中国反贫困发展报告2014-2

第三，借助东西扶贫协作的制度安排，实现共同富裕的政治承诺，拓展经济发达地区与欠发达地区之间的合作空间。20世纪80年代，改革开放的总设计师邓小平同志指出：“我们坚持走社会主义道路，根本目标是实现共同富裕，然而平均发展是不可能的。过去搞平均主义，吃‘大锅饭’，实际上是共同落后，共同贫穷，我们就是吃了这个亏。”邓小平：《邓小平文选》(第三卷)，人民出版社，1994年版，第155页。通过先富带动后富，最终达到共同富裕，是邓小平理论对中国发展道路的重要理论观点。邓小平强调，东部省份和西部省份要有两个大局的观点，“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局”邓小平：《邓小平文选》(第三卷)，人民出版社，1994年版，第277278页。。“两个大局”“共同富裕”是社会主义制度的庄严政治承诺，回顾改革与发展的历史进程，这一政治承诺借助财政的转移支付、国家的政策性再分配等手段实现，而扶贫开发领域的东西扶贫协作也是重要的制度安排之一。温家宝指出，1996年中央扶贫开发工作会议之后，我国全面展开东西扶贫协作工作，确定东部9个省、市和4个计划单列市对口帮扶西部10个省、区。这是党中央、国务院按照邓小平同志关于共同富裕的伟大构想，根据我国经济社会发展的客观需要，所做出的一项重要决策。温家宝：《在全国东西扶贫协作经验交流会上的讲话》，《中国贫困地区》1999年第4期。此外，值得一提的是，在改革开放的不同阶段，东西扶贫协作的内涵也在发生着不同的变化。东西扶贫协作已经由刚起步时东部单向帮扶西部，拓展为在对口帮扶框架下东西部双向互动、共同发展、实现双赢；并由政府间援助拓展为各类市场主体的共同参与，且发展为社会团体、民间组织、爱心人士等社会各界多形式、宽领域的广泛参与；呈现力度增强、领域拓宽、机制创新、体系不断健全的良好势头。马丽文：《东西协作十五年》，《中国扶贫》2012年第2期。

五、社会扶贫与连片特困地区贫困治理体系建设

经过20余年的贫困治理实践，中国取得了重要的减贫成就，但任务依然艰巨。从贫困人口的总体规模来看，我国贫困人口规模大幅减少。2010—2012年，全国农村贫困人口减少近6700万人，农村贫困发生率从172%下降到102%；重点县农民人均纯收入从3273元增加到4602元，年均增长186%，增幅超过全国平均水平。贫困地区经济实力呈现出明显增强态势。同时，贫困地区基础设施建设不断完善。2012年，重点县自然村通路、通电、通电话的比例分别达到928%、988%、932%，分别比2010年提高47、08和03个百分点。西藏墨脱县公路正式建成通车，结束了我国最后一个行政县不通公路的历史。农村饮水安全农户比重达到702%，提高93个百分点。农户人均住房面积达到278平方米，增加29平方米。此外，贫困地区社会事业长足发展。农村义务教育得到加强，扫除青壮年文盲工作取得积极进展，到2012年年底，重点县7至15岁学龄儿童在校率达到97%；青壮年文盲、半文盲率为89%，比2010年下降14个百分点。基层医疗卫生服务体系加快健全，有98%的农户参加新型农村合作医疗。《国务院关于农村扶贫开发工作情况的报告》，第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议，2013年12月25日。

然而，还应该清醒地认识到，虽然绝对贫困人口的总体规模有了大幅度的缩减，但如此重大成就的取得，得益于20世纪70年代末以来，中国农村改革的实施和中国经济发展的良好总体形势，尤其是最近10余年来中国经济保持了持续的快速发展，新千年，中央政府出台的一揽子惠农政策更是为贫困治理提供了强劲支持。进入贫困治理的新阶段，单纯的经济增长已经很难继续为贫困问题的治理提供有力的支撑，贫困治理的理论和实践模式迫切需要创新。

当前，绝对贫困人口的分布特征呈现出“大分散、小集中”的趋势，新阶段，我国的绝对贫困人口主要分布在连片特困地区。所谓“连片特困地区”，不仅是指这些地区贫困的范围广、程度深、扶贫开发工作难度巨大，更为重要的是，随着我国经济发展的阶段性特征转换，既往的减贫模式，已经很难适应此类地区的贫困治理事业，迫切需要完成理论视角的转换。同时，连片特困地区多具有自然地理条件的复杂性和经济社会文化多元性并存的特征，以“发展主义”为核心的“同质化”贫困治理方案，不仅难以实现减贫的目标，反而会面临巨大的生态风险、社会风险和文化风险。新阶段，国家财政能力的增强和区域发展战略的实施，为连片特困地区的减贫与发展提供了良好的基础，但另一方面，连片特困地区的减贫与发展的任务依然十分艰巨，此类地区的发展面临着资源、生态、文化等多方面的约束。此外，随着我国主体功能区划的明确和生态治理目标的提出，此类地区的发展道路面临着诸多的现实约束。吕方：《发展的想象力：迈向连片特困地区贫困治理的理论创新》，《中共四川省委省直机关党校学报》2012年第3期。

(一) 连片特困地区贫困问题的特殊性

随着《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》目标任务的如期完成，中国发展与减贫步入了一个全新的阶段，扶贫开发工作的主战场转移到连片特困地区。连片特困地区的贫困问题具有自身的特殊性。

1 多元的致贫原因

在贫困问题研究之处，理论家和社会行政者侧重于强调贫困的经济维度，认为贫困就是其收入水平无法维持基本的生计和劳动力再生产的需求。在贫困研究领域，出现了贫困的文化论和贫困的制度论两种理论视角。前者认为贫困人口之所以陷入贫困是由于长期以来形成了一种内在自我维系的文化模式，处于该模式中的人多是安于现状的，而少有进取心，更多依赖外部的帮助，而对自我归因并不热衷。并且，贫困文化还具有代际传递的特点。制度论者则反对贫困文化论的观点，认为贫困文化论是一种受害者有罪论的观点，贫困人口之所以贫困，是因为不合理的制度安排，剥夺了其凭借自身努力和劳动获得物质资料的能力。因而，反贫困的重点应当指向制度变革。

随着对贫困问题研究的深入，理论工作者发现，从经济维度、文化解释和制度研究来理解贫困问题是片面的，或者至少可以说是不够深入的。

第一，从贫困的原因来看，无论是文化解释还是制度解释，都是在西方的理论架构中解释贫困问题的。而非西方国家的贫困往往需要秉持更为宽泛的理论视野。

第二，导致贫困的原因是多方面的，制度解释虽然指向了贫困的社会结构因素，但往往过于宽泛，而缺乏明确的政策指向，务实的做法是以具体的贫困问题为中心，解释贫困人口的能力困境和多重脆弱性。

第三，贫困无法简单地理解为物质资料方面的匮乏，从表面上看，贫困是经济因素的结果，但贫困群体的自我发展能力建设和外部支持体系建设的约束，才是贫困问题的根本原因。

第四，随着全球化的拓展和气候变化等因素的影响，贫困群体暴露在更多元的风险因素之下，因此在理解贫困时，对市场风险、生态风险等因素应当保持足够的重视。

具体到连片特困地区的贫困问题，多元贫困的观念对于理解此类贫困至关重要，这里的多元，不仅意指一般性地超出经济中心主义视角，更是要以区域的内部视角为依托，从区域自身现实条件的复杂性出发，构思贫困治理和发展的道路。新时期，连片特困地区主要分布在我国的中西部地区，虽然国家在新千年不断加大区域发展的支持力度，但长期的投入不足，导致当地的基础设施、产业发展和经济建设都处于相对滞后的局面。新时期，不断破解制约当地发展的制度束缚，强化区域发展和扶贫攻坚的硬环境建设依然是主要的任务。连片特困地区的贫困原因，体现为自然地理条件的复杂性与经济社会文化的多元性并存。这些地区多是生态高度脆弱地区，从事大规模产业化经营缺乏必要的基础，而且会面临巨大的生态风险；同时，连片特困地区的减贫与发展汇聚了民族、农村、山区、边疆等多重命题，必须承认，当这些问题汇聚在一起时，我们必须以更为审慎的态度分析当地的发展困境和减贫道路。而且，当我们深入到特定区域的发展实际时，便会发现，区域内部的多元性，亦使得我们在选择发展道路和扶贫模式时，需要保持足够的政策敏感。

2 多重的发展目标

连片特困地区贫困问题的多元性，以及这些地区在我国总体发展战略布局中的地位，决定了新阶段连片特困地区贫困治理需要建立多重的发展目标。《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》明确了新阶段扶贫开发工作的总体目标：“到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。”认识这一总体目标，需要具备双重视野。其一，宏观层面的国家视野。连片特困地区的扶贫攻坚，是我国区域发展战略的重要组成部分，是主体功能区划、生态治理工作落实的重点区域，是民族工作的重点领域，是全面建设小康社会的重要步骤，这些地区的发展要在科学发展观的指引下，统筹经济发展、文化繁荣、社会稳定、生态文明等多重目标。其二，要保证《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》总体目标的落实，需要有针对性地将各种目标整合到扶贫攻坚工作的实际过程中，采取契合地方特点的贫困治理模式和发展道路。

3 多维的理论视角

连片特困地区多是少数民族的聚居区，同时也是中西部重要的生态功能区、生态脆弱区，在经济社会发展过程中，当地社区和农户的生计与发展能力面临着多方面的挑战。因此，连片特困地区的特殊性还表现在认识论上面，要坚持多维的理论视角。

1) 民族视角

连片特困地区同时也是我国少数民族的主要聚居地区。民族地区的贫困治理，需要对民族特点、民族文化、民族传统、民族资源等方面有很好的考量。特别值得一提的是，少数民族同胞在长期的生产生活实践中形成了诸多宝贵的地方性知识，包括生产技术、社会组织形式、文化传统等，这些地方性知识是我们认识和理解当地特点的捷径，同时也是可以创造性地应用于贫困治理实践的重要财富。

2) 生态视角

连片特困地区与我国的生态脆弱地区、自然灾害多发地区在空间上具有高度的“地理耦合性”。在上一个农村扶贫开发十年规划期间，这一问题已经引起了政府和知识界的关注，主张将扶贫开发工作与生态治理和防灾减灾工作有机地结合起来。特别是，连片特困地区的贫困治理的目标，需要与生态恢复和生态保护的目标相协调，“生态友好型”的贫困治理道路、“绿色减贫”的理念，无疑是我们理解连片特困地区减贫与发展问题的另一重要维度。

3) 特殊群体视角

关于连片特困地区研究的既有成果显示，很多片区存在着特异性的问题，例如地方病对于贫困社区和贫困人口的影响在一些地区成为制约贫困治理进程的重要因素。因此，唯有将贫困治理与地方病防治工作有效结合起来，方能保证更为持久的减贫效果。作为特殊群体视角的延续，贫困地区的老年贫困人口照料问题，贫困儿童就学问题，慢性病患者的就医问题，都需要在政策设计中有一个明确的回应。

4) 性别视角

随着城乡格局的变动，农村男性劳动力大量外流，使得农村劳动力女性化成为一个值得认真对待的问题，在连片特困地区这一特点十分明显。这里所言的性别视角，并不完全等同于一般意义上的女性主义观点，而是指在承认女性社会劳动价值的同时，对贫困社区现存的劳动力性别构成格局保持足够的敏感。有学者指出，既往的贫困治理实践，更多是男性中心主义的，家庭生计的维持和发展被看作是男性的专属，虽然在一定范围内，各级妇女组织和一些国际非政府组织积极推动女性项目的发展，但总体而言，在减贫与发展的项目运行过程中，女性的需求并没有得到积极而有效的回应。

(二) 社会扶贫与面向连片特困地区的贫困治理

可见，新阶段扶贫开发工作主战场的转移，提出了一系列重要的理论和政策命题。破题新阶段扶贫开发事业的关键，在于连片特困地区贫困治理的体制创新和机制创新。未来，社会扶贫的发展将能够提升国家贫困治理体系对连片特困地区多元贫困现实的回应能力。

首先，连片特困地区贫困发生率高、贫困程度深、减贫难度大，在政府主导扶贫开发事业的同时，需要动员更广泛的社会扶贫力量参与。据统计，全国14个连片特困地区中，农民人均纯收入2676元，仅相当于全国平均水平的一半；在全国综合排名最低的600个县中，有521个县在连片特困地区内，占868%。范小建：《集中连片特困地区成为主攻区》，《人民日报》，2011年12月7日，第2版。这些地区的基础设施和公共服务的缺口大，虽然财政扶贫资金每年都在增加，但相对于如此范围广、程度深的贫困问题来说，资源依然是远远不够的。通过社会扶贫领域的发展，调动更多的资金、技术、人才等资源，有望更好地推动连片特困地区的经济发展和扶贫开发。从另一个角度来看，这些地区是自然资源丰富、发展潜力巨大的区域，通过改善地区经济发展的软硬件环境，激活市场潜能，将有望实现这些地区的快速发展，同时为中国经济增加新的引擎。换言之，东西扶贫协作、企业扶贫等工作，不仅是践行社会主义的政治承诺和企业的社会责任，更重要的是这些减贫活动，将形成东西部之间的合作共赢，为中国经济的长远发展提供战略纵深。

其次，连片特困地区的贫困问题，需要国家、市场和社会的合力来解决。连片特困地区的贫困问题，成因是多元的。其一，这些地区往往基础设施建设滞后、公共服务不足，显而易见，政府专项扶贫和行业扶贫的目标应当主要设定在补齐基础设施短板，促进公共服务的均等化方面；同时，通过体制机制的调整和政策的供给，引导企业和社会组织更好地参与到扶贫开发事业中。其二，连片特困地区的经济形态尚比较初级，其独特的资源禀赋未能有效地市场化，产业建设是增加此类地区造血能力的关键。政府一方面通过基础设施建设、公共服务供给，夯实连片特困地区发展的硬件基础；另一方面通过积极的财政政策、税收政策、金融政策、土地政策和产业政策等，为贫困地区市场经济的发育提供外部支持，让市场主体在扶贫开发中扮演更为积极的角色。其三，在既往的扶贫开发实践中，我们发现，仅仅依靠政府来传递减贫资源，往往益贫性受到很大的限制。原因有两个方面：一方面，政府的扶贫开发政策，更多是针对普遍性的致贫原因，难以有针对性地惠及需求各异的每一个贫困社区和贫困农户。另一方面，政府在资源传递的过程中，缺乏直接联系贫困农户的渠道，需要借助基层组织，而从现有的基层政治生态来看，基层组织在分配政策资源的过程中，往往掺杂着自身的主体意志，这就导致了真正困难的人群难以被政府的扶贫开发政策所覆盖。

再次，连片特困地区应当走多元化的发展道路，企业和社会组织等扶贫主体在理念和工作手法方面更具优势。相对于企业和社会组织而言，政府的扶贫开发行动更多关注普遍性的致贫原因，所采取的推动手法也往往是较为同质化的。虽然近年来不断强调“一村一品”“因地制宜”的扶贫工作方式，但在实践中，依靠行政推动经济发展的方式往往出现“逼民致富”的状况。政府所推动的项目发展多追求规模效应，从而导致同质化发展模式的盛行。前文已述，连片特困地区的特殊性，一个重要的方面在于其内在的经济社会文化多元性和自然地理条件复杂性，这就决定了这些地区不可能推行整齐划一的同质化发展模式，而需要走“小而精致”的多元化的发展道路。未来，除了国家政策领域采取更具差异化的支持形式以外，借助社会扶贫，尤其是通过推动本土社会企业和社会组织的发展，调动地方资源，依靠自上而下的参与和管理，形成更为契合地方特点的发展模式。

最后，通过社会扶贫领域的社会创新，满足特殊困难群体的异质性需求，推动边缘群体的境遇改善。连片特困地区贫困问题的复杂性还在于，在特定的地区，我们看到不利因素的叠加，例如某些地方除了自然地理条件、基础设施、产业发展等一般性的致贫因素以外，还有自身特殊的困难，如地方病高发、人口结构失衡等。这样，一般性的政府专项减贫政策和行业扶贫的支持，实际上难以完全克服阻碍减贫与发展的外部因素，只能寄希望于社会组织的发展。众所周知，社会组织的工作具有很强的专门性，例如针对残疾人能力建设的组织，其在相关资源网络、技能构造和服务的专业性方面都具有优势，能够便捷地将服务的需求者和有爱心的慈善人士连接起来，并通过专业的介入手法，实现良好效果。

