育其进行最基本农业生产的能力。首先把改善贫困地区发展条件、增强发展能力放在重要位置，大幅度增加资金资源投入，帮助贫困地区修建基本农田、水利设施、乡村道路及基础能源、通信设施，为贫困农民增收致富奠定基础。其次，注重贫困地区的传统优势与现代科技和工艺的结合，对带动贫困地区生产发展的龙头企业进行重点支持，对具有资源优势和市场潜力的农畜产品进行产业化开发，建设特色农业产品生产基地，形成农业生产的规模优势。最后，优化贫困地区的农业产业机构调整，把粮食生产和多种农业经营结合起来，在山区适时发展立体农业。逐步建立政府推动、市场主导、农民自主流动，多层次、多渠道、多形式的农村劳动力转移就业新机制，拓宽基本增收门路，提高基本素质，增强贫困地区的自我发展能力，只有满足贫困人口的基本生产需要，贫困人口能够从生产中获得较为稳定的收入，才能有效地减少绝对贫困人口的数量和抑制低收入人群的返贫。

3. 满足贫困人口的基本发展需要

众多研究贫困和反贫困的理论认为，贫困的根源在于贫困人口缺乏必要的知识、技能、态度和获取知识、技能的有效途径。满足贫困人口的发展需要主要是向以能力贫困和权利贫困为主体的全体贫困人口提供基本发展能力。首先是通过相应的公共政策为贫困人口提供各类培训教育，包括通过基础教育、职业技术教育和各种层次、各种内容的技术培训，提高贫困人口的农业生产技能、非农产业技能、劳务转移技能和择业技能。增强贫困人口的法制意识、健康意识和现代意识，提高他们参与社会活动的能力，提高贫困人口在市场经济条件下的自我生存能力、自我选择能力和自我发展能力，不断激发这部分贫困人口产生新的需求和追求，从而逐步形成一种能够使该类贫困人口发展自身潜能的发展模式。只有满足贫困人口的基本发展需要，提高贫困人口的自身发展能力，使贫困人口的抗贫困行为成为一种自觉行为，反贫困战略才会真正取得成功。熊理然、成卓：《中国贫困地区的功能定位与反贫困战略调整研究》，《农业经济问题》，2008年第02期。

4. 满足贫困人口的公共保障需要

满足贫困人口的公共保障需要的主要内容是在公共社会服务事业方面加大对贫困人群的保障力度，缓解贫困人群的非收入性致贫状况。健全贫困地区县、乡、村三级医疗卫生服务网，提高贫困地区县级医院、镇级卫生院的能力和水平，实现行政村卫生室和门诊医疗的全面覆盖，努力稳定提高新农合参合率，使贫困地区群众获得公共卫生和基本医疗服务的机会更加均等。健全完善广播影视公共服务体系，全面实现广播电视户户通；自然村基本实现通宽带；健全农村公共文化服务体系，基本实现每个国家扶贫开发工作重点县有图书馆、文化馆，乡镇有综合文化站，行政村有文化活动室。以公共文化建设促进农村廉政文化建设。进一步完善农村低保制度、五保供养制度和临时救助制度，实现新型农村社会养老保险制度全覆盖，全面提升公共服务和公共保障的水平。

(二) 重点：各扶贫主体的合理定位

在构建大扶贫格局的过程中，最为重要的是对扶贫格局中各扶贫主体的角色进行明确的定位，规范好其角色担当，使其在共同参与与相互合作中能够准确地发挥各自的作用。

1. 大扶贫格局下政府的角色

多年的扶贫工作实践经验表明，政府在反贫困工作中具有独特的优势：一是政府可以利用层级行政管理体制，自上而下建立强有力的反贫困组织体系和层层负责的制度；二是政府可以利用其公共权力，通过行政干预，运用行政、经济、法律、思想教育等综合措施推动扶贫开发的进程；三是政府可以通过宏观调控职能，调动所掌握的人、财、物等资源，有组织、有计划、大规模地实施扶贫开发；四是政府可以利用其强大的资源动员能力，最大限度地动员和组织党政机关、企事业单位定点挂钩扶贫，动员发达地区对口帮扶贫困地区。廖富洲：《农村反贫困中政府主导行为的优势与问题》，中国党政干部论坛，2004年第09期。

当前反贫困仍然是政府的一项重要职能，政府在反贫困工作中仍然要发挥主导作用，应扮演好以下几种角色。赵敬丹、李娜：《中国农村反贫困过程中政府作用研究》，《辽宁大学学报（哲学社会科学版）》，2011年第01期。

一是政府应当好“政策制定者”，完善国家扶贫战略和政策体系。政府作为扶贫政策的制定者，应针对我国农村贫困问题的新特征及经济、社会大环境的变化，不断调整、完善国家扶贫目标、重点和政策体系。在扶贫目标上，要与扶贫的内在功能相吻合，与国家经济社会发展的历史阶段相吻合，应以“缩小发展差距，促进社会和谐”作为新的战略目标。在策略重点上，要服从服务于新的战略目标，坚持科学发展观，不断提高贫困人口的自我发展能力，从根本上解决发展慢收入低的问题。在政策体系上，要跟随扶贫策略重点，建立真正意义上的“大扶贫”格局，在科学发展、和谐发展、关注民生的大背景下，实行中央扶贫标准加地方扶贫标准的政策，扩大扶贫范围，对农村低收入人口全面实施扶贫政策；在扶贫主体上，应确立贫困人口在反贫困过程中的主体地位，将政府的职能责任、民营组织的社会责任和全社会的志愿精神统一起来迟福林、王景新、唐涛：《加快形成有效的反贫困治理结构的建议（20条）》，中国改革论坛网，2002年3月5日。。

二是政府应当好“教育投资者”，提高贫困人口文化素质。联合国教科文组织教育规划国际协会的高级项目专家戴维德·艾德科雷纳认为，“对农村人们的教育是农村发展的核心，对于消除世界范围内的贫困具有基础意义。”在农村反贫困过程中，政府应建立以教育发展为核心的反贫困体系，特别重视开发贫困人口自身的资源，培养和提高他们参加农业生产、获取资源和参与市场竞争的能力。大力发展农村教育，尤其是增加西部欠发达地区的农村教育投资，可以促进教育的各种功能发挥，更新贫困地区人们的思想观念，提升农民发展的主体性，增强人们发展的动力。通过教育的发展，来提高贫困地区人们的能力，促进贫困人口的发展，达到反贫困的目的。

三是政府应当好“服务提供者”，提供有效的公共产品与服务。目前，农村公共产品与服务供给普遍短缺，不利于农业和农村经济的稳定发展，也制约了农民收入的增加。我国农村公共产品供给实行政府分级负责制，中央政府和地方政府各负其责，分别提供全国性和地方性公共产品，但在实际操作中，中央政府与地方政府的责任划分并不够合理，本应由上级政府提供的公共产品却强制下级政府提供，如义务教育、公共卫生、基础设施等，导致下级政府事权大于财权，受财力限制，公共产品不能提供或不能完全提供，致使产品数量不足、质量不高。同时，本应由政府提供的公共产品或由政府与农民共同承担的公共产品成本，却完全由农民承担，造成农民的负担更加沉重。因此，如何建立符合农村经济发展需要的公共产品供给体系，已成为农村反贫困中的重要问题。

四是政府应当好“权益保护者”，保障农村贫困人口的基本权利，减少社会排斥。1998年的诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚·森研究了印度、巴基斯坦等国家的饥荒历史后发现，权利剥夺、能力缺失和社会排斥才是导致贫困的真正原因。社会排斥在现实社会中有种种表现，如劳动市场的排斥、信用市场的排斥、性别排斥、健康体系的排斥等。政府应保障农村贫困人口的基本权利，减少社会排斥，让个人享有将其经济资源用于消费、生产或交换的机会；将教育、社会保障等公共资源平等地进行社会安排；让人们充分享有社会交往所需要的信息；让遭遇天灾人祸或其他突发性困难的人、收入在贫困线以下的人、年老残疾的人得到救助等。这不仅在于其本身就是目的，而且在于其是消除贫困的手段。

2. 大扶贫格局下非政府组织的角色

非政府组织从事扶贫活动的优势主要表现为：扶贫效率高、敏感性高、富有创新激情，能够密切关注贫困群体的需要并根据其需要采取相应的扶助策略。非政府组织主导型扶贫项目在项目的科学决策、民主决策、贫困瞄准及受益人参与度方面优于政府主导型项目。姚迈新：《对以政府为主导的扶贫行为的思考——扶贫目标偏离与转换及其制度、行动调整》，《行政论坛》，2011年第01期。将非政府组织的上述优势与政府的强大资源动员能力优势结合在一起，进行扶贫活动中的协作型治理，是大扶贫格局下扶贫工作有效开展的重要途径。大扶贫格局下，非政府组织应扮演好以下几种角色。

一是扶贫目标瞄准者。在传统政府主导的扶贫行动中，扶贫资源经由政府组织系统层层下拨到贫困者手中，在逐级的资源传递和分配过程中，资金的误配置、滞留与偏离往往成为一个顽症，而各层级政府在扶贫行动中对利益的渴求，导致种种寻租行为的产生，经手官员和机构将对扶贫资源的分配视为无形的权利资源，扶贫资金的渗漏及目标转换成为各级政府、贫困户等各方博弈的自然结果。引入体制外的社会非政府组织进入扶贫领域，在政府主导的扶贫资源分配中利用非政府组织的作用，发挥其机制比较灵活、运行成本比较低的优势，能够减少扶贫资源传递中的很多中间环节，可以在一定程度上减少扶贫资金的渗漏和偏离，实现“真扶贫”“扶真贫”的目标。

二是先进理念倡导者。在参与扶贫的行动中，非政府组织运作机制灵活，能够深入贫困人群中，充分地了解和掌握贫困者的情况，如贫困状况、贫困的原因、脱离贫困的主要障碍等。它们非常重视贫困群体尤其是真正贫困者的声音，对贫困者的需求有着高度的敏感性，从而能够帮助贫困者寻求脱贫的有效途径，帮助他们在扶贫资源的竞争中说出自己的诉求，获得扶贫资源。与此同时，相当多的非政府组织强调不是施予资源给贫困者，而是用系列的机制设计来保证贫困者在扶贫行动和日常生活中的权利获得和使用。以香港乐施会为例，它所组织的扶贫项目的理念框架可以分为两个层次。第一层次为核心理念，即“以人为本、以权利为本”。第二层次为策略性目标，包括五个策略性目标：一是持续生活的权利；二是享受基本服务的权利；三是生活和安全的权利；四是被聆听的权利；五是平等的权利。在五个策略性目标之下，又设置了次级目标。康晓光：《NGO扶贫行为研究》，北京：中国经济出版社，2001年。对贫困者需求和权利的关注及敏感度，是非政府组织尤其是海外非政府组织的重要特征，这对于缓解和消除贫困者的权利贫困、提高扶贫实效大有裨益。

