中国反贫困发展报告2014-1

教育部哲学社会科学发展报告建设(培育)项目“中国反贫困发展报告”研究成果中国反贫困发展报告(2014)

——社会扶贫专题

 

 

主编向德平黄承伟华中科技大学出版社

中国·武汉

 

图书在版编目(CIP)数据

 

中国反贫困发展报告.2014：社会扶贫专题/华中师范大学，中国国际扶贫中心.—武汉：华中科技大学出版社，2014.10

ISBN 9787568004015

 

Ⅰ.①中…Ⅱ.①华…②中…Ⅲ.①扶贫研究报告中国2014Ⅳ.①F124.7

 

中国版本图书馆CIP数据核字(2014)第214153号

 

中国反贫困发展报告(2014)——社会扶贫专题华中师范大学中国国际扶贫中心

 

策划编辑： 曾光

责任编辑： 史永霞

封面设计： 刘卉范翠璇

责任校对： 何欢

责任监印： 张正林

出版发行： 华中科技大学出版社(中国·武汉)

武昌喻家山邮编： 430074电话： (027)81321915

录排： 华中科技大学惠友文印中心

印刷： 华中理工大学印刷厂

开本： 787mm×1092mm1/16

印张： 19.75插页：2

字数： 493千字

版次： 2014年10月第1版第1次印刷

定价： 55.00元

 

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全国免费服务热线: 4006679118竭诚为您服务

版权所有侵权必究内 容 简 介全面建成小康社会和全面深化改革战略目标的提出，为新阶段的扶贫开发工作提出了新的要求，也赋予了社会扶贫更为重要的历史使命。《中国反贫困发展报告(2014)——社会扶贫专题》从宏观上对社会扶贫的背景、意义、理论、模式、经验、问题及发展方向等做了系统的探讨，并且通过实证调查，对武陵山片区的社会扶贫实践进行了深入的研究。本书既可为政府工作部门反贫困工作提供决策参考，亦可为学界研究减贫提供研究资料和线索。本书是教育部哲学社会科学发展报告建设(培育)项目“中国反贫困发展报告”(11JBGP038)、中国国际扶贫中心应用研究项目“中国反贫困发展报告——社会扶贫机制创新研究”的研究成果。

 

中国反贫困发展报告(2014)

——社会扶贫专题联合课题组成员

(按姓氏笔画排序)

 

王大军左常升左璐璐吕方

向家宇向德平刘杰刘欣

孙颖苏海李雪萍张大维

陈琦林华珰周晶赵佳

胡倩胡振光顾永红徐晓军

高飞黄承伟程玲

课题评审专家

(按姓氏笔画排序)

 

王春燕王振耀文建东邓国胜

李春光杨正文张琦郑文凯序言消除贫困，共同富裕，是全人类孜孜以求的目标，世界各国努力探求贫困的解决之道，并取得了重大成果。世界银行的研究显示，从1990年至2010年，全球生活在1.25美元贫困线之下的人口减少了近7亿。但是，预计到2015年年底，全球仍将有9.7亿贫困人口，世界范围内的贫困形势不容乐观，反贫困依然是全球发展的重要议题。中国共产党和中国政府始终高度重视扶贫开发工作。1978年至1985年，通过制度改革，我国贫困人口大幅度减少；1986年开始了有计划、有组织、大规模的农村扶贫开发；1994年，国务院颁布实施中国第一个有明确时间、目标、方针、途径、政策的国家减贫战略——《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》；2001年，国务院颁布实施《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》，集中力量加快贫困地区脱贫致富的进程；2011年，中共中央、国务院印发《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》，标志着扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。2012年，新一届中央领导集体从战略和全局高度，对扶贫开发提出了更高要求。习近平总书记提出的新时期扶贫开发战略思想为扶贫开发指明了努力的方向，李克强总理在第十二届全国人民代表大会第二次会议上作政府工作报告时号召“继续向贫困宣战”并明确了当年减少农村贫困人口1000万人以上的目标任务。2013年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，对扶贫开发工作进行了部署。这些充分体现了新一届中央领导集体带领全国人民战胜贫困、全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的政治责任、历史担当和坚强决心。经过长期的反贫困努力，中国农村贫困人口大幅减少，收入水平稳步提高，贫困地区基础设施明显改善，社会事业不断进步，最低生活保障制度全面建立，农村居民生存和温饱问题基本解决，探索出了一条中国特色扶贫开发道路。中国成为首个实现联合国千年发展目标使贫困人口比例减半的国家，为全球减贫事业做出了重大贡献，减贫成就得到了世界的普遍关注和充分肯定。但是，中国仍然是最大的发展中国家，区域、城乡、群体之间发展差距还比较大，制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在。按照国家目前的扶贫标准，截至2013年年底，中国还有832个国家扶贫开发工作重点县和片区贫困县、12万个贫困村、8249万农村贫困人口。这些贫困人口主要分布在生产生活条件恶劣、生态脆弱、返贫因素复杂、扶贫成本较高的连片特困地区，是难啃的“硬骨头”。全面建成小康社会的奋斗目标、全面深化改革的深入推进、新型城镇化的发展进程、经济发展的新常态等都对扶贫开发提出了新挑战。贫困地区的发展是全面建成小康社会的短板，贫困人口的脱贫致富是促进社会公平正义和增进福祉的重要体现，扶贫开发工作是经济社会发展的重要任务。新时期的扶贫开发将不断完善政府、市场和社会协同推进的大扶贫开发格局，全面实施精准扶贫战略，有效推进连片特困地区区域发展与扶贫攻坚结合，更加广泛动员社会各界参与扶贫事业。在此背景之下，中国国际扶贫中心联合华中师范大学共同筹划、编写了“中国反贫困发展报告”。该报告每年选择一个主题开展研究，每年发布研究成果，力求全面展示中国反贫困领域的新理论、新方法、新进展、新成效。组织“中国反贫困发展报告”的研究、出版，有利于我们进一步把握扶贫工作规律并进行升华和提炼，为中国特色扶贫理论的丰富发展增添内容；有利于我们进一步总结扶贫开发的实践，为新阶段的扶贫开发提供经验借鉴；也有利于我们进一步开展中国减贫国际交流，为全球反贫困事业做出更大贡献。“中国反贫困发展报告(2014)”的主题集中于社会扶贫的理论探讨和实践总结。扶贫开发是政府的职责，更是需要全社会共同关注和承担的责任。社会扶贫是中国特色社会主义扶贫开发的重要内容，也是社会主义制度优越性的具体体现。自1986年社会扶贫正式启动以来，社会各界在扶贫开发中发挥了重要的作用，在减少贫困人口和推动贫困地区发展等方面做出了重要贡献。在新的形势下，认识社会扶贫成效，总结社会扶贫经验，推动社会扶贫创新，成为扶贫开发的重要主题。做好社会扶贫工作，需要社会各界的积极参与，推动实践创新；也需要研究者发挥才智，推动理论创新。我相信，“中国反贫困发展报告”的出版、发行将会在新阶段扶贫开发工作中发挥积极作用，也能够为减贫与发展理论研究者和扶贫开发实践者提供有益的参考。国务院扶贫开发领导小组副组长、办公室主任序言中国反贫困发展报告(2014)——社会扶贫专题

 

第一篇  主报告：社会扶贫的理论与实践

 

第一篇  主报告：社会扶贫的理论与实践中国反贫困发展报告(2014)——社会扶贫专题    我国反贫困的实践及成效表明，社会扶贫扮演着越来越重要的角色。以2011年国家颁布实施《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》为标志，中国的扶贫开发进入到新的历史时期。在全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴“中国梦”的新的历史起点审视扶贫开发中的社会扶贫，需要站在国家治理的战略高度去思考。这是因为，社会扶贫是构成大扶贫开发格局的“三极”中的重要“一极”，而大扶贫开发格局的构建则是国家贫困治理体系的重要组成部分。

一、社会扶贫形成发展的历史传统和现实需要

社会扶贫是指“动员和组织社会各方面的力量，参与贫困地区的开发建设，是中国特色社会主义扶贫开发道路的重要内容，也是社会主义制度优越性的体现，有利于统筹城乡和区域发展，确保贫困地区和贫困群众共享改革发展成果，是构建社会主义和谐社会、落实科学发展观的必然要求”《中国扶贫开发年鉴》编委会：《中国扶贫开发年鉴(2011)》，中国财政经济出版社2011年版，第1076页。。“不知来，视诸往”，回溯社会扶贫的历史与探察社会扶贫的现实，有利于把握我国反贫困的变迁线索，全面理解社会扶贫提出的时代背景。

(一) “扶贫济困”的历史传统

自古以来，中国人民就有守望相助、扶危济困的传统美德。扶贫济困的仁道思想源远流长，彼时，虽然没有明确提出社会扶贫的概念，但其包含的精神内涵与此时的是不谋而合的，即动员社会力量为需要帮助的人提供力所能及的帮助，此可认为是社会扶贫的思想源流。

早在先秦时期，儒家、墨家等学派纷纷提出了救助贫弱的社会思想。以“仁”为精神内核的儒家思想家，提出了“大同”的理想社会观念，“大道之行也，天下为公，选贤与能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜、寡、孤、独、废疾者，皆有所养”《礼记·礼运》。。在《孟子·梁惠王下》中，孟子提出“老而无妻曰鳏，老而无夫曰寡，老而无子曰独，幼而无父曰孤。此四者，天下之穷民而无告者。文王发政施仁，必先斯四者”。可见，在儒家经典中，“扶贫济困”是仁政的体现，也是国家合法性之根本。

自先秦开始，扶贫济困便被视为统治者义不容辞的责任，著名史学家吕思勉先生指出，“时愈近古，则赈济之出于官家者愈多，以官家之财产较多也”吕思勉：《吕思勉读史札记》，上海古籍出版社1982年版，第538页。。这些国家主导的济贫活动主要为一些“赈灾”和“恤贫”措施，包括设立各种仓储，如常平仓、义仓、惠民仓、广惠仓等，以及举办各种赈灾活动，如赈济、调粟、养恤、抚辑流亡等。汪雁、慈勤英：《中国传统社会救济与城市贫困人口社会救助理念建设》，《人口学刊》2001年第5期。但不应忽略的是，在国家层面的“荒政”“济困”之外，民间的社会救助也颇为多见。

宋代理学家朱熹主张宗法组织的复兴，大宋律法甚至规定，父母在而别财异居者论死，以此强化家族的聚合力。宋朝以降，宗族的社会救助功能得到了快速的发展，家族和宗族承担着对宗族内弱势人群的救济责任。尤其值得一提的是，朱熹建立了“社仓”制度，通过民间的实物信贷来解决青黄不接时期贫困农户的生计问题。汪圣铎、毕玉姣：《南宋推行朱熹社仓法给人的启示》，《宋史研究论丛》2011年第12辑。

明末清初，在自然条件较好、经济较为发达的江南地区，如无锡、太仓等地区，先后出现了同善会、广仁会、同仁会等民间慈善团体。蒙长江：《中国传统慈善文化的历史沿革及现实挑战》，《西南民族大学学报(人文社会科学版)》2005年第1期。这是现代慈善组织的萌芽。

民国时期可以说是我国救济事业的一个重要节点。民国时期之前所有的救济行为都是在施舍和仁政的旧观念下进行的，直到民国时期才对政府与人民之间的权利与义务有了新的认识。在这种背景之下，社会救济观念也随之发生了明显的变化，由注重事后救助转变为事前预防与事后救济并重，从短期生存的救济方式转变为积极的、注重被救济者长远发展的救济方法，从使被救济者解除痛苦转变为使其重新确立独立生活的新的社会救济观念。在这些新观念的指导下，民国社会救济事业取得了较好的成绩。恰逢此时，西方近代慈善理念传入中国，这使得这一时期的救济既延续了传统慈善事业的运作方式，又注入了新的、近代化的救助机制。由于当时的政府对救济力不从心，社会、民间力量更多地承担起了救灾的重任。例如，传教士群体在中国积极地进行医疗救济、兴办孤儿院抚养孤儿、筹资赈灾、办学校等各种行动。与此同时，还涌现了大批新型的救济团体。

新中国成立初期，由于经历了长期的战乱，国民经济濒临崩溃，大量人民流离失所，能否解决这些人的基本生活问题，对于新成立的中华人民共和国政府是一个严峻的考验。基于当时的经济基础，中国政府建立了与国情相符的、比较合理的社会救助制度，对陷入困难和不幸中的人民给予款物接济和帮助。当时的救济，主要包括失业救济、灾害救济、孤寡病残幼救济三个方面。救济方式主要以灾民自救为主，并依靠多方互动发挥合力，确立“生产自救、节约度荒、群众互助、以工代赈并辅之以必要的救济”的方针。到1956年，上述措施在救助灾民、失业者等群体方面取得了不错的成效，基本上解决了就业问题，战胜了连年不断的自然灾害，使人民生活得以保障。

1984年9月29日，以中共中央和国务院的名义下发了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，标志着中国政府有组织、有计划、大规模的减贫行动开始了。1986年，中国政府组建了专门的扶贫开发工作机构——国务院贫困地区经济开发领导小组（1988年，国务院决定将贫困地区经济开发领导小组与“三西”地区农业建设领导小组合并为国务院贫困地区经济开发领导小组,1993年12月28日又改名为国务院扶贫开发领导小组），随后各省、市、自治区分别建立了扶贫开发工作的领导机构和办公常设机构。随后，部分国务院各部委、各直属机构也成立了扶贫开发领导小组及工作机构，并向贫困地区派驻了常年工作组，进行蹲点扶贫，还有各民主党派、各大中城市、各社会团体等社会各界，也相应开展了不同形式的扶贫工作。1996年，中央扶贫开发工作会议以后，我国全面展开了东西扶贫协作工作，温家宝：《在全国东西扶贫协作经验交流会上的讲话》，《中国贫困地区》1999年第4期。国家提出了东西协作扶贫，以东部发达省市对口帮扶西部贫困地区为主要方式支援西部地区扶贫开发建设，并不断增加对口帮扶的省市数量。进入21世纪以来，国家开始注重动员民营企业参与扶贫开发，并进一步鼓励社会组织、社会公众参与贫困地区扶贫开发。多年以来，在全国开展的定点扶贫、东部18个省市与西部10个省市区开展的东西扶贫协作，以及民营企业、社会组织、社会公众参与扶贫开发等社会扶贫工作，都取得了显著成效，社会扶贫也越来越成为扶贫开发工作中最有潜力、最具活力的组成部分。10多年来，东西部之间的协作领域不断拓宽，协作深度不断加深，逐渐形成了合作共赢的局面。伴随着经济社会的发展，越来越多的企业将扶贫开发视为重要的社会责任，通过在贫困地区建企业、建基地等形式帮助贫困地区实现经济发展。此外，尤其值得一提的是，近年来，各类非政府组织在扶贫开发领域发挥着重要的作用。