以上通过分析连片特困地区贫困问题的特殊性，介绍了新阶段通过社会扶贫领域的发展，改善国家贫困治理能力的一些问题。由于扶贫开发是一项综合性的复杂事业，上述的分析难免是挂一漏万的，但我们希望上述思考，能够激发更多的智力活动，为连片特困地区扶贫开发目标的实现，提供更有价值的参考。

第二部分  社会扶贫的模式探索

扶贫济困是中华民族的传统美德。中国政府始终注重发扬这一优良传统，组织和动员社会力量积极参与扶贫开发，共同推进减贫事业发展。国务院新闻办公室：《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书，2011年11月16日。2014年年初，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，要求创新社会参与机制。具体内容包括：“建立和完善广泛动员社会各方面力量参与扶贫开发制度。充分发挥定点扶贫、东西部扶贫协作在社会扶贫中的引领作用。支持各民主党派中央、全国工商联和无党派人士参与扶贫开发工作，鼓励引导各类企业、社会组织和个人以多种形式参与扶贫开发。建立信息交流共享平台，形成有效协调协作和监管机制。全面落实企业扶贫捐赠税前扣除、各类市场主体到贫困地区投资兴业等相关支持政策。支持军队和武警部队积极参与地方扶贫开发，实现军地优势互补。”中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，新华网北京2014年1月25日电。在新时期创新社会参与机制，尤其是建立社会各方面力量参与扶贫开发制度，应该依据社会扶贫实际工作以及在扶贫开发工作中积累的经验来展开。因此，新时期，探索社会扶贫的经验模式十分必要。

目前，我国社会扶贫主要有六种模式，即定点扶贫、东西扶贫协作、民营企业参与扶贫、社会组织参与扶贫、社会公众参与扶贫、军队和武警部队参与扶贫等。以下对其实践过程和模式经验进行总结分析，主要包括历史演进、主要特点、操作模式和核心经验等。

一、定点扶贫的模式探索

定点扶贫是指党政机关、企事业单位和社会团体利用自己的资源，以贫困区域的重点贫困县为主要帮扶对象，与贫困地区合作以帮助其脱贫致富的一种开发式扶贫模式，其目的是促进党政机关、国家的企事业单位和社会团体参与扶贫工作。汪三贵：《中国扶贫的制度安排与治理问题》，载王国良《中国扶贫政策——趋势与挑战》，社会科学文献出版社2005年版，第283页。定点扶贫工作是中国特色扶贫开发工作的重要组成部分，是对中央扶贫投入的补充，是加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展扶持力度的重要举措，也是定点扶贫单位贴近基层、了解民情、培养干部、转变作风、密切党群干群关系的重要途径。中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于进一步做好定点扶贫工作的通知》，《人民日报》2010年7月8日。国家确定的定点帮扶单位主要包括中央和国家机关各部门各单位、人民团体、参照公务员法管理的事业单位、国有大型骨干企业、国有控股金融机构、各民主党派中央及全国工商联、国家重点科研院校等，定点帮扶对象为国家扶贫开发工作重点县。多年来，定点帮扶单位采取干部挂职、基础设施建设、产业化扶贫、劳务培训和输出、文化教育扶贫、科技扶贫、引资扶贫、生态建设扶贫、医疗卫生扶贫、救灾送温暖等多样化措施开展定点帮扶。目前，参与此项工作的单位达到310个，受到帮扶的对象实现了592个国家扶贫开发工作重点县全覆盖。据统计，从2002年至2010年，定点帮扶单位派出挂职干部3559人次，直接投入资金(含物资折款)909亿元人民币，帮助引进资金3391亿元人民币，培训各类人员1684万人次。国务院新闻办公室：《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书，2011年11月16日。

(一) 历史演进

1 定点扶贫的早期阶段(1986—1995年)

在扶贫实践过程中，与农村工作联系紧密的政府部门，如农业部、水利部、林业部和科技部等在1986年以前依靠自身优势并广泛动员社会力量已经介入扶贫工作。但正式的定点扶贫，最初始于1986年中央政府部门开展的政府扶贫工作。1986年国家专门成立“贫困地区经济开发领导小组”——国务院扶贫开发领导小组办公室的前身，并召开会议全面推动对贫困地区的国家贫困县的定点扶贫工作。李周：《中国政府非专职扶贫机构的现状和走向》，中国社会科学院农村发展研究中心2000年版。

2 定点扶贫的发展成熟阶段(1996年至今)

1996年中央扶贫开发工作会议的召开标志着定点扶贫进入快速发展阶段，会议提出，“全社会扶贫，党政机关要带头”的口号。为响应号召，越来越多的社会力量承担起对口支援扶贫的工作。截至2012年，共有310个单位参与定点扶贫，定点扶贫开展26年来第一次实现了对全国592个重点县的全覆盖。国务院扶贫开发领导小组办公室网站：《中央、国家机关和有关单位定点扶贫结对关系名单》，http：//wwwcpadgovcn/publicfiles/business/htmlfiles/FPB/fpqy/201304/194084html。

(二) 主要特点

1 扶贫主体的多元化

在定点扶贫的早期阶段，参与定点扶贫的主体较少，但在国家广泛动员、上级部门或扶贫部门的倡议下，参与定点扶贫的单位在2002年至2012年十年间，由272个增加至310个。国家确定的定点帮扶单位也由中央和国家机关扩展到各人民团体、企事业单位、各民主党派中央及全国工商联、国家重点科研院校等。

2 扶贫内容的多层面

由于扶贫主体的多元化，每个定点扶贫的主体根据单位性质与业务工作开展专业特色扶贫工作，如水利部开展的水利扶贫、教育部实施的教育扶贫、科技部推行的科技扶贫等，因此定点扶贫的内容是多层面的。同时，定点扶贫主体开展的多层面扶贫工作由围绕贫困地区的基础设施建设转移到实现基本公共服务均等化等层面。

3 扶贫资源的社会化

定点扶贫资源更多来源于社会集资，筹资方式包括扶贫主体自身或在社会发动募捐所得，包括扶贫主体内部募捐以及企事业单位和社会大众的募捐；发挥主体自身的社会资源而直接引进的扶贫资金及资源。许源源：《中国农村扶贫瞄准：定点部门与NGO的视角》，中国社会科学出版社2012年版，第50页。

4 扶贫对象的具体化

早期实施的定点扶贫将扶贫对象定位为贫困县。但是，在定点扶贫不断深入的扶贫实践中，出现了扶贫资金流失与扶贫的“遗漏”问题。为了实现“真扶贫、扶真贫”目标，定点扶贫对象开始由贫困县向贫困村或处于扶贫标准以下具备劳动能力的农村人口下移。

(三) 操作模式

如上所述，我国定点扶贫的主体较多。在扶贫开发具体实践中，定点扶贫各主体根据对口帮扶地区的实际采取不同的扶贫方式。依据定点扶贫工作介入方式的不同，可以将定点扶贫概括为几种操作模式：以项目扶持为介入点的扶贫模式、以产业开发为着手点的扶贫模式、以龙头企业为助推手的扶贫模式、以特色创新为试验点的扶贫模式、以人力注入为支撑点的扶贫模式。

1 以项目扶持为介入点的扶贫模式

在以项目扶持为介入点的扶贫模式下，定点扶贫主体重点扶持适合贫困地区发展的项目，帮助贫困人口解决贫困问题。如：国土资源部实施开发“赣南果业基地成土母岩——土壤环境优选评价”项目，使江西省赣南市收获“致富果”——脐橙，逐渐甩掉“贫困”的帽子；教育部探索人力资源开发扶贫新模式，推进滇西应用技术大学、对口帮扶大理学院学科建设、滇西农村青年创业人才培养计划、滇西领导干部经济管理研修班等重点项目；水利部安排实施农村饮水安全工程、水资源配置工程、农田水利工程、防洪减灾工程、水土保持综合治理工程、农村水电工程等6大类85个项目，满足甘肃省临夏回族自治州经济社会发展和水利扶贫的迫切需要。该种扶贫模式，以项目带动战略，解决贫困地区的基础设施建设、农田水利、村容村貌等重点问题，促进贫困地区经济发展和新农村建设。以项目扶持为介入点的扶贫模式可以明显改善贫困地区的基本生产生活条件，短时期内呈现扶贫成效，但是这种扶贫模式给予落后地区的内源式发展力量略有不足。

水利部是以项目扶持为介入点的扶贫模式的代表，其操作方式成效明显。水利部是第一批开展定点扶贫的10个中央国家机关单位之一，定点帮扶重庆武隆、城口、巫溪、开县、云阳、丰都，以及湖北房县7县。在帮扶过程中，水利部积极发挥行业优势，开展项目扶贫。2001年以来，水利部定点帮扶7县共完成中央水利投资368亿元，新建城乡集中供水工程3500余处，分散供水工程2800余处，近300座水库完成除险加固，新建微型水利工程350 000余处，建设防洪堤近3000千米，新建小型水电站70余座。国务院扶贫办：《中国社会扶贫创新行动优秀案例集》，中共中央党校出版社2013年版，第29页。2011年水利部开展了新一轮的定点帮扶。新阶段水利部定点帮扶工作继续发挥行业优势，以项目帮扶为抓手，采取“项目扶持、资金支持”的方式，开展以“六大工程”(重点水源、饮水安全、城乡防洪、农田水利、水土保持、中小水电)为重点的民生水利工程建设。在水利部高度重视的基础上，经过20多年的对口扶贫实践，其扶贫成效明显，业界评价其“对口扶贫力度大，定点帮扶措施实，扶贫工作成效好，人民得到实惠多”。

2 以产业开发为着手点的扶贫模式

以产业开发为着手点的扶贫模式着力于发展贫困地区的产业，以产业发展带动贫困地区的发展，改善农户生活困难问题。如：重庆市政协以本直辖市云阳县丰富盐矿资源为依托，培育硅盐精细化工、新材料和轻工、节能和能源、绿色食品和现代医药、机械装备等重点产业；河南省政府办公厅在该省洛阳市栾川县实施水果、花生、油菜立体种植以及冷水鱼养殖等产业发展，调整当地传统农业结构，加快了其贫困地区脱贫致富的步伐；中国石油化工集团公司(以下简称中石化)在宁夏回族自治区吴忠市同心县发展枸杞产业支农扶贫。以产业开发为着手点的扶贫模式为贫困地区可持续发展提供了坚实保障，使农民获得一项生存的技能，但是产业扶贫见效比较慢，同时也面临较大的风险。

农业部是以产业开发为着手点的扶贫模式的代表，其实践过程可资借鉴。农业部在定点扶贫湖南省湘西土家苗族自治州保靖县时，坚持发展农业产业建设，培育当地的支柱产业。首先，投入柑橘产业建设资金512万元，重点实施柑橘低改、品改24万亩，实施橘园旱作节水农业示范1000亩，建集雨窖580口，建成具有年出圃10万株无病毒容器的生产能力的柑橘苗圃，以椪柑为主的林果业成为保靖县单个农产品产量最高、产值最高的支柱产业。其次，投资80万元实施高山反季节蔬菜良种繁育和生产示范基地建设，建成保靖县碗米坡镇押马村蔬菜生产中心示范区140亩，新建蔬菜大棚340个，在白云山农垦场和碗米坡镇马蹄村建成两个良种繁育和生产示范基地512亩；在保靖县大妥乡踏梯村、碗米坡镇押马村等地建立无公害蔬菜专业村12个，面积达5000亩，建立蔬菜大棚884个。再次，投入资金215万元打造保靖黄金茶产业，建立103个优势单株资源圃，新建茶树良种苗木繁育基地139亩，已实施保靖黄金茶育苗50亩。彭司进、管璇：《国家农业部保靖定点扶贫结硕果》，《团结报》2012年2月19日。截至2011年，保靖全年实现国民生产总值3734亿元，是2002年的544倍，粮食、水果、农林牧渔业都获得了大丰收，保靖农村发生了巨大变化。

3 以龙头企业为助推手的扶贫模式

以龙头企业为助推手的扶贫模式即扶持贫困地区的龙头企业，由龙头企业推动贫困地区的发展。该模式有效地促进了当地企业的发展，在企业发展的带动下使贫困地区的经济得到发展，同时也实现了农业劳动力的有效转移，为贫困地区的发展打造了可靠而坚实的后盾。但是，以龙头企业为助推手的扶贫模式存在着贫困地区龙头企业在发展后能否承担起扶贫“接力棒”的问题。

中国石油天然气股份有限公司(以下简称中石油)定点帮扶河南省濮阳市台前县的案例是以龙头企业为助推手的扶贫模式的典型代表。2007年，中石油承接河南省濮阳市台前县定点扶贫任务。按照打造“民生、产业、智力”三大品牌的总要求，中石油在台前县因地制宜，发挥石油石化行业优势，扶持当地龙头企业——濮阳市恒润石油化工有限公司(以下简称恒润石化)，从而带动当地石油石化产业发展，促进经济增长和农民增收，走出一条扶贫开发的新道路。

恒润石化主要从事石化副产品综合利用的生产加工。在中石油扶贫开发以前，该企业处于半停产状态。中石油主要从以下四个方面国务院扶贫办：《中国社会扶贫创新行动优秀案例集》，中共中央党校出版社2013年版，第162页。扶持恒润石化。

一是市场帮扶，中石油在市场销售化工原料时，同等条件下优先提供给恒润石化；恒润石化产品在市场销售时，同等条件下中石油优先采购。二是技术帮扶，将中石油拥有自主知识产权的“碳四综合利用技术”无偿转让给恒润石化。三是资金帮扶，为恒润石化争取中央财政产业振兴专项补贴，安排昆仑信托有限责任公司为其提供信托贷款支持。四是智力帮扶，派遣管理和技术专家组帮扶恒润石化制订发展规划，优化产品结构，推动产业升级。国务院扶贫办：《中国社会扶贫创新行动优秀案例集》，中共中央党校出版社2013年版，第162页。

中石油帮扶恒润石化的实践，促进恒润石化的发展，推动了该县石油化工产业的发展，也带动了台前县经济社会的发展，2012年7月恒润石化正式接过中石油扶贫的“接力棒”。拟在2013—2020年每年承担由中石油向河南省濮阳市台前县提供的300万元帮扶资金。同时，在碳四项目建设时同步规划启动“双百工程”，即建设100亩立体水体养殖和100亩温室大棚种植的高效农业示范基地，采用“公司+科技+农户+分配”的模式，解决劳动力就业问题，增加财政收入，进一步放大中国石油产业扶贫效应，促进贫困地区的新农村建设。王巧然：《中国石油产业扶贫豫北革命老区台前县》，http：//wwwcpadgovcn/publicfiles/business/htmlfiles/FPB/ddfp/201106/172080html。

4 以特色创新为试验点的扶贫模式

以特色创新为试验点的扶贫模式是指扶贫主体以定点帮扶地区的某一个地方，如村或乡作为试验区，在此基础上将试点成功的经验与做法引入到其他地区，帮助整个定点帮扶地区脱贫致富的扶贫工作模式。这种扶贫模式可以有效地避免整体推进扶贫中的大风险、重损失，试验点的成功对后期扶贫实施具有重大的示范作用，能加快扶贫开发的进程。在将试验点的扶贫工作经验和做法用于其他地区时，应注意考虑当地的实际情况。

湖北省恩施土家族苗族自治州咸丰县以麻柳溪村为试验点继而推广扶贫的做法是这种模式的代表。咸丰县以麻柳溪村为“点”，打造“民族旅游村居”，形成了“对口打造特色”的扶贫方式。麻柳溪村地处咸丰县的母亲河——唐崖河的上游河畔，是黄金洞乡的茶叶主产区之一，同时也是目前湖北省发现的第一个以羌族为主的少数民族聚居村寨，受当地地理条件与文化的影响，全村800多户羌族姜姓农户沿河而居，住在木质的吊脚楼里，形成一道独特的风景线。2008年起，在恩施州、咸丰县、黄金洞乡三级政府倾力扶持下，该村着力打造“羌寨”这一品牌，全面改造数个羌寨集中点的人居环境。

随着麻柳溪村知名度的不断扩大，加之黄金洞旅游开发的逐步深入，慕名前往麻柳溪村的各地客人越来越多。咸丰县政府及县扶贫办安排相关部门“对口援助”打造“旅游特色”村，将麻柳溪羌寨规划成黄金洞旅游景区的一个景点，并把黄金洞漂流的码头建在麻柳溪羌寨的入口处。游客在羌寨领略独特的风土人情后，便可漂流至黄金洞景区游玩。与此同时，推动麻柳溪村的农家乐发展，与其旅游业相配套。麻柳溪村重视茶叶产业发展，引导农户与专业合作社构建利益联结机制，走“公司+基地+农户”的模式，实行利益共享、风险共担，确保村民稳定增收。马丽文：《大山深处的恩施》，《中国扶贫》2012年第13期。

