中国反贫困发展报告2014-3

(二) 社会扶贫的总体成效

社会扶贫在中国的实践证明，在坚持政府主导扶贫的前提下，广泛动员社会力量积极参与扶贫济困，是加大扶贫攻坚力度、促进贫困地区经济社会发展的有效举措。近年来，社会扶贫在资金投入、项目开发和人力支持方面力度渐增，表现同样引人注目。总体来看，社会扶贫的成效主要体现在三个方面。

第一，社会扶贫观念日渐增强。在中国，最早参与社会扶贫活动的机构是与农村联系多、资源动员能力强的政府部门。随着扶贫开发的纵深推进，参与社会扶贫的其他社会力量越来越多，社会各界对社会扶贫的认识也越来越深刻，尤其是21世纪以来，社会组织、民营企业、个人参与扶贫的数量越来越多，参与扶贫的领域越来越广泛，社会公众对于社会扶贫的观念更加接纳和认同。在物质生活日益丰富、人们生活水平逐步提高的今天，更多的社会力量愿意贡献个人的时间和精力，在不为物质报酬的前提下，愿意在推动人类发展、社会进步和社会福利事业方面承担相应的社会责任。可以说，社会公众对社会扶贫的接纳和参与，体现了中国公民不断提升的社会责任意识，体现了中国社会文明的进步。经过长期的社会扶贫实践，各级政府官员、贫困群众以及社会公众对社会扶贫的价值理念和操作方式产生了浓厚的兴趣，对社会扶贫的成效更加肯定，社会扶贫的观念日益深入人心。社会扶贫观念的日益增强为社会扶贫的进一步发展提供了思想基础。

第二，社会扶贫格局初步形成。始于20世纪80年代的定点扶贫是社会扶贫的开端，经过几十年的发展，社会扶贫的参与主体、扶贫形式、行动领域以及组织形式等都渐趋成熟，社会扶贫格局初步形成。从参与主体来看，中央和国家机关各部门各单位、人民团体、参照公务员法管理的事业单位、国有大型骨干企业、国有控股金融机构、各民主党派中央及全国工商联、国家重点科研院校、军队和武警部队、各级政府非专职扶贫部门、民营企业、社会组织、社会公众等成为社会扶贫的主要力量；从扶贫形式来看，逐步形成了定点帮扶、对口帮扶、结对帮扶、企业协作、干部挂职、社会帮扶、人才交流、志愿服务等多种形式的社会扶贫格局；从行动领域来看，社会扶贫主要集中于支持产业发展、援建基础设施、发展教育卫生、改善生产生活条件、开展生态环境建设、组织劳务培训和输出等方面；从组织形式来看，逐步形成了政府主导，组织和动员社会力量积极参与扶贫开发，共同推进减贫事业发展的局面。

第三，社会扶贫成效日益凸显。从近30年的社会扶贫实践来看，定点扶贫和东西扶贫协作的成效最为显著。截止到2012年年底，参与定点扶贫的中央单位达到310个，比《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》实施阶段增加76个，定点扶贫首次实现对592个重点县的全覆盖。从2002年至2010年，定点帮扶单位派出挂职干部3559人次，直接投入资金(含物资折款)909亿元人民币，帮助引进资金3391亿元人民币，培训各类人员1684万人次。《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书，2011年11月16日。东西扶贫协作的力度进一步加大，其中北京、上海、天津、浙江等东部省市加大了对内蒙古、云南、甘肃、四川等西部对口协作省区的财政资金援助力度；配合国家发改委，协调新增上海、苏州、杭州和广州四市对口帮扶贵州。目前，累计东部18个经济较发达省(市)与西部10个省(区、市)建立了结对帮扶的关系。据统计，1996年至2010年，东部通过各种方式和渠道共向西部无偿援助资金786亿元，引导企业投资69727亿元，组织劳务输出265万人次；《东西扶贫协作15年  引资逾7000亿元》，《光明日报》(10版)2012年1月11日。实施了一大批包括学校、公路、水利、农田等在内的扶贫项目；派出了数以万计的扶贫挂职干部和各类专业技术人员及扶贫志愿者，支持西部培养了大量本土经营管理和技术人才，为加快西部贫困地区减贫进程、推进西部大开发、促进区域协调发展、努力实现全体人民共享改革发展成果做出了重要贡献。同时，军队和武警部队积极响应党和国家的号召，根据国家和驻地扶贫开发总体规划，开展多种形式的扶贫帮困活动，在贫困地区的整村推进、农田水利、乡村道路、小流域治理等基础设施建设，以及捐资助学、科技服务和医疗帮扶等方面为国家的扶贫事业做出了积极的贡献。此外，民营企业、社会组织和公民个人的扶贫活动正在逐步增多。企业扶贫正在成为带动贫困地区经济发展的重要力量，社会组织在贫困地区投放的扶贫资金和扶贫项目对于改善贫困地区的软硬件环境起到了重要的推动作用，普通公众以捐赠扶贫资金、志愿服务等形式为贫困地区的发展提供重要补充。

(三) 社会扶贫的成功经验

社会扶贫在中国几十年的扶贫开发进程中发挥着重要的作用，在全国范围内，形式多样的社会扶贫遍地开花，许多地区结合自身的贫困特点，设计了颇有成效的社会扶贫模式，取得了显著的扶贫开发成效。国务院扶贫开发领导小组办公室从2012年开始开展“中国社会扶贫创新行动”，系统总结近年来在社会扶贫方面取得的创新经验和模式，共评选出100个社会扶贫创新案例。其中，广东省规划到户、责任到人“双到”扶贫开发，交通运输部定点扶贫阿坝州，上海市对口帮扶云南，华润集团共建希望小镇，湖南省开源集团参与武陵山片区扶贫开发，浙江省丽水市来料加工扶贫，清华大学教育扶贫和四川省嘉陵区融入儿童视角综合扶贫等，成为国务院扶贫办从2012年开始启动实施“中国社会扶贫创新行动”中100个社会扶贫创新案例的重要代表，分别是定点扶贫、东西扶贫协作、企业和社会组织参与扶贫等社会扶贫形式的成功典范。虽然各地社会扶贫实践各有特色，积累了不同的经验，但是，从整体来看，全国范围内的社会扶贫成效的取得主要得益于以下几个因素的推动。