三是专业扶贫实践者。按照国际的经验，当贫困人口比例下降到10%以后，扶贫方式就必须向微观层面转变。陕立勤：《对我国政府主导型扶贫模式效率的思考》，《开发研究》，2009年第01期。传统的以政府为主导的扶贫行动是系统化、大面积铺开的，难以适应当前扶贫工作专业化与精细化的要求。从贫困人口的分布特征看，当前国内贫困人口的分布已呈现“大分散、小集中”的格局，扶贫攻坚战也使原有的贫困乡、村呈现“插花式”的格局，贫困人口零散分布的特征十分明显，这也对扶贫工作提出了精细化、精准化的要求。非政府组织具有贴近民众的天然优势，能够接触到以分散个体形式分布在社会底层的贫困者，能够获得第一手关于贫困人群的资料，了解贫困人群的需求，依据自身的组织特点向其提供具有针对性的援助。而许多专业性的非政府组织，也弥补了政府主导的扶贫行动“一锅煮”的不足，扶贫的效率得到了提高。如中国扶贫基金会的品牌项目“母婴平安120行动项目”就是以贫困地区的孕产妇为主要对象的，其专业性特征突出。母婴项目的设计目标是：有效降低项目覆盖人群的孕产妇死亡率和婴儿死亡率；提高贫困人口母婴生命保障水平和健康水平，促进乡村人口素质提升；减缓因母婴生命出现问题而返贫的状况；促进爱心的奉献和人类文明，增进社会和谐。

(三) 任务：建立综合的扶贫体系

基于中国正处在社会转型这一特殊时期，在大扶贫格局下有必要建立一个以资助式扶贫为起点、以开发式扶贫为核心、以救助式扶贫为补充的综合扶贫体系。

首先，以资助式扶贫为基础，启动扶贫。资助式扶贫主要是在公共基础设施的建设方面进行资助。资助式扶贫采取“输血”的方式，较好较迅速地解决了村庄在基础设施方面的一些燃眉之急，效果也是立竿见影的，很受群众欢迎。但是，“输血”式投入毕竟不能成为一种长效投入机制，只能作为起点，更重要的是要培育贫困地区自身的“造血”功能，也就是说在早期“输血”之后，扶贫工作的核心应尽快转移到开发式扶贫上来。

其次，以开发式扶贫为核心，走可持续发展之路。开发式扶贫，从目标和路径来看，是指充分调动、盘活村庄的各种资源，开拓创收致富的新渠道，使村庄自力更生并可持续发展。既包括自然资源开发，又包括人力资源开发。自然资源开发着重于开发村庄的农业资源，创办村集体企业，促进村经济的发展；重点在于安排优惠的扶贫，专项贴息贷款和制定优惠政策。人力资源开发要倡导和鼓励自力更生、艰苦奋斗的精神，克服贫困户中普遍存在的“等、靠、要”思想。进一步通过推动成人教育和科技培训来提高贫困人口适应市场的能力。与此同时，还要进一步增加对农村地区医疗、卫生领域的投入，推进农村新合疗制度的建立和完善，采取特殊措施(如减免费用)以保证合作医疗能够覆盖所有贫困人口，因为健康和教育同样是人力资本的重要组成部分。

最后，以救助式扶贫为补充，完善扶贫。由于在极端贫困人口中存在相当一部分已经失去劳动能力的人口，他们的生活只能依靠政府，而政府从公共服务的职能出发，有必要为其提供保障。此举称为救助式扶贫，就是提供给最贫困的村民的基本生活和公共保障。

(四) 保障：加强对扶贫事务的监管

在推进扶贫工作的过程中，对扶贫事务的有效监管极为重要，可以说扶贫工作的顺利实施和效果的实现在很大程度上取决于监管的好坏，我国传统的政府主导型扶贫一直在这方面存在缺陷，而企业和非政府组织在这方面做得相对较好，在构建大扶贫格局的背景下，通过各主体间的相互交流与合作，在一定程度上能实现对扶贫事务进行有效监管的目标。

首先，建立有效的监控机制。健全和完善扶贫资金的运行管理机制，资金使用要实施阳光作业。严格执行公告公示制度，实施扶贫任务的贫困村要设立公告牌，标明村名、挂钩领导和驻村干部、帮扶单位、建设内容、投资额度和建设期限，财政、扶贫部门不定期对项目实施进行检查和督查。

其次，建立客观合理的扶贫效益评价体系。农村扶贫效益的评价涉及经济、社会和心理等方面，因此，制定适用于农村扶贫效益的综合性评价指标体系，是十分必要的。综合评价指标体系应包括经济效益、社会效益和心理效益三个方面。张秀兰、徐月宾、王韦华：《中国农村贫困状况与最低生活保障制度的建立》，《上海行政学院学报》，2007年第03期。在这三方面建立起一系列具体量化的指标，用以对各种农村扶贫活动的效益进行定量分析，积极有效地推进农村扶贫活动。

最后，重视扶贫的后续管理，建立激励与问责制度。在扶贫资金和扶贫项目的安排上，可实行以项代奖的办法，鼓励扶贫开发工作搞得好的地方率先脱贫。地方政府在扶贫资金使用额度上要与上年扶贫资金使用情况和扶贫工作情况挂钩，好的可在资金分配和项目安排上予以倾斜，差的要核减相应指标。同时，建立问责机制。设立一个由各扶贫主体共同参与的外部监督与评估组织委员会。在外部监督与评估的基础上，实行社会问责制，对那些违反扶贫资金使用和管理规定的行为进行披露和曝光，并要求相应责任人承担责任。

(五) 案例：大扶贫格局的模式创新

进入21世纪以来，全国各地因地制宜、大胆创新，在开展实施国家整村推进、产业化扶贫的基础上，积极探索出许多行之有效的扶贫开发新模式，如社区主导型(CDD)扶贫模式、非政府组织主导型扶贫模式、“中农合创”扶贫模式、社区基金扶贫模式、业主带动式扶贫模式、“无土安置”扶贫模式、“电视信息”扶贫模式，帅传敏、欧青平、何晓军：《我国农村扶贫模式及其创新》，《郑州航空工业管理学院学报》，2008年第02期。实现了扶贫开发的整体性和灵活性的有效结合，推动了扶贫开发事业的发展和进步。

1. 社区主导型扶贫模式

2006年5月，由国务院扶贫办外资项目管理中心和世界银行合作开展的社区主导型发展试点项目，在广西南宁正式启动。CDD项目总投资约4800万元人民币，用于广西、四川、陕西、内蒙古四省(区)的60个重点贫困村的扶贫开发工作，预计有10万人从中受益。社区主导型扶贫模式的创新之处在于：其一，把资源的决策权、使用权和控制权完全交给农民，由农民决定实施什么项目、由谁来实施，并由农民掌握、控制项目资金的使用，依靠农民自己推动社区的发展，实现农民的自我组织、自主管理、自我监督和自我服务，政府则主要负责监督、支持和服务；其二，首次把扶贫工作与村民自治和民主决策结合起来，为基层组织的建立和发展提供支持；其三，开创了政府、国际机构与国际非政府组织合作实施项目的先例，首次将非政府组织纳入政府的扶贫工作中，借此探索政府与非政府组织合作的有效模式。

2. 非政府组织主导型扶贫模式

2005年12月，国务院扶贫办和江西省扶贫办提供1100万元人民币财政扶贫资金，委托中国扶贫基金会组织招标，选择一些非政府组织在江西省的22个重点贫困村实施村级扶贫规划项目。亚洲开发银行从英国政府设立的扶贫合作基金中拿出100万美元用于支持非政府组织村级扶贫规划试点项目的设计和示范推广。新加坡金鹰国际集团提供了8万美元，用于支持非政府组织的能力建设。这是我国政府的扶贫资源首次向非政府组织开放，是中国扶贫资金管理体制和扶贫模式创新的有益探索，从而使我国的非政府组织有更多的机会参与政府主导的扶贫开发工作，同时，也将大大促进国内非政府组织的发育和发展，有利于促进公民社会的发育和构建社会主义和谐社会。

3. “中农合创”扶贫模式

“中农合创”是“中国后发展地区农业合作创业项目”的简称，是由“中农合创”团队及其前身“中国西部开发研究中心”学术集体继20世纪80年代初参与中国农村经济体制改革后，在中国后发展地区特别是贫困地区实施的乡村建设与改造项目。2001年以来，团队将总项目运作目标锁定在全国592个国家扶贫开发工作重点县中的“三区合一”地区，即贫困地区、生态脆弱地区、为新中国的创立和建设作出过重大贡献的地区。该模式采取以合作创业基金方式启动贫困地区传统优势产业项目，以新的运作模式吸引商业资本和民间资本注入农业合作领域，以先进适用的资源配置理论指导农户在短期内完成用资源换资料、用资料换生产、用生产换积累、用积累换投入、用投入换效益的方式，将分散的农户用适宜的形式发动起来，形成能够与集约化的资本和市场对接的项目组织，与政府对话并接受政府的指导，从而走上集体脱贫的发展道路。

4. 社区基金扶贫模式

世界银行第五期技术援助(TCC5)“农村社区滚动发展资金运作模式研究与试点项目”，是由国务院扶贫办和财政部农业司在项目村投入10万元人民币作为种子资金，项目村群众投入不低于国家注入资金10%的互助金后，按有关规定向村民发放借款，用于探索贫困山区扶贫开发新模式。2006年12月，该项目在四川旺苍县和河南叶县启动以来，旺苍作为国家扶贫开发工作重点县，坚持把“参与式”理念贯穿始终，按照“资金自有、共同管理、合理使用、有偿服务、持续发展”的原则，积极探索和实践，取得了初步成效。目前，全县已启动2个项目试点村，445户农民自愿加入互助社，建立互助小组79个，吸纳互助金27 390元，发放借款68户，89 400元。该项目对改善社区群众的生产生活条件、增强自我发展能力等方面起到了积极的作用，深受农民的欢迎。

5. 业主带动式扶贫模式

业主带动式扶贫模式，是我国目前兴起的扶贫开发新模式，主要做法是通过重点扶持业主(龙头企业)来带动贫困群众发展产业，实现脱贫。重庆市开县，2001年开始在其北部山区实施业主带动式扶贫开发新模式，通过做大做强羊养殖龙头企业，带动千家万户壮大羊养殖业。2001年以来，该县共投入384万元扶贫开发资金用于该扶贫项目，其中70万元用来直接扶持龙头企业山川牧业发展有限公司，帮助其购买波尔山羊种羊和建立人工授精站，另外，314万元则作为农民新购母羊的补助金。根据协议，龙头企业山川牧业发展有限公司将为农民提供免费配种、免费开展技术培训等服务，并负责产品回购和销售，而山川牧业发展有限公司则可通过赚取羊销售差价来获取利润。项目实施以来，该县北部山区已有83个特困村、一万余户农民发展起了波尔山羊养殖业，养殖户人均增收1050元。

6. “无土安置”扶贫模式

“无土安置”是扶贫开发的一种新模式，例如，广西都安瑶族自治县结合本县“九分石头一分土”的实际情况，通过创建农民工回乡创业园，以最少的土地安置最多的农民，不仅完善了劳务输出服务体系，还创立了“无土安置”的扶贫新模式。都安县把“异地搬迁”转变为“异地安置”，按“搬得出、住得稳、富得起”的原则，在八仙农民城旁创建农民工回乡创业园，国家只需人均投入5000元。这样不仅节省了国家的扶贫投入，还解决了山区土地资源稀缺的问题，探索并形成了以第二产业、第三产业为主，种养业为辅的“无土安置”扶贫开发新模式。目前，农民工创业园已完成投资八百余万元，有180户900人入园建新房。

7. “电视信息”扶贫模式

“电视信息”扶贫，是中国石油天然气集团公司在长期的扶贫实践中探索出来的一种扶贫模式。它采取“中国石油全国农产品深加工招商项目免费广告”的形式，为全国贫困地区无偿发布农产品深加工招商项目信息，用信息这个杠杆撬动全社会的扶贫资源，从而起到“四两拨千斤”的作用，收到事半功倍的扶贫效果。这一活动自2007年1月1日起正式启动，甘肃省东乡县羊肉加工项目当天便通过中央电视台军事·农业频道向全国播出，引起社会巨大反响。