麻柳溪村成功的脱贫使其成为咸丰县老百姓脱贫致富的样板，2012年，咸丰县开始大力推广麻柳溪村扶贫开发模式，提出由政府部门相应牵头一个村或乡镇，在每个乡镇打造一个像麻柳溪村这样的特色村，实现社会扶贫。孙东进、莫群、谭文杰：《咸丰打造麻柳溪扶贫模式升级版》，《恩施日报》2013年11月27日。

5 以人力注入为支撑点的扶贫模式

以人力注入为支撑点的扶贫模式是指定点扶贫主体选派本单位或组织优秀的、能力强的干部到帮扶地区挂职，深入贫困地区实际，在此基础上与单位共同为贫困地区的发展献计献策，推动落后地区的发展。该模式主要包括定点扶贫主体选派副级干部或年轻工作人员到贫困地区挂职，党建带扶贫，地方政府实行的结对帮扶。该模式既锻炼了定点扶贫主体选派人员，提高其工作能力，也可以使定点扶贫单位及时有效地了解贫困地区实际发展状况以及扶贫推进程度和成效，同时也加强了农民与帮扶主体之间的联系。但是应注意人才注入的长效性，避免人才的频繁更换，降低扶贫效果。在具体实践中，有以下典型案例。

例如，交通运输部在定点扶贫四川省阿坝州时坚持干部挂职，创新挂职方式。在2009年3月、2011年4月选派了两批扶贫组织进入阿坝州开展交通扶贫工作，并创新挂职方式，实行双挂方式，即扶贫联络组组长挂职阿坝州委常委、副州长，扶贫联络组成员挂职阿坝州交通运输局副局长。国务院扶贫办：《中国社会扶贫创新行动优秀案例集》，中共中央党校出版社2013年版，第5页。这一方式让挂职干部更有实权，推进扶贫项目的实施，为交通扶贫工作提供了保障。

又如，贵州省遵义市委办牵头市直机关驻遵义市习水县双龙乡党建扶贫工作队，深入到所驻的7个村、4个乡镇，带着真情调查研究、帮困扶贫。一是深入基层调研，提出需市级相关部门帮助解决的包括道路建设、产业发展等方面的问题。二是主动向上对接，市直机关驻双龙乡党建扶贫工作队带领双龙乡党政负责人到市委办、市委组织部、市交通运输局、市国土资源局、市供销社等相关部门进行工作对接，就存在的困难争取市直单位的支持。三是制订帮扶规划并协助村干部制订村级发展计划。遵义市扶贫办：《遵义市直机关党建扶贫取得阶段性实效》，http：//wwwgzfpgovcn/Web85/News/20130530/9132htm。

还如，石家庄市委组织部在全市乡镇干部中开展“一帮三带九”活动。全市223个乡镇的13万名干部共与39万个专业户结对帮扶，专业户分包了近12万户低收入农村家庭，直接受益农户达159万户。“一帮三带九”活动的主体是乡包村干部和全体村干部，帮扶、带动的对象是本村村民。每一名乡、村干部根据本村或所包村的主导产业和各户的具体情况，到村入户进企业；在走访调查2000余户的基础上，确定种植、养殖、个体工商帮扶户各一户，掌握各户家庭、年收入、致富项目、联系方式等详细情况，确定切实可行的帮扶目标和采取的措施；在此基础上再带动九户，即每个帮扶户再各确定三户联系户，按种植、养殖、个体工商分类别来确定，以便于指导和相互交流，其中至少要有一户贫困户。李俊奇、靳国庆：《石家庄市乡镇干部结对帮扶专业户》，《农民日报》2007年9月14日。 该活动促进了该地的民营经济发展，调整农业结构，促使大棚蔬菜种植，草莓种植，肉鸡养殖，貂、狐、貉特色养殖和长途汽车运输五大主导产业的形成，提高了农民的收入。

除此之外，中央统战部、共青团中央、新华社、科技部、交通运输部、中国银行、国家开发投资公司、民革中央、中国南车集团等都开展了各具特色的定点扶贫工作，形成了独特的社会扶贫经验(见表21)。

续表表21  其他主要定点扶贫经验

  扶贫单位：中央统战部

  扶贫地区：贵州赫章县

  主要经验：以科技兴农扶贫项目为依托，帮扶赫章县调整产业结构；派出挂职干部，同时组织专家深入实地调研，制订县、乡、村三级扶贫开发规划；组织浙江、上海等地的企业到赫章考察与投资，联系台盟中央、南京爱德基金会等开展社会事业帮扶。  扶贫单位：共青团中央

  扶贫地区：灵丘县

  主要经验：以“合作社+党支部”模式，带动群众共同致富；稳步推动灵丘县形成以“干果、蔬菜、畜牧、杂粮”为主的四大农业主导产业；开展对外宣传和招商引资工作，服务县域工业产业升级和转型。  扶贫单位：新华社

  扶贫地区：贵州省思南县

  主要经验：新华社在“以教育为突破口，重点开发智力扶贫，搞好远程教育”工作宗旨指导下，成功探索出远程教育扶贫模式，包括有线电视光纤网络模式、“村校结合”模式、远程医疗模式、“远程教育+新经济组织”模式、村级服务站模式。  扶贫单位：科技部

  扶贫地区：光山、佳县、井冈山、永新、魏县、英山、柞水

  主要经验：整合科技资源，促进了贫困地区特色产业发展；聚焦关键技术攻关，改变了中西部贫困地区面貌；提升了贫困地区科技能力和素质；培育新型农村科技服务体系。  扶贫单位：交通运输部

  扶贫地区：黑水、壤塘、小金

  主要经验：坚持以规划为先导，保证交通运输部扶贫的有序性和针对性；每年安排1亿元专项资金用于阿坝州地区的交通扶贫，同时四川交通运输厅也予以资金配套支持；实行双挂的干部帮扶模式；完善管理制度，确保扶贫工作有章可循；实施科技扶贫。  扶贫单位：中国银行

  扶贫地区：永寿、长武、淳化、旬邑

  主要经验：中国银行在定点扶贫开发中创造了“中国银行”模式。知识扶贫，智力支持；牵线搭桥，服务地方；教育扶贫，提升能力；联动扶贫，开阔视野。  扶贫单位：国家开发投资公司

  扶贫地区：罗甸、平塘、合水、宁县

  主要经验：参与中国扶贫基金会“新长城——特困大学生自强”大型社会公益项目，在中央新一轮扶贫开发中，资助定点扶贫县大学生上学，在定点扶贫甘肃省宁县、合水县各设立1个50人的“国投新长城——特困高中班”，每年为2个班投入20万元，直至2015年100名特困高中生毕业。  扶贫单位：民革中央

  扶贫地区：纳雍

  主要经验：利用资源优势，以开发煤炭为龙头，带动其他产业发展。一方面，民革中央加大投入，扶持当地基础产业——煤炭产业，开展大棚蔬菜种植示范项目、改造传统茶叶项目、鲁西高腿小尾寒羊项目等。同时，开展修公路、建电厂、建希望小学等。另一方面，推动参与式扶贫，民革中央邀请贵州省农科院现代农村发展研究中心的专家，8个参与式扶贫开发规划小组进村入户进行深入细致的调查研究，为核桃寨进行了参与式扶贫开发规划。  扶贫单位：中国南车集团

  扶贫地区：那坡、靖西

  主要经验：中国南车集团在帮扶广西百色市那坡县时将教育扶贫放在扶贫工作的第一位，在学校教育基础设施建设、资助家庭困难学生上学、开展教育培训等方面给予大力援助；大力实施农村基础设施建设工程，如沼气池、农田水利、公路桥梁、供水危房改造，改善贫困群众的生产生活条件；实施油茶八角地产改造、种桑养蚕、烤烟、水果种植、养殖业等产业扶贫项目，逐步提高农民收入。    注：此表根据国务院扶贫开发领导小组办公室网站中的资料与数据整理所得。(四) 核心经验

在近30年的实践中，定点扶贫工作积累了一些有效的经验，为今后定点扶贫工作的开展提供了指导与借鉴。

一是坚持发挥本单位与组织的优势。定点扶贫主体如水利部、农业部、国土资源部、中石化等每个单位所具有的优势各不相同，在扶贫开发中首先要彰显自身优势，推动帮扶工作。重点是开展基础设施建设、农田水利、土地整改等基础项目。

二是坚持定点扶贫与当地扶贫工作相结合。在开展定点扶贫的地区，当地党政机关、事业单位也会实施扶贫济困工作。将两者的扶贫工作结合起来，既考虑了贫困地区实际，又整合与壮大了扶贫力量。

三是坚持干部挂职的长效化。干部挂职是定点扶贫的较为常用的方式，并在扶贫开发工作中发挥了有效的作用。在实际扶贫工作中，随着扶贫项目的结束与挂职干部的脱挂，贫困地区出现了返贫的现象。因此，为防止返贫问题，就要坚持挂职干部的长效化。

二、东西扶贫协作的模式探索

东西扶贫协作，即东部发达省市与西部贫困地区结对开展扶贫协作，是国家为实现共同富裕目标做出的一项制度性安排。改革开放初期，党和国家动员发达地区对口支援少数民族地区加快发展的对口支援政策是其雏形。自1996年开始，中国政府作出部署，安排东部15个经济较发达省、市与西部11个省(区、市)开展东西扶贫协作工作(见表22)。东西扶贫协作以改变贫困地区生产条件和生活条件为重点，广泛动员社会各界力量，逐渐形成以政府援助、企业合作、社会帮扶、人才支持为主的基本工作框架。在此基本工作框架下，东西扶贫协作在全国逐步开展。从2003年到2010年，东部到西部挂职的干部2592人次，西部到东部挂职的干部3610人次；东部地区向西部地区提供政府援助资金444亿元人民币、协作企业5684个，实际投资24976亿元人民币、社会捐助142亿元人民币，培训专业技术人才226万人次、组织劳务输出4672万人次。国务院新闻办公室：《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书，2011年11月16日。而至2013年，东部地区向西部地区提供政府援助资金达734 40763万元，协作企业6716个，185 04878万元用于东西部之间的社会帮扶，东部地区的党政干部与专业技术人才到西部挂职的有9612人次，西部到东部挂职的党政干部与专业技术人才达10 320人次。

表22  东西扶贫协作结对帮扶关系

东部省市(18个)西部省区市(10个)  北京  内蒙古自治区  天津  甘肃  上海  云南  江苏  陕西  浙江  四川  福建  宁夏  山东  重庆  广东  广西  上海、大连、苏州、杭州、宁波、青岛、广州、深圳  贵州(遵义、六盘水、铜仁、黔东南、黔西南、安顺、黔南、毕节)  厦门  甘肃省临夏回族自治州  珠海  四川省凉山彝族自治州    注：西藏、新疆作为特困片区，整体享受国家对口支援政策，所以未纳入上表。西藏由18个省市和17个国有大型企业对口支援；新疆由19个省市和17个国有大型企业对口支援。此外，青海省藏区的6个州由京津沪江浙鲁6省市对口支援。(一) 历史演进

东西扶贫协作工作开展至今经过了三个时期的演变。李勇：《改革开放以来东西扶贫协作政策的历史演进及其特点》，《党史研究与教学》2012年第2期。

第一，1979—1994年为东西对口支援的初始阶段。1979年国家正式提出并确定较发达地区结对子帮扶落后地区发展的对口支援。在实施进程中，针对“等、靠、要”等问题，注重增强贫困地区经济发展的内部活力，增加“造血”功能。据统计，到1991年上半年，我国东部经济比较发达地区与西部老少边穷地区之间对口支援步伐逐步加快，已由零星对口协作发展到联合开发资源，由一般性技术支援发展到联合组建企业集团。杨旭光、鲁牧：《对口协作共同发展  我国加快东西部横向经济联合》，《人民日报》1991年10月16日。

第二，1994—2000年为东西扶贫协作的发展阶段。国家八七扶贫攻坚计划的任务要求党和国家在借鉴对口支援少数民族地区发展的有效经验基础上，广泛动员社会力量对口帮扶贫困地区的发展，积极推动东部地区与西部地区的横向联合和对口扶贫协作。1996年召开中央扶贫开发工作会议，标志着东西扶贫协作在全国23个省、区、市正式启动并蓬勃开展。在具体实践中，也取得了明显成效。1997年北京市18个区县与内蒙古18个国定贫困旗县结成对口帮扶关系，至1999年内蒙古牧民的人均收入比1996年提高了近200元。《中国扶贫开发年鉴》编委会：《中国扶贫开发年鉴2010》，中国财政经济出版社2010年版，第 469 页。

第三，2001年至今为东西扶贫协作深化阶段。国家八七扶贫攻坚计划任务的完成表明中国扶贫开发取得了阶段性的胜利。《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》提出要“鼓励和引导各种层次、不同形式的民间交流与合作。特别是要注意在互利互惠的基础上，推进企业间的相互合作和共同发展”《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》。。同时，东西扶贫协作的范围再次扩大。例如：2002年1月，国务院扶贫开发领导小组确定由珠海、厦门两市与重庆结成对口帮扶关系；2010年6月，又调整为整个山东省帮扶重庆市。《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》进一步要求国家有关部门组织的行业对口帮扶，应与东西部扶贫协作结对关系相衔接。各省(自治区、直辖市)要根据实际情况，在当地组织开展区域性结对帮扶工作。中共中央、国务院：《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》。这些促使了全方位、多层面的东西扶贫协作局面的形成与发展。

(二) 主要特点

在东西扶贫协作对接关系中，每一个结对地区的具体环境与贫困状况都不相同，但操作过程中一般体现出以下特点。

一是结对帮扶关系多元化。结对关系包括省市之间的结对、市县层层结对、东部一省一市一县对西部一省一市一县、多省市对一省、一个地市加一个国有企业对一地州、一区县加一市直单位对一县等。

二是结对帮扶工作普遍化。结对帮扶工作由点到面，在开展结对帮扶工作中涌现了多个层级共同帮扶的局面，如中央层面组织开展的东西扶贫协作、各省组织的地市结对帮扶、地市组织的区县结对帮扶等。田书和：《全国东西扶贫协作呈现“三化”新趋势》，新华网2014年5月30日。

三是结对帮扶形式完善化。东西扶贫协作在工作方式上逐渐完善，大多出现了由单一扶贫向产业合作、互利共赢的转变趋势，从政府主导向政府引导、市场(企业)参与、社会力量为主体的转变趋势，从经济协作向全方位合作的转变趋势。

(三) 操作模式

在推行东西扶贫协作工作近20年中，东部发达省份与西部贫困地区在结对治理贫困的具体实践中不断探索扶贫方式与模式，概括来看，东西扶贫协作有几种典型的操作模式：企业合作的扶贫模式、依托科研的扶贫模式、难点先行的扶贫模式、持续发力的扶贫模式。

1 企业合作的扶贫模式

企业合作的扶贫模式是指东西扶贫协作双方积极推动两地区的企业合作，带动贫困地区企业的发展，从而解决落后地区的贫困问题。该扶贫模式促进了东西扶贫协作双方企业的发展，增强了贫困地区的市场活动，解决了贫困地区劳动力就业问题，提高了落后地区劳动力的素质，同时也使发达地区获得了充足的劳动力与资源。山东省14个地级市结对帮扶重庆市的14个国家扶贫开发工作重点县是该模式的典型代表(见表23)。山东省人民政府：《关于推进扶贫协作重庆工作的意见》(鲁政发〔2010〕109号)。

山东、重庆两地区的企业以“渝洽会”为纽带，积极开展合作。在第一届山东·重庆扶贫协作暨经贸合作项目签约仪式上，山东省企业分别与重庆市的15个国家和市级扶贫开发重点区县达成合作项目60个，经费总额317亿元，涉及现代制造业、现代农业、旅游服务业等产业领域，总投资超过亿元以上的项目51个。重庆市扶贫办：《山东 重庆扶贫协作成果丰硕——首届经贸合作签约项目60个资金317亿元》，http：//wwwcpadgovcn/publicfiles/business/htmlfiles/FPB/dxxz/201105/171780html。在第二届山东·重庆扶贫协作暨经贸合作项目签约仪式上，山东省14个地市的一大批知名企业走进重庆，达成意向性合作项目87个，投资金额达469亿元，成功签订了经贸合作项目达67个，投资总金额达27001亿元。重大项目包括中船重工(重庆)海装风电设备有限公司风力发电项目、济南园林开发建设集团的武隆开发木棕河漂流项目、山东润峰集团新能源科技有限公司的锂离子电池项目、东营正宇车轮有限公司的铝镁合金新材料车轮项目等。重庆市扶贫办：《重庆市与山东今年又签订扶贫协作项目67个 资金达270亿元》，http：//wwwcpadgovcn/publicfiles/business/htmlfiles/FPB/dxxz/201205/180540html。