1 政府主导为社会扶贫奠定了基础

从社会扶贫的历史来看，政府主导是社会扶贫得以顺利推进的重要保障。特别是在定点扶贫、东西扶贫协作方面，政府主导的痕迹非常明显。以定点扶贫为例，从1986年开始至今，定点扶贫工作已历时近30年。定点扶贫的主体主要由中央和国家机关各部门各单位、人民团体、参照公务员法管理的事业单位、国有大型骨干企业、国有控股金融机构、国家重点科研院校、军队和武警部队组成。2010年，国务院办公厅印发了《关于进一步做好定点扶贫工作的通知》，指出以上主体均应参加定点扶贫工作，承担相应的定点扶贫任务。这实际上体现了政府在社会扶贫推进过程中的主导作用。政府主导在社会扶贫发展尚不成熟的阶段有其特有的优势。在非政府组织的数量很少以及社会公众的扶贫意识还不成熟的时期，单纯的社会力量动员扶贫资源的能力还很薄弱，由政府出面动员社会力量参与扶贫，是一种更便于操作、更易体现成效的做法。而且政府主导是社会扶贫的政治保障和可持续性保障，社会扶贫过程中的资源整合协调、监督管理等都需要政府部门的介入，政府主导有利于推动社会扶贫向常态化、规范化和持续化的方向发展。此外，政府主导也便于发挥社会扶贫的示范作用。从某种程度上而言，在社会扶贫的初级阶段，政府主导有其必然性，也有其必要性。这也是中国社会扶贫几十年来取得较大成效的重要因素。在今后的一段时期内，社会扶贫仍然会延续政府主导，社会力量广泛参与扶贫的格局，将会为社会扶贫的进一步发展奠定基础。

2 广泛动员为社会扶贫提供了动力

扶贫开发既然是重大的经济问题、政治问题，是关系战略和全局的大事，就要全党动手、全国动员、全社会参与。社会扶贫取得成效，与多元化的主体参与和多样化的社会资源投入密不可分。在社会扶贫的进程中，广泛挖掘社会力量参与扶贫为社会扶贫发展提供了动力。政府在挖掘和鼓励社会力量参与扶贫方面做出了重要努力。一方面，从社会扶贫主体来看，除了政府以及与政府部门关联紧密的社会力量之外，各级政府通过积极鼓励、引导、支持和帮助各类非公有制企业、社会组织、社会公众等力量参与到社会扶贫中来。政府间的援助行为拓展为各类市场主体的共同参与，再发展到包括各类社会团体、民间组织、爱国人士在内的社会各界多形式、宽领域的广泛参与。随着社会扶贫力度的加大，参与主体也不断扩展，社会扶贫的覆盖面和影响力不断提升，越来越多的社会力量正在增强扶贫意识、提高参与能力和加大投入力度，为社会扶贫做出了重要贡献。另一方面，广泛挖掘社会资源为社会扶贫服务。通过努力挖掘民间关爱资源，建立社会、企业参与扶贫激励机制，充分发挥党委、政府及部门的积极作用，使政府的、市场的、社会的资源形成合力，为社会扶贫的持续发展提供动力。

3 创新发展激发了社会扶贫的活力

创新发展一直是社会扶贫稳步推进的重要动力。从社会扶贫的形式来看，20世纪80年代开始实施的定点扶贫，90年代开始实施的东西扶贫协作，都被视为政府主体参与社会扶贫的创新，其中，定点帮扶、结对帮扶、部门帮扶、党建扶贫等创新形式在社会扶贫中发挥的作用较大。此后，在21世纪的前十年市场主体广泛参与社会扶贫，又发展出了企业协作、产业扶贫、投资促进、劳务合作等创新形式，为扶贫开发做出了应有的贡献。此外，社会团体、民间组织、社会公众等又发展出了项目帮扶、志愿服务等多种多样的社会扶贫形式。各种扶贫形式发挥其特有的人才、资金、资源、组织等优势，激发了社会扶贫的活力，共同为社会扶贫贡献力量。从社会扶贫的实施方式看，传统的社会扶贫主要是以直接投入或引进资金、项目方式为主，涉及领域包括基础设施建设、医疗卫生、教育、水利等公共服务体系，多重在物质帮扶上，精神、文化等扶贫涉及较少，也不够重视。现阶段的社会扶贫更加注重提升当地贫困人口的自我发展能力，由“输血式”向“造血式”不断转化，从“物质扶贫”向“精神扶贫”过渡，杜双燕：《新一轮西部大开发背景下贵州社会扶贫的机遇和挑战》，《理论与当代》2011年第2期。逐步从单一的资金项目发展至技术、信息、人才等扶贫领域，更加注重达到“双赢”的效果。而且，更加注重社会扶贫行动中的受益者参与，显著激发和增强了贫困农民的发展意识，提高了贫困地区的组织化程度和集体行动能力。从社会扶贫的机制来看，创新扶贫开发的工作机制保障了社会扶贫的可持续性。如通过整合多渠道资源，形成扶贫合力；注重政府行为与市场机制的有机结合，等等。多种创新的扶贫形式和工作机制进一步激发了社会力量参与扶贫的积极性，提高了社会力量参与扶贫的主动性，激发了社会扶贫的活力。

4 发挥自身优势提升了社会扶贫的实效

社会扶贫有着许多政府扶贫所不可替代的优势，是扶贫开发工作的一支重要力量，是政府扶贫的有效补充。专项扶贫和行业扶贫为扶贫开发营造良好的环境，如整村推进、产业扶贫、连片开发、推广农业技术、改善交通、改善水利条件、科技扶贫、发展贫困地区的社会事业等，这些具体措施为贫困地区的发展创造了条件，但是政府扶贫大多着眼于地区发展，存在着针对性、实效性不强的弊端，其对于直接提升贫困人群生活水平的成效不容易评价。与专项扶贫和行业扶贫不同，社会扶贫的目标和对象更加具体化，具体化的目标和精准的扶贫对象对于提升社会扶贫的实效作用明显。社会扶贫大多以扶贫项目为载体，尤其是企业帮扶和社会组织扶贫更加注重以项目的方式实施，项目一般都具有明确的目标和对象，项目方案更加贴近当地贫困人群的实际需求，项目的监管和评估也更加明确。社会扶贫组织从事的农村综合发展项目一般规模都比较小且更为本地化，更专注于贫穷农户，较多地同当地社会基层组织进行合作，因而能促进民众的参与。同时，社会扶贫面对当地的各种既定条件，如经济、政治、文化和传统等，具有较大的适应性，它可以根据这些特定的条件来确定自己的战略、策略、计划、方式，以及应采取的措施。因而，社会扶贫能较好地消除权利与义务的不对称性，扶贫目标更清晰，问责制度更健全，监督体系更完善，创新激励更充足，资源配置效率更高，社会扶贫的实效也更高。正是基于社会扶贫的优势，在过去几十年的社会扶贫实践中，充分挖掘社会扶贫的优势来弥补专项扶贫和行业扶贫的不足，成为提升社会扶贫实效的重要因素。

二、社会扶贫存在的问题和面临的挑战

(一) 社会扶贫存在的问题

在近三十年的社会扶贫实践中，社会扶贫的观念日渐增强，社会扶贫的格局初步形成，特别是社会扶贫的实际成效日益显现，社会扶贫以其不可替代的优势，在扶贫开发中发挥着越来越重要的作用。但是，社会扶贫仍然处于探索发展阶段，还存在着许多与新阶段扶贫开发形势所不相适应的问题。