根据最新统计数据，共有310个中央党政机关、民主党派、社会团体和大型国有企业参与定点帮扶，实现了定点帮扶贫困县的全覆盖。从2002年到2010年，直接投入资金(含物资折款)909亿元人民币，定点帮扶单位派出挂职干部3559人次，为扶贫开发工作重点县培训各类人员1684万人次。东部地区6个省、3个直辖市和6个计划单列市对口帮扶西部11个省区市，2001—2010年，东部省市各级政府无偿援助西部444亿元人民币，企业投入约2500亿元人民币，技术培训各类人员226万人次。此外，非公有制经济主体参与扶贫事业，充分调动非政府组织参与扶贫开发的积极性。与有关国际组织、双边机构和国内外非政府组织合作，联合实施多种形式的扶贫项目，积极开展减贫交流。据不完全统计，2000年以来，我国扶贫开发领域利用各类外资56亿美元。《中国扶贫开发年鉴》编委会：《中国扶贫开发年鉴(2011)》，中国财政经济出版社2011年版。此外，一方面，随着市场经济和社会组织的发展，社会扶贫作为最具潜力的领域，能够吸纳更多的社会资源；另一方面，在既往的扶贫开发中，国家承担了主要的责任，扶贫工作虽然取得了多方面的成就，但以政府为核心的单一主体，难以形成富有活力的贫困治理格局来回应“多元贫困”的需求现实。随着社会扶贫领域活力的激发，国家、市场与社会的协作治理格局将能够更好地服务于新时期的扶贫攻坚事业。

目前，我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。根据中央对扶贫开发工作的有关要求，新阶段在将定点扶贫、东西扶贫协作、民营企业参与扶贫作为推进扶贫开发有效模式的同时，也要根据新的社会发展形势，广泛动员社会力量，共同采取行动，推动社会扶贫模式的继续创新。一方面，中华民族自古以来就有扶贫济困的优良传统，新中国更是将共同富裕作为矢志追求的社会理想，就此而言，“社会扶贫”是对中国社会优良传统和社会主义新传统的继承和丰富。另一方面，社会扶贫领域的潜能在不断地增长，已经成为大扶贫开发格局的重要组成部分。

(二) 贫困治理的新特点

随着《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》目标任务的如期完成，中国的扶贫开发呈现出以下新特点。

1 减贫难度较之以前更大

按照新的扶贫标准，截止到2013年年底，我国贫困人口仍有8249万人，其中贫困发生率超过20%的有西藏、甘肃、贵州、新疆、云南和青海6个少数民族比例较高的省(自治区)。《国务院扶贫办主任刘永富解读“继续向贫困宣战”》，http：//kfqpeoplecomcn/n/2014/0324/c5491824721467html。虽然绝对贫困人口的总体规模有了大幅度的缩减，但如此重大成就的取得，得益于20世纪70年代末以来，中国农村改革的实施和中国经济发展的良好总体形势，尤其是最近10余年来中国经济保持了持续的快速发展，新千年，中央政府出台的一揽子惠农政策更是为贫困治理提供了强劲支持。进入贫困治理的新阶段，单纯的经济增长已经不能完全解决贫困产生的一系列后续问题，贫困治理的理论和实践模式迫切需要创新。

2 绝对贫困人口的分布特征呈现出“大分散、小集中”的趋势

新阶段，我国的绝对贫困人口主要分布在连片特困地区连片特困地区即集中连片特殊困难地区的简称，指的是新时期我国绝对贫困人口的主要分布区，是新阶段扶贫开发工作的主战场。根据新颁布的《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》，这些区域包括六盘山区、秦巴山区、武陵山区(也称武陵山片区)、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州。。连片特困地区的贫困成因是复杂的。首先，基础设施建设滞后，公共服务不足。显而易见，政府专项扶贫和行业扶贫的目标应当主要设定在补齐基础设施短板、促进公共服务均等化方面；同时，通过体制机制的调整和政策的供给，引导企业和社会组织更好地参与到扶贫开发事业中。其次，经济形态尚比较初级，其独特的资源禀赋未能有效地市场化，产业建设是增加此类地区造血能力的关键。政府一方面通过基础设施建设、公共服务供给，夯实连片特困地区发展的硬件基础；另一方面通过积极的财政政策、税收政策、金融政策、土地政策和产业政策等，为贫困地区市场经济的发育提供外部支持，让市场主体在扶贫开发中扮演更为积极的角色。

3 仅仅依靠政府传递减贫资源的方式限制了益贫性的提高

原因有两个方面：其一，政府的扶贫开发政策，更多是针对普遍性的致贫原因，难以有针对性地惠及需求各异的每一个贫困社区和贫困农户。其二，政府在资源传递的过程中，缺乏直接联系贫困农户的渠道，需要借助基层组织，而从现有的基层政治生态来看，基层组织在分配政策资源的过程中，往往掺杂着自身的主体意志，这就导致了真正需要帮助的“穷人”难以被政府的扶贫开发政策所覆盖。

总之，“贫困多元性”客观上要求更多的社会力量加入到反贫困的阵营中，以有效分担政府的责任，减轻政府的负担。在既往的扶贫开发中，国家承担了主要的责任，虽然取得了显著成就，但以政府为核心的单一主体，难以形成富有活力的贫困治理格局，限制了针对性、有效性的不断提高。随着社会扶贫领域活力的激发，国家、市场与社会的协作治理格局将能够更好地服务于新时期的扶贫攻坚事业。

二、社会扶贫的战略意义

中国共产党第十八次全国代表大会(以下简称十八大)进一步明确了深入推进扶贫开发的努力方向和目标任务。作为推进国家治理体系现代化重要组成部分的贫困治理更显重要。从过去以解决温饱问题为核心向给予贫困人口更有尊严的生活转变，表明我国扶贫工作从专项开发性扶贫进入到相对广泛的大扶贫领域。社会扶贫是大扶贫开发格局的重要组成部分，对于中国特色扶贫开发道路、全面建成小康社会、国家治理能力现代化均具有十分重要的意义。

(一) 社会扶贫是中国特色扶贫开发道路的重要组成部分

消除贫困，改善民生，实现共同富裕，是社会主义的本质要求。改革开放以来，我国扶贫开发工作取得了举世瞩目的成就，走出了一条中国特色扶贫开发道路。世界银行公布的最新数字显示，近几十年，中国脱贫工作取得巨大进展，极度贫困人口占世界极度贫困人口总数的比例从1981年的43%下降至2010年的13%。对于中国脱贫所取得的成绩，印度媒体不无羡慕地说，过去10年来，中国农村人口的脱贫数达6000多万人，相当于整个法国人口。中国贫困人口占农村人口的比重从2000年时的102%下降到2010年的28%，基本解决了农村居民的生存、食品和穿衣问题。《世界贫困人口“版图”：中国占比30年下降30%》，《中国经济周刊》2013年05月21日。根据世界银行提供的资料，按照每人每天消费125美元的标准，从1981年到2008年，包括中国在内的全球贫困人口数量从1938亿降至1289亿，减少了649亿。同时期，中国贫困人口数量从835亿下降到173亿，减少662亿。也就是，比全球的减贫数量要略多一点。可见，如果不包括中国，全球的贫困人口，不但不会减少，反而是增加的。中国扶贫开发在国际减贫事业中的地位和作用举世瞩目，也是举世公认的。范小建：《扶贫办主任针对我国大幅度调整贫困线等问题答问》，http：//wwwgovcn/gzdt/201208/14/content_2204009htm。这也再次验证了中国特色扶贫开发道路的正确性。

中国政府主导的贫困治理，在过去的20余年间，取得了举世瞩目的成就，并形成了贫困治理的“中国道路”。中国贫困治理道路的一个基本特征是不断对贫困问题的认识和贫困治理实践的拓展。农村改革之初，中国政府的扶贫事业主要依靠体制改革来推动。这一阶段，运行低效的家庭联产承包责任制被废除，在我国广大的农村地区建立了以家庭联产承包为基础的双层经营体制，放开农产品价格和市场，在财政体制改革和农村改革的强劲推力之下，县镇企业得到了快速的发展，大大地解放和发展了生产力，使农村贫困问题大面积缓解，同时为解决农村贫困问题奠定了良好的制度基础。20世纪80年代中期，中国政府组建了专门的扶贫开发工作机构，强化国家主导的有组织、有计划、大规模的开发式扶贫。根据这一时期贫困人口的分布特征，国家确定了扶贫开发的县级瞄准机制，在全国范围内开展扶贫开发工作重点县的专项扶贫工作。1994年国家八七扶贫攻坚计划的实施，逐渐形成了专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫相结合的大扶贫开发格局；21世纪之初，国家应扶贫开发形势的变化和目标任务的调整，颁布了《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》，在这一阶段，专项扶贫模式不断改进和完善，产业扶贫、整村推进、雨露计划等专项扶贫模式渐趋成熟，连片开发试点铺开并取得了可喜成绩，为后续的扶贫工作积累了宝贵经验。尤为值得一提的是，国家一系列的惠农政策，对于助力中国农村贫困治理事业发挥了重要的作用。在过去长期国家主导扶贫开发事业的实践过程中，中国减贫道路的政策自觉渐趋成熟。向德平、黄承伟：《中国反贫困发展报告(2012)》，华中科技大学出版社2013年版。

中国扶贫开发道路的总体构架可以概括为“三位一体”的大扶贫开发格局，即专项扶贫、行业扶贫与社会扶贫相结合。其中，社会扶贫的力量，对于扶贫开发事业的重要性在21世纪不断增强。从广义上讲，社会扶贫是政府专职机构扶贫工作以外所有扶贫工作的总称，包括定点扶贫、协作扶贫、国际扶贫、社会组织扶贫等多项内容。从《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书中对社会扶贫工作的介绍，我们可以看出，在过去的10余年间，中国的社会扶贫领域获得了快速的发展。在定点扶贫方面，参与定点扶贫工作的单位达到310个，实现了贫困县的全覆盖。从2002年至2010年，定点帮扶单位派出挂职干部3559人次，直接投入资金(含物资折款)909亿元人民币，帮助引进资金3391亿元人民币，培训各类人员1684万人次；在东西扶贫协作方面，自1996年开始，中国政府作出部署，安排东部15个经济较发达省、市与西部11个省(区、市)开展东西扶贫协作工作。东西扶贫协作形式多样，形成了政府援助、企业合作、社会帮扶、人才支持为主的基本工作框架。从2003年到2010年，东部到西部挂职的干部2592人次，西部到东部挂职的干部3610人次；东部地区向西部地区提供政府援助资金444亿元人民币、协作企业5684个，实际投资24976亿元人民币、社会捐助142亿元人民币，培训专业技术人才226万人次、组织劳务输出4672万人次。在军队和武警部队扶贫方面，2001年至2010年，在全国47个扶贫开发工作重点县、215个贫困乡镇、1470个贫困村开展定点扶贫；建立扶贫联系点26万个，支援新农村建设联系点2500多个；帮助210万多名贫困群众摆脱贫困。支援农田水利、乡村道路、小流域治理等小型工程建设10万多个。为群众找水打井1119眼，植树造林3561万多亩。建立科技示范点240多个，扶持发展当地优势特色产业73万多项，开展劳动技能和劳动力转移培训600多万人次。援建中小学校1600多所，资助贫困学生21万多名。对口帮扶西部地区扶贫开发工作重点县县级医院130所，帮助乡镇(村)卫生院(室)1283所。培训和帮带医护人员85万多名，捐赠医疗设备5900多台(件)，为贫困群众义务巡诊治病6100多万人次。各类人民团体、社会组织、民营企业和广大公众积极参与扶贫开发，针对特殊困难地区和群众脱贫致富的要求，通过定点帮扶、结对帮扶、实施专项扶贫工程、参与具体扶贫活动等多种形式，支持产业发展，援建基础设施，发展教育卫生，改善生产生活条件，开展生态环境建设。各类组织有效动员有专业技术且致力于扶贫等公益事业的有识之士，积极开展帮助贫困群众脱贫致富的志愿者活动。民营企业积极履行社会责任，通过捐助资金、招聘劳力、建立产业和培训基地等多种方式参与扶贫开发。上述关于社会扶贫的介绍，来自于国务院新闻办公室发布的《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书，2011年11月16日。该报告全面系统地展示了2001—2010年中国在扶贫开发领域的新进展和新形势。引人瞩目的是，随着我国社会建设不断取得成就，社会组织在扶贫开发工作中扮演着越来越重要的角色。20世纪80年代中期，已经有一些社会组织活跃于反贫困的领域中，20世纪90年代在国家八七扶贫攻坚计划的推动下，国内外的非政府组织开展了广泛而深入的扶贫活动，据统计，1993—2000年间，社会组织所动员的资源约合人民币500亿元，占社会扶贫资金投入总量的28%。新千年以来，各类社会组织通过直接的资源投放、经验分享、政策倡导等方式，积极推动着我国的反贫困事业向前发展。可以看出，在过去的10余年间，中国的社会扶贫获得了快速的发展，已经成为拉动贫困地区发展和扶贫开发工作的重要引擎之一。然而，也必须承认，社会扶贫领域的潜能释放得还很不充分，在扶贫开发工作的新阶段，需要通过持续的体制创新和机制创新，释放社会扶贫领域的潜能。以湖北省2008年扶贫工作为例，当年国家投入湖北省的专项扶贫资金约5个亿，而在各机构和组织的共同努力下，湖北省社会扶贫实现了“三个5个亿”：一是全省实施1321帮扶工程，有1000多名县级以上领导干部、3000多个党政部门，对口帮扶29个重点县的贫困村，筹措扶持资金5个亿；二是省直110个机关和企事业单位每年派出干部，联县驻村，对口扶贫，先后直接帮扶资金31亿，引进资金22亿，这又是一个5个亿；三是15个中央国家机关和单位定点帮扶24个重点县，直接投入资金25亿，引进资金298亿，这又是一个5个亿。这就是说，各种不同形式的社会扶贫工作所吸引的资金相当于2008年国家专项扶贫资金的3倍，这是一个相当可观的数据。洪绍华：《国务院扶贫办主任范小建在湖北调研  高度评价我省社会扶贫工作“三个5个亿”》，《湖北植保》2008年第6期。可见，社会扶贫已经构成了中国特色社会主义扶贫开发事业的重要组成部分。