 

 

表23  山东省与重庆市东西扶贫协作结对关系

援助者(山东)受援者(重庆)援助者(山东)受援者(重庆)济南市武隆县泰安市巫溪县淄博市石柱县威海市云阳县枣庄市丰都县日照县黔江区东营市酉阳县临沂市城口县烟台市巫山县德州市秀山县潍坊市开县滨州市奉节县济宁市万州区聊城市彭水县2 依托科研的扶贫模式

依托科研的扶贫模式是指协作双方以西部落后地区的科研机构，如研究所、大学作为扶贫项目的承接者进而开展扶贫开发工作。该模式以科学的扶贫为先导，保障了扶贫工作的推进，同时以科技为指导有利于提高农民发展能力，为贫困地区的发展提供了保障，但该扶贫模式承接扶贫项目的科研机构有较高的要求。它以常州市与安康市扶贫协作为典型代表。

常州市经济比较发达，农业科技实力较强，具有许多优良的种植养殖品种。安康市农科所是安康市唯一的一所农业科研事业单位，在农业应用技术与农作物新品选育方面具有较强的综合开发能力。在开展扶贫协作工作时，协定由安康市农科所为援助项目承担者。常州市利用安康市农科所开展农业科技推广，用现代农业技术和装备改造传统农业，将适合安康市种植、见效快的农作物在该地推广，通过安康市农科所试种，再免费指导农民进行科学管理和种植，让农业科技成果惠及安康市农民。国务院扶贫办：《中国社会扶贫创新行动优秀案例集》，中共中央党校出版社2013年版，第120、121页。

3 难点先行的扶贫模式

选择贫困重点的扶贫模式，是指由于落后地区的贫困程度不同，在扶贫开发选择贫困问题严重的地区作为重点的一种模式。该模式在一定程度上缓解整个落后地区的贫困问题，推动较落后地区的经济发展，促进地区平等，有效减轻发展地区扶贫工作的难度，同时也为结对关系中其他地区积累经验。它以北京与内蒙古的扶贫协作为典型代表。

1996年，北京市的16个区县与内蒙古8个盟市的18个旗县开展协作帮扶。2010年，根据乌兰察布市、赤峰市两地经济社会发展滞后、贫困面大、贫困面深的实际情况，京蒙扶贫协作做出了调整：由原来帮扶8个盟市调整为重点帮扶乌兰察布市与赤峰市各8个旗(县、市)。在重点帮扶乌兰察布市与赤峰市的过程中，采取了以下措施。

一是建立通畅、高效的工作机制。在北京和内蒙古两市区均成立京蒙区域合作工作协调领导小组，乌兰察布市和赤峰市两市分别建立了以政府主要领导为组长的领导小组及其办公室；在每年的6月和12月轮流在呼和浩特、北京两市召开工作座谈会，共同商讨帮扶合作事项，交流工作情况；制订区域合作框架协议及其分工方案；制定资金使用和项目管理的规定办法，为资金的运行和使用提供保障；建立了北京市16个区县对乌兰察布市和赤峰市16个旗县“一对一”结对帮扶机制，北京市向每个被帮扶旗县(市区)选派的挂职干部作为联络员，负责本旗县(市区)的对口帮扶工作。魏巍：《京蒙对口支援与扶贫协作工作深入有序推进》，http：//wwwcpadgovcn/publicfiles/business/htmlfiles/FPB/dxxz/201208/181016html。

二是互派干部挂职，拓宽人才交流。自帮扶合作以来，北京市已选派44名挂职干部在内蒙古有关部门和乌兰察布市、赤峰市的16个旗县开展挂职交流，自治区也安排40名干部赴北京市挂职。魏巍：《京蒙对口支援与扶贫协作工作深入有序推进》，http：//wwwcpadgovcn/publicfiles/business/htmlfiles/FPB/dxxz/201208/181016html。同时，成立挂职干部管理工作办公室，并印发《京蒙对口帮扶合作挂职干部管理暂行办法》，为挂职干部安排相对重要岗位和实质性工作分工。挂职干部积极协调京蒙两地，通过参观考察、对口洽谈、项目签约等方式引进项目和资金。同时双方还扩大科技、教育、医疗卫生、文化等领域的人才交流和合作。内蒙古自治区人民政府与清华大学、北京师范大学、中国矿业大学等国家级知名院校签署人才合作协议；自治区各有关部门通过“请进来”“走出去”“校地合作”等形式，开展了“中关村企业家内蒙古考察”“北京院士内蒙古行”等一系列人才交流培养活动。国务院扶贫办：《中国社会扶贫创新行动优秀案例集》，中共中央党校出版社2013年版，第94页。

三是发挥比较优势，深化项目合作。发挥内蒙古农畜产品绿色天然的优势和北京市场需求旺盛的优势，建设首都重要绿色农畜产品生产供应基地，加强与北京在农副产品、市场准入、原产地保护、品牌管理等方面的合作。承接北京市产业转移，合力打造产业园区。乌兰察布市、赤峰市与北京市经信委签署产业及园区建设合作协议，与中关村管委会就打造“一体化”或“共同管理园区”等方面达成共识，并建设承接北京产业转移示范园区、生物产业园区、深加工产业园区、生产性服务园区等项目。国务院扶贫办：《中国社会扶贫创新行动优秀案例集》，中共中央党校出版社2013年版，第94页。

四是突出社会事业领域的帮扶合作。通过京蒙师资代培和支教合作与远程教育网络，引进首都高校先进的人才培养模式；同时加强在医疗、文化、旅游方面的协作；开展各种公益和慈善捐助活动，大力弘扬扶危济困的优良传统，努力形成全社会共同参与对口帮扶的格局。

4 持续发力的扶贫模式

在东西扶贫协作的实践中，有很多是从1996年国家正式部署开始，就一直坚持“实打实”的对口援助，建立了制度化的“联席会议制度”，不断创新形式投入资金资源，采用的是不断创新对接方式的持续发力模式。它以福建与宁夏扶贫协作为典型代表。

1996年起，福建和宁夏建立了对口扶贫协作关系，闽宁两省区坚持每年召开联席会议，实施市县(区)结对帮扶、互派干部挂职，通过政府援助、企业协作和人才交流等多渠道方式，扶贫帮困，共同发展。1996年到2013年，福建各界累计援助941亿元帮扶宁夏发展，其中，福建省级财政援助资金达354亿元，对口市县区援助资金415亿元，社会各界捐助折款172亿元，用于支持宁夏南部山区产业发展和民生改善。不仅如此，双方还不断探索从单一扶贫发展转向全方位协作。截至2013年，福建省已经帮助宁夏建设了闽宁镇、石狮镇、惠安镇、南安村等一批生态移民示范村和140个闽宁示范村，打井窖15万眼，解决了30万人、10余万头大牲畜饮水困难。福建还在宁夏援建学校227所、卫生院303个，百余所闽宁学校结对，派遣支教老师、医疗专家和志愿者千余人援助宁夏贫困山区。此外，目前在宁闽商已达3万多人，企业商户4000多家，总投资800多亿元，福建企业家已经成为宁夏经济社会发展的重要力量。张亮：《福建省持续17年结对帮扶宁夏发展》，新华网银川，2013年10月25日电。

(四) 核心经验

东西扶贫协作积极地推动了“西部大开发”战略的实施，也为减贫事业做出了巨大贡献。在20多年的扶贫开发实践中，东西扶贫协作积累了一些具体的成功经验(见表24)，总体上来讲，主要有以下几点。

一是坚持协作关系的多层面。东西扶贫协作不仅是省级之间的结对，也是市级间、县级间甚至乡、村之间的结对，是多层级结对的帮扶工作。

二是坚持结对主体的多元化。扶贫协作不是政府部门之间的协作，也涉及企业、社会组织、学校、人才等的合作，以多主体的扶贫协作推动扶贫开发。

三是坚持扶贫成效的互惠性。在以帮扶西部地区发展为重点的同时，也在扶贫实践中将扶贫成果惠及东部援助省区。

表24  代表性地区的东西扶贫协作经验

  协作双方：广东与广西

  主要经验：2012年广东帮扶广西的财政扶贫资金3500万元，帮扶广西百色、河池两市开展整村推进示范村项目建设，建设内容涉及农民危房改造、村屯道路、农户改厨改厕、沼气池建设、学校建设、环境绿化、产业开发等。同时，在旅游合作方面，两广建立和启动了红色旅游合作机制，共同开展实施两省区居民互游红色旅游活动。两省区共同推出４个精品旅游线路产品，其中以百色地区为中心的“左右江红色旅游区”、以桂林为中心的“桂北红色旅游区”线路产品列入其中。两省区旅游网站相互链接，塑造区域红色旅游整体形象。  协作双方：辽宁与西宁

  主要经验：一是通过项目建设带动贫困地区产业发展，通过项目实施，调整优化了贫困地区农业产业结构，初步形成了具有比较优势的产业化生产格局，提升了农牧业附加值，贫困群众实现了稳定增收；二是教育扶贫改善基础教育条件；三是基础及公益设施建设推进社会全面发展；四是科技扶贫促进人的全面发展。三、民营企业参与扶贫的模式探索

民营企业参与扶贫，是指在政府的引导与支持下，民营企业利用自身的资源，通过多种形式参与扶贫工作。改革开放以后，在国家政策的支持与鼓励下，民营企业发展迅速，影响社会的能力越来越大，并成为国民经济的重要组成部分。因此，在全社会共同致力于大扶贫开发格局下，动员民营企业参与扶贫成为新时期扶贫工作的重点之一。

民营企业参与扶贫开发的理论依据是企业社会责任。企业社会责任由英国学者谢尔顿从学术角度提出。一般认为，“企业社会责任”是指在市场经济体制下，企业除了要为股东追求利润外，也应该考虑相关利益者的利益诉求，即要承担对员工、消费者、社区和环境的社会责任，包括遵守商业道德、生产安全、保护员工合法权益、保护环境、扶贫开发、社区利益等。企业参与扶贫的实践与政策创新课题组：《企业参与扶贫的实践与政策创新》，中国农业出版社2012年版，第8页。经过30多年的改革开放，我国经济高速发展，民营企业已经成为国民经济的重要组成部分。因此，动员民营企业参与到扶贫开发工作中来是新时期扶贫工作的重点之一，正如《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》指出的，要“大力倡导企业社会责任，鼓励企业采取多种方式，推进集体经济发展和农民增收”，“积极鼓励、引导、支持和帮助各类非公有制企业、社会组织承担定点扶贫任务”。

(一) 历史演进

我国民营企业参与社会扶贫可分为以下两个阶段。

第一阶段(1979—1992年)：民营企业发展并带动农民增收脱贫阶段。在改革开放以后，民营企业以乡镇企业为代表在国家政策的支持与鼓励下异军突起，成为国家减贫的一支重要力量。

第二阶段(1993年至今)：民营企业参与扶贫开发的发展阶段。随着社会主义市场经济体制的逐步确立，民营企业和市场经济快速发展，民营企业的影响力越来越大，其社会责任受到重视，开始承担国家定点扶贫、东西扶贫协作等扶贫任务。同时，民营企业参与扶贫开发的优惠政策逐渐增多，提高了民营企业参与的主动性，其参与扶贫的过程越来越制度化。企业参与扶贫的实践与政策创新课题组：《企业参与扶贫的实践与政策创新》，中国农业出版社2012年版，第23页。

(二) 主要特点

一是扶贫是民营企业的副产品。企业作为经济实体，其主要目标是赢利。因此，在参与扶贫开发过程中，民营企业体现出与其他社会扶贫主体不同的首要特点是参与目标的不同。在为社会提供有用的产品和安置就业、合法经营、依法纳税的基础上，民营企业才进一步承担扶贫和慈善的社会责任，它是企业更加成熟的表现。

二是吸纳民营企业扶贫需关注其动机的多样性。第一个特点的深化，便是民营企业参与扶贫的动机是多样性的。要吸纳和促使民营企业参与扶贫开发，就要深谙其扶贫动机的多样性，诸如出于道义的责任、政府工作安排的要求、优惠政策的吸引、乡土情怀的回报等。

(三) 操作模式

民营企业参与扶贫开发过程的方式主要有三种基本方式：采取直接参与扶贫开发项目与活动，推动减贫；向第三方捐赠，由第三方自主开展扶贫活动，即间接参与；与第三方合作或在第三方的支持下参与扶贫开发活动，即合作参与。在企业参与扶贫开发全面铺开的10多年，企业根据自身需要与特点在推进扶贫开发的过程中创造了一些典型模式，如公益参与模式、产业开拓模式、社区综合开发模式等。企业参与扶贫的实践与政策创新课题组：《企业参与扶贫的实践与政策创新》，中国农业出版社2012年版，第123125页。

1 公益参与模式

在公益参与模式下，民营企业在选择扶贫对象时有较大的自主性，通过对扶贫对象的帮扶，企业可以塑造企业形象等，但扶贫对象对企业发展几乎没有直接影响，属于一种单向支援关系。这种扶贫模式可以起到以下作用：对于民营企业而言，可以帮助其树立良好的社会形象；对于贫困群体而言，可以解决其面对的直接贫困问题；对于社会扶贫工作而言，随着民营企业的发展以及捐赠的增多，其力量也在不断壮大。

《2011年度中国慈善捐助报告》的数据显示，2011年，来自各类企业的捐赠达到48575亿元，占我国社会捐赠总量的575%。其中：国有企业捐助约11563亿元，占企业捐赠总量的238%；民营企业捐赠2812亿元，占579%；港澳台资企业捐赠3026亿元，占623%；外资、合资企业捐赠5865亿元，占1207%。孟志强、彭建梅、刘佑平：《2011年度中国慈善捐助报告》，中国社会出版社2012年版。《2012年度中国慈善捐助报告》指出，2012年来自各类企业的捐赠47438亿元，贡献约占捐赠总额的58%。其中：民营企业捐赠27506亿元，占企业捐赠的5798%。自2007年有全国性的捐赠统计以来，民营企业的捐赠数额一直都占据企业捐赠总量的一半以上。由此可见，民营企业已经成为中国公益事业发展和扶贫的主要力量之一。彭建梅、刘佑平：《2012年度中国慈善捐助报告》，中国社会出版社2013年版。

民营企业捐赠的资源通过三种方式帮扶贫困对象。一是直接捐赠给贫困对象。例如，建始县贫困地区存在严重的照明问题，湖北永恒太阳能股份有限公司依据自身产业，为贫困地区捐献照明、电子屏等资源，多次捐款改善农村用电难的状况。二是将扶贫资源捐赠给基金会等社会组织，2014年沃尔玛向中国扶贫基金会发起的“爱加餐”项目捐赠100万元。三是企业成立基金会，在捐赠和扶贫的同时，募集扶贫资金，致力于扶贫开发。如2006年山河集团创立了“山河扶贫助困教育基金”，先后筹集善款1000多万元，资助千名学生圆大学梦。

2 产业开拓模式

产业开拓模式是指民营企业利用现代技术与管理提高农产品附加值，让农民从产业链中分享到更多市场利润，从而推动农业产业化发展的一种扶贫开发模式。在这种模式中，企业与农民的利益捆绑在一起，是一种相互依赖关系。民营企业参与农村产业开发，既可有效推动农村减贫，又可得到自身投资利润。在产业发展的带动下，农民的生产生活条件得到改善，农村的面貌也发生了变化。与公益参与模式相比，这种贫困开发的成效是可持续的，因为农民在产业开拓的过程中，提升了个人发展的能力。但采用这种模式时也需要注意，因为农村产业开拓的农业属于很特殊的产业，其规避市场波动、病虫害、气候灾害等风险的可能性较低，在村企共建过程中可能因风险而遭受巨大损失。因此，在产业开拓实践中应注意风险的防范，可以结合贫困地区的实际，开发农产业、矿业、旅游业、商业流通业、加工业等风险较小的产业。