1 社会扶贫理念不够成熟

社会扶贫实践近三十年来，逐步为社会各界所认识，社会力量参与也日益普遍，但是，人们对社会扶贫的认知仍然不够深刻，社会扶贫的理念仍不够成熟，主要表现在以下三个方面。

其一，社会扶贫的概念不清晰。在现有的官方话语体系中，并没有一个明确的社会扶贫的定义，通常认为社会扶贫是指动员和组织社会各方面力量参与扶贫开发，包括定点扶贫、东西扶贫协作、军队和武警部队参与扶贫，以及民营企业、社会组织和广大公众参与扶贫等形式。事实上，定点扶贫、东西扶贫协作及军队和武警部队参与扶贫都不是真正意义上的社会扶贫，都是党委和政府主导的扶贫。社会扶贫应该更加强调扶贫主体的社会性、扶贫资源的社会性和组织方式的社会性，真正的社会扶贫就是要动员社会力量，运用社会资源来开展扶贫。

其二，扶贫与救济区分不清。社会扶贫在具体实施中亦常常出现扶持与救济不分的现象。传统的社会扶贫方式多是“输血式”的救济扶贫，从资金上、项目上和人力上对贫困地区和贫困人群提供帮助，特别是对生活困难群体给予物质上或金钱上的救助。现阶段，仍然有大量的社会力量对于社会扶贫的理解局限于捐钱、捐物等初级形式，这实际上混淆了扶贫与救济、贫困户与救济户的概念。社会救济也称社会救助，是指国家和社会对因各种原因无法维持最低生活水平的公民给予无偿救助的一项社会保障制度。救济包括民间救济和政府救济。民间救济由个人或单位提供，这类救济纯粹是一种施舍行为，是一种慈善行为；而政府救济属于社会行为，通常被称为社会救济。从严格意义上来看，社会救济属于民政部门的责任范畴。而社会扶贫应该是由社会主体参与，针对贫困地区和人口的物资、科技、文化、人才等多方面的扶助形式，旨在在保障贫困人口生活的基础上，增强其自身以及社区的发展能力。

其三，参与扶贫的自觉意识尚未形成。虽然越来越多的人已经认识到扶贫开发不仅仅是政府的责任，也是公民应该承担的社会责任，但是社会公众参与扶贫的自觉意识尚未形成。目前社会公众对社会扶贫的理解仍然停留在“他律”阶段，还没有形成意识自觉和行动自觉。即便部分社会公众具有参与扶贫开发的意识，也对如何有效参与扶贫开发缺少理解。

2 社会扶贫主体仍然弱小

经历几十年的实践，越来越多的社会力量参与到扶贫开发中，特别是民营企业、社会组织和广大公众的参与，壮大了社会扶贫的队伍。但是，不容忽视的事实是，社会扶贫主体仍然弱小，在扶贫开发方面的影响仍然不足，具体来看，主要表现在以下三个方面。

其一，规模偏小。从社会扶贫主体的数量来看，目前为止仍未形成全社会参与扶贫的氛围，特别是民营企业、社会组织和个人参与扶贫的数量仍显不足；从社会扶贫组织的规模来看，特别是社会组织的规模较小，缺少相应的影响力。

其二，能力不足。从整体来看，中国的社会扶贫仍然处于探索阶段，社会扶贫的专业化程度不高，这主要是因为社会扶贫主体的能力不足。如缺乏具备筹资能力、交流能力、法制能力、执行能力、组织能力等的高水平专业化人才和群体，内部从业人员多为兼职，负责人多由离退休人员担任，人员总体素质有待提高。

其三，管理滞后。社会扶贫主体的管理水平有待进一步提高，不少社会扶贫主体的做法还停留在仿照事业单位的做法上，管理体制和服务理念滞后，机构制度不完善等。除国内外极少数专业的扶贫团体之外，大多是非专业的政府部门、企业，或是民间机构和分散的个体。在从事扶贫活动时，往往缺乏专业方法以及评估监测手段，存在着管理缺位或者管理混乱的现象。

3 社会扶贫平台建设滞后

社会扶贫平台建设对于社会扶贫而言具有重要意义，一方面，社会扶贫需要相应的动员平台。要动员社会力量参与扶贫，需要统一的平台，让更多的人通过这个平台了解和认识社会扶贫。贫困农户和基层官员需要通过信息平台了解更多的社会扶贫政策和项目，社会扶贫主体需要通过信息平台了解贫困群体及其需求。另一方面，社会扶贫的具体实施需要统一的行动平台。有了行动平台，社会扶贫主体可以认识到通过什么途径有效实施扶贫，如何整合扶贫中的各种资源，如何协调与其他扶贫主体的关系等。而到目前为止，除了国务院扶贫开发领导小组办公室国际合作和社会扶贫司在部分发挥着社会扶贫的平台作用外，仍然没有建立起全国性的、高效率的社会扶贫平台，尤其是缺少体现信息社会特征的网络平台。因此，社会扶贫过程中的信息传递、经验分享、行动指导、成效反馈等都缺少及时、准确和低成本的渠道，在扶贫实践中形成的经验很难快速、有效地传播出去，创新和经验的作用受到限制。因为受到社会扶贫平台的限制，许多与社会扶贫相关联的工作不能有效开展，如全国范围内的社会扶贫统计数据在目前就很难获取。

4 社会扶贫工作机制不完善

社会扶贫作为“三位一体”大扶贫开发格局中的重要组成部分，在近三十年的实践探索中也面临着缺乏强有力的机制支撑的问题，机制不健全导致诸多扶贫单位仅仅当作政治任务来完成，没有制定具体实施细则和目标，也没有相关政策的规范和保障，更没有量化的考核指标，甚至在社会扶贫资金管理方面也存在较为混乱的问题。具体来看：

一是动员机制不健全。针对当前社会扶贫的认知不清、社会参与积极性不高的情形，要全面开展社会扶贫的动员。但是现阶段的社会扶贫，无论是在舆论宣传上，还是在动员平台的建设上都还没有形成完善的机制。二是参与机制不健全，主要表现为参与渠道单一，社会扶贫主体的参与能力低下，社会主体参与扶贫的制度保障缺乏以及组织管理不完善。三是整合机制不健全。社会扶贫如何形成合力是一个需要重点思考的问题，现阶段的社会扶贫仍然缺少完善的整合机制，主要表现为缺少资金整合机制，缺少项目整合机制，极大地制约了社会扶贫的成效提升。四是协调机制不健全。在新的历史阶段，社会扶贫不仅要协调社会扶贫主体之间的关系，还要协调社会扶贫主体与政府扶贫主体和市场主体的关系，此外，还需要协调社会扶贫主体与贫困地区和贫困人群之间的关系，这种协调机制仍然没有完全建立起来。五是激励机制不健全。如何提升社会力量参与扶贫的积极性和主动性，需要完善的激励机制。现阶段的社会扶贫，无论是在利益共享方面还是在精神回报方面都极为缺乏，还没有形成社会扶贫主体与扶贫开发的共赢机制。六是考评机制不健全。还没有建立起对社会扶贫的评价机制，社会扶贫资金、项目和人力投入的成效更多的是一种定性评价，缺少完备的考评体系。