第四部分  专项扶贫模式的有效性研究

贫困问题自人类社会步入工业文明以来，就是世界各民族国家和国际社会所面临的共同挑战。通过促进发展，消除贫困，实现共同富裕，也是人类社会发展的理想。在过去的20多年中，中国政府主导的扶贫开发工作取得了举世瞩目的成就。经过多年有计划、有组织、大规模的减贫努力，中国率先实现了联合国千年发展目标中关于贫困人口减半的指标，贫困地区经济实力增强，基础设施明显改善，生态恶化趋势得到遏制，扶贫开发工作增强了贫困地区、贫困社区和贫困农户自强不息的精神和自我发展的能力，为促进国民经济的健康稳定发展和社会和谐与民族团结发挥了重要作用。国际社会对于中国的减贫成就给予了高度的评价，认为中国在过去20多年的扶贫开发工作深刻地影响着世界减贫，中国的这一成就为发展中国家，甚至为整个世界提供了一种模式。

一、中国政府专项扶贫概述

中国的减贫成就除了得益于持续稳定的经济增长、不断突破创新的体制改革，以及国家一系列促进社会公平发展的政策之外，政府的专项扶贫开发工作扮演了关键的角色。所谓专项扶贫，究其实质，指的是国家的政策扶贫，即国家实行专项的扶贫政策所开展的扶贫工作。1986年，中国政府组建了专门的扶贫开发工作机构，开始了大规模、有计划的专项扶贫工作，在过去的20余年中，专项扶贫工作形成了整村推进、连片开发等若干行之有效的工作模式。可以说，通过专项扶贫调动行业扶贫和社会扶贫的积极性，共同推进贫困治理事业的前行，已经成为中国减贫道路的基本特点。

(一) 专项扶贫的缘起

作为国家政策扶贫的专项扶贫工作，是推动我国减贫事业前行的基本力量。专项扶贫模式的缘起，乃是建立在对经济社会发展规律认识的基础之上，强调社会问题在治理过程中，以政府干预和国家责任，弥补市场机制的不足。通过国家主导的减贫规划实施，带动相关资源的投入，共同推动贫困地区的发展。

之所以开展政府主导的专项扶贫，不仅是因为它是区域发展战略的组成部分，同时，也是对市场经济规律认识和把握的结果。按照经济学的观点，在经济成长之初，一般性的经济增长通过拉动就业、促进资源重新配置，能够有效地降低贫困人口的规模。但当经济成长到一定的时期，增长的减贫作用会渐渐削弱甚至消失。以此观点来关照中国改革过程中的减贫经验，会发现这种观点具有部分的解释力。在改革的初始阶段，制度变革成为推进贫困治理的结构性因素，而当以土地制度、农业品购销制度为核心的制度改革这里所言的制度改革仅就特定的历史时段而言，实际过程中，农村改革一直延续至今，例如，21世纪一系列惠农政策的实施，也不断助力农村发展和贫困治理。所蕴涵的减贫潜能释放完毕以后，市场因素和政府因素就成为影响贫困治理进程的关键变量。从理论上讲，市场因素和政府调控的协调，是贫困治理的二重推力。政府的干预应当被限制在最小的范围内，以利于市场机制能够更为有效地配置资源。但毫无疑问，中国国情的特殊性和市场经济自身的规律，使得我们必须重新思考政府干预的范围。一方面，中国经济改革的过程中，区域发展并不均衡。与东南沿海地区相比，我国的中西部地区长期以来处于发展的边缘地带，在发展时序的设定上，处于梯度发展的后级阶梯。这些地区，尤其是中西部的革命老区、少数民族地区、边远地区这些特殊贫困地区，面临着长期的投入不足，市场化程度较低，自我发展能力薄弱，必须借助国家强劲的外部支持，才有可能重塑区域发展的硬环境。2000年以来，随着西部大开发、中部崛起等一系列国家区域发展战略的实施，这些特殊贫困地区虽落后面貌有所改变，但贫困的治理依然是长期而艰巨的任务。另一方面，市场机制的益贫效应存在着一定的限度，需要政府来弥补市场失灵的现象。市场机制，无法保证资源流向有利于贫困地区发展和贫困人口增收的路径。

鉴于此，中国政府根据市场并不能自动惠及所有人群，单纯的经济增长和普惠性的政策措施并不能解决所有的贫困问题的现实，于1986年成立了专门的扶贫开发工作领导机构，组织实施了针对贫困人口的专项扶贫开发规划，形成了“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫”这样一条符合中国国情的扶贫开发道路。

(二) 专项扶贫的历程

新中国成立以来，在赶超式发展思维的主导下，国家自上而下地完成了农村的社会主义改造，建立了人民公社体制，通过提取农业积累为工业成长提供必需的物资和经济支持。这一体制，为新中国的快速工业化奠定了基础，但同时，农村的经济发展却由于人民公社体制的低效率、城乡二元格局的长期存在，而未能绽放发展的活力。据统计，改革开放之初的1978年，农村贫困人口占农村总人口的30%。随着农村改革的实施，农业经济快速发展，农村的贫困问题在体制改革的推力下有了较大程度的缓解。经济史研究从三个方面来解释这一时期的经济增长和减贫绩效：其一，农村土地制度的调整，统分结合的家庭联产承包制的实施，激活了农户从事农业生产的积极性，农业部门的生产效率有了较大幅度的提升；其二，农产品收购价格的提高和区域性市场的形成，推动农业交易条件的改变；其三，乡镇企业的发展和城乡社会流动的初步开启为农民提供了非农就业的途径。

1. 1986—1993年：大规模开发式扶贫战略的提出

如前所述，20世纪80年代中期，在农村改革的推动下，中国农村大部分地区凭借着自身的优势，经济得到了较快速的发展，但一些地区由于经济、社会、历史、自然和地理等方面的制约，发展相对滞后。贫困地区与其他地区，特别是与东部沿海发达地区在经济、社会和文化等方面的差距逐步扩大。中国的区域性贫困问题逐渐凸显，以及区域发展差距的拉大，是国家提出规模开发式扶贫战略的基本历史背景。为了解决这些特殊贫困地区的贫困和发展问题，中国政府在继续推动农村改革的同时，针对贫困地区，在充分调研的基础上，成立了专门扶贫工作机构，即国务院贫困地区经济开发领导小组(后于1993年，更名为国务院扶贫开发领导小组)，领导小组下设专门的办公室，负责落实领导小组的工作部署，并安排了专门的资金，制定有针对性的特惠政策，推动贫困地区的减贫与发展。

自此，中国扶贫开发工作掀开了崭新的一页，针对既往救济式扶贫的不足进行了改革，确定了开发式扶贫的基本方针。中国政府开始在全国范围内开展有计划、有组织和大规模的扶贫开发工作。通过国家或地方政府必要的扶持，动员群众广泛参与，利用贫困地区的自然资源，进行开发性生产建设，发展商品经济，增强贫困地区和贫困户的自我发展能力。

2. 1994—2000年：八七扶贫攻坚规划的提出与实施

随着农村改革的深入和国家扶贫开发力度的不断加大，中国贫困人口逐年减少，从1985年的1.25亿下降到1993年的8000万，20世纪90年代初，贫困人口主要分布在西南大石山区(石漠化严重)，西北黄土高原地区(水资源不足)，秦巴山区(土地落差大、耕地少，交通状况落后，水土流失较为严重)，以及青藏高寒区等几类地区。

为了进一步深入推进扶贫开发事业的前行，中央政府从1994年，制定并颁布实施了国家八七扶贫攻坚计划，明确提出，要集中人力、物力、财力等资源，动员社会各界的力量，力争用7年左右的实践，到2000年年底解决8000万贫困人口的温饱问题。围绕着这一基本目标的实现，中国政府开始调整中央专项扶贫资金投放的地区结构，将用于沿海经济比较发达的省份的中央扶贫信贷资金调整出来，集中投向中西部贫困状况严重的省和自治区。592个国家扶贫开发工作重点县得到中央3项扶贫资金，占全国总扶贫资金比重的70%左右。这些资源主要用于以下几个方面：超过40%的资金投向农业，20%左右投向基础设施建设和工业，6%左右投向交通，4%左右投向教育和医疗卫生，1%投向培训以及技术推广。

3. 2001—2010年：中国农村扶贫开发规划纲要的实施

八七扶贫攻坚计划的实施，基本解决了农村贫困人口的温饱问题，21世纪之初，中国政府从加快推进社会主义现代化建设步伐、全面建设小康社会着眼，决定从2001年到2010年，集中力量，加快贫困地区脱贫致富的进程，把扶贫开发事业推向一个新阶段，制定并颁布实施了《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》。

这一时期，农村贫困问题依然严峻，2000年年底，全国农村没有解决温饱问题的贫困人口约为3000万，占农村人口比例的3%左右，低收入人口6000万人，这9000万农村人口，是21世纪第一个10年农村扶贫开发工作的基本对象。这些贫困人口的分布呈现出“大分散、小集中”的分布状态，中西部的农村绝对贫困人口分别占全国的34%和60.57%，并主要集中在中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区的贫困农村。必须承认，这一时期的扶贫开发工作难度巨大，这些人口主要分布在自然条件恶劣、交通闭塞的偏远地区，经济社会发展严重滞后，农户的基本生活条件还没有质的变化，自身综合能力较差。为此，中国政府调整了专项扶贫方略。以解决温饱问题和巩固温饱问题为首要目标，关注贫困人口收入的同时，更加注重贫困地区和贫困人口的发展问题，强调人力资源的开发。区域瞄准的范围由贫困县向贫困村转移，扶贫投资覆盖全国14.8万个贫困村，坚持让最贫困的人口直接受益。同时，坚持开发式扶贫与农村社会保障体系的结合，坚持自力更生、艰苦奋斗，注重贫困人口积极主动地参与扶贫项目的决策、实施、管理和评估，专项扶贫模式不断成熟，形成了整村推进、连片开发、产业扶贫、雨露计划、移民搬迁等多个行之有效的专项扶贫模式。

4. 2011—2020年：迈向连片特困地区的专项扶贫

随着第一个10年农村扶贫开发规划纲要的实施，中国贫困农村的面貌有了很大程度的改变。参照新的农村贫困线，2009年农村贫困人口为3200万，较2000年下降了62%，2010年农村贫困发生率更是下降到了不足3%。中国农村绝对贫困人口的分布特征呈现出“大分散、小集中”的趋势，新阶段，我国的绝对贫困人口主要分布在连片特困地区，据统计，全国14个连片特困地区中，农民人均纯收入为2676元，仅相当于全国平均水平的一半；在全国综合排名最低的600个县中，有521个在片区内，占86.8%。所谓连片特困地区，不仅是指这些地区贫困的范围广、程度深、扶贫开发工作难度巨大，更为重要的是，随着我国经济发展的阶段性特征转换，既往的减贫模式，已经很难适应此类地区的贫困治理事业。