湖北省石花酿酒股份有限公司对湖北省襄阳市谷城县五山镇熊家岗村的帮扶是此种模式的典型代表。湖北省石花酿酒股份有限公司带领村组干部、种植大户到山西农科院高粱种植研究所考察，帮助其成立高粱种植合作社，试种高粱，按市价统一收购产品，既帮助村民规避了市场风险，又增加了生产收入，实现村民与企业共赢。谷城县扶贫办：《石化酿酒公司企业扶贫效果明显》，http：//wwwhbfpgovcn/shfp/qyfp/11516htm。在产业帮扶的同时，关心该村的民生建设，无偿转让土地并投资建设比较标准的村委会、便民服务中心、村卫生室和便民超市，修建道路、安装路灯等。在发展过程中，湖北省石花酿酒股份有限公司与熊家岗村形成了良好的互动关系，帮助熊家岗村解决了贫困问题，企业也得到了较快发展，实现了互利共赢。

3 社区综合开发模式

社区综合开发模式，是指企业发掘、利用农村经济资源与农村社会文化资源，以促进农户增收，提供公共服务与开展能力建设等多维度扶贫的模式。该模式的根本特点在于，企业与农户是组织内关系。这种模式在中国具有广泛的适用性，对怀有乡土情结的企业家有着特别大的吸引力。在推动社区综合发展的过程中，不仅可以实现企业的经济利益，也可以使企业家在家乡获得声望，实现家庭的荣耀。社区综合开发模式在一定程度上增强了当地政府、企业、农民三者之间的关系；鼓励和引导更多的民营企业致力于扶贫开发，建设与发展乡土；民营企业获得的不仅是经济赢利，企业凝聚力等企业文化也得到了发展，农村也获得了多方面的发展。

以陕西省榆林市府谷县为例，该县于2007年实施“百机关单位帮百村，百工矿企业帮百村”的“双百”帮扶工程，全面组织民营企业参与扶贫开发。该工程由各乡镇成立的专门机构具体负责组织实施；经济发展局、扶贫办、农业局等部门发挥自身优势，提供技术支撑；电视台、报纸等媒体积极宣传。同时，县委与县政府出台政策，20名县级领导、20个县直部门包抓20个乡镇的“双百工程”；34名县领导、34个部门单位、34个工作组与53个工矿企业抓建34个重点村等。国务院扶贫办：《中国社会扶贫创新行动优秀案例集》，北京：中共中央党校出版社2013年版，第234页。

在政府的引导与带动下，“双百工程”实施两年后，府谷县民营企业实施扶贫项目669个，涉及农业龙头企业、农业产业开发、农业基础设施建设、农村阵地建设等多个方面。兴茂集团积极建设区域性新农村，建设公益居住区、养殖加工、高效农业示范、绿色食品生产、生态观光等五个区。在民营企业参与扶贫的过程中，民营企业逐渐融入农村社区。国务院扶贫办：《中国社会扶贫创新行动优秀案例集》，北京：中共中央党校出版社2013年版，第236页。

府谷县的民营企业成长与本地的经济环境与社会网络密切相关。民营企业家多数是由当地农民和个体工商户转变而来的，企业初期发展的资金源于个人积蓄或亲朋的借款，企业的员工多来自本村或附近乡村。民营企业所具有的本土性使得企业和当地农村相互依存、相互影响。在扶贫济困、乡土情怀的影响下，府谷县民营企业家积极改善贫困农民的生活，改变乡村面貌，承担起社会责任。国务院扶贫办：《中国社会扶贫创新行动优秀案例集》，北京：中共中央党校出版社2013年版，第239页。在府谷县扶贫开发的具体实践过程中，通过树立典型，积极宣传，为民营企业参与扶贫开发造势。同时聘请企业主为名誉村长(即村主任)，建构企业与农村社区的联系。正是在府谷县政府部门、民营企业与农民的共同作用下，府谷县的扶贫工作才取得明显成效，推动了县域经济社会的发展。

(四) 核心经验

民营企业主要通过上述几种模式在参与扶贫开发中取得明显成效，也积累了可资借鉴的经验。概括来看，主要体现在以下四个方面。

其一，优惠政策的制定和落实。国家或地区企业参与扶贫开发的优惠政策是帮扶工作的重要动力，这些优惠政策促使企业积极承担减贫的社会责任。

其二，建立多元主体参与平台。民营企业要捐赠、扶持贫困地区，但很多时候缺乏与贫困县、村、户链接的信息和渠道，过去的经验表明，发挥基金会等社会组织的中介作用，连接政府、企业、社区，为企业参与扶贫工作提供平台十分重要。

其三，宣传挖掘扶贫济困情怀。民营企业以赢利为主要目标，仅谈扶贫济困是行不通的。当下很多民营企业试水“公益项目”来打造“企业文化”，树立良好的“公益形象”，其潜在的期望是通过扩大消费来获得更多的利润。因此，过去的一条重要经验是，不能一味地只让民营企业做公益，还要大力宣传。广泛宣传民营企业扶贫济困的行为的同时，还要深入挖掘“扶贫济困”的传统文化以及企业家的乡土情怀，营造良好文化与舆论环境。

其四，搭建企农互动共享桥梁。在民营企业帮扶贫困地区的实践中，一般获得持续发展的均是有项目合作和支撑的，因此，重视产业在企业与农户之间的纽带作用，创新企业与农户的利益联结机制，实现两者的利益共享是企业参与扶贫的重要措施。

四、社会组织参与扶贫的模式探索

社会组织参与扶贫，是指社会组织(此处也包含各类人民团体)以农村贫困人口或贫困家庭为对象，通过一系列的扶贫行为，帮助其脱贫致富的过程。《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》指出，加强规划引导，鼓励社会组织和个人通过多种方式参与扶贫开发。积极倡导扶贫志愿者行动，构建扶贫志愿者服务网络。鼓励工会、共青团、妇联、科协、侨联等群众组织以及海外华人华侨参与扶贫。随着社会组织春天的到来，越来越多的社会组织活跃在农村扶贫领域，且逐渐成为我国农村扶贫的重要主体之一。

近年来，各类社会组织(含人民团体)积极参与扶贫开发(见表25)，针对特殊困难地区和群众脱贫致富的要求，通过定点帮扶、结对帮扶、实施专项扶贫工程、参与具体扶贫活动等多种形式，支持产业发展，援建基础设施，发展教育卫生，改善生产生活条件，开展生态环境建设。各类组织有效动员有专业技术且致力于扶贫等公益事业的有识之士，积极开展帮助贫困群众脱贫致富的志愿者活动。国务院新闻办公室：《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书，2011年11月16日。

表25  部分人民团体、社会组织实施的扶贫工程

  共青团中央——大学生志愿服务西部计划暨中国青年志愿者研究生支教团

  全国妇联——母亲水窖、春蕾计划

  中国残联——农村贫困残疾人危房改造项目

  中国青少年发展基金会——希望工程

  中国人口福利基金会——幸福工程

  中国扶贫基金会——小额贷款、新长城自强项目、爱心包裹

  中国扶贫开发协会——山西长治治水项目

  中国光彩事业促进会——光彩扶贫工程(一) 历史演进

在国际上，社会组织在扶贫领域一直表现活跃，其成效也早已得到认可。国内的社会组织由于起步较晚，未能在早期扶贫过程中发挥作用。

第一阶段(1984—2000年)：自发无序化的参与阶段。社会组织的数量由零星开始增多，中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会、中国扶贫开发协会等有影响力的社会组织发挥较大作用。但是此阶段的社会组织只是起协助作用。

第二阶段(2001年至今)：趋于规范化的参与阶段。社会组织参与扶贫的政策日益明朗化，相关法律法规健全化，社会组织也开始获得政府信赖并获得政府资金承担扶贫开发实践。例如，2006年，江西省扶贫办提供1100万元财政扶持资金的22个重点贫困村扶贫项目，通过公开竞争投标的方式，由国际小母牛项目组织、江西省青少年发展基金会等六家社会组织承担。

(二) 主要特点

社会组织参与社会扶贫的特点就是精准性、高效化、多样式。

第一，社会组织参与社会扶贫的精准性。社会组织参与扶贫，避免了“政府失灵”和政策项目等的“一刀切”，使扶贫决策更加科学化和灵活化，更精准地瞄准扶贫对象。

第二，社会组织参与社会扶贫的高效化。政府主导的扶贫开发易于成为一种自上而下的行动，这种自上而下的资源分配机制导致许多地方政府通过与上级政府的讨价还价以争取更大的份额，造成资金使用效率不高，而社会组织在一定程度上可以克服政府主导型扶贫开发中的这一弊端，提高了扶贫开发的效率。

第三，社会组织参与社会扶贫的多样式。社会组织以自下而上的工作手段促进贫困地区的发展，提升人的能力，创造了形式多样的扶贫机制，如多方联动的筹资机制、参与式的决策和使用机制、关注主体的能力提升机制、面向个体的分类服务机制等。张高陵：《社会组织在社会扶贫中的作用》，《社团管理研究》2011年第1期。

(三) 操作模式

社会组织通过实施扶贫项目、支持产业发展、援建基础设施等，改善了贫困地区的经济条件，提高了贫困地区或贫困人口的自身发展能力，提升了扶贫效率。社会组织在参与过程中，逐渐形成了“资源募集者”的扶贫模式、“服务提供者”的扶贫模式、“产业推动者”的扶贫模式和“政府合作者”的扶贫模式。

1 “资源募集者”的扶贫模式

“资源募集者”的扶贫模式，是指社会组织充当“吸金者”，将党政机关、企事业单位、社会大众等捐赠的钱与物聚合起来，然后将其用于扶贫的一种模式。该模式有效整合了社会扶贫的力量，避免社会扶贫资源的浪费，同时也为社会扶贫主体尤其个人提供了一个良好的社会帮扶的参与渠道和平台。但是，社会组织募集资源的管理以及透明化是该模式面临的一大难题。

中国残疾人福利基金会的启明行动是这一模式的代表。2014年7月，中国残疾人福利基金会通过“集善工程·启明行动”项目募集到国家开发投资公司捐赠的100万元，用于帮助黔南布依族苗族自治州平塘县、罗甸县两县的残疾困难家庭治疗白内障。

2 “服务提供者”的扶贫模式

“服务提供者”的扶贫模式，是指社会组织作为行为主体，深入贫困地区，为贫困农民提供教育、科技等帮扶的一种模式。该模式具有较强的针对性，同时扶贫成效十分明显，为贫困地区提供了可持续发展的能力。但该模式的针对性，使其不能带动贫困农民全面性地脱贫。该模式以“常青义教”团队为代表。

“常青义教”是一种“造血”而非“输血”的支教模式，与其他支教项目不同的是，退休教师不直接面对学生授课，而是主要帮助学校提升管理水平和教师的教学能力，培训和点拨当地教师，从讲义准备、讲课示范、课后研讨、授课评估等，一一进行示范。国务院扶贫办：《中国社会扶贫创新行动优秀案例集》，北京：中共中央党校出版社2013年版，第292294页。它是由友成企业家扶贫基金会发起，依托友成志愿者驿站的平台，组织城市退休优秀教师以志愿者身份到贫困地区学校进行提升当地教师教育教学水平的老龄造血型公益支教志愿服务项目。

首先，以退休优秀教师为支教主体。退休优秀教师具备以下特点：数量巨大，而且有时间，有专业知识，无负担，无后顾之忧；有用自己的经验与知识回馈社会的强烈愿望；有对退休后被社会“边缘化”的担心。“常青义教”为其提供了体现自身价值的平台，退休教师坚持退休不退志，支教献余热，使自己的经验得到社会的承认和传承。同时，实行退休教师长期参与与在职教师短期支持相结合的工作方法。

其次，以贫困地区教师为支教对象。“常青义教”模式改变传统的以学生为授课对象的支教方式，转向以受助教师为培训和交流、示范的对象。它旨在提高教师素质，促进学校管理水平和教育教学水平的提高，促进学校可持续发展能力的提升。通过上示范课、分析教学案例、培训班主任等，手把手地提高乡村教师的教学与学生管理水平。退休的校长、书记的加入也提高了学校的管理水平。同时采取“走出去”的模式，把乡村教师带到退休教师所在的学校观摩学习。

最后，整合多方力量。“常青义教”模式强调政府、学校、企业、公益组织等多方资源之间的合作。

3 “产业推动者”的扶贫模式

“产业推动者”的扶贫模式，是指社会组织结合贫困地区的实际，帮扶发展产业，以解决当地的贫困问题。社会组织在推动产业帮扶时比政府实施的产业扶贫具有更大的灵活性，同时，社会组织与农民联系更紧密，易于农民参与产业扶贫开发，使产业帮扶更符合当地环境与条件。

该模式以湖北省建始县老促会的扶贫开发为代表。傅瑞满、彭祖之：《甜蜜的产业——建始县老促会创新扶贫新路侧记》，《中国老区建设》2009年第6期。建始县老促会紧紧围绕加快老区建设，立足市场需求，大力发展甜柿产业。其基本做法如下。

第一，转变理念兴产业。在扶贫开发前期，建始县老促会把主要精力放在募集基金、捐资助学、饮水解困、修桥补路、扶贫济困上面。这些帮扶措施在一定程度上缓解了严重的贫困问题。但要从根本上改变老区面貌，必须培植带动农民增收的致富产业。建始县老促会从全县地理环境、自然优势、气候条件出发，经过实践和论证，发现非常适合种植日本甜柿。2005年，在恩施州老促会的指导下，建始县老促会抓住世界银行在中国扶持非营利性团体发展的机遇，积极申报甜柿产业化项目，获得了世界银行11万元的无偿捐赠，有效解决了甜柿产业发展的启动资金。同时，建始县老促会重点培植恩施自治州山特农业发展有限责任公司作为龙头企业。目前该公司已发展成为总资产超过500万元的州级农业产业化重点龙头企业，采取订单农业的办法，回收甜柿，带动农民增收。刘定坤：《甜蜜的“柿”业——建始县甜柿产业发展纪实》，《恩施日报》2009年1月12日。

第二，创新模式建基地。在依靠科技、示范带动、创新模式发展甜柿产业的基础上，建设甜柿产业基地。以华中农业大学的博士生导师、日本甜柿专家罗正荣教授为建始县甜柿产业发展的技术指导。同时，在探索和实践过程中，实施高接换头技术，改野生为家生，变涩柿为甜柿。在实践中，建始县老促会成功探索出了“三落实”和“三个一”的新模式。“三落实”：组织落实，村组要有申请，农户要有意愿；订单落实，公司不签订单的不发展；标准落实，村民按标准挖多少窝子，就发多少株苗子。“三个一”：农户一株苗子出一元钱，防止农户不珍惜苗木；已经栽培甜柿的农户要帮助发展一户农户；农户栽活一株甜柿苗，建始县老促会补助一元钱。同时对于高接换头的农户推行“改一补一”，农户每改造一株并且成活的，建始县老促会补助一元钱。傅瑞满、彭祖之：《甜蜜的产业——建始县老促会创新扶贫新路侧记》，《中国老区建设》2009年第6期。这些灵活多样的办法，充分调动了农民发展甜柿产业的积极性。

4 “政府合作者”的扶贫模式

“政府合作者”的扶贫模式，是指国家和政府部门将其扶贫项目向社会公开，由社会组织竞标来获得扶贫项目的扶贫模式，也就是政府购买社会组织扶贫服务的方式。该模式减轻了政府扶贫开发的压力，同时也推动了社会组织发展，充分发挥了社会组织扶贫的力量。但是，此模式尚处于探索阶段，政府购买社会组织的体制和机制尚不成熟。

江西省扶贫办提供财政扶持资金由6个社会组织承接扶贫项目是这种模式的代表。2006年，国际小母牛项目组织、江西省山江湖可持续发展促进会、江西省青少年发展基金会、宁夏扶贫与环境改造中心、中国国际民间组织合作促进会、陕西省妇女理论婚姻家庭研究会6家非政府组织通过公开竞标的方式成功承接江西18个重点贫困村的扶贫项目，实现了中国首批非政府组织开始使用政府财政资金，进村入户参与扶贫，实现了将政府财政资金给民间的非政府组织用于扶贫活动。6个社会组织将利用江西省扶贫办提供的1100万元财政扶贫资金，在国家扶贫开发重点县江西省抚州市乐安县、赣州市兴国县和赣州市宁都县的6个乡镇18个重点贫困村开展村级扶贫规划项目。中国政府首次向民间组织提供财政资金用于扶贫，http：//newsxinhuanetcom/newscenter/200604/16/content_4431011htm。

(四) 核心经验

一是社会组织自身需要不断地完善与发展。在国家政策的支持与促进下，社会组织通过媒体和扶贫事迹不断扩大自身影响力，创新参与扶贫方式，创建网络平台社会组织，坚持募集资金的透明化，逐渐完善自己。