5 社会扶贫政策法规不健全

社会扶贫存在的问题，除了社会扶贫主体本身发展不足之外，还有外部环境的不完善，主要是政策法律环境的不完善。我国社会扶贫法律法规建设滞后，对社会扶贫缺乏规范和保护，对合法的社会扶贫行动缺乏明确有力的政策鼓励，税收减免等优惠政策尚得不到落实，制约了社会志愿捐助的意愿。一方面，缺乏社会扶贫的专门政策法规，现有的政府法规根本不足以规范和保护社会扶贫主体的权益。例如对于社会组织参与扶贫，目前除《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》三大行政法规之外，尚没有针对性、特定性的专门规范社会组织的实体内容的法律条款。另一方面，已经颁布的扶贫开发政策对于社会扶贫的作用较小。目前，适用于社会扶贫的政策文件主要是国家层面有关整个扶贫开发的指导性文件，如《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书、《中国农村扶贫开发纲要(2010—2020年)》、《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》等，这些政策法规体现社会扶贫的内容不多，表述简明扼要，涵盖面偏小，可操作性不强，对社会扶贫进一步发展的指导作用有限。

6 社会扶贫可持续性不足

社会扶贫的作用是巨大的，成效是显著的，然而“社会扶贫可持续运作”的问题随着社会扶贫的深入开展也逐渐凸显。可持续运作是社会扶贫工作面临的基本课题。自1986年社会扶贫实践开始以来，政府主体在社会扶贫中的参与相对持续性较高，但是纯粹意义上的社会力量参与扶贫则是非持续性的。从社会扶贫的支持形式来看，社会力量资金来源并不稳定，不同年份社会资金的投入也存在较大区别。社会力量投入的项目带有阶段性特征，项目更加强调短期效益。社会公众参与社会扶贫具有盲目性和时段性特征，并受到诸多因素影响。此外，从社会扶贫的运作机制来看，社会扶贫在组织、管理、运行、评估等方面存在着缺陷，制约了社会扶贫的可持续发展。对社会扶贫的认知不清晰、定位不明确，乃至缺乏相应的实施机制和制度规范，这些因素成为社会扶贫可持续运作的障碍，在新的历史阶段，社会扶贫必须突破这些障碍才能够深入发展。

(二) 社会扶贫面临的挑战

随着新阶段国家扶贫纲要的启动实施，各级党委、政府更加高度重视扶贫开发工作。2011年，中共中央、国务院印发了《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》，并发出通知，通知明确要求“各级党委和政府要进一步提高对扶贫开发工作的认识，切实增强做好扶贫开发工作的紧迫感和自觉性，加强领导，强化责任，坚持开发式扶贫方针，加大投入力度，强化政策措施，坚决打好新一轮扶贫开发攻坚战”。同时，《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》也对新阶段的社会扶贫提出了指导性意见，要求进一步加强定点扶贫、推进东西部扶贫协作、发挥军队和武警部队的作用、动员企业和社会各界参与扶贫。国家高度重视扶贫开发工作，为社会扶贫进一步创新发展提供了方向和动力，同时新阶段的扶贫开发形势也给社会扶贫带来了巨大挑战。

其一，贫困形势严峻增加了社会扶贫的压力。2011年，中国扶贫标准上调引发了扶贫任务的重大转变。2011年在中央扶贫开发工作会议上，中央决定将农民人均纯收入2300元作为新的国家扶贫标准。扶贫标准的上调是我国全面建成小康社会的必然要求，也是适应国际扶贫开发要求的重要举措。扶贫标准的上调引致我国贫困人口的大规模增长。按照新的扶贫标准，截止到2013年年底，我国贫困人口仍有8249万人，其中贫困发生率超过20%的有西藏、甘肃、贵州、新疆、云南和青海6个少数民族比例较高的省(自治区)。《国务院扶贫办主任刘永富解读“继续向贫困宣战”》，http：//kfqpeoplecomcn/n/2014/0324/c5491824721467html。此外，我国仍然是一个发展中国家，区域、城乡发展不平衡的问题还相当突出，制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在。目前我国剩余农村贫困人口主要分布于自然条件恶劣、基础设施残缺、增收产业薄弱、文化习俗落后的区域，且贫困人口分布更加分散，导致扶贫难度随之增加。可见，现阶段我国的贫困问题仍然非常严重，严峻的贫困形势，不仅要求政府扶贫的投入更加庞大，也要求社会扶贫加大投入力度，进一步增强社会扶贫在扶贫开发中的成效。

其二，全面建成小康社会需要社会扶贫的突破。2012年11月，中共十八大召开，以习近平为总书记的中央领导集体，从战略和全局出发，作出“全面建成小康社会”的新部署。习近平指出，没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。全面建成小康社会战略目标的提出，对社会扶贫提出了更高的要求，需要社会扶贫的创新突破。社会扶贫作为大扶贫开发格局中的重要“一极”，对于推动全面小康社会的建设负有不可推卸的责任。一方面，全面建成小康社会的时间紧、任务重，需要社会扶贫发挥更为重要的推动作用；另一方面，全面建成小康社会意味着贫困人群的全面发展，反贫需求不仅仅局限于物质上和经济上的需求，促进贫困地区和贫困人群的全面发展也是扶贫开发的重要目标。社会扶贫在满足贫困地区和贫困人群多样化需求方面的优势，决定了其在扶贫开发中承担更多的责任，发挥更为重要的作用。如何进一步创新社会扶贫方式，从经济发展、社会发展以至于人的发展方面为贫困地区提供服务，这是社会扶贫在新阶段面临的新挑战。

其三，全面深化改革需要社会扶贫的创新发展。2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，《决定》指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民”，“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11月15日。。2013年12月18日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》(以下简称《意见》)，指出“当前和今后一个时期，扶贫开发工作要进一步解放思想，开拓思路，深化改革，创新机制，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，更加广泛、更为有效地动员社会力量，构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局，在全国范围内整合配置扶贫开发资源，形成扶贫开发合力”《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》。。《决定》和《意见》同时指出，社会主体在国家治理和扶贫开发中发挥更为重要的作用。由此可见，如何推动社会扶贫进一步发展，特别是如何协调政府、市场和社会的关系，也需要社会扶贫在全面深化改革的背景下创新发展。新时期扶贫开发的战略思想把扶贫开发作为关乎我们党和国家政治方向、根本制度和发展道路的大事，提升到新的战略高度，扶贫开发关系到社会的稳定和国家的长治久安。如何创新发展社会扶贫，为国家深化改革、国家治理体系的现代化，以及政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局构建做出贡献是现阶段扶贫开发的又一个重要挑战。推进社会扶贫工作的创新，发挥社会扶贫在经济社会发展中的助推作用，是一个需要认真思考的问题。

总的来看，现阶段扶贫开发面临的新形势为社会扶贫带来了巨大的挑战。面对复杂的贫困形势，全面建成小康社会的战略目标，以及全面深化改革的需要，社会扶贫唯有创新发展，才能在政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局中发挥应有的作用。如何进一步做好社会扶贫工作，充分发挥其潜力和作用，是一篇具有战略意义的大文章。