为了应对减贫形势的变化，将国家区域发展规划推向深入，力争完成2020年全面建成小康社会的宏伟目标。中国政府2011年颁布了《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》，新十年的中国农村扶贫开发纲要，将扶贫开发工作的重点，转移到连片特困地区的扶贫攻坚。迈向连片特困地区的扶贫开发，政府的专项扶贫工作，依然是各项减贫工作落实的重要切口，通过专项扶贫工作的开展，调动行业扶贫和社会扶贫的力量，对连片特困地区进行综合治理，推动此类地区经济、社会、文化、生态的全面发展，是新阶段减贫工作的基本路径。而为了更好地瞄准政策对象，提高扶贫开发资源的使用效率，凸显政策的针对性，专项扶贫模式有效性的理论研究和实践创新必不可少。

(三) 专项扶贫工作的特点

在回顾既往20多年扶贫开发历程的过程中，可以发现，中国政府主导的专项扶贫模式工作机制和方法经历了一个不断完善和成熟过程，体现在以下的三个方面。

1. 对象瞄准机制的变化

在改革开放之初，国家的政策调整，更多是普遍性的农村改革政策，由于改革过程涵盖整个农村，所以这一时期并不存在政策瞄准的观念。1982年，国家启动“三西”地区扶贫开发计划，首开政府推动区域发展和反贫困的先河。“三西”地区指的是甘肃与宁夏的河西、定西和西海固地区，“三西”地区下辖47个县，大部分地区植被破坏严重，生态环境恶化，人民生活困难，国务院成立了专门的“三西”农业建设领导小组，设立“三西”农业建设专项补助资金，每年2亿元用于当地基础设施建设补助、发展种养殖业和多种经营方式。“三西”地区的扶贫开发，拉开了中国区域性扶贫开发的大幕。

“三西”地区的扶贫开发工作，为后来政府的专项扶贫积累了宝贵的经验，尤其是在扶贫资源有效传递方面。1985年，为了进一步提高扶贫开发工作效率，中国政府以县为单位作为专项扶贫计划的基本瞄准单元，称为国家扶贫开发工作重点县。按照当时的标准，1985年，全县年人均纯收入150元以下的县被确定为国家扶贫开发工作重点县，对少数民族自治县和革命老区县，扩大到200元，个别具有重大影响的革命老区和部分牧区放宽到300元。这一时期一共有331个县被列为国家扶贫开发工作重点县。同时各省(自治区、直辖市)也按照一定的收入标准来确定省(自治区、直辖市)的重点扶持贫困线，依靠省财政予以扶持。

1994年，随着减贫总体形势的变化，国家重新调整了国家扶贫开发工作重点县的标准，凡是1992年人均纯收入低于400元的县全部纳入国家扶贫开发工作重点县，凡是1992年年人均纯收入高于700元的原国家扶贫开发工作重点县，一律退出国家扶持范围，依据这一标准，列入“八七扶贫攻坚计划”的国家扶贫开发工作重点县有592个。这一变化，体现了有进有出的原则，是扶贫开发政策要针对真正贫困地区的政策价值观念的贯彻。同时强调将扶贫开发的工作重心下沉到县一级，强化县级的扶贫责任。

以有进有出的原则，确定国家扶贫开发工作重点县，在总体上保持了扶贫开发政策资源真正面向贫困区域。但随着经济社会发展，尤其是贫困县县域经济的变化，以及全国贫困人口分布特征的转变，县为单位的贫困瞄准机制，暴露出一定的问题，例如，各项政策资源下达到县一级以后，往往不能保证投入到县域内真正贫困的地区和人口，而是整合进县级财政统一使用，扭曲了扶贫资源和扶贫政策的本意。因此，在21世纪之初，国家第一个农村扶贫开发纲要实施过程中，瞄准机制方面有了一系列的创新。

首先，2001年重新调整了国家重点扶持县的名单，并将以往所称的国家重点扶持的贫困县改为国家扶贫开发工作重点县，进一步凸显和强化县级的贫困治理能力与责任，新的592个国家扶贫开发工作重点县，全部分布在我国的中西部21个省(区市)，全部为少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区，这些县所覆盖的绝对贫困人口占全国的61.9%。

其次，随着贫困县县域经济的发展，贫困人口的分布主要集中在贫困县内的贫困村和其他地区的村落。因此，县级瞄准机制就显得无法更为精准地瞄准政策对象，鉴此，《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》明确提出，将扶贫开发的具体实施落实到村，在自上而下的组织和自下而上的参与下，全国共确定了14.8万个重点村，这些重点村覆盖了全国76%的贫困人口。同时，借鉴社区发展理论的原则和方法，以村为单位组织贫困村扶贫规划的编制工作。编制过程结合了参与式的理念和方法，全程向贫困农户开放，有针对性地形成贫困治理方案。

再次，以往的扶贫开发政策，集中关注绝对贫困人口温饱问题的解决。但实践发现，低收入群体具有较高的脆弱性，在外界风险的侵蚀下极易陷入贫困的境地，一些以往工作中脱贫的人口，也容易返贫。为此，中国政府在继续加大对绝对贫困人口扶持力度的同时，注重对低收入群体的支持。

最后，通过贫困人口建档立卡，推动贫困治理的动态性和扶贫到户工作。扶贫开发工作最终的主体和能动单位是农户，因此，政策资源与农户的需求直接对接，是保障扶贫开发工作绩效的重要方式。为了进一步明确帮扶对象，国务院扶贫办组织全国扶贫系统对贫困农户进行逐户的调查摸底，在此基础上建档立卡，两年内共完成1.06亿贫困人口的建档立卡工作，基本实现了对贫困信息的动态管理，使各项政策落实有了更为扎实的依据。

2. 专项扶贫模式的成熟

在20多年的专项扶贫工作中，专项扶贫的工作模式逐渐成熟。从早期的救济式扶贫，到以开发式扶贫为主，从笼统的扶贫开发概念，到六大扶贫开发模式的提出和完善，体现了专项扶贫工作方式的不断发展过程。我们从下面几个方面来对这一过程进行回顾。

其一，开发式扶贫思路的确定和成熟。开发式扶贫开发战略的提出，首先是基于对扶贫开发工作规律的认识。在中国独特的发展道路中，一般性的经济增长，对于老少边穷贫困地区发展的带动，是很难在短期内体现的，这就导致了区域发展差距的不断扩大。贫困地区自身的基础薄弱，地方自我发展能力差，必须依赖专门的外部支持。同时贫困地区的发展仅仅依靠救济式扶贫，往往收效甚微，难以从根本上改变贫困地区经济落后的面貌，最为有效的办法就是在国家的外部支持下走内生的开发、发展道路，通过调动贫困村和贫困户的广泛参与，以贫困地区自身资源优势为基础，进行开发式的生产，发展市场经济，增强贫困地区的贫困户的自我积累与自我发展能力。

其二，专项扶贫模式的形成和发展。在中国政府主导的专项扶贫工作中，逐渐形成了六大模式，即整村推进、连片开发、产业扶贫、雨露计划、移民搬迁和特殊地区综合治理。每一种专项扶贫模式的提出，都具有充分的理论依据和实践基础，并且经历了试点、总结、推广的政策过程。专项扶贫工作模式，瞄准贫困问题的症结和减贫工作的重点，以专项化管理的办法科学推进，是中国政府扶贫开发工作的宝贵经验之一。

其三，专项扶贫带动行业扶贫和社会扶贫，工作格局不断创新。中国政府的扶贫开发工作，逐渐形成了大扶贫的工作格局。专项扶贫工作的开展，不是鼓励政策投入，而是与行业扶贫与社会扶贫相配合，共同促进贫困地区和贫困农户的综合发展能力建设。早在八七扶贫攻坚期间，国家除了实施三项扶贫投资计划之外，强化了政府各部门的扶贫责任。明确规定，各部门要根据本计划总的要求，分别制定本部门、本系统的八七扶贫攻坚实施方案，充分发挥各自的优势，在资金、物质和技术上向贫困地区倾斜。同时，还具体明确了对计划、内外贸、农林水、科教、劳动、民政、民族宗教、文化卫生等相关部门的工作要求。这一工作格局，在2001年开始的第一个扶贫开发纲要实施过程中，形成了更为成熟的体系，各工作部委出台相应的实施规划，并在县一级将专项扶贫资金和行业扶贫资金整合起来使用，收到了较好的效果。

二、政府专项扶贫模式的运行与成就

中国政府主导的专项扶贫工作是中国减贫道路的基本经验之一。在分析和理解专项扶贫的过程中，需要将其置于中国减贫事业的整体部署中认识，在这一部分，我们将侧重于介绍政府专项扶贫工作的构成体系、运行模式、实践成就和基本经验。

(一) 六大专项扶贫模式概述

中国政府的专项扶贫工作，体现了“政府主导、社会参与”的贫困治理格局中政府主导的内容。通过一系列的制度安排和资源保障机制，在实践中，中国政府逐渐形成了六大扶贫模式。

1. 整村推进

21世纪之初，国家颁布了《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》，规划实施过程中，根据贫困人口特征的变化，贫困瞄准机制也做出了相应的调整。为了适应这一减贫形势的变化，中国政府发展出“整村推进”的专项扶贫模式，自2000年始，计划用10年，在全国14.8万个村，开展以社区为中心的扶贫开发工作。

所谓“整村推进”式扶贫开发，是社区发展理念在贫困治理领域的应用。之所以提出该模式，基于如下的判断，即单纯以农户为单位的扶贫方式，有着难以突破的瓶颈，在社区性贫困(如基础设施建设滞后、基层组织乏力、基础产业缺失)未能有效治理的情境下，以户为单位的扶贫成绩难以得到巩固和提升。另一方面，2000年之前，扶贫开发工作中采取的贫困瞄准机制，主要是县级瞄准，即扶贫开发的资源最终投放到县一级，而在实际的操作中，上级扶贫部门发现，有很大部分的资金并没有直接用到贫困社区和贫困农户，而是捆绑进县级的经济发展规划中，因而资金使用的益贫性就受到很大限制。在这样两个背景下，整村推进的做法，既体现了社区为中心的贫困治理理念，又是中国政府扶贫开发工作中瞄准机制的一次重大调整。

整村推进的专项扶贫模式，无疑是中国政府扶贫开发工作管理模式的一次跃升。该模式包含几个要点。首先，清晰的治理目标，国家层面的统一规划部署。按照国务院扶贫办的计划，2000—2010年，整村推进式扶贫开发在全国14.8万个贫困村实施。整村推进的资金来源由三大块组成：一是财政扶贫资金，中央财政根据一定的计算公式，下达扶贫资金，加上省级和市级配套资金，到县一级进行统筹；二是整合部门资金，部门资金包括水利、电力、交通、发改、农林等“条条部门”的资金，按照整村推进的设计，在县一级，以财政扶贫资金为中心，整合“条条部门”的涉农建设和发展资金，共同投放到贫困社区；三是贫困社区自筹资金，包括农户的“投工”“投劳”，以及直接的资金投入。三个资金来源，并没有一定的比例。从调查来看，主要是因为“条条部门”的工作也有自身的目标，唯有能够覆盖到项目村的，才可能被“整合”进来，尤其是2008年各部委下达项目资金专项化管理通知以后，整合的难度就尤为凸显；而自筹资金取决于村组织的动员能力和农户的投入能力两个方面。其次，明确的组织体系，县一级统筹安排。成立县主要领导“挂帅”的工作小组，地方扶贫办和地方“条条部门”的负责人任副组长，由扶贫办具体协调和实施相关规划。县镇一级大致采用与县级类似的组织结构。在贫困县，由于地方财力困难，中央拨付的财政扶贫资金占据地方财政收入的比重甚高，所以各县对这项工作均给予了高度的重视。村一级，则由村两委负责组织，农户积极参与，所谓参与，指的是农户要投入一定程度的自筹资金，以获得相应的“奖补”支持。再次，明确的贫困治理目标。按照“一次规划、分步实施、三年见效”的要求，所有纳入整村推进的项目村，需要通过一定程序形成村级规划。一个“合理”的规划，不仅要具有经济可行性，同时还必须包含四个方面的要求，在市县一级，社区为中心的贫困治理，被“转译”为“四基新村”，即健全基层组织(包括村两委办公条件的改善)、强化基础设施(水电路、危房改造、节能改造)，夯实基础产业(以增收为中心)，以及提高基本素质(文化、健康)。最后，严格的财务管理和督查制度。资金管理采用财务报账制，而不是直接下发到村，由村“灵活”支配。这样的做法，目的在于保证规划的贯彻，同时杜绝其中可能产生的违规操作。而督查制度，一方面要求财务向村民公开，一方面县、乡工作组会定期不定期地督查工程进度和预算执行情况。