二是更加注重社会组织参与扶贫的实际行动。募集捐款、组织志愿者是社会组织参与扶贫工作的基本行为。但是，现阶段社会组织的发展相距甚远，那些扶贫工作做得较好的社会组织，往往是充分发挥专业性优势，更加以实际行动投身扶贫工作中，在贫困地区实施扶贫开发项目，推动产业发展。

三是坚持社会组织与政府合作。政府由于其权威性，掌握着更多资源与项目，但很多时候自身也无法承担起扶贫开发的重任，而社会组织在扶贫工作中具有独特的优势。从以往的实践看，社会组织往往是积极地与政府合作，承接政府扶贫项目，其发展的空间更大，更能够实现双赢。

五、社会公众参与扶贫的模式探索

社会公众参与扶贫，是指社会中的政府官员、知名艺人、企业人士、普通居民或村民等公民通过自愿方式投入人力、财力、物力等来扶贫济困的方式。中华民族自古以来就有乐善好施的传统，例如，“穷则独善其身，达则兼济天下”，墨子的“兼爱”思想等，这些思想在不断地向人们灌输着帮助他人、乐善好施的理念。同时，个人特殊的人生经历也影响着人们的扶贫意愿和行为。许多参与到社会扶贫中的社会公众都怀有“滴水之恩当涌泉相报”的思想——早年经历过别人的恩惠，在自己有了能力后反哺帮助过他的人，或者其他贫困的群众。此外，按照马斯洛的需求层次理论，在自己的低级需求被满足后，会追求更高的需求，就是实现自我价值。做慈善，参与社会扶贫，也是一种实现自我价值的方式。此外，部分公众将扶贫作为获得利益的手段，赢得一定名誉或者名气。社会公众参与社会扶贫的利益会比企业参与到社会扶贫得到的利益小，但也有一定的社会名誉利益可以追逐。这些诱因促使社会个人参与到扶贫开发的事业中。

(一) 历史演进

新中国成立至改革开放，中国经济发展缓慢，人民收入不高，参与社会扶贫的能力较低，这一时期公众参与扶贫开发的行为较少。

1987年至20世纪90年代，随着慈善事业的发展，各界开始参与社会福利救济之事，社会公众扶贫意识逐渐增强，一些企业家、普通民众开始参与扶贫开发工作。

20世纪90年代至今，社会组织的发展壮大、网络捐赠平台的创建等为社会公众参与扶贫提供了新的途径和方式，大大提高了社会公众的参与力度。

(二) 主要特点

参与扶贫开发的社会公众总体上可以分为三类：普通公众、明星、企业家。三类群体在扶贫开发过程中形成不同的工作思路与特点。

普通公众在参与扶贫实践中有以下特点。一是参与人数多，普通公众参与扶贫的人数众多，普通公众会参与到各种扶贫开发中。二是目的性不强，普通公众参与扶贫的目的性不强，参与扶贫不是为了获得某种社会利益或者经济利益。三是差异大，普通公众生活条件不一、思想觉悟差异较大，造成了社会公众在参与扶贫中的差异性比较大。差异性体现在捐助多少的差异和参与主体性质的差异两个方面。四是参与方式多样，普通公众参与扶贫的方式是多种多样的，可以是直接向贫困地区捐款捐物，也可以通过其他社会组织参与扶贫，还可以通过志愿活动参与扶贫。

明星这里的明星不仅指娱乐明星，更是泛指在各行各业做出了一定成就的人士。参与扶贫的事例也屡见不鲜，有部分明星是出名之后参与扶贫的，有部分明星是因为扶贫增加了自己的名气而成为大众所熟知的人物的。明星参与到社会扶贫开发中的优势：一是号召力大，可以利用明星本身的身份向公众宣传；二是起表率作用，在公民中作为表率力量参与扶贫，带动其他社会公众。但有部分明星是为了自己的私利参与扶贫的，目的性较强。总体来说，明星参与扶贫是对社会和他们个人都有利的事情，能够达到双赢的目的。

企业家参与扶贫，可以以个人的名义参与扶贫，也可以以企业的名义参与扶贫。企业家比普通公众拥有更多的资源，可以为社会扶贫贡献更大的力量。此外，参与扶贫的企业家思想觉悟大多比较高，有一定的社会责任感。企业家参与扶贫的连续性也比较强。通常情况下，一旦参与到扶贫的行列中，在接下来的时间里一般都会持续性地投入，除非有不可预知的情况发生。

(三) 扶贫模式

1 直接捐赠扶贫模式

社会公众参与扶贫，采用直接捐赠是一种比较普遍的方式，也是一种比较方便易行的方式。社会公众直接捐赠资源大多数以金钱、物资为主。捐赠的途径有的是社会公众自己寻找的，有的是通过各种社会组织、团体进行捐助，捐助的资源也由直接的金钱捐助与具体的物资捐助构成。

2 志愿行动扶贫模式

社会公众以志愿者的身份参与扶贫的模式也在不断地发展和成熟。一方面，是各种志愿者、义工的团体不断增加，此外，志愿者的激励模式不断完善。另一方面，是公众的思想觉悟不断提高，选择利用自己的闲暇时间参与到社会扶贫等公益活动中的情况不断增加。

湖南省郴州市国税局志愿者服务队的扶贫行动是这种模式的代表。湖南省郴州市苏仙区良田镇南水界小学办学条件艰苦，学生们只能在简陋的教室里上课，缺乏文具和文娱活动用品。同时，该校的学生多为留守儿童，家庭生活条件困难。郴州国税局志愿者服务队走进苏仙区良田镇南水界小学开展关爱农民工子女志愿服务活动。志愿者给孩子们捐赠电视机、DVD、豆浆机、体育用品、文具和玩具，并陪孩子们玩游戏、讲故事，同时捐赠图书，为学生上课，让留守儿童感受到了社会大家庭的温暖。

同时，义工志愿者联合市城区一爱心企业开展拍卖助学活动，拍卖所得善款将全部捐赠给贫困学子，并到培智学校开展助残活动，为残障儿童送去了一批爱心玩具。还联合开展帮扶困难户活动，为下湄桥等社区的困难户送去一批生活用品。何嫘：《扶贫帮困，郴城志愿者在行动》，《郴州新闻网》2012年12月5日。

3 基金资助扶贫模式

社会公众在参与社会扶贫的过程中，到了后期就会选择成立一些基金会或者社会组织继续参与社会扶贫。例如，郭鹤年先生成立的郭氏基金会就是这种模式的代表。

2007年，香港嘉里集团郭氏基金会扶贫湖南省湘西土家族苗族自治州保靖县，设立保靖县项目部。在帮扶保靖县后，又开始参与扶贫山西省朔州市右玉县、云南省普洱市墨江县等11个县。项目部以“卫生、教育、支柱产业、基础设施”为工作切入点，推进帮扶工作。项目部通过实施县、乡、村三级医护人员技术培训、妇科健康普查、试点村大病救助基金等项目，积极构建“大卫生”格局。开展扫盲培训、电脑培训，设立贫困生救助基金，帮助贫困大学生。以高山反季节蔬菜、油茶种植、庭院经济、大型家禽养殖为主要发展产业，帮助试点村因地制宜发展特色产业。项目部重点实施通村公路路基改造硬化、村小维修、村卫生室、村民活动中心等工程，基本解决村民行路难、上学难、看病难、运输难等问题，加快其脱贫步伐。王海：《从香港郭氏基金会长效扶贫试点看新时期扶贫政策选择》，http：//wwwhnfpgovcn/news_1307html。

(四) 核心经验

从以往的实践来看，社会公众参与扶贫的核心经验有以下几点。

第一，公平看待每个参与扶贫的社会公众。不用有色眼镜来看待参与社会扶贫的个人或组织，不以捐资多少或付出多少来衡量扶贫贡献，以“滴水穿石”和“感恩”的心态对待每位积极参与的社会公众。

第二，营造社会公众参与的氛围。从以往的实践看，社会公众参与扶贫较为积极的地区，往往是坚持营造“大爱”舆论氛围的地方，是贯彻领会社会主义核心价值观较好的地方。因此，“大爱”精神和社会主义核心价值观引领公众参与扶贫是十分必要的。

第三，动员全社会成员参与社会扶贫。总结以往经验可以看出，公众参与扶贫，需要充分动员知名艺人、企业家、普通公众，坚持“能出力的出力、能出资的出资”的原则。

第四，工会、共青团、妇联、残联等单位组织发挥动员优势，依托各类社会组织，创新服务支撑体系，鼓励和引导广大社会成员和港澳同胞、台湾同胞、华人华侨及海外人士捐助款物，开展助教、助医、助学等扶贫活动，倡导志愿服务精神，构建中国特色的扶贫志愿者网络和服务体系。《关于印发〈创新扶贫开发社会参与机制实施方案〉的通知》(国开办发〔2014〕31号)。

六、军队和武警部队参与扶贫的模式探索

社会扶贫的诸多主体中，军队和武警部队也是不容忽视的。在2001—2010年的十年间，军队和武警部队根据国家和驻地扶贫开发总体规划，发挥优势，主动作为，积极参与实施定点扶贫和整村推进扶贫，支援农田水利、乡村道路、小流域治理等农业农村基础设施建设，开展捐资助学、科技服务和医疗帮扶等活动，国务院新闻办公室：《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书，2011年11月16日。探索了新路子，形成了新经验。

表26为2001—2010年军队和武警部队参与扶贫开发的基本情况。

(一) 历史演进

长期以来，军队和武警部队都是参与扶贫的重要力量。2000年，实施农村扶贫开发纲要后，其参与社会扶贫逐步走向正式化、制度化。2005年8月，国务院扶贫开发领导小组、解放军总政治部联合下发《关于进一步加强部队参与扶贫开发工作的意见》，其中强调，驻贫困地区部队应就地就近，与扶贫开发工作重点村建立挂钩关系。部队可相对集中力量，参加治水、改土、修路、通电等基础设施和防沙治沙、植树种草等生态环境建设及保护。省军区系统可根据当地实际，协调部队和组织民兵集中参与扶贫项目建设，为贫困地区发展创造条件。

 

 

表26  2001—2010年军队和武警部队参与扶贫开发基本情况

  在全国47个扶贫开发工作重点县、215个贫困乡镇、1470个贫困村开展定点扶贫；建立扶贫联系点26万个、支援新农村建设联系点2500多个；帮助210万多名贫困群众摆脱贫困。

  支援农田水利、乡村道路、小流域治理等小型工程建设10万多个。

  为群众找水打井1119眼，植树造林3561万多亩。

  建立科技示范点240多个，扶持发展当地优秀特色产业73万多项，开展劳动技能和劳动力转移培训600多万人次。

  援建中小学学校1600多所；自主贫困学生21万多名。

  对口帮扶西部地区扶贫开发工作重点县县级医院130所；帮助乡镇(村)卫生院(室)1283所；培训和帮带医护人员85万多名，捐赠医疗设备5900多台(件)；为贫困群众义务巡诊治病6100多万人次。《关于进一步加强部队参与扶贫开发工作的意见》提出，要发挥部队院校、科研单位优势，向贫困地区群众传授科普知识，转让科技成果，推广适用技术；要积极参与贫困地区构建和谐社会；要加强对部队扶贫工作的组织领导。国务院：《进一步加强部队参与扶贫开发工作的意见》，新华社北京2005年8月8日电。在实践中，驻汉部队积极帮扶湖北省黄冈市红安、麻城革命老区；青海某预备旅在青海省海北州门源县，海南藏族自治州贵德县、海东市互助县、海东市乐都县、海东市民和县等地承建“预备役林”，并护路、护村、护线，积极参加维护社会稳定和通信设施安全活动。

2013年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》中关于“创新社会参与机制”的内容提出，要支持军队和武警部队积极参与地方扶贫开发，实现军地优势互补。中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，新华网北京2014年1月25日电。

2014年5月，国务院扶贫开发领导小组办公室等《关于印发〈创新扶贫开发社会参与机制实施方案〉的通知》(国开办发〔2014〕31号)中，提出要“建立和完善广泛动员全社会力量参与扶贫开发的制度，构建包括定点扶贫、东西部扶贫协作、军队和武警部队扶贫以及各民主党派、工商联和无党派人士、企业、社会组织、个人参与的中国特色社会扶贫工作体系”《关于印发〈创新扶贫开发社会参与机制实施方案〉的通知》(国开办发〔2014〕31号)。。其中，对军队和武警部队扶贫做出了明确的要求。

(二) 主要特点

军队和武警部队参与社会扶贫，具有以下主要特点。

第一，强调军地共建、军民结对，经济先行、保障跟上。

第二，重视组织纪律性，纳入作风军纪考核。

第三，分级确定帮扶对象，例如省军区(武警总队)、军分区、作战部队等帮扶对象范围由大到小、由难到易。

第四，原则明确，按照“就地就近、有所作为、量力而行、尽力而为”，逐步实现分类扶贫。

第五，实行定点挂钩，但可相对集中力量，各个击破。

(三) 扶贫模式

1 军民结对扶贫模式

军民结对扶贫模式是指主贫困地区的部队与当地农民结对，以这种结对关系带动农民逐渐脱贫致富。这种模式使扶贫成果直接惠及贫困农民，同时提高了农民的参与程度。这种模式以湖北恩施摸索出的“131”扶贫工程为代表。湖北省扶贫办：《“131”扶贫工程的回顾与思考》，http：//wwwhbfpgovcn/xxgk/dcxj/1172htm。它是针对湖北恩施的实际所采取的一种行之有效的扶贫方式，是全州广大干部、民兵和群众在扶贫实践中创造出的有影响力的品牌之一。所谓“131”扶贫工程，就是一个干部带三个民兵，帮助一户特困户在一年内解决温饱。

从1984年起，恩施军分区党委每年都要召开学雷锋先进单位、先进个人总结表彰会，从基层反映上来大量学雷锋的好人好事。为了取得比较完整的经验以利于推广，军分区党委决定在恩施州鹤峰县中营区进行试点。中营区是革命老区、高山区和重点贫困区。军分区的主要领导带领几名有基层工作经验的干部常驻那里，同区委、区政府和武装部的同志们一道，组织民兵以“131”的方式包扶了95户特困户。当年除两户因患重病未能摆脱困境外，93户都解决了温饱，有的还达到了当地中等收入水平。取得试点经验后，1987年恩施军分区正式向州委、州政府请战。州委、州政府对此极为重视，全面部署，全力支持，全方位推进。首先由人武系统、民政、扶贫办、民委等部门共同参与，自下而上搞好调查，对特困户逐户登记造册，县建簿，乡建册，户建卡，做到底数清、情况明。接着各级领导干部、各个部门落实扶贫点，落实结对帮扶对象，形成“党委抓，政府管，部门配合干，民兵挑重担，齐打扶贫攻坚战”的工作格局。

“131”扶贫活动于1988年在恩施全面推开，当年共组织扶贫小组7894个，参加扶贫小组的成员29 146人。到1989年7月，全州“131”扶贫小组扩大到3万余个，参加活动的党政干部5万余人，人武干部和民兵7万余人，共扶持了3万多户特困户，义务帮工231万个，投入资金400多万元，化肥1000余吨。扶持高寒山区农户用地膜覆盖种植谷子，因户制宜，发展粮、烟、茶、药等种植业和猪、牛、羊、鸡等养殖业。湖北省扶贫办：《“131”扶贫工程的回顾与思考》，http：//wwwhbfpgovcn/xxgk/dcxj/1172htm。

“131”扶贫工程取得了社会公认的效绩。最明显的经济效益是帮助特困户发展生产，渡过难关，解决温饱，跳出困境，从而增强活力，自力更生，为脱贫致富创造了条件。

2 集团式扶贫模式

集团式扶贫模式是指多驻地部队联动，将开发与救助结合，整合参与部队集团力量和村民内生动力，实施综合扶贫的一种扶贫模式。该模式有效整合与壮大贫困地区扶贫部队的力量，易于解决贫困难题。但是也存在着多个扶贫部队的沟通与协调问题。驻汉部队对湖北省黄冈的帮扶工作属于该模式。

湖北省黄冈是全国著名的革命老区和重点贫困地区，同时，还是大别山片区扶贫攻坚和试验区建设的主体。2012年，湖北省黄冈市红安、麻城两县市建档立卡贫困人数总数分别有1599万人、2224万人，贫困发生率分别为302%、238%。2012年2月广州军区驻汉部队25个团以上单位集团式黄冈市扶贫办：《关于军队帮扶革命老区建设调研报告》，http：//wwwhbfpgovcn/zwdt/dcxj/10845htm。定点帮扶红安、麻城革命老区25个乡镇(村)。