第四部分  社会扶贫的创新发展

当前和今后一个时期，扶贫开发工作要进一步解放思想，开拓思路，深化改革，创新机制，构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局。如何推动社会扶贫的创新发展，推进社会扶贫工作的机制创新，发挥社会扶贫在扶贫开发和经济社会发展中的助推作用，是一个需要认真思考的问题。

一、社会扶贫的发展方向

随着我国扶贫开发工作的进一步推进，社会扶贫将会凸显其更为重要作用。然而，社会扶贫仍处于不断探索的过程之中，扶贫开发新的历史时期赋予了社会扶贫更为深刻的内涵，也决定了社会扶贫未来的发展方向。

(一) 社会扶贫的社会化

当前的社会扶贫主体包含的范围十分广泛，但是概括起来，一是政府主体参与社会扶贫，二是社会主体参与社会扶贫。可见，现有的社会扶贫并非真正意义上的社会扶贫，其中政府力量参与社会扶贫占据了社会扶贫的主体地位，社会主体参与扶贫仍然不足。而从社会扶贫的成效来看，政府力量在社会扶贫中动员、组织、实施、资源募集等方面的作用相对较为突出，而真正的社会主体在社会扶贫中的作用和力量还没有得到充分发挥。《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》指出，要“创新社会参与机制”，“建立和完善广泛动员社会各方面力量参与扶贫开发制度”，“支持各民主党派中央、全国工商联和无党派人士参与扶贫开发工作，鼓励引导各类企业、社会组织和个人以多种形式参与扶贫开发”。可见，在新阶段的扶贫开发中，社会扶贫的主体将会进一步拓展，社会扶贫的社会化倾向将会更加明显。这种社会化倾向主要表现在以下两个方面。

其一，扶贫主体的社会化。在扶贫开发的新阶段，将要建立起政府、市场和社会协同推进的大扶贫开发格局，大扶贫开发格局的建立明确了社会主体在扶贫中的重要地位。社会主体将会在社会扶贫中占据主要地位，政府力量参与社会扶贫，如定点扶贫、东西扶贫协作在社会扶贫中更多起到的是引领作用。新阶段的扶贫开发将会更注重动员和引导社会主体参与扶贫开发，将会推动全民参与扶贫开发的理念发展，让越来越多的人认识到参与扶贫开发的重要意义和重大责任。与此同时，扶贫主体的社会化还体现在贫困群体的广泛参与上。贫困群体也是扶贫开发的重要力量。传统的社会扶贫更多体现了“输血式”的扶贫特征，贫困群体在扶贫开发过程中的参与性、主动性和积极性都没有很好地得到体现，因而制约了社会扶贫的效果。新阶段的扶贫开发，更加强调贫困人群和贫困地区的内源式发展，更加注重增强扶贫对象自我发展能力，贫困群体将会更多参与到社会扶贫中来。

其二，扶贫资源的社会化。现阶段，社会扶贫投入的资源绝大部分依赖政府主体，政府非专职扶贫机构在资源的筹集过程中发挥着重要的作用，这些资源主要来源于三个方面：一是扶贫主体自身财政资金的一部分，例如东部发达地区政府把其管辖范围内的纳税人创造的财政收入捐赠给管辖范围外的贫困农民；二是扶贫主体自身或在社会发动募捐所得，包括扶贫主体内部募捐以及企事业单位和社会大众的募捐；三是发挥主体自身的社会资源而直接引进的扶贫资金及资源。许源源：《中国农村扶贫瞄准：定点部门与NGO的视角》，中国社会科学出版社2012年版，第50页。社会资源的来源仍然不足，特别是真正意义上的民间资源的运用不够充分，其中夹杂着诸多的政府资源因素。在新阶段的扶贫开发中，伴随着扶贫主体的社会化，扶贫资源的社会化趋向也会更加明显，应该逐步建立起以社会资源为主的扶贫资源体系。

(二) 社会扶贫的常态化

社会扶贫通常被视为政府扶贫的补充，从某种意义上来看，社会扶贫体现的是一种剩余扶贫，是对贫困人群和贫困地区的剩余福利。即便是从概念界定上来看，社会扶贫也缺少官方认可的、具有共识性的概念，而是将社会扶贫看作政府的专项扶贫和行业扶贫之外的其他扶贫方式的总称，这也说明社会扶贫的重要地位并没有得到充分体现。无论是资金投入力度、政策保障力度还是扶贫的组织管理等都没有上升到扶贫政策层面，没有成为一种常态化的扶贫形式。可以说，中国长期的扶贫开发主要是政府扶贫，而社会扶贫只是一种补充，并没有体现其应有的地位，也没有发挥其应有的作用。社会扶贫在过去主要体现了应急性、暂时性和阶段性特征，尤其是在贫困地区遭遇重大的自然灾害之际，社会力量参与扶贫的力度更大，可见，社会扶贫在过去并不是一种常态化的扶贫方式。《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》明确提出，要“构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局”。可见，新阶段的社会主体参与扶贫开发将会上升到战略层面全面推进，将会成为与政府扶贫同等重要的扶贫开发方式。这就意味着在社会扶贫的创新发展过程中，社会扶贫将会作为一种常态化的扶贫方式长期存在，也将会成为各级政府引领和推动扶贫开发的常规工作。

(三) 社会扶贫的规范化

社会扶贫相对于政府扶贫而言，其重要性并没有被充分认知，尚未形成一套行之有效的运作规范。而且社会扶贫体系庞杂，涉及众多的主体、领域和形式等，是专项扶贫和行业扶贫之外一切扶贫行动的“大杂烩”，规范起来非常复杂。因而，在长期的社会扶贫实践中，虽然取得了明显的成效，但是相应的问题也层出不穷。可以说，社会扶贫还没有形成完善的工作机制，如社会扶贫的动员机制、参与机制、协调机制、整合机制、激励机制、评估机制等都还不健全，社会扶贫仍处于探索阶段。从现有的社会扶贫实践来看，各地的社会扶贫各自为政、花样百出，而且有些扶贫模式如定点扶贫、东西扶贫协作等形式主义比较严重，社会力量如社会组织、民营企业和社会公众参与扶贫也缺少科学引导和规范。社会扶贫的杂乱主要源于其规范性的缺乏。当前，有关社会扶贫的规划、政策、法规等都还没有成形，社会扶贫的规范性文件还处于空白状态，很多社会扶贫主体不知道如何有效参与扶贫开发，从而导致社会扶贫效果的弱化。尽管国家在扶贫开发过程中出台了各种政策文件，但是社会扶贫仅作为隶属部分被提及。社会扶贫作为政府扶贫的必要补充，具有其不可替代的优势，发挥着重要的作用。在新的扶贫开发阶段，扶贫开发需要投入更多的力量，必须要给予社会扶贫更多的关注。如何让社会扶贫在新的扶贫阶段充分发挥其重要作用，必须推动社会扶贫的规范化运行，不能让社会扶贫继续扮演剩余扶贫的角色，不能让社会扶贫仅仅依靠社会力量的一时热情来推动。因此，可以断定，新阶段的社会扶贫将会朝着规范化的方向发展。现阶段，社会扶贫正在开始从制度层面为其运作提供规范性支持，这将会是今后一段时间社会扶贫工作的一个重心。