(二) 社会扶贫是实现全面建成小康社会的重要途径

事实上，我国的现代化建设经历了“三步走”这样一个过程，第一步是让一部分人、一部分地区先富裕起来，第二步是先富帮后富，第三步是实现共同富裕。与此对应，贫困治理也经历了“三波”。第一波是沿海城市设立经济特区的发展；第二波是武汉、重庆、长沙、成都设立经济试验区内地城市的发展；第三波为偏远和贫困地区的发展。时至今日，第一波发展已经呈现出清晰的轨迹，并且取得举世瞩目的成就。第二波和第三波正处在实践与探索之中，成为政策与理论研究的重点与难点。高飞：《少数民族地区连片开发扶贫模式的实践与反思——以帕森斯AGIL功能分析模型为工具》，《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2013年第2期。中国共产党第十八届中央委员会第二次全体会议(简称中共十八届二中全会)将扶贫开发提升到一个新的战略高度，作为关乎政治方向、根本制度和发展道路的大事，摆到更加突出的位置。因此，我们需要汇聚和整合社会力量参与扶贫开发。习近平同志指出：“贫穷不是社会主义。如果贫困地区长期贫困，面貌长期得不到改变，群众生活长期得不到明显提高，那就没有体现我国社会主义制度的优越性，那也不是社会主义。”习近平在2013年2月28日中共十八届二中全会上的讲话。

习近平总书记在看望困难群众时指出，全面建成小康社会，最艰巨、最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区。没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。社会主义初级阶段是建设中国特色社会主义的总依据，也是深入推进扶贫开发的总前提。目前，我国经济社会发展总体水平不高，区域发展不平衡问题突出，制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在。范小建：《中国扶贫开发面临四大挑战  相对贫困问题日益凸显》，《瞭望》2012年2月20日。扶贫对象规模大，按照新的扶贫标准，扶贫对象仍有122亿人，占农村户籍人口的127%。返贫问题突出，扶贫对象中短期贫困约占2/3。连片特困地区发展滞后，2011年，全国11个连片特困地区农民人均纯收入为4191元，仅为全国农村平均水平的601%；片区贫困发生率为284%，比全国平均水平高157个百分点。范小建：《开创中国特色扶贫开发事业新局面》，《人民日报》2012年12月7日16 版。

贫困地区的小康如何实现？动员社会力量参与扶贫是一条最为有效的路径。事实上，中国扶贫事业不同于国外的救济性、慈善性扶贫，而是一项富有政治意味的特殊任务。然而，政府的力量毕竟有限，加之我国的贫困分布有很强的区域性特征，有相当一部分是在自然条件恶劣、生态环境脆弱的革命老区、民族地区、边疆地区。2011年，全国8个民族省区农村贫困人口3917万人，贫困发生率265%，比全国的127%高出一倍多。在这种情势下，急需要社会力量的补充，加快推进我国扶贫开发的进程。社会扶贫使发展成果更多更公平地惠及贫困群众，促进扶贫开发事业又好又快发展。当然，我国的社会扶贫目前还处于起步阶段，不可能一蹴而就，贫困的长期性、艰巨性和复杂性，客观要求社会扶贫克服短期行为，一以贯之地推进社会扶贫。目前，参与定点扶贫的中央单位达到310个，比上一个纲要时期增加76个，定点扶贫首次实现对592个重点县的全覆盖。国资委(国务院国有资产监督管理委员会的简称)协调全部中央企业、教育部协调直属大学积极承担定点扶贫任务，探索了国家烟草局对口帮扶贵州的新形式。在东西扶贫方面，北京、上海、天津、浙江等东部省市加大了对内蒙古、云南、甘肃、四川等西部对口协作省份的财政资金援助力度；配合中华人民共和国发展和改革委员会(简称国家发改委)，协调新增上海、苏州、杭州和广州四市对口帮扶贵州。2012年，中央定点扶贫直接投入帮扶资金(含物资折款)1898亿元人民币，帮助引进资金9034亿元人民币。其中：中央企业投入资金超过10亿元人民币，是2011年的两倍多。东西扶贫协作投入帮扶资金(含物资折款)93亿元人民币。与全国工商联建立了推动非公企业参与扶贫的合作机制，启动了广东清远、浙江丽水和辽宁阜新三个东部扶贫改革试验区。

(三) 社会扶贫是推进国家治理能力现代化内涵的重要体现

政府主导、全社会参与的综合性开发式扶贫是中国减贫道路的重要特点。在既往的扶贫开发实践中，中国政府探索出专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫“三位一体”的大扶贫开发格局。近年来，社会扶贫领域快速发展，市场组织和社会组织参与扶贫的广度和深度都在不断提升。中共十七大(中国共产党第十七次全国代表大会的简称)描绘了全面建设小康社会的宏伟蓝图，明确提出了到2020年要基本消除绝对贫困现象的目标。中共十七届三中全会(中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议的简称)进一步指出：“搞好新阶段扶贫开发，对确保全体人民共享改革发展成果具有重大意义，必须作为长期历史任务持之以恒抓紧抓好”，并立足完善国家扶贫战略与政策体系，明确要求“继续开展党政机关定点扶贫和东西扶贫协作，充分发挥企业、学校、科研院所、军队和社会各界在扶贫开发中的积极作用”。中共十八大确立了全面建成小康社会的宏伟目标，强调要深入推进农村扶贫开发，阐明了动员和组织社会力量参与扶贫开发的重要性。刘永思：《适应新形势新任务新要求  深入推进新阶段社会扶贫工作》，《老区建设》2009年第19期。

回望过去20多年的历程，不难发现，在实践中不断完善对贫困问题的认识，并有针对性地调整既有的扶贫开发政策体系和工作方式，是中国扶贫开发道路取得成功的基本经验之一。通过专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫的协作，实现拉动贫困地区发展。但总体而言，政府的专项扶贫和行业扶贫，依然占据着主导地位，而社会扶贫领域，尤其是企业和社会组织参与扶贫开发尚不充分。毫无疑问，政府主导的扶贫开发有其合理性，不仅是因为共同富裕是社会主义国家的政治承诺，同时贫困地区基础设施建设、公共服务发展和宏观发展环境的营造，都不可能借由其他主体来完成，而必须借助政府力量才有可能实现。然而，必须承认，政府的权力范围应当是有边界的，过度的政府干预，不仅难以实现资源的有效配置，更会扭曲市场自我调节体系的运行。因此，在大扶贫开发格局的完善过程中，需要考虑政府、市场和社会等各个主体活动的边界，政府主导而不过度干预，通过政策引导和体制机制建设，通过激发企业社会责任，拓展社会企业生存和发展空间，消除社会组织参与扶贫开发的体制和机制障碍，从而充分发挥企业组织和社会组织在扶贫开发中的潜能。因此，社会扶贫将利于中国贫困治理体系的结构性调整，能提升治理的有效性，是推进国家治理能力现代化内涵的重要体现。

三、社会扶贫的理论依据

社会扶贫的基本理论支撑是社会治理理论，社会扶贫即用社会治理的理论和主张来指导减贫，可以理解为“贫困的社会治理”，与贫困的单一政府治理模式相对应。“社会扶贫”主要包括定点扶贫、东西扶贫协作、军队和武警部队扶贫、企业扶贫、国际扶贫和社会组织扶贫等内容。可见，广义的社会扶贫，涵盖了更为宽泛的社会主体，也体现出中国社会主义减贫道路的特征。

(一) 贫困治理与国家治理体系建设

国家治理体系就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序，包括国家的行政体制、经济体制和社会体制。国家治理体系的提出有其历史发展的过程。2003年，中共十六届三中全会首次提出将“社会建设和管理”纳入到五个统筹之中；2007年，中共十七大提出构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局；2013年，中共十八届三中全会首次提出“创新社会治理”的要求。分析上述政策变迁线索，不难发现，在10年间，治国思路由管制转向治理。在传统治理中，无论是统治还是管理都带有明显的意识倾向，过于强调国家统治或国家管理社会、国家管理民众，政府人员容易产生高高在上的掌权观念。而“国家治理体系”的提出，抛弃了固有的唯政府主义，强调主体的多元化，人民、社会组织都是国家治理的参与者。

社会扶贫与社会治理的内在要求是一致的。社会扶贫汇集了民主党派、政府部门、企业、国际机构和民间组织等多元的行动主体，不同主体根据自身特点采用了多样化的扶贫开发策略。例如从1986年开始，国务院贫困地区经济开发领导小组动员党政机关选派干部下乡扶贫，要求“凡有条件的部委，都应当抽派干部，深入一片贫困地区，定点轮换常驻，重点联系和帮助工作”，“干部下乡”不仅增强了党和人民群众的血肉联系，也实质性地推动了扶贫开发工作的发展。一方面通过直接的资金投入和政策支持推动贫困地区的经济发展；另一方面帮助基层锻炼人才，培训干部。再如企业扶贫，1991年我国第一家以扶贫为宗旨的企业——海南阳光实业贸易发展总公司诞生，开创了企业扶贫的新路，推行“科技扶贫为手段，实业致富为目的”的扶贫方针，在市场经济的条件下，把企业的发展与扶贫工作有效结合起来，通过与贫困乡镇合作，利用贫困地区的劳动力与资源兴办实业，税利返回乡镇，增加地方财政收入，贫困农户获得了宝贵的非农收入。在国家八七扶贫攻坚计划和第一个农村扶贫纲要实施的过程中，企业扶贫的形式不断完善，“公司+龙头企业+农户”及“公司+农民专业技术合作社+农户”的扶贫模式，取得了良好的减贫绩效。回顾20多年社会扶贫的工作历程，可以发现，社会扶贫的形式是多元的，如智力支边、希望工程光彩事业、文化扶贫、扶贫拉力计划、春蕾计划、博爱工程、幸福工程、农业科技示范入户工程、双学双比、巾帼扶贫等，这些扶贫济困活动都产生了良好的社会效果。相对于政府专门机构的扶贫，社会扶贫领域所掌握的资源以及可以利用的方式更为多元化，未来通过激活社会扶贫领域的活力，完善和巩固强有力的大扶贫开发格局，将有望形成对多元贫困问题的更有效回应。

(二) 治理理论在中国反贫困实践中的体现

贫困治理主体不是政府单一主体，而应是政府、市场组织、社会组织、民众多主体合作。这是社会治理运用于贫困治理领域而应形成的核心理念之一。贫困治理的社会化对于我国反贫困至少有三个方面的启示。一是贫困治理事业需要用历史视野来看待，二是贫困治理事业需要培育多维的社会资本，三是贫困治理事业需要构建多主体合作的网络结构。

1 我国的贫困治理事业需要用历史视野来看待

贫困治理事业是整个国家平衡发展的事业，减贫实践中的许多问题都应站在“大国长期发展的视野”进行设计。首先，贫困治理不能仅仅是国家(政府)所能，多元主体通力合作方可更显成效。其次，贫困治理应建构在整个国家平衡发展的思维基础上进行思考和设计，要在全国范围内，长远而深入地处理区域发展与扶贫攻坚的关系、就地扶贫与异地扶贫的关系、扶贫以提高贫弱群体的收入为主还是能力为主的关系，以及城镇化与贫困的关系等。再次，减贫规划及其设计不应是短期的、行业的，而应是长期的、整体的。

2 我国的贫困治理事业需要培育多维的社会资本

在多维贫困情势下，需要多主体参与，并通过多维资本(物质资本、人力资本、社会资本)互动以及操作中的多个项目综合实施，来推进减贫事业发展。首先，多主体参与中，已有的模式可以继续，如定点扶贫、行业扶贫等，除此之外，需要强化或创建的是金融扶贫机制、社会企业参与机制等。其次，扶贫主体的能力建设中，需要强化扶贫决策能力、管理能力、执行能力，以及贫困社区、贫困人口的可行能力等。再次，多元贫困治理主体的建构还需强化国际与国内的合作。

3 我国的贫困治理事业需要构建多主体合作的网络结构

首先，贫困治理主体不应是政府单一主体，而应是政府、市场组织、社会组织、民众多主体合作的网络状结构。其次，贫困的治理过程是多主体资源投入并相互协商、协作的过程。再次，贫困治理的总体效应是贫困人口减少及其贫困程度减低，社会均衡程度提高。强调各相关利益主体之间的合作，从制度层面上建构可持续的反贫困机制，这样不仅有利于消除收入贫困，而且有利于从能力、合作机制、治理结构等更深层面为贫困农户的脱贫，乃至贫困地区社会、经济、政治等诸方面的协调和可持续发展建构制度基础。简言之，贫困的社会治理包含着政府治理贫困，也包括其他各种社会主体参与治理贫困。

(三) 贫困社会治理的原因

社会扶贫可以理解为“贫困的社会治理”与贫困的单一政府治理模式相对应。贫困的社会治理的原因可以归结为两个方面：一是我国的贫困人口众多，结构复杂，需要动员社会力量；二是我国的贫困的致因多种，表现多样，需要多主体合作。

1 贫困人口众多，结构复杂，需要动员社会力量

我国贫困人口众多，按照2300元的贫困线标准，我国的贫困人口上亿。我国的贫困人口不仅数量多，而且结构复杂。贫困结构是以生存贫困为内核，表现在能力贫困、人文贫困等各个层面，通常在区域结构、家庭结构、民族结构、性别结构等方面以复合形式表现出来。我国贫困人口的区域分布趋向三元化，即乡村贫困人口、城市贫困人口和城乡间流动的贫困人口三元并存。我国贫困人口的性别结构特征主要表现为女性贫困以及女性户主单亲家庭贫困。我国贫困人口的民族结构特征更多地表现为少数民族地区贫困。贫困家庭的结构特征主要是一人户家庭主要以老年人贫困为主，复合家庭比结构简单的核心家庭更容易发生贫困。综上，贫困人口众多，尤其是结构的复杂性给政府主导式减贫工作提出了巨大挑战，客观上要求动员社会力量参与到反贫困的进程中来。