2. 连片开发

连片开发是我国扶贫开发工作实践中的重要创造，是中国特色扶贫开发道路中形成的六大模式之一。所谓连片开发，指的是在贫困乡村集中连片的区域(区域范围大至整个州，小到一个乡镇的几个村)，根据扶贫开发规划和现代农业发展规划，围绕促进区域经济发展和增加贫困人口收入目标，以发展优势特色产业为重点，制定整村推进和连片开发的规划，通过1~2年的实施，改变区域贫困面貌，提升自我发展能力。之所以提出连片开发扶贫模式，是因为在我国广大的贫困地区，存在着较为集中的片区性贫困，这些地区由于长期投入不足，加之自然地理条件复杂，经济社会基础薄弱，形成了大面积的贫困。在扶贫开发过程中，单纯以社区为中心和扶贫到户的工作模式很难收到很好的效果，因而，必须以片区为单元，开展综合性的治理，将片区基本环境改善，社区与农户自我发展能力提升等工作协调起来，同步开展。

连片开发模式中所言的片区，不是一般意义上的区域性贫困。区域性贫困的治理贯穿于中国政府扶贫事业的整个过程，例如，最早可以追溯到1982年的“三西”地区扶贫。在后续的扶贫开发工作中，无论是“八七扶贫攻坚”还是第一个农村扶贫开发纲要的实施阶段，乃至新时期的扶贫开发，区域性贫困治理都是扶贫开发工作的重点内容。而连片开发是作为一种单独的专项扶贫模式存在的，其提出是相对较晚的事情。具体而言，2007年，以贵州晴隆科技扶贫经验和广西东巴凤地区连片开发经验为基础，我国在中西部22个省份共135个县开展了“县为单位、资源整合、整村推进、连片开发”试点，每个试点县投入1000万元财政扶贫资金作为引导，吸引相关部门涉农资金投入产业开发及配套项目，促进了贫困农户稳定增收。试点的经验证明了连片开发的专项扶贫模式是行之有效的，但其中的一些机制和过程仍有待调整。在后文中我们将会详细讨论。

3. 产业扶贫

产业扶贫，是以增加农民收入为目标，通过扶持龙头企业，培育专业技术合作社和经营合作社，带动贫困地区农业产业结构调整，形成若干骨干产业，进而促进区域经济发展的一种扶贫模式。产业扶贫的过程中，龙头企业的带动作用，是其成功与否的决定性因素。究其实质，产业扶贫通过政府的政策引导，将资金、技术与贫困地区的资源和劳动力联结起来，一定程度上克服了市场机制无法自动汇集贫困人口的弊端。

贫困地区有着自身独特的资源优势，通过产业化的经营，能够增强贫困地区资源优势转化为经济优势的能力，一方面直接增加了贫困农户的经济收入，另一方面也扩大了贫困户的就业，提升了其技术水平。国务院扶贫办和中国农业银行，确定了第一批260个国家扶贫龙头企业，并在财政资金、信贷资金和培训等方面给予了一定支持。实践表明，这260个国家扶贫龙头企业的主要经济指标均明显提高，企业对农户的辐射和带动作用也显著增强，实现了企业和农户的双赢。

随着各类农村专业技术合作组织和经济合作组织的出现，产业扶贫领域出现了龙头企业+合作社+生产基地+农户等新格局，运行的规模和规范化程度不断提升，农户的能力不断提高，权益得到了更好的保障。

4. 雨露计划

进入21世纪，在国内高储蓄率、高投资率和FDI（对外直接投资）的推动下，中国经济保持了持续快速的增长，随着经济的发展，城市化和工业化的进度加快，产业结构也发生了较大的变化，第二产业比重上升较快，产生了对劳动力的大量需求。2001年，中国正式加入世界贸易组织，在国际分工中争取到了较为有利的地位，尤其是以外贸为导向的制造业崛起迅速，与之相应对技术工人和农民工的需求也大幅增加。宏观经济的总体形势变化，为贫困地区农户通过外出务工增加非农收入，提供了渠道。但一方面，东部地区发达的制造业激发了巨大的劳动力需求，尤其是技能型工人严重短缺，用工单位找不到足够的技术工人；另一方面，中西部地区大量文化程度低、没有经过任何培训的农村剩余劳动力就业转移相对困难。

在此背景下，国务院扶贫办积极鼓励和支持在贫困地区开展劳动力转移培训工作，并在全国建立了30个贫困地区劳动力转移培训的示范基地，大部分国家扶贫开发工作重点县也建立了县级培训基地，基本上在全国贫困地区形成了培训网络。这些举措，提高了贫困地区劳动力的技能水平，不仅是增加农民收入的首要手段，而且可以缓解贫困地区的人地矛盾和生态压力，进而为中国制造业水平和国际竞争力的提升，积蓄了宝贵的人力资源。

5. 移民搬迁

从我国贫困人口的分布特征来看，有较大规模的贫困人口居住在生态高度脆弱的地区、自然灾害和地质灾害高发的地区，为了保障这些贫困人口的生命和财产的安全，恢复生态环境，促进其经济生活水平的改善，中国政府在专项扶贫过程中，积极推动移民搬迁式扶贫。

移民搬迁扶贫模式的提出，基于多重考量。首先，在一些贫困地区，自然生态环境较为恶劣，灾害多发，这些因素共同导致了当地的长期性贫困，并对贫困人口的生命财产安全存在着潜在的威胁。其次，贫困人口的活动往往与生态环境互相作用，生态脆弱地区的环境由于贫困人口的生产生活活动所影响，一定程度上存在着进一步恶化的趋向。再次，一些地区由于地处偏远，自然地理条件复杂，开展扶贫开发工作难度巨大，成本高昂。由于居住分散，贫困农户的生产生活面临着诸多不便，公共服务体系的可及性低。最后，为了配合国家区域发展、生态保护重大项目的实施，需要进行必要的移民搬迁工作，如水库建设、电站建设等。

为此，在坚持群众自愿的前提下，政府通过一定的补偿，积极组织对居住在生存条件恶劣、自然资源贫乏地区的贫困人口，实行易地扶贫搬迁。截至2010年，中国政府对770余万贫困人口实行了扶贫搬迁，有效改善了这些群众的居住、交通、用电等生活条件。在推进工业化、城镇化的进程中，一些贫困地区把扶贫搬迁与县城、中心镇、工业园区建设和退耕还林还草、生态移民、撤乡并镇、防灾避灾等项目相结合，在促进贫困农民转移就业的同时，改善了这些群众获得公共服务的条件。

6. 特殊地区综合治理

我国广大中西部地区，幅员辽阔，内部异质性程度高，因而上述专项扶贫模式的适用性，存在着一定的限制。为了解决制约贫困地区发展的突出问题，中国政府在一些特殊类型的困难地区开展了符合当地特点的扶贫开发工作。例如，在广西壮族自治区的东兰县、巴马县、凤山县，集中力量开展了解决基础设施建设的大会战。在四川省阿坝藏族羌族自治州，开展了扶贫开发与综合防治大骨节病相结合的试点。在贵州省晴隆县开展了石漠化地区的扶贫开发与生态环境建设相结合的试点。在新疆维吾尔自治区的阿合奇县开展了边境扶贫的试点。对云南省的布朗族及瑶族山瑶支系开展了全面扶贫。在汶川、玉树地震灾区，把贫困地区的防灾、减灾与灾后恢复重建有机地结合，全面推进灾后恢复重建。通过这些试点，为因地制宜做好扶贫开发工作探索了道路，积累了经验。

(二) 专项扶贫工作基本经验

中国政府主导的专项扶贫工作取得了令人瞩目的成就。通过整村推进式扶贫开发，全国15万个村，通过广泛的群众参与，逐村制定规划，分年度实施，从基础设施、基层组织、基础产业、基本服务等多方面推进贫困社区的发展，截至2010年年底，约有12万个村已经完成整村推进的工作，成效显著。通过雨露计划，先后安排资金30多亿元，完成贫困家庭劳动力转移培训400余万人次，其中有80%以上的实现了就业转移，这些劳动力的工资水平较之培训之前有了300~400元的增幅。通过产业扶贫，扶持龙头企业625家，带动400多万贫困农户脱贫致富。通过连片开发试点，形成了片区性贫困治理的新模式，并取得了宝贵的经验。通过移民搬迁，一大批贫困人口摆脱了恶劣的生存条件，自然资源匮乏的特困地区，生态环境得到了有效恢复，公共服务水平有了较大提升。通过特殊地区综合治理，一些为地方病、地方灾害困扰的地区，贫困落后面貌得到了改变，尤其是在汶川灾后重建过程中，贫困村的灾后重建取得了公认的成绩。

中国专项扶贫工作模式在过去的20多年中不断完善，并积累了宝贵的经验，这些经验不仅是中国未来减贫工作的重要理论财富，同时也是世界减贫经验的一部分。

1. 政府主导的开发式扶贫道路

坚持政府主导的开发式扶贫战略，是中国减贫道路的基本经验。这一战略的选择，是对中国减贫总体形势发展和减贫规律科学认识的结果。有别于西方国家工业化道路中的贫困，中国社会转型具有自身的特点。一方面，中国转型过程中，各区域的发展具有非同步、不均衡性。区域之间的发展差距，使得相对富裕的地区与中西部落后地区并存，落后地区自然地理条件复杂，各项基础设施建设滞后，经济社会发展水平较低，而通过自身投入或通过市场机制实现发展的能力薄弱。因此，需要政府加大资源投入，引导各项资源形成有利于贫困地区和贫困人口的配置格局。另一方面，救济式扶贫存在着难以突破的瓶颈，救济式扶贫主要用于保障贫困群体的基本生活，而对其能力建设没有提升。同时，贫困地区的资源优势难以转换为经济优势是制约贫困地区经济发展的主要矛盾，因而，坚持开发式扶贫，通过对贫困地区发展软硬环境的改善，激活发展的内部动力，既是现实的又是可持续的。

2. 有针对性的专项扶贫模式选择

中国贫困地区类型复杂，致贫原因多元。因而，贫困治理的方式需要具有针对性。在过去的20余年中，中国专项扶贫模式不断发展和成熟，形成中国特色减贫道路的策略体系。六大专项扶贫模式，不仅有效回应了片区性贫困治理、社区性贫困治理、产业发展、技能养成等问题，更能够有效与中国经济社会发展的宏观形势建立联系。专项扶贫模式，体现了政府主导与自力更生相结合的道路，通过国家的外部支持，结合贫困地区、贫困社区和贫困农户的发展主题性，收到了良好的效果。专项扶贫模式，体现了多层次的治理，将贫困地区、贫困社区以一个整体来看，将局域的贫困问题，与广域的区域发展和宏观经济变迁联系起来看待，体现了辩证的施政方式。此外，专项扶贫模式的选择，还针对性地回应了城乡之间的关系、工业和农业之间的关系这些重大课题，使得农村的减贫和发展融入国家宏观发展的大局之中。