(四) 社会扶贫的战略化

当前我国扶贫开发已从解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。现阶段的扶贫开发同时面临着我国在2020年前全面建成小康社会以及推动国家治理体系和治理能力现代化的战略背景。中共十八大确立了全面建成小康社会的宏伟目标，强调要深入推进农村扶贫开发。习近平总书记指出：没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。在新的历史起点审视扶贫开发中的社会扶贫，需要在构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局中思考，而大扶贫开发格局的构建也是国家治理体系的重要组成部分。推进扶贫开发，事关中国特色社会主义伟大事业的顺利推进，事关国家的长治久安，事关“中国梦”的实现。由此可见，新阶段的社会扶贫已经上升到国家发展的战略高度，社会扶贫成为推动扶贫开发、全面建成小康社会和国家治理现代化的战略部署。社会扶贫的创新发展，将会为全面建成小康社会和推动国家治理体系和治理能力的现代化做出重要贡献。

二、社会扶贫的理念革新

社会扶贫实践近三十年来，逐步为社会各界所认识，社会力量参与也日益普遍，但是，人们对社会扶贫的认知仍然不够深刻，社会扶贫的理念仍不够成熟。转变理念是创新发展社会扶贫的前提条件。理念是社会扶贫工作的前提，是行动的先导。社会扶贫要有新的发展，必须树立新的发展理念。

(一) 树立“双轮驱动”的社会扶贫理念成久生：《发展社会扶贫事业的几点思考》，《吕梁日报》(2版)2010年8月19日。

传统的社会扶贫主要是政府主导的社会扶贫，从社会扶贫主体来看，无论是定点扶贫还是东西扶贫协作，其主体等都带有浓重的政府色彩，而真正意义上的社会力量参与扶贫显然还未形成气候。从社会扶贫的资源来看，大部分资源来源于政府渠道，而真正的社会力量投入的资源远远不够。这就导致了宣传的偏向性和公众对社会扶贫的认识误区，对于社会扶贫的了解多停留在政府主导的定点扶贫、东西扶贫协作等形式上，而对其他的社会组织、民营企业、个人等群体的社会扶贫缺乏了解，不利于社会扶贫良好氛围的形成。社会扶贫强调扶贫主体的社会性、扶贫资源的社会性和组织方式的社会性，真正的社会扶贫就是要动员社会力量，包括民营企业、社会组织和公民个人参与扶贫。在新阶段的扶贫开发中，社会扶贫的重要地位和作用不言而喻。真正体现社会扶贫的内涵，就必须实现政府主导下社会力量广泛参与的社会扶贫格局，即由过去仅靠政府扶贫帮困观念转变为政府与社会“双轮驱动”的扶贫帮困观念。由于政府主体在社会扶贫工作中发挥了不可替代的作用，在一段时期内，政府主体在社会扶贫中仍将发挥重要的引领示范、组织协调、规范监管等作用，与此同时，必须动员、引导、培育社会力量参与扶贫，逐步提升社会力量参与扶贫的能力，让社会力量充分发挥其在扶贫开发中的优势和作用。这就标志着大力发展社会扶贫事业，要积极动员社会力量，充分利用民间资源参与社会扶贫，逐步形成政府主体、社会主体“双轮驱动”的社会扶贫开发格局。

(二) 树立内源式发展的社会扶贫理念

社会扶贫在彻底消除贫困、走向共同富裕的进程中具有客观必然性和不可替代性。但是，社会扶贫更多体现的是救济式扶贫、输血式扶贫和剩余式扶贫，具有应急性、暂时性、阶段性等特点，处于较低层次。现阶段的社会扶贫与专项扶贫和行业扶贫相比较，难以激发贫困地区和贫困人群内源式发展的信念和行动。

从社会扶贫的主体来看，多元化的扶贫主体各具特点，难以统一协调，形成扶贫开发的合力，因而贫困地区和贫困群体对社会扶贫的力量认识不够。以项目支持为例，虽然在劳务培训和输出、文化教育扶贫、科技扶贫、产业扶贫等方面也多有涉足，但是在项目的具体实施过程中，贫困人群的自我发展意识和参与发展的积极性不高。从社会扶贫的资源来看，缺少持续稳定的资源供给也削弱了贫困地区和贫困人群内源式发展的积极性。从政策规范来看，社会扶贫的制度缺失使得其可持续的发展成为难题，也不利于贫困地区和贫困人群的内源式发展。新阶段的社会扶贫必须改变当前的扶贫方式，更加强调内源式发展的社会扶贫理念。《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》指出，新阶段扶贫开发的一个基本原则是“自力更生，艰苦奋斗”，“加强引导，更新观念，充分发挥贫困地区、扶贫对象的主动性和创造性，尊重扶贫对象的主体地位，提高其自我管理水平和发展能力，立足自身实现脱贫致富”《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》。。这必然要求社会扶贫跳出救济式扶贫的初级阶段，实现由一般扶贫解困向深层次扶贫开发转变。一是要树立贫困人群参与扶贫的信念，通过资源的协调整合、制度的规范保障等提升贫困人群对社会扶贫的认识，增强信心，激发贫困人群的自我发展意识。二是强调贫困人群的行动参与。社会扶贫项目的设计应该以贫困人群的参与为重要宗旨，通过贫困人群参与扶贫，提升其自我发展的能力。三是要强调贫困人群的发展。发展是解决所有问题的关键，也是消除贫困的根本举措。面对新形势、新任务，要以科学发展观为指导，积极谋划贫困地区的发展思路、发展措施，寻找贫困地区的发展动力、发展支撑。在思想上树立发展是脱贫致富的第一要务，在行动中体现发展是工作的首要责任。

(三) 树立全民参与社会扶贫的理念

扶贫开发不仅是政府的责任，也是社会力量承担社会责任的重要途径。广泛动员和组织一切社会力量参与扶贫是新阶段扶贫开发的一个重要目标。因此，树立全民参与社会扶贫的理念尤其重要。在当前的社会发展阶段，树立全民参与扶贫的理念有其有利的条件。