2 贫困的致因多种，表现多样，需要多主体合作

对于贫困致因而言，学术界进行了多方位解释。以“物质贫困”为出发点的研究多从经济增长的角度探讨贫困成因；持“能力贫困”观点的学者多从人力资本、健康状况以及个人技能水平等方面来考察导致贫困的个体能力因素；持“社会排斥”观点的学者侧重分析导致贫困的宏观制度建构，或着重考察引致个人或群体贫困的状况的社会关系网络(主要是社会资本)。贫困有多种表现，有经济贫困、能力贫困、权利贫困，空间贫困、生计贫困、文化贫困，相对贫困、绝对贫困，等等。其中，空间贫困意指贫困与自然地理条件紧密相连，既是地理资本(资源)贫困，也是基本公共产品与公共服务的稀缺汇集于一定的地理空间。生计贫困是指生计资源禀赋差，无法获取体面地生活的生计资本，可行能力低下的生存状况。虽然贫困致因及表现多种多样，但一般说来，贫困至少有三重含义：一是货币的和实物的收入低、享受的社会福利少，即收入贫困；二是创造财富和收入的能力差，即能力或人力资本的贫困；三是获取财富和提高能力的权利和机会少，即权利和机会的贫困。这三重含义上的贫困具有内在联系，而且形成恶性循环。在某些地区和群体，贫困呈现出更为复杂的致因和表现，例如在少数民族地区，除了自然地理条件恶劣、生态环境脆弱、基础设施薄弱、灾害频繁发生等原因以外，还包括少数民族社区发展中社区主体性的缺失、地方性知识传承危机、原有的社会整合模式和运行方式的基础发生松动等。

而且，从时间的角度来看，单一时点上的贫困状况产生是制度因素、经济增长因素、人力资本因素以及社会资本因素共同作用的结果，且各个因素之间存在着较为明显的交互效应。贫困问题是一个动态问题，即微观层面的贫困状况随着上述四个方面因素的作用，处于不断变化过程之中，单一时点上的贫困状况仅仅是贫困动态演化和中间过程的外在表现，而非最终结果。

贫困的多种致因、多种表现，要求建构贫困的社会治理。不仅如此，我国的贫困还呈现出新特征，即从绝对贫困到相对贫困、从单维贫困到多维贫困、从静态贫困到动态贫困、从短期贫困到慢性贫困。相对贫困、多维贫困、动态贫困、慢性贫困的治理，除了政府力量的作用，更需社会的介入。

3 瞄准对象变化，精确度提高，需要社会力量参与

20世纪80年代，扶贫开发工作采用以县为单位的扶贫瞄准方式，在全国范围内确定了300多个扶贫开发工作的重点县，扶贫资源的分配也主要依据“重点县”的身份。然而，随着扶贫开发形势的发展，原有的以县为单位的贫困瞄准方式显现出不足之处。一方面，贫困人口的分布特征发生了变化，有较大部分的贫困人口已经溢出原有的贫困县区域，政策资源的分配难以惠及“非重点县”的贫困人口；另一方面，贫困县在使用扶贫开发资源的过程中，片面地倾向于经济指标增长等目标的考虑，在资源投放中，这种做法并不能有效扶持县域内的贫困人群。鉴此，2000年以后，以贫困村为瞄准对象的资源分配和扶贫开发模式——整村推进，在全国142万个贫困村实施。整村推进的做法，提升了扶贫开发政策资源分配的益贫效应，同时采取了基础设施、基本服务、基础产业和基层组织共同推进的做法，综合性地应对贫困问题，取得了良好效果。吕方：《治理情境分析：风险约束下的地方政府行为——基于武陵市扶贫办“申诉”个案的研究》，《社会学研究》2013年第2期。2011年《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》颁布实施以来，中国政府着力通过对贫困户“建档立卡、动态管理”的做法，建立更为精准的扶贫瞄准方式，使得政策资源能够以“滴灌”的形式，直接分配到贫困农户。我们看到，随着瞄准对象的变化，对于瞄准的精确度要求不断提高，大大增加了扶贫系统的工作压力，如何精确瞄准到贫困人口，避免溢出效应的发生，单凭政府系统的努力是很难实现的，必须借助社会的力量。社会力量的介入，可以在扶贫政策工具的选择、项目的组织实施、瞄准精确度的提高等多个领域，为减贫事业带来巨大的帮助。

(四) 贫困社会治理的策略

从社会资本的视角分析，一般将资本划分为三类，包括物质资本、人力资本与社会资本。三种资本的积累顺序是不同的，每个阶段的资本积累的侧重点也不尽相同。贫困治理的社会化除了社会资本的积累之外，也需要内助外应的发展策略。脱贫的实现，既有赖于落后地区、贫弱群体的自我努力，也有赖于外部资源源源不断地输入。

1 更加注重社会资本的建构

贫困治理的不同阶段，关注的核心内容不断提升，由物质资本到人力资本再到社会资本，这使得贫困的社会治理势在必行。从一个国家发展阶段来看，不同阶段的减贫所重视的资本类型有所差异。从资本积累的视角分析，国家处于低收入阶段时，重视物质资本；国家进入中等收入阶段后，重视物质资本，开始关注人力资本；在高等收入阶段国家重视物质资本和人力资本，开始关注社会资本。在三种资本中，社会资本建设可以促进物质资本建设和人力资本建设。在高收入阶段国家，政府开始注重社会环境、社会结构、社会功能和社会网络建设，依托家庭关系、社会关系的构建，改善弱势群体的生存环境和制度环境，从而增加弱势群体的社会资源，促进弱势群体融入社会和参与发展。

上述论述给予我们两点启示：其一，社会资本的建构不是可有可无的，它是贫困治理的更高级选择，贫困的社会治理是建构社会资本的重要手段；其二，处于不同发展阶段的贫困人口，在贫困治理的战略选择和政策组合中，需要区别对待。例如：处于绝对贫困状态的区域和人口，首要突出物质资本供给，保证其基本生活与生产，在此基础上，才谈得上人力资本提升及社会资本建构(尤其是纵向社会资本建构)；对于处于相对贫困状态的区域及其贫困人口，当物质资本保障已经不成问题时，人力资本提升以及社会资本的建构才具有十分重要的现实意义。

2 更加强调内助外应型发展

贫困治理既可以是内源式的，也可以是外生式的，在实践中，常常是内源式与外生式相结合的。脱贫的实现，既有赖于落后地区、贫弱群体的自我努力，也有赖于外部资源的输入。贫困治理的结构模型转换的基本过程是：发达地区、富强群体向落后地区、贫弱群体输入各种资源，包括人力资源、物力资源、财力资源、智力资源、制度资源，等等；结构转换地在于落后地区和贫弱群体，即落后地区和贫弱群体结合本身资源和实际，采取减贫行动，努力减少贫困。贫困人数减少、贫困程度降低将向全社会带来积极的正效应，由此反馈、回馈到发达地区和富强群体。由贫困治理的结构转换模型可以推知，发达地区、富强群体愿意并能够向落后地区、贫弱群体输入各种资源，既涉及各种规制，也涉及相关治理主体的有序参与并良性互动。以定点扶贫(对口支援)为例，对口支援地区的社会治理状况越好，越有利于向贫困地区输出各种资源；贫困地区良好的社会治理，也有助于贫困治理的顺利进行。

四、社会扶贫的实践探索

1984年9月29日，以中共中央和国务院的名义下发了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，标志着中国政府开始了有组织、有步骤的大规模的减贫行动。1986年，中国政府组建了专门的扶贫开发工作机构——国务院贫困地区经济开发领导小组，随后各省、市、自治区分别建立了扶贫开发工作的领导机构和办公常设机构。与此同时，国务院各部委、各直属机构都成立了扶贫开发领导小组，并向贫困地区派驻了常年工作组，进行蹲点扶贫，还有各民主党派、各大中城市、各社会团体等社会各界，也相应开展了不同形式的扶贫工作。1996年，中央扶贫开发工作会议以后，我国全面展开了东西扶贫协作工作，10多年来，东西部之间的协作领域不断拓宽，协作深度不断加深，逐渐形成了合作共赢的局面。伴随着经济社会的发展，越来越多的企业将扶贫开发视为重要的社会责任，通过在贫困地区建企业、建基地等形式帮助贫困地区实现经济发展。尤其值得一提的是，近年来，各类非政府组织在扶贫开发领域发挥着重要的作用。

(一) 社会扶贫的主要模式

现阶段的社会扶贫主要包括六种模式，分别是定点扶贫、东西扶贫协作、军队和武警部队扶贫、企业扶贫、社会组织扶贫、公民个人积极参与扶贫开发。

1 定点扶贫

国家确定的定点帮扶单位主要包括中央和国家机关各部门各单位，人民团体，参照公务员法管理的事业单位，国有大型骨干企业，国有控股金融机构，各民主党派中央、全国工商联，国家重点科研院校等，定点帮扶对象为重点县。多年来，定点帮扶单位采取干部挂职、基础设施建设、产业化扶贫、劳务培训和输出、文化教育扶贫、科技扶贫、引资扶贫、生态建设扶贫、医疗卫生扶贫、救灾送温暖等多样化措施开展定点帮扶。从近30年的社会扶贫实践来看，其中定点扶贫和东西扶贫协作的成效最为显著。截止到2012年年底，参与定点扶贫的中央单位达到310个，比《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》实施阶段增加76个，定点扶贫首次实现对592个重点县的全覆盖。中国各民主党派中央、全国工商联，积极发挥各自人力资源、资金、信息知识等方面的优势，参与社会扶贫工作。

2 东西扶贫协作

自1996年开始，中国政府作出部署，安排东部15个经济较发达省、市与西部11个省(区、市)开展东西扶贫协作工作。东西扶贫协作形式多样，形成了政府援助、企业合作、社会帮扶、人才支持为主的基本工作框架。从2003年到2010年，东部到西部挂职的干部2592人次，西部到东部挂职的干部3610人次；东部地区向西部地区提供政府援助资金444亿元人民币、协作企业5684个，实际投资24976亿元人民币、社会捐助142亿元人民币，培训专业技术人才226万人次、组织劳务输出4672万人次。

3 军队和武警部队扶贫

军队和武警部队根据国家和驻地扶贫开发总体规划，发挥优势，主动作为，积极参与实施定点扶贫和整村推进扶贫，支援农田水利、乡村道路、小流域治理等农业农村基础设施建设，开展捐资助学、科技服务和医疗帮扶等活动。据统计，2001年至2010年，在全国47个扶贫开发工作重点县、215个贫困乡镇、1470个贫困村开展定点扶贫；建立扶贫联系点26万个，支援新农村建设联系点2500多个；帮助210万多名贫困群众摆脱贫困。支援农田水利、乡村道路、小流域治理等小型工程建设10万多个。为群众找水打井1119眼，植树造林3561万多亩。建立科技示范点240多个，扶持发展当地优势特色产业73万多项，开展劳动技能和劳动力转移培训600多万人次。援建中小学校1600多所，资助贫困学生21万多名。对口帮扶西部地区扶贫开发工作重点县县级医院130所，帮助乡镇(村)卫生院(室)1283所。培训和帮带医护人员85万多名，捐赠医疗设备5900多台(件)，为贫困群众义务巡诊治病6100多万人次。

4 各类人民团体、社会组织、民营企业和广大公众积极参与扶贫开发

针对特殊困难地区和群众脱贫致富的要求，通过定点帮扶、结对帮扶、实施专项扶贫工程、参与具体扶贫活动等多种形式，支持产业发展，援建基础设施，发展教育卫生，改善生产生活条件，开展生态环境建设。各类组织有效动员有专业技术且致力于扶贫等公益事业的有识之士，积极开展帮助贫困群众脱贫致富的志愿者活动。民营企业积极履行社会责任，通过捐助资金、招聘劳力、建立产业和培训基地等多种方式参与扶贫开发。引人瞩目的是，随着我国社会建设不断取得成就，社会组织在扶贫开发工作中扮演着越来越重要的角色。20世纪80年代中期，已经有一些社会组织活跃于反贫困的领域中，20世纪90年代在国家八七扶贫攻坚计划的推动下，国内外的非政府组织开展了广泛而深入的扶贫活动，据统计，1993—2000年间，社会组织所动员的资源约合人民币500亿元，占社会扶贫资金投入总量的28%。新千年以来，各类社会组织通过直接的资源投放、经验分享、政策倡导等方式，积极推动着我国的反贫困事业向前发展。从《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书中对社会扶贫工作的介绍，可以看出，在过去的10余年间，中国的社会扶贫领域获得了快速的发展，已经成为拉动贫困地区发展和扶贫开发工作的重要引擎之一。然而，也必须承认，社会扶贫领域的潜能释放得还很不充分，在扶贫开发工作的新阶段，需要通过持续的体制创新和机制创新，释放社会扶贫领域的潜能。

(二) 社会扶贫取得的主要成效

60多年反贫困的实践，中国走出了一条中国特色的扶贫开发道路。其中，专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫形成了“三位一体”的大扶贫开发格局，在扶贫开发领域做出了巨大的贡献。社会扶贫作为“三驾马车”之一，发挥着政府扶贫不可替代的作用。多年来，全国开展的各级党政机关、人民军队、企事业单位的定点扶贫，东部省市与西部省市区开展的东西扶贫协作，以及民营企业、社会组织、个人参与扶贫开发等社会扶贫工作，都取得了显著的成绩。社会扶贫已经越来越成为扶贫开发工作中最有潜力、最具活力的一个组成部分。

1 日渐增强的社会扶贫理念

在中国，最早参与社会扶贫活动的机构是与农村联系多、资源动员能力强的政府部门。随着改革开放力度的加大，参与社会扶贫的非政府组织、国际机构越来越多。虽然政府部门组织的定点扶贫、对口扶贫仍然是社会扶贫的主体，但是，社会各界对社会扶贫的认识越来越深刻，尤其是21世纪以来，社会组织、民营企业、个人参与扶贫的数量越来越多，参与扶贫的领域越来越广泛，社会公众对于社会扶贫的观念更加接纳和认同。在物质生活日益丰富、人们生活水平逐步提高的今天，更多的社会力量愿意贡献个人的时间和精力，在不为物质报酬的前提下，愿意在推动人类发展、社会进步和社会福利事业方面承担相应的社会责任。可以说，社会公众对社会扶贫的接纳和参与，体现了中国社会文明的进步。此外，贫困对象对社会扶贫的认知程度也在提高。经过几十年的实践，基层官员和贫困群众对社会扶贫的价值理念和操作方式产生了浓厚的兴趣。社会扶贫观念的日益增强为社会扶贫的进一步发展提供了条件。

2 初步形成的社会扶贫格局

社会扶贫理念始于1978年的体制扶贫阶段，而现实意义上的社会扶贫产生于20世纪80年代的定点扶贫，90年代的社会扶贫则以东西扶贫协作为主要特征。在扶贫行动的参与方中，社会扶贫一直相对较弱。在《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》实施阶段，企业担当了社会扶贫的主角，而在此后十年以创新为基调的扶贫政策中，国家将积极鼓励民间主体的参与。经过几十年的发展，我国初步形成了较为成熟的社会扶贫格局。从主体来看，机关事业单位、民营企业、社会组织、干部职工、社会公众等成为社会扶贫的主要力量；从扶贫形式来看，逐步形成了定点帮扶、对口帮扶、结对帮扶、社会救助等为主体的社会扶贫格局；从社会扶贫领域来看，主要集中于支持产业发展、援建基础设施、发展教育卫生、改善生产生活条件、开展生态环境建设等方面；从组织形式来看，逐步形成了政府主导，组织和动员社会力量积极参与扶贫开发，共同推进减贫事业发展的局面。可见，在长期的扶贫实践中，社会扶贫已经形成了相对稳定的扶贫模式。