3. 专项扶贫引导多渠道投入

中国扶贫开发道路的总体构架可以概括为“三位一体”的大扶贫格局，即专项扶贫、行业扶贫与社会扶贫相结合。其中，行业扶贫用于突破贫困地区基础设施和基本公共服务的瓶颈。社会扶贫的力量，对于扶贫开发事业的重要性在21世纪不断增强。社会扶贫从广义上讲，是政府专职机构扶贫工作以外，所有扶贫工作的总称，包括定点扶贫、协作扶贫、国际扶贫、社会组织扶贫等多项内容。这里面特别引人瞩目的是，随着我国社会建设不断取得成就，社会组织在扶贫开发工作中扮演着越来越重要的角色。20世纪80年代中期，已经有一些社会组织活跃于反贫困的领域中，20世纪90年代在“八七扶贫攻坚”的推动下，国内外的非政府组织开展了广泛而深入的扶贫活动，据统计，1993—2000年，社会组织所动员的资源约合人民币500亿元，占社会扶贫资金投入总量的28%。2000年以来，各类社会组织通过直接的资源投放、经验分享、政策倡导等方式，积极推动着我国的反贫困事业的发展。

三、政府专项扶贫模式有效性的研究框架

中国政府的专项扶贫，通过对扶贫开发资源的合理配置、投放和管理，瞄准扶贫开发工作对象，针对致贫原因，有针对性地开展工作。专项扶贫20余年的发展历程，体现了政府主导扶贫开发工作能力不断提升的过程。毋庸置疑，专项扶贫工作取得了巨大的成就，为中国乃至世界的减贫工作积累了宝贵的经验。

(一) 评价专项扶贫模式有效性的尺度

专项扶贫工作体现了贫困治理工作不断科学化、规范化管理的过程，新时期围绕着如何更高效率地使用稀缺的政策资源，更为有效地服务于未来的扶贫开发工作，有必要展开专项扶贫模式有效性的研究。从理论积累和实践总结出发，本书从益贫性、成本收益、综合效益、意外后果的防控能力、专项扶贫模式落实的保障机制等几个方面分析专项扶贫模式的有效性。

1. 益贫性

作为针对贫困群体和低收入群体的政府专项扶贫工作，政策资源使用的益贫性，是评价专项扶贫模式有效性的首要尺度。益贫性近年来是社会政策研究和经济发展研究中的一个十分重要的概念。古典经济学认为，经济增长会自然而然地促进社会所有成员福利的改善，而实际上，市场机制的益贫性历来也为知识界诟病。同时，在公共管理的观点看来，社会政策旨在推动弱势群体利益的保护，但实际运行中，公共政策能在多大程度上使得贫困群体受益，还有赖于一系列的机制建设和保证。

这里所言的专项扶贫模式的益贫性，指的是政策资源能够真正地瞄准贫困地区和贫困人口，直接与贫困群体的发展需求对接。从既往的经验来看，专项扶贫模式，就其政策设计本身而言，初衷是服务于贫困人群经济条件的改善和自我发展能力的提升，但运行过程中，益贫性却远非不证自明的。例如，中国政府专项扶贫过程中，历经了多次的贫困瞄准机制调整，从最初的普惠性政策，到区域瞄准、县域瞄准，再到片区瞄准、贫困村瞄准，乃至扶贫到户，之所以多次调整，正是期望政策资源能够具备更充分的益贫性，能够真正作用于贫困人口的能力建设和生计发展。

2. 成本收益

从公共经济学的视角来看，任何社会政策和发展项目的开展，都是为了追求特定的政策收益，在这一过程中，直接的资源投入、管理活动都会产生相应的成本。西方知识界20世纪70年代，对国家干预的社会投入和资源配置进行了大量研究，并从自由主义经济学的立场，主张将政府干预的活动限制在最小的范围内。从中国国情和减贫的实际情况来看，我们无法接受自由主义经济学的这一主张，但成本收益的视角，却为我们理解专项扶贫模式的有效性提供了启发。

从减贫工作的实际来看，相对于艰巨的贫困治理任务，政策资源总是不足，这就要求在扶贫开发的实际工作中，考量政策投入与政策产出之间的关系，通过优化扶贫开发的工作方式和政策资源的配置与管理方式，就有可能在资源的约束下，产生尽可能好的政策效益。需要指出的是，成本收益的有效性视角，并不必然与益贫性的诉求具有逻辑的一致性。例如，政策资源的特定投放方式会产生较好的政策收益和产出，但能够辐射和带动的贫困人口规模受到了一定程度的限制，这就要求在考虑政策投入成本收益的过程中，建立相关的辅助机制，维护政策资源使用的公正性。

3. 综合效益

中国政府主导的扶贫开发，直接目标在于贫困群体生计的保障和能力的提升，但若着眼于中国整体发展，就会发现，扶贫开发工作是中国发展道路的有机组成部分。贫困地区多分布于我国中西部的生态脆弱地区，因而，贫困治理，就不单单囿于经济目标，而是扭转区域发展失衡的局面，实现全面小康社会建设的必要步骤，是国家能源安全、生态安全和城乡一体化发展的重要组分。

专项扶贫工作，在整个扶贫格局中，处于引领性的位置，发挥着引导和调控的作用，通过专项扶贫资源的投入，引导相关行业资源、社会资源，共同投入到贫困地区，从贫困地区经济发展、民族团结、社会稳定、生态和谐等多个角度共同着力，综合治理，是中国扶贫道路的总体策略。因此，专项扶贫的工作，就需要在经济效益、社会效益、文化效益、生态效益等多个方面求得共赢。既往的扶贫开发模式，在实践过程中，一定程度上受到经济中心主义思维的影响，虽然这种实践形式，从回应强烈脱贫致富愿望上讲，似有可理解之处，但其终究不是一种可持续的发展模式。因此，新时期，应当以科学发展观的总体要求，从综合效益的角度评价专项扶贫模式的有效性。

4. 意外后果的防控能力

中国政府主导的扶贫开发道路，是在不断面对新现象、应对新问题的过程中前行的，层出不穷的新现象和新问题，时刻考验着政府主导减贫与发展的能力。在行政体系理性化、科学化、规范化发展的过程中，由于不可能预见所有可能出现的矛盾，因而在实践中，政策的运行往往潜含着出现非预期后果的风险。所谓非预期的后果，是在对政策目标和政策过程预估之外的情况。非预期后果不是庸政和懒政的借口，其产生有着较为深刻的结构根源。

政策对象的复杂性和政策过程中内外部环境的改变，时常是非预期后果产生的主要原因。这一点在既往的专项扶贫过程中也有所体现，例如，连片开发模式在一些特殊地区的实施，由于对政策对象难以在短期内形成全面的认识，因而，政策设计可能出现一些与地方情境不能兼容的情形。应对意外后果，大致有两种途径：其一是尽可能全面周详地进行前期调研和慎重地设计政策；其二是以“试点—总结—小范围推广—总结—大范围推广”的方式，不断反思和完善政策。

5. 专项扶贫模式落实的保障机制

良好的政策设计，需要有力的领导组织体系和科学的管理办法来落实。因此，专项扶贫模式有效性研究的一个重要方面在于评估政策实施的保障机制。中国政府主导的扶贫开发工作采用了层级治理的工作体系。中央和省一级负责出台总体规划和省级规划，而县一级负责具体的实施规划和实施过程。在自上而下的层级治理体系中，工作目标逐级分解，层层明确，并建立了相关的资源投入机制和组织实施机制。

大体而言，层级治理体系，包含着以下几项具体内容。首先，资源整合机制。在国家扶贫开发规划制定过程中，中央政府各部委、省级政府也都制定了扶贫开发工作规划，划定了专门的资源用于扶贫开发目标的实现，这些资源在县一级整合，形成大扶贫的合力。其次，组织实施机制，从中央、省到县各级政府都成立了专门的扶贫开发领导机构，负责各项工作的统领、协调与推进。在县一级，扶贫开发工作是县域各项工作的重点，也是最终的落实层级，因此，县级扶贫开发的管理和实施是各环节中最为重要的环节。最后，监测评估机制。建立专门的监测评估机制，对减贫形势进行持续性的实时把握，有助于认识扶贫开发工作未来的走向，利于政策调整。另一方面，通过完整的指标体系，科学分解规划任务，落实目标责任制，对规划的实施状况、进度进行总体性掌控，并成为地方政府各部门工作评价的依据。

(二) 影响政府专项扶贫模式有效性的因素

1. 政策设计与地方特点的契合度

回顾中国政府专项扶贫工作开展的历史过程，可以发现，专项扶贫工作的政策单元不断细化，随着实践经验的积累，越来越多地体现出政策设计对于地方特点的敏感性。在农村改革的早期，借助一系列制度变迁推动农村发展和贫困问题解决，之后开展了大规模的区域性开发式扶贫，八七扶贫攻坚明确将扶贫开发工作的重点下沉到县一级，继而在21世纪伊始第一个农村扶贫开发纲要实施过程中，政策瞄准的单元进一步精确到片区和贫困村一级。在此过程中，决策过程和行政方式的开放性不断提高，社区和农户的主体性受到鼓励和制度性的保障。也正是借助这一过程，政策设计与地方特点的契合程度不断提高，增强了专项扶贫模式的有效性。

虽然，近年来政府在制定政策的过程中，更倾向于以调控的基调出台“指示性的政策”，但总体而言，众多的政策设计依然为诸多抽象的概念所主导，而缺乏具体的“时空”含义。政策设计建基于抽象的概念和理论原则之上，对地方性过程和多元的现实经验缺乏敏感性和契合度，成为政策运行有效性的导向性因素。例如，我们在长期的经验观察中发现，但凡论及产业发展，往往强调产业发展的规模，主导产业的打造等，但实际上很多地方并不适合发展某种产业，却在层层分解指标的工作体系中，被迫卷入。结果不仅是宝贵政策资源的浪费，同时也使得政府工作的公信力不断流失。

2. 地方政府的权、责、能

在分级治理的工作体系中，县级扶贫开发实施规划的编制及其落实是国家总体规划和目标能否实现的关键，因此，县级扶贫开发工作部门权责能的统一，对于保障相关工作的顺利开展具有十分重要的意义。在以往的专项扶贫工作中，地方政府在很多时候面临着多重的压力，一方面是上级政府部门通过目标责任考核体系下达的工作指标，另一方面又直接面对着脱贫致富愿望强烈的贫困社区和贫困农户。但必须承认，与地方政府承担的责任相比，其权力和能力并不总是匹配的。从前者来讲，虽然地方政府在规划制定方面具有重要的影响力，但要保证政策资源能够有效地服务于区域内贫困治理的现实情境，就需要保持地方政府机动调整资源配置方向的权力，而实际上，项目制的管理方式，对于资源投放设定了严格的管理办法，地方政府工作的灵活性不足。就后者而言，一些需要地方政府承担的工作，实际操作中，地方政府并不具备相关能力。例如，对各“条条部门”的资源整合，2008年以来，各部委都对项目资金加强了专项化管理，这就导致地方政府很难将戴帽下放的资金有效整合到县域扶贫开发工作的大盘子中。再如，地方扶贫部门对于区域内信息和资源的掌控，以及资源的协调，并不具备完全的能力，这就导致了相关决策和政策过程已受到“不可见”因素的影响。