首先，我国经过改革开放几十年的发展，经济和社会取得了长足发展，大面积的普遍性贫困已经不复存在，人们的物质生活水平得到极大提升，为人们参与社会扶贫提供了经济基础。其次，公民意识的觉醒为全民参与社会扶贫提供了理念基础。公民社会的发展，民众越来越追求自身的权利，与此同时，也更加意识到自己的社会责任，民众有更多参与社会治理的意愿，越来越多的人意识到个人在社会发展中的责任，参与扶贫开发是其社会责任得以体现的一种方式。再次，慈善文化的发展为公民参与社会扶贫提供了精神支持。慈善是一种事业，更是一种文化，是一种由“爱”支撑的行为模式和心理积淀。与发达国家相比，我国慈善事业正处在起步阶段，慈善文化虽然尚未深入人心，但是民间普遍存在着慈善行动，社会服务的理念正在逐步形成。社会各界涌现出一大批关爱民生的爱心人士，从事社会扶贫工作、奉献余热的好人好事层出不穷。这些有利条件对于全民参与扶贫开发理念的形成起到了重要的助推作用。在扶贫开发新的历史时期，应该努力推动这种全民参与社会扶贫理念的发展和成熟。应采取多种形式，大张旗鼓宣传实施社会扶贫的重要意义，积极宣传党的扶贫方针政策，报道扶贫开发典型经验，交流贫困地区农副产品信息，反映贫困地区现状和扶贫攻坚力度，在全社会营造“人人为贫困献爱心，送温暖”的舆论氛围，促使社会力量自觉自愿地投入到社会扶贫开发行列中来，特别是对那些事业有成的民营企业家和先富起来的一批人，引导他们自觉履行兼顾扶贫济困的社会责任，积极回报社会，造福人民，让其所掌握的资金和技术、劳动管理、信息等生产要素在扶贫开发中发挥更大作用。

(四) 树立大扶贫开发格局的理念

当今的中国社会，正在经历前所未有的历史变革。经济体制改革深入推进，新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化深入发展，社会结构、生产方式、利益关系深刻调整，扶贫开发面临的经济社会环境、体制机制条件等深刻变化。《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》指出，要进一步创新机制，营造全社会关心扶贫、爱心助贫的良好氛围，形成政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局。在新的历史起点审视扶贫体系中的社会扶贫，需要在构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局中思考。在过去的扶贫开发中，政府、市场和社会各自发挥作用，但是没有形成长久的合力。社会扶贫发挥的作用比较有限，而且社会扶贫重视短期效益和短期目标的实现，从而导致社会扶贫效益没有得到充分体现。在扶贫开发上升到国家战略地位，扶贫开发进入到攻坚的历史阶段，必须思考通过构建大扶贫开发格局来提升扶贫开发的整体成效。树立大扶贫开发格局的理念至少包含三层意思。其一，是要明确社会要素在大扶贫开发格局中的定位。针对社会扶贫资金投入少、规模小，项目分散的问题，必须转变理念，在政府、市场和社会协同推进的大扶贫开发格局中来重新定位社会扶贫，明确社会扶贫在扶贫开发中的重要地位。其二，是要明确社会要素如何在大扶贫开发格局中发挥功能。如何使社会力量投入的资金、项目、人力等与政府要素和市场要素相结合，凝聚方方面面的智慧和力量，着力构建协同推进的大扶贫开发格局，实现扶贫工作整体推进。其三，是要明确社会扶贫中政府、市场和社会各要素的关系。在社会扶贫过程中也同样会有政府、市场和社会要素共同发挥作用的时候，如何让各要素共同发挥合力，提升社会扶贫的成效是必须深入考虑的问题。

三、社会扶贫的格局构建

社会扶贫理念始于1978年开始的体制扶贫阶段，而现实意义上的社会扶贫产生于20世纪80年代的定点扶贫，历经近30年的实践，社会扶贫格局初步形成。但是现有的社会扶贫格局并不是十分清晰的，仍然还有很多要素尚未理清，如社会扶贫的主体关系、社会扶贫的行动方式、社会扶贫的领域划分、社会扶贫的组织格局等都还有待进一步明晰，这些因素影响了社会公众对社会扶贫的认知和理解，也制约了社会扶贫的进一步发展。在扶贫开发的新阶段，迫切需要厘清社会扶贫的格局。如何明确社会扶贫的主体关系，如何创新社会扶贫的行动方式，如何确定社会扶贫的行动领域，如何搭建社会扶贫的组织格局等问题仍然需要做进一步探讨。

(一) 明确社会扶贫的主体关系

迄今为止，官方话语系统对社会扶贫并没有一个统一的、清晰的概念。从现有的官方文件来看，无论是《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》，还是《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，都倾向于将定点扶贫，东西扶贫协作，军队和武警部队扶贫，民主党派中央、全国工商联和无党派人士参与扶贫，企业扶贫，社会组织扶贫和社会公众扶贫称为社会扶贫。社会扶贫尚处于探索阶段，其使用往往是习惯性用法，或是着眼于其字面含义，对于其内涵和外延的界定，并没有一个为官方、学界和公众共同承认的严格标准。官方对于社会扶贫概念的运用既包含了扶贫主体，也包含了扶贫行为。定点扶贫和东西扶贫协作是从扶贫行为方面对社会扶贫概念的运用，军队和武警部队扶贫、民营企业扶贫、社会组织扶贫以及个人参与扶贫是从扶贫主体方面对社会扶贫概念的运用。正是概念不清，导致人们对于社会扶贫主体的认识不清。国务院扶贫开发领导小组办公室主任刘永富在湖南省调研25号文件贯彻落实情况座谈会上指出，现在的定点扶贫、东西扶贫协作，包括省内的定点协作，都是党委和政府在动员，不是真正意义上的社会扶贫。社会扶贫就是要动员社会力量，如民营企业、社会组织和公民个人。《刘永富主任在湖南省调研25号文件贯彻落实情况座谈会上的讲话》，有改动，http：//wwwcpadgovcn/publicfiles/business/htmlfiles/FPB/lyfjh/201404/196529html。

如何厘清社会扶贫的主体关系是构建社会扶贫格局的前提条件。我们可以从广义的社会扶贫和狭义的社会扶贫两个方面来理解社会扶贫的主体关系。广义的社会扶贫可以理解为我国政府专职扶贫机构和扶贫部门以外的所有组织、机构和个人参与的扶贫，由此可以将我国现有的扶贫工作分为两极：政府扶贫和社会扶贫。狭义的社会扶贫可以理解为社会组织、民营企业和个人等社会力量参与的扶贫。狭义的社会扶贫强调扶贫的社会性。现阶段我国的社会扶贫更倾向于使用广义的社会扶贫的概念。由此我们可以进一步明确社会扶贫的主体格局和主体关系。社会扶贫的主体应该包含：①政府非专职扶贫机构和部门；②与政府关联的相关组织和机构；③民营企业；④社会组织；⑤公民个人。其中现阶段政府非专职扶贫机构和部门起着主导、动员和示范作用。在未来的社会扶贫创新发展过程中，更加强调社会力量参与扶贫，社会力量在动员资源、组织扶贫等方面的能力形成之后，将会形成社会力量占主体地位的社会扶贫新格局。

(二) 创新社会扶贫的行动方式

从广义的社会扶贫来看，现有社会扶贫的行动方式主要包括定点帮扶、对口帮扶、结对帮扶、企业协作、干部挂职、社会帮扶、人才交流、志愿服务等方式。但是，各种不同的扶贫方式之间存在着交叉重叠的现象，如定点帮扶和对口帮扶既可能包含项目援助，也可能包含社会救助的内容，同时在资源方面既包括政府资源，也包括其他社会主体的捐赠、企业投入资源等。总体来说，现有的社会扶贫行动方式并没有一个清晰的划分标准。这也是社会扶贫资源整合困难、行动效率不高的重要原因。在新阶段的社会扶贫行动格局的构建中，可以概要地将社会扶贫划分为三种方式。