3 日益凸显的社会扶贫成效

政府扶贫属于第二次分配，社会扶贫属于第三次分配，不可或缺。而且从发展趋势上看，随着经济的发展和居民收入水平的提高，有能力并有意愿捐款扶贫的人越来越多，属于第三次分配的社会扶贫的作用会越来越大。其中社会扶贫领域中的定点扶贫和东西扶贫协作的成效最为显著。截止到2012年年底，参与定点扶贫的中央单位达到310个，比上一个纲要时期增加76个，定点扶贫首次实现对592个重点县的全覆盖。同时，东西扶贫协作的力度进一步加大，北京、上海、天津、浙江等东部省市加大了对内蒙古、云南、甘肃、四川等西部对口协作省区的财政资金援助力度；配合国家发改委，协调新增上海、苏州、杭州和广州四市对口帮扶贵州。据统计，1996年至2010年，东部通过各种方式和渠道共向西部无偿援助资金786亿元，引导企业投资69727亿元，组织劳务输出265万人次；实施了一大批包括学校、公路、水利、农田等在内的扶贫项目；派出了数以万计的扶贫挂职干部和各类专业技术人员及扶贫志愿者，支持西部培养了大量本土经营管理和技术人才，为加快西部贫困地区减贫进程、推进西部大开发、促进区域协调发展、努力实现全体人民共享改革发展成果做出了重要贡献。此外，民营企业、社会组织和公民个人的扶贫活动正在逐步增多。

(三) 社会扶贫存在的主要问题

过去的20多年间，社会扶贫领域在不断发展的过程中，确实已经取得了一些成绩，但是一些问题也开始显现出来。

1 行政动员依然是主要的工作手法

过去的20多年间，社会扶贫领域在不断发展的过程中，确实已经建立了一些制度化、常规化的机制，如干部挂职、定点帮扶等。但在经验观察中，我们也时常发现，一些行动主体没有认识到社会扶贫的重要意义，仅仅是出于政治考核的压力，在行政动员较强的时期，相关企事业单位和政府机构在社会扶贫领域的工作进展就较有突破。而在行政动员较弱的时期，相关工作往往开展得不尽如人意。此外，定点扶贫、干部帮扶等制度的潜能尚有待开掘，我们应当期待的不是一次性的送资源、送温暖，而是通过定点扶贫和干部挂职等形式，建立决策层与基层贫困社区、贫困农户直接联系的渠道，使得基层的实际能够传导到政策形成过程中，从而影响决策。

2 各部门协同机制尚未有效建立

毫无疑问，社会扶贫领域汇集了如资金、技术、服务等多样化的资源，这些资源对于贫困地区的发展都是不可或缺的，但各主体的工作开展相对松散，导致资源的使用不能形成合力。新时期的贫困问题，成因是多方面的，对贫困问题的治理更需要借助综合性的手段，唯有形成合力，才能发挥“一加一大于二”的效果。鉴此，需要在未来的工作中，更多创造性地整合社会扶贫领域的资源，通过协调行动，有序推进扶贫开发工作。

3 制度环境建设依然相对滞后

从国际减贫的经验来看，非政府组织在扶贫开发工作中发挥着举足轻重的作用。非政府组织在应对贫困问题方面，有着自身独特的优势。一般而言，非政府组织及其项目的开展，更专注于特定领域和特定人群的服务，故而其工作更有针对性，并且能够借用更为专业的手法。这就能够与关注普遍性问题的国家政策形成互补，从而建立普惠政策与特殊关怀相结合的体系，有效回应贫困问题。从我国非政府组织发展，尤其是从非政府组织参与扶贫开发工作的现状来看，其作用的发挥还受到很大的限制。例如，一些致力于减贫的非政府组织，由于无法达到社会组织管理办法所规定的办公场地、注册资金等方面的要求，而难以获得合法的身份，导致其活动缺乏指导，组织的发展受到很大的限制。

(四) 社会扶贫面临的主要挑战

随着新阶段国家扶贫纲要的启动实施，各级党委、政府更加高度重视扶贫开发工作。2011年，中共中央、国务院印发了《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》，并发出通知，通知明确要求“各级党委和政府要进一步提高对扶贫开发工作的认识，切实增强做好扶贫开发工作的紧迫感和自觉性，加强领导，强化责任，坚持开发式扶贫方针，加大投入力度，强化政策措施，坚决打好新一轮扶贫开发攻坚战”。同时，《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》也对新阶段的社会扶贫提出了指导性意见，要求进一步加强定点扶贫、推进东西部扶贫协作、发挥军队和武警部队的作用、动员企业和社会各界参与扶贫。国家高度重视扶贫开发工作，为社会扶贫进一步创新发展提供了方向和动力，同时新阶段的扶贫开发形势也给社会扶贫带来了巨大挑战。

1 社会扶贫的压力因为贫困形势严峻而陡增

2011年，中国扶贫标准上调引发了扶贫任务的重大转变。2011年在中央扶贫开发工作会议上，中央决定将农民人均纯收入2300元作为新的国家扶贫标准。扶贫标准的上调是我国全面建成小康社会的必然要求，也是适应国际社会扶贫开发要求的重要举措。扶贫标准的上调引致我国贫困人口的大规模增长。按照新的扶贫标准，截止到2013年年底，我国贫困人口仍有8249万人，其中贫困发生率超过20%的有西藏、甘肃、贵州、新疆、云南和青海6个少数民族比例较高的省(自治区)。此外，我国仍然是一个发展中国家，区域、城乡发展不平衡的问题还相当突出，制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在。目前我国剩余农村贫困人口主要分布于自然条件恶劣、基础设施残缺、增收产业薄弱、文化习俗落后的区域，且贫困人口分布更加分散，导致扶贫难度随之增加。可见，现阶段我国的贫困问题仍然非常严重，严峻的贫困形势，不仅要求政府扶贫的投入更加庞大，也要求社会扶贫加大投入力度，进一步增强社会扶贫在扶贫开发中的成效。

2 社会扶贫的难度因为全面建成小康社会目标而不断加大

2012年11月，中共十八大召开，以习近平为总书记的中央领导集体，从战略和全局出发，作出“全面建成小康社会”的新部署。习近平指出，没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。全面建成小康社会战略目标的提出，对社会扶贫提出了更高的要求，需要社会扶贫的创新突破。社会扶贫作为大扶贫开发格局中的重要组成部分，对于推动全面建成小康社会负有不可推卸的责任。一方面，全面建成小康社会的时间紧、任务重，需要社会扶贫发挥更为重要的推动作用；另一方面，全面建成小康社会意味着贫困人群的全面发展，反贫需求不仅仅局限于物质上和经济上的需求，促进贫困地区和贫困人群的全面发展也是扶贫开发的重要目标。社会扶贫在满足贫困地区和贫困人群多样化的需求方面的优势，决定了其在扶贫开发中承担更多的责任，发挥更为重要的作用。如何进一步创新社会扶贫方式，从经济发展、社会发展以至于人的发展方面为贫困地区提供服务，这是社会扶贫在新阶段面临的新的挑战。

3 社会扶贫的创新因为全面深化改革需要而更加紧迫

2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，《决定》指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民”，“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。。2013年12月18日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》(以下简称《意见》)，指出“当前和今后一个时期，扶贫开发工作要进一步解放思想，开拓思路，深化改革，创新机制，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，更加广泛、更为有效地动员社会力量，构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局，在全国范围内整合配置扶贫开发资源，形成扶贫开发合力”《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》。。《决定》和《意见》同时指出，社会主体在国家治理和扶贫开发中发挥更为重要的作用。由此可见，社会扶贫是政府、市场、社会协同推进大扶贫开发格局“三极”中的“一极”，也需要在全面深化改革中创新发展。新时期扶贫开发的战略思想把扶贫开发作为关乎我们党和国家政治方向、根本制度和发展道路的大事，提升到新的战略高度，扶贫开发关系到社会的稳定和国家的长治久安。如何创新发展社会扶贫，为国家深化改革、国家治理体系的现代化，以及政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局构建做出贡献是现阶段扶贫开发的又一个重要挑战。推进社会扶贫工作的创新，发挥社会扶贫在经济社会发展中的助推作用，是一个需要认真思考的问题。

总的来看，现阶段扶贫开发面临的新形势为社会扶贫带来了巨大的挑战。面对复杂的贫困形势，全面建成小康社会的战略目标，以及全面深化改革的需要，社会扶贫唯有创新发展，才能在政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局中发挥应有的作用。如何进一步做好社会扶贫工作，充分发挥其潜力和作用，是一篇具有战略意义的大文章。

五、社会扶贫的发展方向

随着我国扶贫开发工作的进一步推进，社会扶贫凸显了其重要作用，扶贫已经不仅仅是政府的职责，更是需要全社会共同关注和承担的责任。然而，社会扶贫仍处于不断探索的过程之中，扶贫开发新的历史时期赋予了社会扶贫更为深刻的内涵，也决定了社会扶贫未来的发展方向。

(一) 拓展社会扶贫的多元化主体

目前，社会扶贫主要包含定点扶贫、东西扶贫协作、军队和武警部队扶贫，以及各类人民团体、社会组织、民营企业和广大公众参与扶贫开发。从社会扶贫的主体来看，定点扶贫的主体主要包括中央和国家机关各部门各单位、人民团体、参照公务员法管理的事业单位、国有大型骨干企业、国有控股金融机构、各民主党派中央及全国工商联、国家重点科研院校等；东西扶贫协作的主体主要包括东部经济较发达省、市的非专职扶贫机构和部门；此外，军队和武警部队、各类人民团体、民营企业、社会组织和广大公众也是社会扶贫的重要主体。当前的社会扶贫主体包含的范围十分广泛，但是概括起来，一是政府主体参与社会扶贫，二是社会主体参与社会扶贫。而从社会扶贫的成效来看，政府力量在社会扶贫中的作用相对较为突出，而真正的社会主体在社会扶贫中的作用和力量还没有得到充分发挥。社会扶贫的创新发展首先要求社会扶贫主体的拓展，社会扶贫的社会化倾向将会更加明显。这种社会化倾向主要表现在以下两个方面。

其一，扶贫主体的社会化。社会主体将会在社会扶贫中占据主要地位，政府力量参与社会扶贫更多起到的只是引导和示范作用。在扶贫开发的新阶段，将要建立起政府、市场和社会协同推进的大扶贫开发格局，大扶贫开发格局的建立明确了社会主体在社会扶贫中的重要地位。新阶段的扶贫开发将会更注重动员和引导社会主体参与扶贫开发，将会推动全民参与扶贫开发的理念发展，让越来越多的人认识到参与扶贫开发的重要意义和重大责任。从某种意义上来看，政府主导的社会扶贫将会向政府引导的社会扶贫发展。很明显，新阶段的社会扶贫将会更加强调社会主体在扶贫开发中的作用。

其二，贫困群体的广泛参与。传统的社会扶贫更多带有社会救济的性质，体现了“输血式”的扶贫特征，贫困群体在扶贫开发过程中的参与性、主动性和积极性都没有很好得到体现，因而制约了社会扶贫的效果。新阶段的扶贫开发，更加强调贫困人群和贫困地区的内源式发展。《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》强调要“更加注重增强扶贫对象自我发展能力”，《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》也指出贫困人群和贫困地区要“增强内生动力和发展活力”。可见，在新时期的社会扶贫中，贫困群体的参与式发展将成为社会扶贫工作需要重点考虑的问题，贫困群体将会更多参与到社会扶贫中来。总体来看，新阶段社会扶贫的创新发展将会更加体现社会化的倾向。

(二) 建立社会扶贫的常态化机制

社会扶贫通常被视为政府扶贫的补充，从某种意义上来看，社会扶贫体现的是一种剩余扶贫，是对贫困人群和贫困地区的剩余福利。即便是从概念界定上来看，社会扶贫也缺少官方认可的、具有共时性的概念，而是将社会扶贫看作政府的专项扶贫和行业扶贫之外的其他扶贫方式的总称。社会扶贫的重要地位并没有得到充分体现。无论是资金投入力度、政策保障力度还是扶贫的组织管理等都没有上升到扶贫战略层面。可以说，中国长期的扶贫开发主要是政府扶贫，而社会扶贫只是一种补充，并没有体现其应有的地位，也没有发挥其应有的作用。社会扶贫在过去主要体现了应急性、暂时性和阶段性特征，尤其是在贫困地区遭遇重大的自然灾害之际，社会力量参与扶贫的力度更大，可见，社会扶贫在过去并不是一种常态化的扶贫方式。新阶段的社会扶贫，将作为政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局中的重要“一极”，发挥更为重要的作用。2013年12月18日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》明确提出，要“构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局”。可见，新阶段的社会扶贫将会上升到战略层面全面推进，将会成为与政府扶贫同等重要的扶贫开发方式。这就意味着在社会扶贫的创新发展过程中，社会扶贫将会作为一种常态化的扶贫方式长期存在，也将会成为各级政府引领和推动扶贫开发的常规工作。