3. 地方逻辑的影响

中国专项扶贫工作，采用了层级治理的科层体制。按照科层制的经典表述，科层体系的每一个行政层级都忠实地贯彻上级的行政指令，因而也就不存在治理偏差的可能性。但实际上，任何的科层治理过程，都嵌入了复杂的经验结构之中。虽然过去20多年的专项扶贫工作总体有序，但在实际的政策运行中，地方逻辑的影响也是随处可见。这里我们从县级地方政府和社区两个方面来阐释地方逻辑对政策治理过程的影响。

县抓落实是我国扶贫开发工作的重要环节。县级的工作涉及整合自上而下的资源，形成县域发展和扶贫开发规划，并保障相关扶贫开发项目的最终落实。公共管理研究的观点一般认为，贫困县的主要工作目标是贫困治理，贫困治理是贫困县容易出政绩的领域，因而在“高权数诱因”所谓“高权数诱因”指的是行政考评体制中的权重设置会对地方政府行为产生影响，地方政府倾向于在那些被考评体系赋予了高权重的项目上投入更多的努力。例如，经济发展在特定时期被赋予了很高的权重，地方政府就会将主要精力汇集到经济发展方面，而忽视其他内容，如环境保护等。具体到反贫困领域，贫困地区的地方政府会将较多的资源和精力放到反贫困的事业中，因为减贫与发展在当地事务里属于同义语。下，地方政府会更为重视扶贫开发工作的开展。但实际政策运行过程中，县一级政府的主体意识，又不单纯表现为受到“高权数诱因”的影响，而是呈现出更为复杂的现实。例如，在一些时期的工作中，县级政府无法保证扶贫开发的政策资源真正作用于贫困社区和贫困人口，而是将这些资源整合进县域发展的其他目标，从而扭曲了扶贫开发的政策过程。再如，国家的反贫困政策治理目标，总体上讲与基层政府的工作目标具有一致性，但基层政府更直接地面对本地发展与减贫的实际，往往对本地的减贫实务有自身的理解，从而在政策投放方面，更多掺杂进地方治理的逻辑。

同理，在社区层面，政策资源和政策过程，也无法保证真正完全对贫困人口开放。县级以下政府，没有专门的扶贫开发机构，在乡镇一级仅仅有一两个专干来负责乡镇扶贫开发工作的管理和协调。因此，在实际的治理过程中，政策的落实需要借助于贫困社区的配合。在此情形下，社区既有的权威结构和治理方式，就会对政策运行产生较大的影响，资源在社区内部的分配，遵循着社区原生的逻辑，这就导致了政策过程在基层治理的效力减损。

四、新时期专项扶贫模式运行机制创新

2011年，国家颁布了新十年的农村扶贫开发规划纲要，扶贫开发工作的重点转移到连片特困地区。毋庸置疑，政府主导的专项扶贫工作在新阶段的扶贫开发中，依然将要扮演重要的角色，但由于连片特困地区贫困问题的特殊性，专项扶贫模式有必要做出相应的调整，才能收到好的治理效果。

(一) 新时期扶贫开发工作的基本特点

新时期，随着贫困人口分布特征的变化，中国扶贫开发事业的主战场转移到连片特困地区，因此认识到连片特困地区贫困问题的特殊性，是有针对性开展扶贫开发工作的切入点。这里我们首先从分析新阶段扶贫开发工作的基本特点入手，进而讨论专项扶贫工作开展的基本思路和专项扶贫模式调整的着力点。

1. 扶贫开发工作重点的转移

新时期国家扶贫开发工作面临着新的形势和新的任务。从贫困人口的分布特征来看，经过20多年的贫困治理，当前贫困人口主要分布在14个连片特困地区。所谓连片特困地区，不仅是指这些地区贫困的范围广、程度深、扶贫开发工作难度巨大，更为重要的是，随着我国经济发展的阶段性特征转换，既往的减贫模式，已经很难适应此类地区的贫困治理事业，迫切需要完成理论视角的转换。新阶段国家确定的这14个连片特困地区，在片区之间、片区内部都存在着较高的异质性。这些异质性体现在自然地理条件、经济社会发展状况、民族文化特征等众多方面。从自然地理条件来看，14个连片特困地区涵盖了我国的主要山脉地带、荒漠化地区、高原地带、喀斯特地貌地区等，这就意味着，这些地区属于贫困问题与生态脆弱高度耦合的区域，每一个片区减贫与发展所面临的生态约束、资源约束均存在着差异，同时，各片区的主要致贫原因和减贫方式也将会有很大的差别。此外，不仅在片区之间，即使是同一片区，其内在的差异性也是十分显著的。

2. 连片特困地区贫困的特殊性

不同于一般性质的贫困，连片特困地区的贫困问题往往具有多重致贫原因。生活在连片特困地区的贫困人口，不仅受制于自然地理条件的束缚，多受生态资源禀赋的影响，同时也面临着基础设施建设滞后、公共服务体系不健全，自身发展能力薄弱等多重限制，在自然灾害和市场风险面前，显得尤为脆弱。连片特困地区，是我国少数民族人口的主要聚居区，当地的生产生活、社会组织、文化传统自成一体，其经济与文化的现代转型，是扶贫开发工作中的重要内容。此外，连片特困地区扶贫开工作难度大，一般性的手段难以奏效，扶贫开发成本高昂，因此，需要尽可能整合多方面的资源，这就需要扶贫开发工作机制方面的创新。

3. 扶贫开发工作的新目标

2011年颁布实施的《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》提出了“两不愁、三保障、一高于一接近一扭转”的新十年扶贫开发工作总体目标，这一目标涵盖了贫困地区经济社会发展、农户经济条件、自我发展能力等多方面的内容，要实现这一目标，需要付出艰辛的努力。在国家的区域发展部署中，连片特困地区具有重要的战略地位，连片特困地区的发展需要综合平衡经济目标、社会目标、文化目标和生态目标。为了适应新阶段扶贫开发工作的新形势和新要求，不仅需要在制定规划的过程中，做出恰当的策略性调整。同时，在规划的实施管理过程中，更应当保持改革开放的实践热情和科学审慎的严谨态度，寻求工作机制和工作方法方面的创新和变革。

(二) 新时期专项扶贫工作开展的总体思路

新时期，扶贫开发工作总体形势的变动和工作重点的转移，要求政府专项扶贫工作的总体思路做出相应的调整。基于对新时期连片特困地区贫困特殊性的认识，我们认为，政府的专项扶贫工作，应当更为注重综合治理，强化外助内应的减贫策略，对异质性强的政策对象，展开有针对性的差异化扶持。

1. 综合治理

片区性贫困问题有着自身的特殊性。片区性贫困，不同于一般的贫困问题，连片特困地区多是受制于自然地理条件复杂、基础设施滞后、生态脆弱、灾害频发、人力资本不足等多重原因，而陷入了长期的贫困。这些地区的致贫原因是多元的，因而扶贫开发的措施必然应当是综合性的。针对特殊地区的综合治理，在既往的专项扶贫工作中取得了一些经验，对这些经验的总结和提炼，是新阶段扶贫开发工作更好开展的宝贵思想资源。对片区性贫困开展综合治理，首先需要准确把握片区贫困的特点、致贫原因，以及致贫因素之间的内在相关性。进而找准扶贫开发工作的切入点，有针对性地开展治理。例如，一些地区地方病多发，是导致贫困的重要原因，这些地区的贫困治理，就需要和地方病的防治结合起来，形成扶贫部门与卫生部门合作推进的工作格局。换言之，围绕着性质不同的贫困问题，治理的方法选择和具体过程也会有所差别。

对片区性贫困的综合治理，需要建立专门的组织协调机构，通过科学的调研，形成可行的综合治理方案，在方案的基础上，确定相关职能部门的职责分工，并建立相应的激励和奖惩机制，以保障综合治理规划的落实。

2. 外助内应

外助内应的扶贫开发道路，是著名社会学家、人类学家费孝通在1993年经过对四川凉山地区和武陵山片区的密集调研之后提出的落后地区减贫与发展战略。费孝通认为，以武陵山片区为代表的西南山区，具有丰富的特色资源和较为充裕的劳动力，但是发展的基础还很薄弱，因此，这些地区在将资源优势转换为经济优势上，还存在着限制。未来要发展，必须加大相关领域的建设，如市场体系建设、基础设施建设、科技体系建设等，但这些建设的投入，仅仅依靠当地薄弱的财力是很难完成的。需要借助于外部的支持力量，通过外部的支持，结合山区同胞的努力，就有望实现脱贫和富裕的目标。20多年来，武陵山片区的发展，在外助内应的道路指引下，取得了可喜的成就。但随着区域发展进入纵深领域，山区发展，尤其是中高海拔山区的少数民族聚居区的减贫与发展，还需要继续以外助内应的方式大力推进。并且，在山区、农村、民族、贫困几个问题的交汇点，外助内应的模式将面临更为复杂的环境。就此而言，如何认识连片特困地区贫困问题和减贫道路的特殊性，并体现于减贫道路设计和政策选择的过程中，是有利推进此类地区未来发展的重点环节。具体来说，外助内应的减贫道路，包含国家主导的外部支持体系建设和社区能力建设两个方面。前者包括加大支持力度，扩展资源整合，推动地方政府贫困治理能力提升等方面，后者需要建立社区与国家外部资源支持相结合的有效平台，动员地方性的积极因素，使其在国家的外部支持下，能够尽可能地提升能力，改善处境。

3. 差异支持

在既往的贫困治理实践中，虽然我们取得了宝贵的经验，但在具体扶贫开发实践中，以发展主义为理论基础的经济中心主义依然占据着主导地位。具体表现为，在贫困治理目标的设定方面，更多强调数字层面的收入水平增加，却对贫困人口及贫困社区的可持续生计与自我发展能力缺乏敏感。在贫困治理方案的选择方面，重视通过项目选择推动产业发展，而对生态视角、社区内部二元分化、传统文化保护等关注不足。在发展道路的选择方面，同质化的发展方式较为普遍。所谓同质化的发展模式，指的是不同自然地理条件、资源禀赋、生态约束、文化特点及经济社会基础的区域推行的是大致相同的发展形势。既往的贫困治理实践中，往往陷入规模化的谜团，片面追求发展的规模，而与贫困地区自身的特点结合不够。新时期，连片特困地区成为扶贫开发工作的主战场，这些地区多属于资源禀赋差异巨大、生态高度脆弱(成因各异)、经济社会文化异质性强烈的区域，从而就导致了同质化发展模式的失灵，产生了诸多非预期的后果。

因此，我们主张伴随着扶贫开发工作主战场转移到连片特困地区，切合实际的做法是推行多元化的发展道路。多元发展理论强调发展的时空约束，发展的可行方案取决于对不同区域自然地理条件、历史文化特征、资源禀赋和生态约束的综合认知。连片特困地区不同于一般性的贫困，片区之间，甚至片区内部都具有较强的异质性，同时在资源禀赋上也具有独特性，契合当地特点的发展道路选择成为决定贫困治理成功与否的关键因素。