截止到2012年年底，驻汉部队先后投入3345万元，整修塘堰30口，修建拦水坝2座，新建通组公路108千米；引导群众扩种优质稻200亩，改造油茶基地100亩；为学校捐赠图书5000余册，电脑、桌椅、文体器材2500余套(件)；资助贫困学生110名；组织义务巡诊10余次，接诊群众1200人次，发放各类药品价值175万元；发动官兵捐赠150万元，帮助特困红军后代解决基本生活困难；协调广州军区投入108万元，援助七里坪镇八一希望小学。黄冈市扶贫办：《关于军队帮扶革命老区建设调研报告》，http：//wwwhbfpgovcn/zwdt/dcxj/10845htm。

3 军地共建扶贫模式

军地共建扶贫模式是指以政府扶贫开发工作为主导，军队或武警部队积极参与，推动贫困地区基础设施建设、生态建设等，同时也使参与扶贫军队或武警部队在此过程中不断增强与提高的扶贫模式。武警部队参与武陵山国家连片特困地区扶贫开发是此种模式的代表。

2013年3月16日，武警部队参与武陵山区扶贫开发试点工作会在重庆召开，会议听取了重庆、湖北、湖南、贵州总队扶贫开发工作情况汇报，研究部署了武警部队参与武陵山国家连片特困地区扶贫开发试点工作。这种模式要求各单位应坚持把地方所需、群众所盼与部队所能结合起来，本着“就地就近、量力而行、有所作为”的原则，积极支援贫困地区基础设施重点工程建设，扎实做好保障和改善民生的工作，大力支援贫困地区生态文明建设，广泛开展警民共建社会主义精神文明活动，全力做好维护社会稳定工作，以实际行动为各族群众造福兴利。该种模式特别注重处理好政府主导与部队协作、统筹规划与分步实施、整体推进与分类指导“三个关系”。张春华：《武警部队参与武陵山区扶贫开发试点工作会在重庆召开》，《人民武警报》2013年3月16日。

(四) 核心经验

军队和武警部队参与扶贫的核心经验包括以下三点。

第一，军队和武警部队领导重视扶贫开发工作。凡是军队和武警部队与地方对接扶贫成效较好的，其不仅明确了省军区、军分区政治机关和人民武装部是同级政府扶贫开发领导小组成员单位，还具体细化落实了任务分工。

第二，坚持分类扶贫，逐步实现。省军区(武警总队)主要帮扶国家扶贫开发工作重点县，军分区帮扶扶贫任务较重的乡镇或贫困村，作战部队结合实际就近确定帮扶对象，要层层落实，责任到人。

第三，彰显部队院校、医疗、科研、装备等单位应发挥自身优势，积极支持贫困地区发展教育、科技、文化、卫生等社会事业。《关于印发〈创新扶贫开发社会参与机制实施方案〉的通知》(国开办发〔2014〕31号)。

通过以上分析，可以发现，在国家推动与引导下，定点扶贫、东西扶贫协作、民营企业扶贫、社会组织扶贫、社会公众扶贫、军队和武警部队扶贫在扶贫实践中不断开拓创新，摸索出开展帮扶工作的成功方式与做法，并形成独特的扶贫模式，为社会扶贫今后工作的开展提供了经验和模式借鉴。同时，也充分彰显了社会扶贫的力量，表明社会扶贫已经成为扶贫开发不可忽视的形式，促使了专项扶贫、行业扶贫与社会扶贫大扶贫开发格局的形成。

表27所示为中央、国家机关和有关单位定点扶贫结对关系情况。

表27  中央、国家机关和有关单位定点扶贫结对关系情况此表引自国务院扶贫开发领导小组办公室网站，做了相应处理。国务院扶贫开发领导小组办公室网站：《中央、国家机关和有关单位定点扶贫结对关系名单》：http：//wwwcpadgovcn/publicfiles/business/htmlfiles/FPB/fpqy/201304/194084html。

序号单    位定点帮扶的国家扶贫开发工作重点县1中共中央办公厅  宁陕(秦巴山区、陕西)2全国人大常委会办公厅  太仆寺旗(内蒙古)3全国政协办公厅  舒城、颍东(安徽)4中央纪委  雷波、马边(乌蒙山区、四川)5中央组织部  舟曲(四省藏区、甘肃)6中央宣传部  耀州(陕西)7中央统战部  赫章(乌蒙山区、贵州)8中央对外联络部  行唐(河北)9中央政法委  扎赉特旗(大兴安岭南麓山区、内蒙古)10中央政策研究室  安图(吉林)11中央文献研究室  南召(秦巴山区、河南)12中央台办  广河(六盘山区、甘肃)13中央对外宣传办公室  科尔沁右翼中旗(大兴安岭南麓山区、内蒙古)14中央直属机关工委  宁武(山西)15中央国家机关工委  临城(河北)16中央编委办公室  化德(燕山太行山区、内蒙古)17中央党校  武邑(河北)18人民日报社  虞城(河南)19党史研究室  镇原(六盘山区、甘肃)20求是杂志社  杂多(四省藏区、青海)21全国总工会  和顺(山西)22共青团中央  灵丘(燕山太行山区、山西)23全国妇联  漳县(六盘山区、甘肃)24中国文联  武都(秦巴山区、甘肃)25中国作协  临潭(四省藏区、甘肃)26中国科协  方山、中阳(山西)；岚县、临县、石楼、兴县(吕梁山区、山西)27中国侨联  上饶(江西)28广电总局  德格、甘孜、理塘、色达、石渠(四省藏区、四川)29新华社  思南(武陵山区、贵州)30光明日报社  囊谦(四省藏区、青海)31经济日报社  赤城(河北)；张北(燕山太行山区、河北)32中国日报社  东乡(六盘山区、甘肃)33中央编译局  唐县(燕山太行山区、河北)34中国外文局  左权(山西)35中国记协  文县(秦巴山区、甘肃)36全国台联  榆中(六盘山区、甘肃)37最高人民法院  睢县(河南)；宁陵(大别山区、河南)38最高人民检察院  西畴(滇桂黔石漠化区、云南)39国务院办公厅  怀安(燕山太行山区、河北)40外交部  麻栗坡(滇桂黔石漠化区、云南)；金平(滇西边境山区、云南)41国家发展改革委  灵寿(河北)；田东(广西)；汪清(吉林)；丰宁(燕山太行山区、河北)42教育部  青龙、威县、新河(河北)43科学技术部  光山(大别山区、河南)；佳县(吕梁山区、陕西)；井冈山、永新(罗霄山区、江西)；魏县(河北)；英山(别山区、湖北)；柞水(秦巴山区、陕西)44工业和信息化部  洛宁、汝阳(秦巴山区、河南)；南部、嘉陵(四川)45国家民族事务委员会  巴林右旗(内蒙古)；德保(滇桂黔石漠化区、广西)46公安部  兴仁、普安(滇桂黔石漠化区、贵州)47安全部  敖汉旗(内蒙古)；盐山(河北)48民政部  遂川、莲花(罗霄山区、江西)49司法部  平昌(秦巴山区、四川)50财政部  平江(湖南)；永胜(滇西边境山区、云南)51人力资源社会保障部  天镇(燕山太行山区、山西)；金寨(大别山区、安徽)；砀山(安徽)52国土资源部  新田(湖南)；宁都、兴国、于都、会昌、安远、寻乌、赣县、上犹(罗霄山区、江西)53环境保护部  围场、隆化(燕山太行山区、河北)54住房城乡建设部  湟中(六盘山区、青海)、大通(青海)；红安、麻城(大别山区、湖北)55交通运输部  黑水、壤塘、小金(四省藏区、四川)56铁道部  苍溪(秦巴山区、四川)；丹江口(秦巴山区、湖北)；和田(南疆三地州、新疆)；栾川(秦巴山区、河南)；勉县(秦巴山区、陕西)；西和(秦巴山区、甘肃)；原州(六盘山区、宁夏)；云阳(秦巴山区、重庆)57水利部  房县(秦巴山区、湖北)；城口、巫溪、云阳(秦巴山区、重庆)；丰都、武隆(武陵山区、重庆)；开县(重庆)；广南、富宁(滇桂黔石漠化区、云南)；田林、凌云(滇桂黔石漠化区、广西)；册亨、望谟(滇桂黔石漠化区、贵州)58农业部  咸丰、来凤、宣恩、鹤峰(武陵山区、湖北)；龙山、永顺、保靖、古丈(武陵山区、湖南)59商务部  广安(四川)；仪陇(秦巴山区、四川)；城步(武陵山区、湖南)60文化部  娄烦(山西)；静乐(吕梁山区、山西)61卫生部(现与下合并)  大宁、永和(吕梁山区、山西)；清涧、子洲(吕梁山区、陕西)62国家人口计生委  阜南(大别山区、安徽)63中国人民银行  宜君、印台(陕西)64国家审计署  顺平(燕山太行山区、河北)65国务院国资委  平乡(河北)66海关总署  鲁山、卢氏(秦巴山区、河南)；正镶白旗(内蒙古)67国家税务总局  民和(六盘山区、青海)；平安(青海)68国家工商总局  同江、抚远(黑龙江)69国家质检总局  民权(大别山区、河南)；礼县(秦巴山区、甘肃)70新闻出版总署  平顺、壶关(山西)71国家体育总局  繁峙(燕山太行山区、山西)；代县(山西)72国家安监总局  阳高、广灵(燕山太行山区、山西)73国家统计局  岢岚(吕梁山区、山西)74国家林业局  龙胜、融水、三江、罗城、环江(滇桂黔石漠化区、广西)、金秀(广西)；荔波、独山、黄平、剑河、台江、榕江、从江、雷山、丹寨、三都(滇桂黔石漠化区、贵州)75国家知识产权局  桑植(武陵山区、湖南)；崇礼(河北)76国家旅游局  江口(武陵山区、贵州)；巴马(滇桂黔石漠化区、广西)；阿尔山(大兴安岭南麓山区、内蒙古)77国家机关事务管理局  阜平(燕山太行山区、河北)78国务院侨办  积石山(六盘山区、甘肃)79国务院港澳办  赞皇(河北)80国务院法制办  阜城(河北)81国务院研究室  淅川(秦巴山区、河南)82中国科学院  滦平(河北)；水城(滇黔桂石漠化区、贵州)；澜沧(滇西边境山区、云南)；库伦旗(内蒙古)；环江(滇桂黔石漠化区、广西)83中国社会科学院  丹凤(秦巴山区、陕西)84中国工程院  会泽(乌蒙山区、云南)85国务院发展研究中心  大名(河北)86国家行政学院  大关(乌蒙山区、云南)87中国地震局  永靖(六盘山区、甘肃)88中国气象局  突泉(大兴安岭南麓山区、内蒙古)89中国银监会  和政(六盘山区、甘肃)90中国证监会  宿松、太湖(大别山区、安徽)；察哈尔右翼前旗(内蒙古)；兰考(大别山区、河南)；隰县、汾西(吕梁山区、山西)；龙井(吉林)；桐柏(河南)；延长(陕西)；武山(六盘山区、甘肃)91中国保监会  察哈尔右翼中旗、察哈尔右翼后旗(内蒙古)92中国电监会  通渭(六盘山区、甘肃)93全国社保基金理事会  兴和(燕山太行山区、内蒙古)94自然科学基金委  奈曼旗(内蒙古)95国务院扶贫办  泽库(四省藏区、青海)96国务院三峡办  万州(重庆)97国务院南水北调办公室  郧县(秦巴山区、湖北)98中华全国供销合作总社  潜山(大别山区、安徽)99中国贸促会  林甸(大兴安岭南麓山区、黑龙江)100中国残疾人联合会  南皮(河北)101宋庆龄基金会  彭阳(六盘山区、宁夏)102中国红十字会总会  浑源(燕山太行山区、山西)103中国投资有限责任公司  会宁、静宁(六盘山区、甘肃)；施秉(滇黔桂石漠化区、贵州)；循化(六盘山区、青海)104国家开发银行  道真、务川、正安(武陵山区、贵州)；古蔺(乌蒙山区、四川)；秀山、黔江(武陵山区、重庆)105中国进出口银行  岷县(六盘山区、甘肃)106中国农业发展银行  大安(大兴安岭南麓山区、吉林)；隆林(滇桂黔石漠化、广西)；锦屏(滇桂黔石漠化、贵州)；马关(滇桂黔石漠化、云南)107中国工商银行  南江、通江、万源(秦巴山区、四川)108中国农业银行  武强、饶阳(河北)109中国银行  永寿、长武、淳化(六盘山区、陕西)；旬邑(陕西)110中国建设银行  汉滨、紫阳、汉阴、岚皋(秦巴山区、陕西)111交通银行  天祝(四省藏区、甘肃)112中国中信集团有限公司  元阳(滇西边境山区、云南)；屏边(滇桂黔石漠化区、云南)113中国光大总公司  新化(武陵山区、湖南)114中国邮政集团总公司  商州、洛南(秦巴山区、陕西)115国家信访局  海兴(河北)116国家能源局  清水(六盘山区、甘肃)117国家粮食局  金阳(乌蒙山区、四川)118国防科工局  略阳、宁强(秦巴山区、陕西)119国家烟草专卖局  竹溪、竹山(秦巴山区、湖北)120中国民用航空局  策勒、于田(南疆三地州、新疆)121国家邮政局  平泉(燕山太行山区、河北)122国家文物局  淮阳(大别山区、河南)123国家食品药品监管局  临泉(大别山区、安徽)124国家中医药管理局  五寨(吕梁山区、山西)125国家外汇管理局  巨鹿(河北)126国家海洋局  白沙、琼中(海南)127国家测绘局  海伦(黑龙江)128外国专家局  屏山(乌蒙山区、四川)129华融资产管理公司  宣汉(秦巴山区、四川)130长城资产管理公司  陇县(六盘山区、陕西)131东方资产管理公司  邵阳(武陵山区、湖南)132信达资产管理公司  乐都(六盘山区、青海)133招商银行  永仁(滇西边境山区、云南)；武定(乌蒙山区、云南)134民生银行  封丘、滑县(河南)；临洮、渭源(六盘山区、甘肃)135华夏银行  六枝特区、晴隆(滇桂黔石漠化区、贵州)136包商银行  鄱阳、余干(江西)；鄂伦春旗、莫力达瓦旗(内蒙古)；富平(陕西)；佛坪(秦巴山区、陕西)；彭水(武陵山区、重庆)137中国核工业集团公司  石柱(武陵山区、重庆)；同心(六盘山区、宁夏)138中国核工业建设集团公司  旬阳、白河(秦巴山区、陕西)139中国航天科技集团公司  太白、洋县(秦巴山区、陕西)；涞源(燕山太行山区、河北)140中国航天科工集团公司  富源、东川(云南)141中国航空工业集团公司  镇宁、普定、关岭、紫云(滇桂黔石漠化区、贵州)；西乡(秦巴山区、陕西)142中国船舶工业集团公司  鹤庆(滇西边境山区、云南)143中国船舶重工集团公司  勐腊(滇西边境山区、云南)；丘北(滇桂黔石漠化区、云南)144中国兵器工业集团公司  红河(滇西边境山区、云南)；甘南(大兴安岭南麓山区、黑龙江)145中国兵器装备集团公司  泸西、砚山(滇桂黔石漠化区、云南)146中国电子科技集团公司  绥德(吕梁山区、陕西)；叙永(乌蒙山区、四川)147中国石油天然气集团公司  台前、范县(河南)；尼勒克、托里、巴里坤、吉木乃、青河、察布查尔(新疆)；习水(乌蒙山区、贵州)；横峰(江西)148中国石油化工集团公司  岳西、颍上(大别山区、安徽)；凤凰、泸溪(武陵山区、湖南)；岳普湖(南疆三地州、新疆)149中国海洋石油总公司  保亭、五指山(海南)；夏河、合作(四省藏区、甘肃)；卓资(内蒙古)150国家电网公司  巴东、秭归、长阳(武陵山区、湖北)；神农架(湖北)；玛多(四省藏区、青海)151中国南方电网有限责任公司  维西(四省藏区、云南)；东兰(滇桂黔石漠化区、广西)152中国华能集团公司  横山(吕梁山区、陕西)；阿合奇(南疆三地州、新疆)153中国大唐集团公司  大化(滇桂黔石漠化区、广西)；澄城(陕西)154中国华电集团公司  乌恰、阿图什(南疆三地州、新疆)155中国国电集团公司  宁城(内蒙古)；右玉(山西)；曲麻莱(四省藏区、青海)156中国电力投资集团公司  商城(大别山区、河南)；美姑(乌蒙山区、四川)157中国长江三峡集团公司  巫山、奉节(秦巴山区、重庆)；万安(罗霄山区、江西)；巴林左旗(内蒙古)158神华集团有限责任公司  米脂、吴堡(吕梁山区、陕西)；布拖、普格(乌蒙山区、四川)159中国电信集团公司  木里(四川)；盐源(四川)；疏附(南疆三地州、新疆)160中国联合网络通信集团公司  康保、沽源(燕山太行山区、河北)；饶河(黑龙江)161中国移动通信集团公司  汤原、桦南(黑龙江)；疏勒、洛浦、阿克陶(南疆三地州、新疆)162中国电子信息产业