(三) 规范社会扶贫的制度化过程

传统的社会扶贫是一种剩余式扶贫，相对于政府扶贫而言，其重要性并没有被充分认知，而且也尚未形成一套行之有效的运作规范。因而，在长期的社会扶贫实践中，虽然取得了明显的成效，但是相应的问题也层出不穷。可以说，社会扶贫还没有形成完善的运行机制，如社会扶贫的动员机制、参与机制、协调机制、整合机制、激励机制、评估机制等都还不健全，社会扶贫仍处于探索阶段。从现有的社会扶贫实践来看，各地的社会扶贫各自为政、花样百出，而且有些扶贫模式如定点扶贫、东西扶贫协作等形式主义比较严重，社会力量如各类人民团体、社会组织、民营企业和广大公众参与扶贫也缺少科学引导和规范。社会扶贫的乱象主要源于其规范性的缺乏。当前，有关社会扶贫的规划、政策、制度等都还没有成形，社会扶贫的规范性文件还处于空白状态。尽管国家在扶贫开发过程中出台了各种政策文件，但是社会扶贫仅作为隶属部分被提及。社会扶贫作为政府扶贫的必要补充，具有其不可替代的优势，发挥着重要的作用。在新的扶贫开发阶段，扶贫开发需要投入更多的力量，社会扶贫作为政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局中的重要“一极”，必须给予更多的关注。如何让社会扶贫在新的扶贫阶段充分发挥其重要作用，必须推动社会扶贫的规范化运行，不能让社会扶贫继续扮演剩余扶贫的角色，不能让社会扶贫仅仅依靠社会力量的一时热情来推动。因此，可以断定，新阶段的社会扶贫将会朝着规范化的方向发展。《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》要求，“建立和完善广泛动员社会各方面力量参与扶贫开发制度。充分发挥定点扶贫、东西部扶贫协作在社会扶贫中的引领作用。支持各民主党派中央、全国工商联和无党派人士参与扶贫开发工作，鼓励引导各类企业、社会组织和个人以多种形式参与扶贫开发。建立信息交流共享平台，形成有效协调协作和监管机制。全面落实企业扶贫捐赠税前扣除、各类市场主体到贫困地区投资兴业等相关支持政策”。可见，社会扶贫正在开始从制度层面为其运作提供规范性支持，这将会是今后一段时间社会扶贫工作的一个重心。

(四) 提升社会扶贫的战略化地位

当前我国扶贫开发已从解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。现阶段的扶贫开发同时面临着我国在2020年前全面建成小康社会以及推动国家治理体系现代化的战略背景。中共十八大确立了全面建成小康社会的宏伟目标，强调要深入推进农村扶贫开发。习近平总书记也指出：没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。在新的历史起点审视扶贫开发中的社会扶贫，需要在构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局中思考，而大扶贫开发格局的构建也是国家治理体系的重要组成部分。推进扶贫开发，事关中国特色社会主义伟大事业的顺利推进，事关国家的长治久安，事关“中国梦”的实现。由此可见，新阶段的社会扶贫已经上升到国家发展的战略高度。社会扶贫的创新发展，将会为全面建成小康社会和推动国家治理体系的现代化做出重要贡献。

 

 

第二篇  主题报告：社会扶贫模式探索与创新发展

 

 

 

 

 

第二篇  主题报告：社会扶贫模式探索与创新发展中国反贫困发展报告(2014)——社会扶贫专题第一部分  社会扶贫与国家贫困治理体系建设

改革开放以来，中国取得了举世瞩目的贫困治理成就。据统计，1978年中国农村尚未解决温饱问题的绝对贫困人口数量有25亿人，截至2007年，这一数字下降为1479万人，这意味着绝对贫困人口占农村居民总数的比重，在不到30年的时间里下降了28%，从307%下降到16%。作为全球减贫事业的一部分，中国的扶贫开发工作大大加速了全球减贫的进程。根据外交部与联合国驻华机构共同编写的《中国实施千年发展目标进展情况报告》，无论按照我国政府的扶贫标准，还是参考国际贫困标准，我国都是最早提前实现千年发展目标中贫困人口减半目标的发展中国家。从1990年到2005年，全球生活在每人每天消费1美元以下水平的贫困人口减少到14亿人，共减少了418亿人，降低了23%。按上述标准，如果不包括中国在内，则全球贫困人口实际增加了5800万人。范小建：《60年：扶贫开发的攻坚战》，《求是》2009年第20期。2010年至2012年间，中国农村贫困人口减少近6700万人，农村贫困发生率从172％下降到102％；重点县农民人均纯收入从3273元增加到4602元，年均增长186％，增幅超过全国平均水平。新华网：《2010至2012年中国农村贫困人口减少近6700万》，http：//newsxinhuanetcom/politics/201312/25/c_118710298htm。需要注意的是，近年来，国家对贫困问题越来越重视，提高了扶贫标准，这使得国家扶贫开发政策汇集了更多的低收入人口。在此背景下，由于扶贫标准的上浮，贫困人口的规模出现了较大的反弹。

回顾既往20余年我国扶贫开发走过的道路，不难发现，在我国的国家贫困治理体系中，社会扶贫占有重要的地位，并且在可以预见的未来，社会扶贫将扮演更为重要的角色。这里我们将着力解决几个问题。首先，阐述社会扶贫的内涵与特点及其在国家贫困治理体系中的定位，并展望新阶段社会扶贫的发展趋势。其次，讨论我国社会扶贫工作的发展历程及其现实状况。最后，探索新阶段激活社会扶贫活力的着力点，并分析国家对该领域发展的规制性策略。

一、社会扶贫的历史传统

自古以来，中国人民就有守望相助、扶危济困的传统美德，并且在儒家思想的社会实践中，在宗族、地域范围内形成了特定组织形态的民间结社。新中国成立以后，对于弱势群体的照料和福利关怀，始终是社会主义温情的体现。社会扶贫的蓬勃发展正是充分汲取了传统文化、社会主义新传统和市场经济下第三部门发展的精神营养。在这一部分，我们将简要回顾社会扶贫的三种理论资源和20世纪80年代中期以来我国社会扶贫走过的历程与现实状况，并分析当前社会扶贫领域有待改进的问题。

中国传统的扶贫济困思想源远流长，先秦时期百家争鸣，儒家、墨家等学派纷纷提出了救助贫弱的社会思想。以“仁”为精神内核的儒家思想家，提出了“大同”的理想社会观念，“大道之行也，天下为公，选贤与能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜、寡、孤、独、废疾者，皆有所养”《礼记·礼运》。。在《孟子·梁惠王下》中，孟子提出“老而无妻曰鳏，老而无夫曰寡，老而无子曰独，幼而无父曰孤。此四者，天下之穷民而无告者。文王发政施仁，必先斯四者”。可见，在儒家经典中，“扶贫济困”是仁政的体现，也是国家合法性之重要基石。在社会思想史的历史长河中，不乏关于“扶贫济困”的论述，这种传统在历代的王朝更迭中不断地延伸和丰富。费孝通先生认为，中国传统社会是典型的“双轨政治”，中国传统社会的扶危济困，不仅有国家层面的努力，也有来自宗族、宗教等社会领域的活动。自先秦开始，扶贫济困便被视为统治者义不容辞的责任，著名史学家吕思勉先生指出，“时愈近古，则赈济之出于官家者愈多，以官家之财产较多也”吕思勉：《吕思勉读史札记》，上海古籍出版社1982年版，第538页。。这些国家主导的济贫活动主要为一些“赈灾”和“恤贫”措施，包括设立各种仓储，如常平仓、义仓、惠民仓、广惠仓等，以及举办各种赈灾活动，如赈济、调粟、养恤、抚辑流亡等。汪雁、慈勤英：《中国传统社会救济与城市贫困人口社会救助理念建设》，《人口学刊》2001年第5期。但不应忽略的是，在国家层面的“荒政”“济困”之外，民间的社会救助也颇为多见，尤其是两宋以后。宋代理学家朱熹主张宗法组织的复兴，大宋律法甚至规定，父母在而别财异居者论死，以此强化家族的聚合力。宋朝以降，宗族的社会救助功能得到了快速的发展，家族和宗族承担着对宗族内弱势人群的救济责任。尤其值得一提的是，朱熹建立了“社仓”制度，通过民间的实物信贷来解决青黄不接时期贫困农户的生计问题。汪圣铎、毕玉姣：《南宋推行朱熹社仓法给人的启示》，《宋史研究论丛》2011年第12辑。明末清初，在自然条件较好、经济较为发达的江南地区，如无锡、太仓等地区，先后出现了同善会、广仁会、同仁会等民间慈善团体。蒙长江：《中国传统慈善文化的历史沿革及现实挑战》，《西南民族大学学报(人文社会科学版)》2005年第1期。

相对于中国社会扶贫济困的丰富传统而言，上述管窥难免挂一漏万。但从中我们已经可以看出，在中国传统社会中，扶危济困的文化理念和制度实践可谓源远流长，并且不断丰富和发展。新中国成立以后，虽然在一定时期内，民间的慈善活动被斥为资产阶级的伪善，但社会主义的政治文化，强调阶级兄弟姐妹之间的感情，强调对弱势群体的关怀和照料，尤其是社会救助得到了重要的发展。有学者指出，计划经济时期地方政府部门组建的“福利企业”具备社会企业的性质，在对贫困群体的救助方面发挥了重要的作用。时立荣、徐美美、贾效伟：《建国以来我国社会企业的产生和发展模式》，《东岳论丛》2011年第9期。

1984年9月29日，以中共中央和国务院的名义下发了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，标志着中国政府开始了有组织、有步骤的大规模的减贫行动。1986年，中国政府组建了专门的扶贫开发工作机构——国务院贫困地区经济开发领导小组，随后各省、市、自治区分别建立了扶贫开发工作的领导机构和办公常设机构。与此同时，国务院各部委、各直属机构都成立了扶贫开发领导小组，并向贫困地区派驻了常年工作组，进行蹲点扶贫，还有各民主党派、各大中城市、各社会团体等社会各界，也相应开展了不同形式的扶贫工作。1996年，中央扶贫开发工作会议以后，我国全面展开了东西扶贫协作工作，温家宝：《在全国东西扶贫协作经验交流会上的讲话》，《中国贫困地区》1999年第4期。10多年来，东西部之间的协作领域不断拓宽，协作深度不断加深，逐渐形成了合作共赢的局面。伴随着经济社会的发展，越来越多的企业将扶贫开发视为重要的社会责任，通过在贫困地区建企业、建基地等形式帮助贫困地区实现经济发展。此外，尤其值得一提的是，近年来，各类非政府组织在扶贫开发领域发挥着重要的作用。

二、社会扶贫的内涵与特征

从严格意义来讲，社会扶贫不是一个精确的知识范畴，如果从国际比较的视野来看，我们甚至很难在国际通行的减贫话语体系中，找到一个与“社会扶贫”对等的理论范畴。但毫无疑问，作为一个重要的政策概念和公共行动领域，社会扶贫是中国扶贫开发总体格局的重要组成部分，并且体现出中国贫困治理体系的独有特点。

(一) 社会扶贫的内涵

按照《中国扶贫开发年鉴(2011)》对社会扶贫的解释，社会扶贫是指“动员和组织社会各方面的力量，参与贫困地区的开发建设，是中国特色社会主义扶贫开发道路的重要内容，也是社会主义制度优越性的体现，有利于统筹城乡和区域发展，确保贫困地区和贫困群众共享改革发展成果，是构建社会主义和谐社会、落实科学发展观的必然要求”《中国扶贫开发年鉴》编委会：《中国扶贫开发年鉴(2011)》，中国财政经济出版社2011年版，第1076页。。从国内外的减贫研究和各国政府的减贫实践来看，我们可以从广义和狭义两个层面来理解“社会扶贫”。从狭义的层面讲，“社会扶贫”主要指的是非营利部门(nonprofit sector)或者说非政府部门(nongovernmental sector)所从事的减贫工作，具体而言，包括社会组织扶贫、社会企业家扶贫、公民扶贫等。这一理解建立在国家、市场与社会的三分法基础上。

历史地看，非政府组织从事扶助贫困群体的工作由来已久，在工业社会萌蘖之初，在剧烈的社会转型中出现了众多的贫困人群，教会最早承担起了济贫的责任。19世纪中期，出现了最早的非政府组织，在相当长的一个时期里面，这些非政府组织的活动都与贫困问题相关。王名：《NGO及其在扶贫开发中的作用》，《清华大学学报(哲学社会科学版)》2001年第1期。随着现代福利国家体系的建立，贫困治理更多地被视为国家的社会保护，是国家责任的体现，非政府组织更多地活跃于政府济贫体系所难以涵盖的领域，发挥补充作用。第二次世界大战以后，一些国际非政府组织和发达国家的非政府机构，为发展中国家提供发展援助，包括直接的资金支持、技术支持，以及基础设施建设等。接下来，20世纪70年代以后，主要西方福利国家在公共政策向右转的过程中，政府行政部门出现了一股强劲的去官僚机构化趋势。知识界纷纷批评政府直接干预再分配领域是对市场经济原则的背弃，并且规模庞大的政府公共部门往往是低效率的。以此为契机，社会组织参与减贫掀起了新的浪潮，各种门类的非营利机构纷纷建立起来，在贫困群体的福利供给中扮演着举足轻重的角色。

而从广义上讲，“社会扶贫”中的“社会”二字，泛指政府专职扶贫开发机构以外的所有主体，这些主体所从事的扶贫工作，统称为“社会扶贫”。在我国的贫困治理总体格局中，社会扶贫与专项扶贫和行业扶贫一起构成了独具中国特色的大扶贫开发格局。其中，专项扶贫是指国家财政安排专项资金支持，由地方各级政府和相关部门，主要是扶贫部门组织实施的扶贫活动，坚持中央统筹、省负总责、县抓落实的管理体制，建立片为重点、工作到村、扶贫到户的工作机制，组织实施易地扶贫搬迁、整村推进、以工代赈、产业扶贫、就业促进、扶贫试点、革命老区建设等重要工程。行业扶贫是指结合各行业主管部门的职能，把改善贫困地区发展环境和条件作为本行业发展规划的重要内容，在资金、项目等方面向贫困地区倾斜，扶持发展特色产业、开展科技扶贫、完善基础设施、发展教育文化事业、改善公共卫生和人口服务管理、完善社会保障制度、重视能源和生态环境保护。社会扶贫的主要内容和模式包括六个类别，具体有定点扶贫、东西扶贫协作、军队和武警部队扶贫、企业扶贫、社会组织扶贫和公民扶贫。中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，http：//newsxinhuanetcom/201401/25/c_119127842htm。可见，广义的社会扶贫涵盖了更为宽泛的社会主体，也体现出中国社会主义减贫道路的特征。从大扶贫开发格局的内在结构来看，专项扶贫和行业扶贫代表了国家领域的发展和减贫努力，而社会扶贫则汇集了市场与社会领域的积极力量。有学者指出，未来中国扶贫体制改革的重点在于提升社会扶贫领域的活力，从而形成国家政策、市场经济和社会力量“三驾马车”共同拉动减贫与发展的动力格局。张磊：《民企参与扶贫，又“红”又“专”》，《人民政协报》，2010年8月27日，第B04版。

(二) 我国社会扶贫的基本特点

可以说，广泛的社会参与是中国减贫道路的重要特点。一方面，中华民族自古以来就有扶贫济困的优良传统，新中国更是将共同富裕作为矢志追求的社会理想，就此而言，社会扶贫是对中国社会优良传统和社会主义新传统的继承和丰富。另一方面，社会扶贫领域的潜能在不断地增长，已经成为大扶贫开发格局的重要组成部分。我们可以从以下几个方面来认识社会扶贫的特点。