(三) 新时期专项扶贫模式运行机制创新

为了更好地实现新十年农村扶贫开发纲要的总体目标，更好地服务于连片特困地区的贫困治理，专项扶贫模式运行机制的创新是重要的环节。专项扶贫模式运行机制的创新，首先是资源保障机制的创新，即大扶贫格局的构建；其次是治理结构的创新，即寻求恰当的分权，保证地方政府尤其是县级政府权责能的统一；再次为协调机制的创新，不同的专项扶贫模式需要互相补充，互相配合，才能达到对贫困问题进行综合治理的目标；最后是制度化的监控和纠偏机制的创新，对政策运行过程中出现的偏差，及时发现，及时纠正。

1. 大扶贫格局的构建

相对而言，专项扶贫的资金之于片区性贫困综合治理的目标实现，总是有限的。因此，通过专项扶贫资金为杠杆，调动部门资金、社区和农户的投入，对于确保规划的实施来说至关重要。在过去的扶贫开发工作过程中，通过部门协作，国家政策与贫困村贫困户热情投入的结合，扶贫开发工作收到了良好的效果。中国扶贫开发道路中，逐渐形成了大扶贫的资源整合格局。新时期，在落实县级区域发展和扶贫攻坚规划的过程中，需要建立更为有效的资源整合机制。概括起来说，包括几个方面的内容：专项扶贫与行业扶贫相结合；开发扶贫与救助扶贫相结合；政府扶贫与社会扶贫相结合；中央扶贫与地方扶贫相结合；外部支持与自身努力相结合。县一级是落实大扶贫格局的终端环节，新阶段，各涉农部门纷纷加大对贫困地区的支持力度，通过县级资源整合机制，搭建扶贫部门和各个涉农部门共同推进扶贫开发工作的平台，进而整合社会扶贫力量。此外，之前的扶贫开发工作中，我们发现社区和农户的投入能力受到了很大的限制，社区和农户的投入主要以投工投劳和资金投入为主，之前投入不足的局面，可能由多重原因造成，比如，不科学的项目设计超出了社区和农户的投入能力，再如，贫困村和贫困农户的投入积极性不高。因此，新时期的规划实施，要更多考虑社区和农户投入能力的限度，并通过风险可控、收益可期的项目设计提升社区和农户的主体性和积极性。

在分级治理的体系中，县级大扶贫格局的建立，是扶贫开发基本工作格局在基层的体现。在县一级探索财政资金、信贷资金、社会帮扶资金投入的稳定增长机制，对于确保扶贫开发各项工作的实施具有重要的意义。这里主要从两个方面来介绍县级资金整合平台。其一，以县扶贫领导小组为财政资金整合投入平台，创新财政资金整合的机制。县级资金整合使用，是贫困县发展道路所决定的，在贫困县片区性贫困的治理，不仅是扶贫开发工作的要求，更是县域经济发展的重要路径，可以说区域发展和扶贫开发工作是贫困县各项工作的统领，因此在县一级建立有力的领导小组，搭建财政资金整合平台。在总体的规划部署之下，以项目整合的方式，将专项扶贫资金与涉农部门资金有效整合起来，共同投入到贫困片区，综合推动其发展。其二，采取“以奖代补、先建后补”的财政奖补方式，充分调动社区和农户自身投入的积极性。贫困社区和贫困户不仅是扶贫开发工作的政策对象，更是重要的参与力量。政府出台的各项政策支持和投入的各项资金，为贫困社区和贫困户脱贫致富提供了外部的支持，而贫困社区和贫困户自身的生产积极性和参与发展的能力，是规划及项目最终能否落实的关键。社区的积极性体现在多个方面，包括发展的意愿、直接的投工投劳，以及资金投入。在规划的实施管理过程中，应考虑搭建项目平台，建立适当的激励机制，例如“以奖代补、先建后补”的财政支持方式，保障社区和农户参与发展的权益和投入的主动性。

2. 适当的分权治理结构

连片特困地区的扶贫开发工作，既是国家总体发展战略部署的落实，同时又直面广大贫困地区的多元事实。因此，在贫困治理体系的设置中，需要通过适当的分权结构来保证相关工作的推进，既符合国家的总体要求，又保持对地方情境的敏感性。适当的分权结构，通过决策权下放、自下而上的参与式发展来实现，同时以有效的监测评估机制来予以保障。概言之，这里所言的适当的分权治理结构，指的是事责、事权、财权等的合理划分。通过清晰而科学的界定各级政府的责任和权限，使得各级政府权、责、能统一，在保证国家治理目标落实的同时，充分考虑到政策运行对地方情境的敏感性，进而达到有效的治理贫困。

为了保证新十年扶贫开发规划各项目标的落实，中国政府形成了“中央统筹、省负总责、县抓落实”的扶贫开发工作管理体制，明确了分级治理的结构。国务院扶贫办统揽全国扶贫开发工作的全局，形成国家层面的规划，并保障各项资金的投入。省一级(以及跨省协作区域)制定本区域的扶贫开发规划，并建立相应的资源配套机制和工作协调机制。前文已述，在实际的治理过程中，地方政府尤其是县级政府，往往处于权、责、能不统一的境地，导致了政策治理绩效的下降。那么新时期，值得思考的问题是，各级政府的责任明确之后，权限应该如何划定，能力建设的突破口在哪里？例如，在基层调研中，常听县扶贫干部说，专项扶贫往往要求县一级来整合资源，但是从中央部委下放的资金，很多都是“戴帽资金”，我们去整合人家，就存在挪用的嫌疑。从这个例子可以发现，良好的政策初衷，需要更为有力的制度来保障其实施。

3. 专项扶贫模式的协调

六大专项扶贫模式，各自的政策对象和政策过程是存在差异的。这种差异，体现了政策治理专门化、科学化与规范化，即围绕着特定的政策目标展开集中扶贫攻坚的特点。但另一方面，专项扶贫模式不能割裂看待，恰恰相反，专项扶贫模式应当置于片区减贫实际的总体环境中去认识。在既往的扶贫开发工作中，我们发现，各专项扶贫模式在协调开展方面存在着不足之处。例如，整村推进、产业发展、连片开发等专项扶贫模式，虽然各自的政策理念和政策重点都有所差异，但也存在着重叠的内容。这样就导致了在实际工作过程中，出现重复建设，甚至朝令夕改的状况，导致了对扶贫开发政策资源的浪费。而反过来，同样存在着专项扶贫模式无法覆盖到的部分，例如，对特殊群体的帮扶。一般而言，作为政府在全国范围内开展的专项扶贫工作，更多针对一些普遍性的需求，而对特殊性的需求则回应能力不足。这就导致了一些特殊的情形和特殊的群体，无法得到政策资源的帮助。

新时期，连片特困地区的贫困治理，需要采取综合性的策略。综合性不仅体现在特定专项扶贫模式能够回应到贫困社区和贫困户多方面的需求，针对多元的致贫原因，综合治理。同时也体现为各种专项扶贫模式之间的衔接与配合。例如，前面提到整村推进、连片开发、产业发展，分别是单独的专项扶贫模式，但其在具体内容上多有重叠。为了提高政策资源的适用效率，有必要在总体规划的指引下，区分连片开发、整村推进和产业发展的作用重点，使三者能够互相补充，而不至于导致重复建设的资源浪费。再如，雨露计划和产业发展之间，一方面劳动力转移培训应置于国家城乡关系和工农业发展的全局中认识，另一方面，劳动力技能培训也应当考虑到推动贫困地区本地产业发展的需要。

4. 政策运行的监控和纠偏

首先，为了保障政策的落实，需要建立相应的监测评估机制。监测评估机制的建立和完善，有两个方面的目标。其一，掌握扶贫开发工作形势的动态变化，以利政策的及时调整；其二，对扶贫开发工作绩效进行评估，成为扶贫开发工作考核的依据。监测评估机制，体现了科学行政的内涵。连片特困地区的减贫目标可以具体化为一系列的指标体系，通过对这些指标的及时掌握，就可以形成对减贫形势的总体判断，有利于回顾和总结之前的工作，并为继续开展工作提供决策依据。片区性贫困治理的经济目标、社会目标、文化目标和生态目标，可以通过相应的指标体系来测度，这就为扶贫开发工作的开展提供了量化的尺度，方便建立相应的激励机制。

其次，在既往的实践中，片区性贫困的治理取得了一些宝贵的经验，但必须清醒地认识到，新阶段连片特困地区的贫困治理工作十分艰巨，在实际工作中会遇到很多值得研究的新问题，并通过相应的政策调整予以回应。实际上，面对全新的贫困治理议题，很难保证政策设计从一开始就是尽善尽美的，执行中的偏差可能来自多个方面，这就需要不断地“纠偏”，以保持政策的有效性和针对性。例如，政策设计的偏差，连片特困地区的贫困特点和扶贫开发规律，并不是一开始就完全呈现在政策设计者的面前，虽然在政策出台之前，会经历多次的调研以降低决策风险，但实际运行中，很可能出现政策设计与地方实际不一致的情况，这就需要回到政策设计层面，调整政策目标和政策内容。

最后，政策执行过程的偏差，一些政策的制定出于良好的愿望，勾画了美好的蓝图，但在实际的执行过程中，相关资源条件并不完全具备，政策过程受制于利益群体(来自官僚群体、社区强势力量)的干扰，而导致政策的益贫性降低，背离政策的初衷，这就需要不断地调整完善政策设计，以保障政策具有可行性和操作性，真正体现扶贫开发项目的益贫性宗旨。

 

 

 

后记

 

 

 

 

 

    后    记中国反贫困发展报告（2012）《中国反贫困发展报告(2012)》为教育部哲学社会科学发展报告项目“中国反贫困发展报告”（11JBGP038）2012年的研究成果。

2011年，《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》颁布实施，标志着中国反贫困进入了一个新阶段。在全面建成小康社会的背景下，认识新时期中国贫困问题的现状与特性、阐述国家贫困治理的理念与战略、路径与方法，对于推进未来反贫困工作具有积极意义。《中国反贫困发展报告》按照科学性、系统性、权威性、实践性的原则，每年确定一个主题进行研究，旨在及时、动态地跟踪反映中国反贫困的发展状况，系统、权威地报告中国的贫困与反贫困事业的理论与实践成果。 

在国务院扶贫办的支持指导下，华中师范大学与中国国际扶贫中心成立《中国反贫困发展报告（2012）》联合课题组，课题组负责人为向德平、黄承伟。课题组根据项目设计展开研究并撰写研究报告。本书写作内容分工如下：

第一篇主报告由黄承伟、宋雯、田丰韶撰写；

第二篇主题报告的第一部分由吕方撰写，第二、三、四部分由陈琦撰写；

第三编专题报告第一部分由李雪萍撰写，第二部分由张大维撰写，第三部分由向德平、高飞撰写；

第四编反贫困年度重大问题第一部分由张大维撰写；第二部分由程玲、高飞、苏海、胡振光撰写，第三部分由李雪萍、胡振光撰写；第四部分由吕方撰写。

全书由向德平、黄承伟统稿定稿。

国务院扶贫开发领导小组副组长、办公室主任范小建为《中国反贫困发展报告（2012）》撰写了序言，国务院扶贫办副主任郑文凯、国际合作与社会扶贫司司长李春光、政策法规司司长洪天云和副司长苏国霞审阅报告并对年度报告给予了指导。华中师范大学徐勇教授、石挺教授、彭南生教授一直关心、支持反贫困发展报告的调研及撰写工作。华中科技大学出版社的领导及编辑为本书的出版付出了辛勤的劳动。调研地政府相关部门及调研对象给我们的调研给予了积极的支持与配合。借本书出版之际，对支持本书完成的有关机构和个人一并致以衷心的感谢！