集团有限公司  阆中(四川)；松桃(武陵山区、贵州)、临高(海南)163中国第一汽车集团公司  镇赉(大兴安岭南麓山区、吉林)；和龙(吉林)；凤山(滇桂黔石漠化区、广西)164东风汽车公司  马山(滇桂黔石漠化区、广西)；柯枰(新疆)165中国第一重型机械集团公司  泗县(安徽)166中国第二重型机械集团公司  朝天(秦巴山区、四川)167哈尔滨电气集团公司  文山(云南)168中国东方电气集团有限公司  昭觉(乌蒙山区、四川)；吉县(吕梁山区、山西)169鞍钢集团公司  塔什库尔干(南疆三地州、新疆)；盘县(贵州)170宝钢集团有限公司  宁洱、江城、镇沅、墨江(滇西边境山区、云南)171武汉钢铁(集团)公司  罗田(大别山区、湖北)；上林(滇桂黔石漠化区、广西)172中国铝业公司  阳新(湖北)173中国远洋运输(集团)总公司  沅陵、安化(武陵山区、湖南)174中国海运(集团)总公司  永德(滇西边境山区、云南)175中国航空集团公司  苏尼特右旗(内蒙古)；昭平(广西)176中国东方航空集团公司  双江、沧源(滇西边境山区、云南)177中国南方航空集团公司  皮山、墨玉(南疆三地州、新疆)178中国中化集团公司  林西、阿鲁科尔沁旗(内蒙古)179中粮集团有限公司  延寿(黑龙江)；绥滨(黑龙江)；乌什(新疆)180中国五矿集团公司  威信、镇雄、彝良(乌蒙山区、云南)；花垣(武陵山区、湖南)181中国通用技术(集团)

控股有限责任公司  武川(内蒙古)；商都(燕山太行山区、内蒙古)182中国建筑工程总公司  卓尼(四省藏区、甘肃)；康乐(六盘山区、甘肃)；康县(秦巴山区、甘肃)183中国储备粮管理总公司  拜泉、兰西(大兴安岭南麓山区、黑龙江)184国家开发投资公司  罗甸、平塘(滇桂黔石漠化区、贵州)；合水、宁县(六盘山区、甘肃)185招商局集团有限公司  威宁(乌蒙山区、贵州)；蕲春(大别山区、湖北)186华润(集团)有限公司  广昌(江西)；海原(六盘山区、宁夏)187中国港中旅集团公司

〔香港中旅(集团)有限公司〕  黎平(滇桂黔石漠化区、贵州)；西盟、孟连(滇西边境山区、云南)188国家核电技术有限公司  延川(陕西)189中国商用飞机有限责任公司  西吉(六盘山区、宁夏)190中国节能环保集团公司  嵩县(秦巴山区、河南)；富川(广西)191中国国际工程咨询公司  利辛(大别山区、安徽)192中国华孚贸易发展集团  越西、喜德(乌蒙山区、四川)193中国诚通控股集团有限公司  宜阳(河南)194中国中煤能源集团公司  蔚县(燕山太行山区、河北)；赵家蓬(河北)；印江(武陵山区、贵州)195中国煤炭科工集团有限公司  寿县(大别山区、安徽)；武乡(山西)196中国机械工业集团有限公司  固始、淮滨(大别山区、河南)197机械科学研究总院  新县(大别山区、河南)198中国中钢集团公司  翁牛特旗(内蒙古)199中国冶金科工集团有限公司  沿河、德江(武陵山区、贵州)200中国钢研科技集团公司  山阳(秦巴山区、陕西)201中国化工集团公司  古浪(六盘山区、甘肃)；平山(河北)202中国化学工程集团公司  环县、华池(六盘山区、甘肃)203中国轻工集团公司  喀喇沁旗(内蒙古)204中国工艺(集团)公司  鲁甸、巧家(乌蒙山区、云南)205中国盐业总公司  定边、宜川(陕西)206中国恒天集团公司  平陆(山西)207中国中材集团公司  永善、绥江(乌蒙山区、云南)208中国建筑材料集团有限公司  石台(安徽)；泾源(六盘山区、宁夏)；昭阳(乌蒙山区、云南)209中国有色矿业集团有限公司  梁河(滇西边境山区、云南)210北京有色金属研究总院  石阡(武陵山区、贵州)211北京矿冶研究总院  平舆(河南)212中国国际技术智力合作公司  姚安、大姚(滇西边境山区、云南)213中国建筑科学研究院  偏关(山西)214中国北方机车车辆

工业集团公司  麦积、甘谷(六盘山区、甘肃)215中国南车集团公司  那坡、靖西(滇桂黔石漠化区、广西)216中国铁路通信信号集团公司  社旗(河南)217中国铁路工程总公司  桂东、汝城(罗霄山区、湖南)；保德(山西)218中国铁道建筑总公司  尚义、万全(燕山太行山区、河北)；甘德(四省藏区、青海)219中国交通建设集团有限公司  贡山、福贡、泸水、兰坪(滇西边境山区、云南)；英吉沙(南疆三地州、新疆)220中国普天信息产业集团公司  达日(四省藏区、青海)221电信科学技术研究院  沈丘(大别山区、河南)222中国农业发展集团总公司  萧县(安徽)223中国中纺集团公司  修水(江西)224中国外运长航集团有限公司  叶城、莎车(南疆三地州、新疆)225中国中丝集团公司  忻城(滇桂黔石漠化区、广西)226中国林业集团公司  通道(武陵山区、湖南)227中国医药集团总公司  靖宇(吉林)；治多(四省藏区、青海)228中国国旅集团有限公司  香格里拉、德钦(四省藏区、云南)229中国保利集团公司  五台(燕山太行山区、山西)；河曲(山西)230珠海振戎公司  临夏(六盘山区、甘肃)231中国建筑设计研究院  陇西(六盘山区、甘肃)232中国冶金地质总局  漾濞、巍山(滇西边境山区、云南)233中国煤炭地质总局  张家川(六盘山区、甘肃)234新兴际华集团有限公司  四子王旗(内蒙古)；安定(六盘山区、甘肃)235中国航空油料集团公司  盐池(宁夏)236中国民航信息集团公司  神池(吕梁山区、山西)237中国航空器材集团公司  白水(陕西)238中国电力建设集团有限公司  剑川(滇西边境山区、云南)；民丰(南疆三地州、新疆)239中国能源建设集团有限公司  镇巴(秦巴山区、陕西)；西林(滇桂黔石漠化区、广西)240中国黄金集团公司  贞丰(滇桂黔石漠化区、贵州)；新蔡(大别山区、河南)241中国储备棉管理总公司  伽师(南疆三地州、新疆)242中国广东核电集团有限公司  乐业、凌云(滇桂黔石漠化区、广西)243中国华录集团有限公司  上蔡(河南)244上海贝尔股份有限公司  宁蒗(滇西边境山区、云南)245彩虹集团公司  镇安(秦巴山区、陕西)246华侨城集团  天柱、三穗(滇桂黔石漠化区、贵州)247武汉邮电科学研究院  大悟(大别山区、湖北)248南光(集团)有限公司  禄劝(乌蒙山区、云南)249中国西电集团公司  麟游(六盘山区、陕西)250中国铁路物资总公司  孝昌(大别山区、湖北)251中国国新控股有限责任公司  利川(武陵山区、湖北)252中国华粮物流集团公司  隆安(滇桂黔石漠化区、广西)253首钢总公司  阳原(燕山太行山区、河北)254民革中央  纳雍(乌蒙山区、贵州)255民盟中央  广宗(河北)256民建中央  丰宁(燕山太行山区、河北)257民进中央  安龙(滇桂黔石漠化区、贵州)258农工民主党中央  大方(乌蒙山区、贵州)259致公党中央  酉阳(武陵山区、重庆)260九三学社中央  旺苍(秦巴山区、四川)261台盟中央  赫章(乌蒙山区、贵州)262全国工商联  织金(乌蒙山区、贵州)263中国人民保险集团

股份有限公司  乐安(罗霄山区、江西)；吉安(江西)；桦川(黑龙江)；留坝(秦巴山区、陕西)264中国人寿保险集团有限公司  龙州、天等(滇桂黔石漠化区、广西)；郧西(秦巴山区、湖北)265中国出口信用保险公司  霍邱(大别山区、安徽)266中国太平保险集团公司  两当(秦巴山区、甘肃)；裕安(安徽)267北京大学  弥渡(滇西边境山区、云南)268清华大学  南涧(滇西边境山区、云南)269北京科技大学  秦安(六盘山区、甘肃)270北京化工大学  科尔沁左翼中旗(内蒙古)271北京交通大学  科尔沁左翼后旗(内蒙古)272北京邮电大学  长顺(滇桂黔石漠化区、贵州)273中国农业大学  镇康(滇西边境山区、云南)274北京林业大学  科尔沁右翼前旗(大兴安岭南麓山区、内蒙古)275中国地质大学(北京)  化隆(六盘山区、青海)276中国矿业大学(北京)  都安(滇桂黔石漠化区、广西)277南开大学  庄浪(六盘山区、甘肃)278天津大学  宕昌(秦巴山区、甘肃)279山东大学  确山(河南)280东北大学  昌宁(滇西边境山区、云南)281大连理工大学  龙陵(滇西边境山区、云南)282吉林大学  通榆(大兴安岭南麓山区、吉林)283东北林业大学  泰来(大兴安岭南麓山区、黑龙江)284复旦大学  永平(滇西边境山区、云南)285同济大学  云龙(滇西边境山区、云南)286上海交通大学  洱源(滇西边境山区、云南)287华东理工大学  寻甸(乌蒙山区、云南)288东华大学  盐津(乌蒙山区、云南)289南京大学  双柏(滇西边境山区、云南)290东南大学  南华(滇西边境山区、云南)291河海大学  石泉(秦巴山区、陕西)292南京农业大学  麻江(滇桂黔石漠化区、贵州)293中国药科大学  镇坪(秦巴山区、陕西)294浙江大学  景东(滇西边境山区、云南)295合肥工业大学  灵璧(安徽)296厦门大学  隆德(六盘山区、宁夏)297华中科技大学  临翔(滇西边境山区、云南)298武汉大学  恩施(武陵山区、湖北)299华中农业大学  建始(武陵山区、湖北)300湖南大学  隆回(武陵山区、湖南)301中南大学  江华(湖南)302中山大学  凤庆(滇西边境山区、云南)303华南理工大学  云县(滇西边境山区、云南)304四川大学  甘洛(四川)305电子科技大学  岑巩(滇桂黔石漠化区、贵州)306重庆大学  绿春(滇西边境山区、云南)307西安交通大学  施甸(滇西边境山区、云南)308西北农林科技大学  合阳(陕西)309西安电子科技大学  蒲城(陕西)310长安大学  商南(秦巴山区、陕西)第三部分  社会扶贫的经验与挑战

扶贫开发不仅仅是政府的职责，更是需要全社会共同关注和承担的责任。社会扶贫有着许多政府扶贫所不可替代的优势，是扶贫开发工作的一支重要力量。1984年中共中央、国务院在发布的《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》中指出，“鼓励外地到贫困地区兴办开发性企业(林场、畜牧场、电站、采矿、工厂等)五年内免交所得税”《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》(中发〔1984〕19号)。，这可以视为中国社会扶贫的政策雏形。1986年通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划(1986—1990)》也明确指出，“经济发达地区要主动帮助老区搞好经济建设”。1986年，科技、农业、林业、地矿等10个部委分别在全国18个集中连片的贫困地区选定一个区域作为联系点正式开展定点扶贫。及至1996年的中央扶贫开发工作会议之后，我国全面展开东西扶贫协作工作。此后，民间机构、军队和武警部队、民营企业以及广大社会公众广泛参与到贫困地区的扶贫开发工作中，共同构成了社会扶贫的中坚力量。

动员和组织社会各方面力量，参与扶贫开发，做好社会扶贫工作是中国特色扶贫开发道路的重要组成部分，也是社会主义制度优越性的充分体现。自1986年社会扶贫正式启动以来，社会各界在扶贫开发中发挥了重要的作用，在减少贫困人口和推动贫困地区发展等方面做出了重要贡献。当前，中国的扶贫开发进入到新的历史阶段，面临着新的机遇和挑战，社会扶贫在“三位一体”的大扶贫开发格局中的重要地位正在被社会各界广泛认知。客观认识社会扶贫的成效，总结社会扶贫的经验，分析社会扶贫的机遇和挑战是当前社会扶贫工作进一步创新发展的重要任务。

一、社会扶贫的成效经验

(一) 扶贫开发的“三驾马车”

贫困问题是新中国成立以来面临的重要问题之一。新中国成立之后，中国面临着全国范围内的普遍性贫困问题，1949年至改革开放这段时间是中国改变贫困落后面貌的初步探索时期，处于消灭国家贫困的战略阶段。改革开放之后，党和国家领导人高度重视中国的贫困问题，中国在扶贫开发方面投入了巨大的人力、物力和财力，在扶贫开发领域做出了卓有成效的探索。以改革开放为标志，中国正式向贫困全面宣战，从1978年到1985年，按照当时的贫困标准，贫困人口从25亿人减少到125亿人。张磊：《中国扶贫开发政策演变(1949—2005年)》，中国财政经济出版社2007年版，第5页。1987年和1992年，邓小平又先后提出“三步走”战略和“两个大局”思想，中国开始进入大规模开发式扶贫阶段，一直持续到1993年。1994年，国务院颁布实施《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》，这是中国第一个有明确时间、目标、方针、途径、政策的国家减贫战略。及至2001年，国务院再次颁布《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》，集中力量加快贫困地区脱贫致富的进程。新中国成立60多年来，中国的扶贫开发取得了举世瞩目的成就。农村贫困人口大幅度减少，贫困地区面貌发生了根本性的变化，农村居民生存和温饱问题基本解决，率先实现了联合国千年发展目标中关于贫困人口减半的指标。中国的扶贫开发，不仅为国家政治稳定、民族团结、边疆巩固、社会和谐发挥了重要作用，也为全球减贫事业做出了重大贡献。

60多年反贫困的实践，走出了一条中国特色的扶贫开发道路。其中，专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫成为扶贫开发的“三驾马车”，构成了“三位一体”的大扶贫开发格局，在扶贫开发领域做出了巨大的贡献。尤其是《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》实施的十年期间，扶贫开发成效显著。其中，专项扶贫发挥了主导作用。十年间，中央和地方各级政府不断调整财政支出结构，逐步加大对扶贫的财政投入，财政投入从2001年的1275亿元人民币增加到2010年的3493亿元人民币，年均增长119%，十年累计投入20438亿元人民币。《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书，2011年11月16日。同时，行业扶贫也成效显著。中国政府从贫困地区实际情况出发，坚持综合治理原则，发挥政府各相关部门优势，积极开展行业扶贫工作。在推广农业技术、改善贫困地区交通条件、加强贫困地区水利建设、解决无电人口用电问题、开展农村危房改造、开展科技扶贫、发展贫困地区社会事业、加强贫困地区生态建设以及特殊群体的扶贫过程中发挥了重要作用。此外，社会扶贫作为“三驾马车”之一，是政府扶贫的重要补充，发挥着政府扶贫不可替代的作用。多年来，由中央和国家机关各部门各单位、人民团体、参照公务员法管理的事业单位、国有大型骨干企业、国有控股金融机构、各民主党派中央及全国工商联、国家重点科研院校等单位开展的定点扶贫，东部省市与西部省市区开展的东西扶贫协作，军队和武警部队参与扶贫开发，以及民营企业、社会组织、个人参与扶贫开发工作，都取得了显著的成绩。社会扶贫已经越来越成为扶贫开发工作中最有潜力、最具活力的一个组成部分。