1 全社会的广泛参与

社会扶贫吸纳和动员了最为广泛的积极力量参与扶贫开发事业，体现为参与主体的多元性。

(1) 定点扶贫的单位主要包括中央和国家机关各部门各单位、人民团体、参照公务员法管理的事业单位、国有大型骨干企业、国有控股金融机构、各民主党派中央及全国工商联、国家重点科研院校等。截至2012年，310家中央国家机关和企事业等单位与全国范围内592个国家扶贫开发工作重点县建立了结对帮扶的关系。

(2) 自1996年开始，中国政府做出部署，安排东部15个经济较发达省、市与西部11个省(区、市)开展东西扶贫协作工作。

(3) 军队和武警部队根据国家和驻地扶贫开发总体规划，发挥优势，主动作为，积极参与实施定点扶贫和整村推进扶贫，支援农田水利、乡村道路、小流域治理等农业农村基础设施建设，开展捐资助学、科技服务和医疗帮扶等活动。

(4) 各类人民团体、社会组织、民营企业和广大公众也积极参与扶贫开发，针对特殊困难地区和群众脱贫致富的要求，通过定点帮扶、结对帮扶、实施专项扶贫工程、参与具体扶贫活动等多种形式，支持产业发展，援建基础设施，发展教育卫生，改善生产生活条件，开展生态环境建设。各类组织有效动员有专业技术且致力于扶贫等公益事业的有识之士，积极开展帮助贫困群众脱贫致富的志愿者活动。民营企业积极履行社会责任，通过捐助资金、招聘劳力、建立产业和培训基地等多种方式参与扶贫开发。国务院新闻办公室：《中国农村扶贫开发的新进展》(白皮书)，2011年11月16日。

2 多元化的扶贫开发策略

社会扶贫汇集了民主党派、政府部门、企业、国际机构和民间组织等多元的行动主体，不同主体根据自身特点采用了多样化的扶贫开发策略。例如从1986年开始，国务院贫困地区经济开发领导小组动员党政机关选派干部下乡扶贫，要求“凡有条件的部委，都应当抽派干部，深入一片贫困地区，定点轮换常驻，重点联系和帮助工作”国务院办公厅：《关于转发贫困地区经济开发领导小组第二次全体会议纪要的通知》，《中华人民共和国国务院公报(第二十三号)》，1986年，第682页。，“干部下乡”不仅增强了党和人民群众的血肉联系，也实质性地推动了扶贫开发工作的发展。一方面通过直接的资金投入和政策支持推动贫困地区经济发展；另一方面帮助基层锻炼人才，培训干部。韩广富、周耕：《党政机关选派干部下乡扶贫制度的建立》，《理论学刊》2013年第11期。再如企业扶贫，1991年我国第一家以扶贫为宗旨的企业——海南阳光实业贸易发展总公司诞生，开创了企业扶贫的新路，推行“科技扶贫为手段，实业致富为目的”的扶贫方针，在市场经济的条件下，把企业的发展与扶贫工作有效结合起来，通过与贫困乡镇合作，利用贫困地区的劳动力与资源兴办实业，税利返回乡镇，增加地方财政收入，贫困农户获得了宝贵的非农收入。李崇明：《企业办扶贫——邓小平特区建设思想的结晶》，《世界经济与政治》1993年第8期。在国家八七扶贫攻坚计划和第一个农村扶贫纲要实施的过程中，企业扶贫的形式不断完善，“公司+龙头企业+农户”及“公司+农民专业技术合作社+农户”的扶贫模式，取得了良好的减贫绩效。回顾20多年社会扶贫的工作历程，可以发现，社会扶贫的形式是多元的，如智力支边、希望工程光彩事业、文化扶贫、扶贫拉力计划、春蕾计划、博爱工程、幸福工程、农业科技示范入户工程、双学双比、巾帼扶贫等，这些扶贫济困活动都产生了良好的社会效果。蔡德奇、胡献政、龚高健：《社会扶贫的意义和机制创新》，《发展研究》2006年第10期。相对于政府专门机构的扶贫，社会扶贫领域所掌握的资源以及可以利用的扶贫方式更为多元化，未来通过激活社会扶贫领域的活力，完善和巩固强有力的大扶贫开发格局，将有望形成对多元贫困问题的更有效回应。

3 持续的减贫理念与模式创新

社会扶贫是扶贫理念和模式创新最快的领域。人类社会对于贫困的认识在不断地深化，相应地，扶贫开发的手段也不断推陈出新。而回顾过去20多年的历程，不难发现，在实践中不断完善我们对贫困问题的认识，并有针对性地调整既有的扶贫开发政策体系和工作方式，是中国扶贫开发道路取得成功的基本经验之一。社会扶贫领域，尤其是相关国际机构和社会组织的不断探索，是新的扶贫理念和扶贫模式不断创新的重要动力之一。例如，国际机构将大量在其他国家被证明是行之有效的发展经验和贫困治理模式引进中国，这些经验和模式逐渐被吸收到中国国家减贫的整体方案之中。诚如有的学者指出的那样，“扶贫开发领域的国际交流与合作对中国扶贫开发政策、方式的影响集中表现在：多部门综合扶贫，参与式村级规划，一次规划、分期实施，建立科学的贫困统计和监测系统等方面。这些有效的扶贫理念和方法，经过世界银行等国际机构与中国政府合作的国际合作扶贫项目的不断实践，逐渐在后来中国政府的扶贫战略和政策中被充分采纳并向全国推广。如在《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》中，‘综合开发、全面发展’被作为新时期农村扶贫开发的一项基本方针”黄承伟：《论发展扶贫开发领域国际交流与合作的作用及对策》，《学术论坛》2005年第1期。。

毫无疑问，社会扶贫是未来扶贫开发工作中最具潜力的领域。新千年以来，社会扶贫的力量不断壮大，从国务院扶贫开发领导小组办公室获得的统计数据显示，2002—2013年，共有310个中央党政机关、民主党派、社会团体和大型国有企业参与定点帮扶592个重点县。2002—2010年，有272个定点扶贫单位对口帮扶481个国家扶贫开发工作重点县，从2011年开始，有310个单位与全国范围内592个国家扶贫开发工作重点县建立了帮扶关系，从而实现了定点扶贫的全覆盖。从2002年到2013年，直接投入资金(含物资折款)1461亿元人民币，到重点县挂职干部4771人，帮助引进资金总额达53379亿元人民币。东部地区18个省市对口帮扶西部10个省区市，2003—2013年间，东部省市各级政府无偿援助西部7344亿元人民币，企业投入约912277亿元人民币，吸收就业人员291 733万人。此外，非公有制经济参与扶贫事业，充分调动非政府组织参与扶贫开发的积极性。与有关国际组织、双边机构和国内外非政府组织合作，联合实施多种形式的扶贫项目，积极开展减贫交流。据不完全统计，2000年以来，我国扶贫开发领域利用各类外资56亿美元。《中国扶贫开发年鉴》编委会：《中国扶贫开发年鉴(2011)》，中国财政经济出版社2011年版。此外，社会扶贫作为最具潜力的领域，不仅是说随着市场经济和社会组织的发展，社会扶贫能够吸纳更多的社会资源；更为重要的是，在既往的扶贫开发中，国家承担了主要的责任，虽然取得了多方面的成就，但以政府为核心的单一主体，难以形成富有活力的贫困治理格局，以回应“多元贫困”的现实。随着社会扶贫领域活力的激发，国家、市场与社会的协作治理格局将能够更好地服务于新时期的扶贫攻坚事业，我们将在后面对这一主题进行展开论述。

三、社会扶贫的体系结构及其反思

(一) 社会扶贫的体系结构

历经近30年的发展，社会扶贫已经形成了相对完整的体系结构。以下我们援引国务院新闻办公室发布的《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书国务院新闻办公室：《中国农村扶贫开发的新进展》，http：//wwwgovcn/gzdt/201111/16/content_1994683htm。相关内容，来简要介绍社会扶贫的体系结构。

1 定点扶贫

国家确定的定点帮扶单位主要包括中央和国家机关各部门各单位、人民团体、参照公务员法管理的事业单位、国有大型骨干企业、国有控股金融机构、各民主党派中央及全国工商联、国家重点科研院校等，定点帮扶对象为国家扶贫开发工作重点县。多年来，定点帮扶单位采取干部挂职、基础设施建设、产业化扶贫、劳务培训和输出、文化教育扶贫、科技扶贫、引资扶贫、生态建设扶贫、医疗卫生扶贫、救灾送温暖等多样化措施开展定点帮扶。截至2012年，参与此项工作的单位达到310个，受到帮扶的重点县达到592个，定点扶贫已经实现了对全国所有国家扶贫开发工作重点县的全面覆盖。从2002年至2010年，定点帮扶单位派出挂职干部3559人次，直接投入资金(含物资折款)909亿元人民币，帮助引进资金3391亿元人民币，培训各类人员1684万人次。2011—2012年，中央定点扶贫直接投入帮扶资金(含物资折款)从15亿元增加到19亿元，帮助引进资金从50亿元增加到90亿元。《国务院关于农村扶贫开发工作情况的报告》，第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议，2013年12月25日。中国各民主党派中央及全国工商联，积极发挥各自人力资源、资金动员、信息知识等方面的优势，与贫困地区建立结对帮扶机制，有效开展扶贫工作。

2 东西扶贫协作

自1996年开始，中国政府作出部署，安排东部15个经济较发达省、市与西部11个省(区、市)开展东西扶贫协作工作。东西扶贫协作形式多样，形成了政府援助、企业合作、社会帮扶、人才支持为主的基本工作框架。从2003年到2010年，东部到西部挂职的干部2592人次，西部到东部挂职的干部3610人次；东部地区向西部地区提供政府援助资金444亿元人民币、协作企业5684个，实际投资24976亿元人民币、社会捐助142亿元人民币，培训专业技术人才226万人次、组织劳务输出4672万人次。

3 军队和武警部队扶贫

军队和武警部队根据国家和驻地扶贫开发总体规划，发挥优势，主动作为，积极参与实施定点扶贫和整村推进扶贫，支援农田水利、乡村道路、小流域治理等农业农村基础设施建设，开展捐资助学、科技服务和医疗帮扶等活动。据统计，2001年至2010年，在全国47个扶贫开发工作重点县、215个贫困乡镇、1470个贫困村开展定点扶贫；建立扶贫联系点26万个，支援新农村建设联系点2500多个，帮助210万多名贫困群众摆脱贫困。支援农田水利、乡村道路、小流域治理等小型工程建设10万多个。为群众找水打井1119眼，植树造林3561万多亩。建立科技示范点240多个，扶持发展当地优势特色产业73万多项，开展劳动技能和劳动力转移培训600多万人次。援建中小学校1600多所，资助贫困学生21万多名。对口帮扶西部地区扶贫开发工作重点县县级医院130所，帮助乡镇(村)卫生院(室)1283所。培训和帮带医护人员85万多名，捐赠医疗设备5900多台(件)，为贫困群众义务巡诊治病6100多万人次。

4 其他

各类人民团体、社会组织、民营企业和广大公众积极参与扶贫开发，针对特殊困难地区和群众脱贫致富的要求，通过定点帮扶、结对帮扶、实施专项扶贫工程、参与具体扶贫活动等多种形式，支持产业发展，援建基础设施，发展教育卫生，改善生产生活条件，开展生态环境建设。各类组织有效动员有专业技术且致力于扶贫等公益事业的有识之士，积极开展帮助贫困群众脱贫致富的志愿者活动。民营企业积极履行社会责任，通过捐助资金、招聘劳力、建立产业和培训基地等多种方式参与扶贫开发。上述关于社会扶贫的介绍，来自于国务院新闻办公室发布的《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书，2011年11月16日。该报告全面系统地展示了2001—2010年中国在扶贫开发领域的新进展和新形势。引人瞩目的是，随着我国社会建设不断取得成就，社会组织在扶贫开发工作中扮演着越来越重要的角色。20世纪80年代中期，已经有一些社会组织活跃于反贫困的领域中，20世纪90年代在国家八七扶贫攻坚计划的推动下，国内外的非政府组织开展了广泛而深入的扶贫活动，据统计，1993—2000年间，社会组织所动员的资源约合人民币500亿元，占社会扶贫资金投入总量的28%。新千年以来，各类社会组织通过直接的资源投放、经验分享、政策倡导等方式，积极推动着我国的反贫困事业向前发展。

(二) 社会扶贫的反思

从《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书中对社会扶贫工作的介绍，可以看出，在过去的10余年间，中国的社会扶贫领域获得了快速的发展，已经成为拉动贫困地区发展和扶贫开发工作的重要引擎之一。然而，也必须承认，社会扶贫领域的潜能释放得还很不充分，在扶贫开发工作的新阶段，需要通过持续的体制创新和机制创新，释放社会扶贫领域的潜能。

第一，在社会扶贫领域中，行政动员依然是主要的工作手法。过去的20多年间，社会扶贫领域在不断发展的过程中，确实已经建立了一些制度化、常规化的机制，如干部挂职、定点帮扶等。但在经验观察中，我们也时常发现，一些行动主体没有认识到社会扶贫的重要意义，仅仅是出于政治考核的压力，在行政动员较强的时期，相关企事业单位和政府机构在社会扶贫领域的工作进展就较有突破。而在行政动员较弱的时期，相关工作往往开展得不尽如人意。此外，定点扶贫、干部帮扶等制度的潜能尚有待开掘，我们应当期待的不是一次性的送资源、送温暖，而是通过定点扶贫和干部挂职等形式，建立决策层与基层贫困社区、贫困农户直接联系的渠道，使得基层的实际能够传导到政策形成过程中，从而影响决策。

第二，社会扶贫领域中各部门协同机制尚未有效建立起来，各自为政的局面弱化了相关工作的效能。毫无疑问，社会扶贫领域汇集了如资金、技术、服务等多样化的资源，这些资源对于贫困地区的发展都是不可或缺的，但各主体的工作开展相对松散，导致资源的使用不能形成合力。新时期的贫困问题，成因是多方面的，对贫困问题的治理更需要借助综合性的手段，唯有形成合力，才能发挥“一加一大于二”的效果。鉴此，需要在未来的工作中，更为创造性地整合社会扶贫领域的资源，通过协调行动，有序推进扶贫开发工作。

第三，非政府组织参与扶贫的制度环境建设依然相对滞后。从国际减贫的经验来看，非政府组织在扶贫开发工作中发挥着举足轻重的作用。非政府组织在应对贫困问题方面，有着自身独特的优势。一般而言，非政府组织及其项目的开展，更专注于特定领域和特定人群的服务，故而其工作更有针对性，并且能够借用更为专业的手法。这就能够与关注普遍性问题的国家政策形成互补，从而建立普惠政策与特殊关怀相结合的体系，有效回应贫困问题。从我国非政府组织发展，尤其是从非政府组织参与扶贫开发工作的现状来看，其作用的发挥还受到很大的限制。例如，一些致力于减贫的非政府组织，由于无法达到社会组织管理办法所规定的办公场地、注册资金等方面的要求，而难以获得合法的身份，导致其活动缺乏指导，组织的发展受到很大的限制。

第四，社会企业发展还处于初级阶段，相关制度环境有待加强建设。根据经济合作与发展组织(OECD)的界定，所谓社会企业，“包括任何为公共利益而进行的私人活动，它依据的是企业战略，但其目的不是利润最大化，而是实现一定的经济目标和社会目标，而且它具有一种为社会排挤和失业问题带来创新性解决办法的能力”刘继同译的经济合作与发展组织的报告节选，载于王思斌主编的《中国社会工作研究第二辑》，社会科学文献出版社2004年版，第197页。。通过社会创新，推动贫困问题的创造性治理，是社会企业的核心关怀。在英国、芬兰和中国香港、中国台湾等国家与地区，社会企业都得到了快速的发展，并展现出应对社会问题的独特能力。从国内外的实践来看，社会企业解决贫困问题的方式是多元的，包括直接雇用贫困人口工作、建立合作社等多种形式。各国政府通过税收政策、金融政策支持社会企业发展，有效地增强了贫困群体的自我发展能力。我国虽然有福利企业的传统，但真正意义的社会企业发展才刚刚起步，相关政策支持体系的建设还不完善。未来，通过社会企业来实现贫困地区的经济发展和社会治理，是颇具潜力的领域。

第五，反贫困领域的慈善市场尚需培育，以拓展企业和个人参与扶贫的制度空间。慈善事业在新千年以来的快速发展，是中国社会进步的重要表征。但必须承认，我国的慈善市场发育还较为初步，并且正处于探索和发展时期。减贫是慈善组织持之以恒的关怀，历史地看，从宗教慈善开始，对贫困群体的救助始终是慈善组织的重要目标之一。在汶川地震等重大自然灾害的救助过程中，中国的企业和个人展现出了慈善精神，有一批慈善组织在对贫困群体的持续服务中成长起来。然而，总体而言，反贫困领域的慈善市场还没有完全建立起来，因而也限制了社会扶贫潜力的挖掘。在新阶段的扶贫攻坚过程中，通过拓展制度环境的建设，拓展慈善市场，并引导慈善资源有序、有效地与特殊困难群体的需求对接，将为我国的贫困治理事业注入新的活力。

四、国家贫困治理体系中的社会扶贫

政府主导、全社会参与的开发式扶贫是中国减贫道路的重要特点。在既往的扶贫开发实践中，中国政府探索出专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫“三位一体”的大扶贫开发格局。近年来，社会扶贫领域快速发展，市场组织和社会组织参与扶贫的广度和深度都在不断提升，未来，中国国家贫困治理体系中，将逐渐形成国家、市场和社会“三驾马车”共同拉动贫困地区经济发展和贫困人口境遇改善的格局。

(一) 中国贫困治理体系建设的历史经验

中国政府主导的贫困治理，在过去的20余年间，取得了举世瞩目的成就，并形成了贫困治理的“中国道路”。中国贫困治理道路的一个基本特征是不断发展的对贫困问题的认识和贫困治理实践的拓展。农村改革之初，中国政府的扶贫事业主要依靠体制改革来推动。在这一阶段，运行低效的家庭联产承包责任制被废除，建立了以家庭联产承包为基础的双层经营体制，放开农产品价格和市场，在财政体制改革和农村改革的强劲推力之下，县镇企业得到了快速的发展，大大地解放和发展了生产力，使农村贫困问题大面积缓解，同时为解决农村贫困问题奠定了良好的制度基础。20世纪80年代中期，中国政府组建了专门的扶贫开发工作机构，强化国家主导的有组织、有计划、大规模的开发式扶贫。根据这一时期贫困人口的分布特征，国家确定了扶贫开发的县级瞄准机制，在全国范围内开展扶贫开发工作重点县的专项扶贫工作。1994年国家八七扶贫攻坚计划的实施，逐渐形成了专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫相结合的大扶贫开发格局；21世纪之初，国家应扶贫开发形势的变化和目标任务的调整，颁布了《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》，在这一阶段，专项扶贫模式不断改进和完善，产业扶贫、整村推进、雨露计划等专项扶贫模式渐趋成熟，连片开发试点铺开并取得了可喜成绩，为后续的扶贫工作积累了宝贵经验。尤为值得一提的是，国家一系列的惠农政策，对于助力中国农村贫困治理事业发挥了重要的作用。在过去国家主导扶贫开发事业的实践过程中，中国减贫道路的政策自觉渐趋成熟。向德平、黄承伟：《中国反贫困发展报告2012》，华中科技大学出版社2013年版。

第一，通过持续的体制创新和机制创新，释放改革红利，不断改善经济发展与贫困治理的宏观制度与政策环境。从20世纪70年代末开始，在农村工作领域中，借助产权改革、行政分权以及财税改革，农村经济的活力被较大限度地释放出来，不仅农业生产效率大幅提高，乡镇企业也得到了快速的发展。渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》2009年第6期。得益于农村改革，农村贫困人口经历了第一个快速下降期，据统计，这一时期，农民人均纯收入增长了26倍，绝对贫困人口从25亿人减少到125亿人。新千年以来，国家陆续推出一揽子“多予、少取、放活”的惠农政策，农业生产的负担减轻，激励加强。同时借助加入WTO以后中国经济与世界经济联系不断加强的历史机遇，国家积极推动劳动力培训，促进贫困地区的劳动力向经济发达地区流动，拓展非农收入的来源。余蓉、王可忠：《推进“雨露计划”实施  促进扶贫就业开发》，《经济研究导刊》2008年第7期。

第二，强调贫困治理的国家责任，并有计划、有组织、有步骤地推出国家减贫规划。毫无疑问，作为后发展国家，中国在贫困治理领域中国家意志和国家责任的实践绩效是引人瞩目的。与早发工业化国家不同，后发展国家难以完全倚重自由主义学说，仅仅透过经济发展的涓滴效应，并辅之以有限度的社会福利，而实现贫困治理的目标。恰恰相反，基于中国发展道路的基本特征和贫困问题的现实状况，中国政府明确将开发式扶贫作为工作的基本理念和方向。1986年，在三西地区扶贫工作的基础上，中国政府成立了国家层面的议事协调机构国务院扶贫开发领导小组当时称为“国务院贫困地区经济开发领导小组”，1993年12月更名为“国务院扶贫开发领导小组”。，组建了国务院扶贫开发领导小组办公室，从此，开发式扶贫上升为一项重要的国家战略、强劲的政府推力，构成了中国贫困治理的主导性力量。经过20世纪90年代中期推出的国家八七扶贫攻坚计划、新千年第一个十年的农村扶贫开发纲要的制定和实施，针对贫困问题的治理方式不断成熟。

第三，根据贫困问题形势的变化，不断创新扶贫开发的体制机制。在经济发展与贫困治理的不同阶段，贫困人口的分布特征、贫困问题的成因以及减贫与发展的着力点都有所不同。中国政府的贫困治理之所以不断取得成功，一个重要的原因在于扶贫开发工作部门能够通过体制和机制的调整，回应贫困问题形势的变化。我们可以从贫困瞄准方式的变化，来大致观察这种特质。20世纪80年代，扶贫开发工作采用以县为单位的扶贫瞄准方式，在全国范围内确定了300多个扶贫开发工作的重点县，扶贫资源的分配也主要依据“重点县”的身份。然而，随着扶贫开发形势的发展，原有的以县为单位的贫困瞄准方式显现出不足之处。一方面，贫困人口的分布特征发生了变化，有较大部分的贫困人口已经溢出原有的贫困县区域，政策资源的分配难以惠及“非重点县”的贫困人口；另一方面，贫困县在使用扶贫开发资源的过程中，片面地倾向于经济指标增长等目标的考虑，在资源投放中，这种做法并不能有效扶持县域内的贫困人群。鉴此，2000年以后，以贫困村为瞄准对象的资源分配和扶贫开发模式——整村推进，在全国142万个贫困村实施。整村推进的做法，提升了扶贫开发政策资源分配的益贫效应，同时采取了基础设施、基本服务、基础产业和基层组织共同推进的做法，综合性地应对贫困问题，取得了良好效果。吕方：《治理情境分析：风险约束下的地方政府行为——基于武陵市扶贫办“申诉”个案的研究》，《社会学研究》2013年第2期。2011年《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》颁布实施以来，中国政府着力通过对贫困户“建档立卡、动态管理”的做法，建立更为精准的扶贫瞄准方式，使得政策资源能够以“滴灌”的形式，直接分配到贫困农户。我们还看到，扶贫政策工具的选择、项目的组织实施等多个领域，都是根据扶贫开发总体形势的变化而不断地创新和发展的。

第四，逐渐形成了大扶贫开发格局，带动全社会关心和参与扶贫开发工作。中国扶贫开发道路的总体构架可以概括为“三位一体”的大扶贫开发格局，即专项扶贫、行业扶贫与社会扶贫相结合。其中，社会扶贫的力量对于扶贫开发事业的重要性在21世纪不断增强。社会扶贫从广义上讲，是政府专职机构扶贫工作以外所有扶贫工作的总称，包括定点扶贫、东西扶贫协作、国际扶贫、社会组织扶贫等多项内容。以湖北省2008年扶贫工作为例，当年国家投入湖北省的专项扶贫资金约5个亿，而在各机构和组织的共同努力下，湖北省社会扶贫实现了“三个5个亿”：一是全省实施1321帮扶工程，有1000多名县级以上领导干部、3000多个党政部门，对口帮扶29个重点县的贫困村，筹措扶持资金5个亿；二是省直110个机关和企事业单位每年派出干部，联县驻村，对口扶贫，先后直接帮扶资金31亿，引进资金22亿，这又是一个5个亿；三是15个中央国家机关和单位定点帮扶24个重点县，直接投入资金25亿，引进资金298亿，这又是一个5个亿。这就是说，各种不同形式的社会扶贫工作所吸引的资金相当于2008年国家专项扶贫资金的3倍，这是一个相当可观的数据。洪绍华：《国务院扶贫办主任范小建在湖北调研  高度评价我省社会扶贫工作“三个5个亿”》，《湖北植保》2008年第6期。可见，社会扶贫工作领域的潜力是巨大的。

(二) 推动社会扶贫领域快速发展的意义

回顾世界减贫的经验和中国扶贫开发的历程，不难发现，对于贫困问题的有效回应，需要形成国家、市场和社会三部门良性协作的工作格局。在关于贫困的早期研究中，学者多从物质生活条件的匮乏状态入手理解贫困问题，相应地，贫困治理的手段主要是社会救助。人力资本理论和社会排斥学说为我们理解贫困问题提供了新的理论视角，透过物质匮乏的表象，人力资本薄弱和能力与机遇的剥夺往往是贫困问题的深层成因。因而，有效的减贫方式，便不仅限于对贫困群体的直接经济补助，更在于通过人力资本建设和赋权，强化贫困人口自身的发展能力，增强其适应社会环境的能力。此外，越来越多的研究强调，贫困问题成因的复杂性和不同群体所面临的困境是有差异的，多元的致贫原因呼唤着更有弹性和适应性的贫困治理模式。这就意味着，减贫的绩效，取决于政府、市场和社会三者的协调互动，既关注一般性的公共产品供给，又能够回应特殊群体的差异性诉求；既通过产业发展和市场经济，增强贫困群体的造血能力，又保持合理的社会安全网络。

上文已述，全社会的广泛参与是中国扶贫开发道路的重要组成部分，但毋庸讳言，在专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫“三位一体”的架构中，国家的专项扶贫和行业扶贫占据着主导性的地位，相对而言，社会扶贫领域的发展并不充分。从完善国家贫困治理体系的角度，我们认为，社会扶贫的发展具有如下几个方面的意义。

第一，社会扶贫能够突破常规科层式行政组织的运行界限，提高政策制定和运行的绩效。在我国的行政科层体系中，政策的制定和资源的分配，都是沿着自上而下的行政层次有序传递的。通过定点扶贫、东西扶贫协作等模式，在自上而下的科层体制之外，形成了民主党派、军队和武警部队、民营企业，以及社会组织与贫困地区和贫困群体直接联系的渠道。这样的制度设计的意义是多方面的。不仅使得参与定点扶贫的单位，能够直接给贫困地区和贫困农户提供资金、信息等方面的直接支持。参与定点扶贫的单位往往资源雄厚、影响力强，同时定点扶贫机构还能够整合更多的社会资源，借助对口帮扶机制，推动贫困地区经济发展和扶贫开发。并且，通过定点扶贫活动，增加了高层决策机构接触和认识贫困地区、贫困群体的机会，在未来相关政策的制定中，更能够影响到其决策，出台一些具有良好益贫效果的、更符合基层实际需求的政策。

第二，社会扶贫领域的发展，将利于中国贫困治理体系的结构性调整，提升治理的有效性。大扶贫开发格局是中国贫困治理道路的创造，通过专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫的协作，实现国家、市场和社会“三驾马车”共同拉动贫困地区发展和扶贫开发工作的格局。但总体而言，政府的专项扶贫和行业扶贫依然占据着主导地位，而社会扶贫领域，尤其是企业和社会组织参与扶贫开发尚不充分。毫无疑问，政府主导的扶贫开发有其合理性，不仅是因为共同富裕是社会主义国家的政治承诺，同时贫困地区基础设施建设、公共服务发展和宏观发展环境的营造，都不可能借由其他主体来完成。然而，必须承认，国家政策干预应当是有边界的，过度的国家干预不仅难以实现资源的有效配置，更会扭曲市场自我调节体系的运行。因此，在大扶贫开发格局的完善过程中，需要考虑国家、市场和社会各个主体活动的边界，国家主导而不过度干预，通过政策引导和体制机制建设，通过激发企业社会责任，拓展社会企业生存和发展空间，消除社会组织参与扶贫开发的体制和机制障碍，从而充分发挥企业组织和社会组织在扶贫开发中的潜能。就此而言，社会扶贫领域的发展，其意义就不仅限于吸引更多的积极力量参与，更深层的价值在于为更有活力、更具效率的国家贫困治理体系建设提供机遇。