其一为资金(物质)支持，表现为不同的社会扶贫主体直接向贫困地区和贫困人群提供发展资金(物质)，资金(物质)的分配使用由当地政府专职扶贫机构合理安排，社会扶贫主体对资金(物质)的使用具有建议权，对资金(物质)的去向具有监督权。此外，社会主体也可以直接为生活困难的贫困人群提供资金或物质支持等。

其二为项目支持，表现为不同的社会扶贫主体向贫困地区和贫困人群提供解决其发展问题的各类项目，项目既可以支持贫困地区的基础设施建设，也可以支持贫困地区的经济发展和社会事业的发展，同时还可以针对贫困人群开展救助式的帮扶项目。如全国妇联开展的母亲水窖项目、春蕾计划项目，中国扶贫基金会开展的小额信贷项目，中国光彩事业促进会开展的光彩扶贫工作，各类企业在贫困地区开展的产业扶贫项目等。项目的资金筹集和项目的组织管理由社会扶贫主体负责，特别是具有枢纽意义的社会组织应该承担项目组织、管理、协调工作，当地政府专职扶贫机构协助项目的实施。

其三为人力支持，为贫困地区和贫困人群的发展提供人力帮扶，如干部挂职、人才交流、技术支持、信息支持、智力支持等。新阶段的社会扶贫应该简化其行动格局，主要是为贫困地区和贫困人群提供资金、项目和人力三方面的帮扶。在这种行动格局中，重点考虑资金、项目和人力资源的获取方式和资源的合理使用方式。

(三) 确定社会扶贫的行动领域

传统社会扶贫与专项扶贫和行业扶贫在行动领域上有较多的重叠。专项扶贫中的产业化扶贫、劳动力培训、连片开发、特殊类型扶贫等，以及行业扶贫中的农业技术推广、改善交通条件、加强水利建设、发展社会事业、加强生态建设等众多领域都有社会力量的参与。从社会扶贫领域来看，目前主要集中于支持产业发展、援建基础设施、发展教育卫生、改善生产生活条件、开展生态环境建设、进行劳动力培训与输出等方面。可以说，社会扶贫并没有如专项扶贫和行业扶贫一样有着相对独立和清晰的领域，而是更多地扮演着扶贫开发的配角，做着拾遗补阙的工作，发挥着政府扶贫的补充作用。社会扶贫领域的模糊化也会导致一系列的问题，如社会扶贫与政府扶贫资源的整合问题、社会扶贫主体与政府扶贫主体之间的协调问题、社会扶贫成效的独立评估问题等。新阶段的扶贫开发，必须明确社会扶贫的工作领域，才能激发社会力量参与扶贫的积极性，提升社会扶贫的成效。概括来看，社会扶贫的行动领域主要包括四个主要方面：一是改善贫困地区和贫困人群发展的外部环境，如对基础设施的投入，如对农田水利的改造、对乡村道路的改造、开展生态环境治理等；二是对贫困地区和贫困人群经济发展的支持，如产业化扶贫、企业协作、小额信贷的支持等；三是对贫困地区社会事业的支持，如贫困地区的医疗卫生的支持、文化教育的支持、劳动就业的支持、科学技术的支持、社会保障的支持等；四是对贫困人群的扶危济困，如对生活困难的贫困人群和特殊贫困群体的经济救济和社会服务等。新阶段的社会扶贫应该逐步摆脱当前行动领域过于泛化的现状，社会扶贫的投入有限，参与过多的领域会降低其投入的针对性和产出效率。社会扶贫应该结合其资源特点，发挥各扶贫主体的自身优势，有选择性地开展扶贫工作，使扶贫开发的专业化程度更高，效果更加突出。社会扶贫可以重点考虑两个领域的深入推进：一是重点支持贫困地区的社会事业发展，这能够更好发挥社会扶贫的优势；二是重点开展贫困人群的扶危济困，这符合社会扶贫主体的特征。

(四) 搭建社会扶贫的组织格局

从组织形式来看，社会扶贫经过近三十年的实践探索，逐步形成了政府主导，组织和动员社会力量积极参与扶贫开发，共同推进减贫事业发展的局面。现阶段，社会扶贫主要由政府主导推动，参与社会扶贫的各类主体都在政府主导的扶贫开发框架下行动，政府是社会扶贫的组织管理者。在组织协调上，无论是扶贫理念的倡导、扶贫资源的动员还是扶贫主体的关系协调，政府部门都发挥着关键作用，这与政府部门得天独厚的自身优势有关。政府部门可以最大限度地运用权力效能，增强社会扶贫的动员能力和调控能力，减少或消除可能遇到的困难和问题。扶贫专职部门是整个社会扶贫工作的组织者和指挥者，负责制订社会扶贫的总体规划和实施方案，具体充当扶贫主体和扶贫对象的“联络员”和“调解员”。非扶贫专职部门设立领导小组，对社会扶贫负总责，实行一级对一级负责、层层抓落实的组织工作机制。各政府职能部门同自己扶贫的地方政府建立关系、疏通渠道，适时抽派干部到扶贫点考察和调研，以保证扶贫项目得到地方政府的鼎力支持。各职能部门与扶贫主体、扶贫对象通力合作，形成了一个多渠道沟通、多层次联系的组织管理格局，有力地推动了社会扶贫资源的整合。

现有的社会扶贫组织格局拥有无与伦比的独特优势，在社会扶贫中起着决定性作用，但也存在不可避免的局限性。政府部门发展扶贫事业往往侧重于那些可以提高市场效率的大型项目上，忽视当地贫困群体缺乏资金、技术特别是教育的现实处境，把贫困群体排除于决策过程之外，使贫困群体很难参与项目的设计和规划，从而不能有效地调动贫困群体参与发展。严传高、胡德江、廖焕水：《整合社会扶贫资源的思考》，《老区建设》2003年第11期。

政府部门组织社会扶贫的局限性，恰恰为非政府机构留下了相当广阔的活动空间，使非政府机构能在扶贫活动中发挥其特有的重要作用。从广义的社会扶贫来看，新阶段的社会扶贫应该建立起政府主体和社会主体“双轮驱动”的组织管理格局，政府部门对应于政府主体参与社会扶贫的组织管理，社会组织对应于其他社会力量参与社会扶贫的组织管理，应该建立起社会扶贫组织管理的协商制度，两个组织管理主体在具体的社会扶贫事宜中加强协作和沟通，共同推进社会扶贫的运作。从狭义的社会扶贫来看，在非政府的社会力量发展足够强大之后，政府应该逐步将组织管理的权力让渡于社会组织，通过健全社会扶贫组织，形成整合社会扶贫资源的协作机制。让社会组织充分参与社会扶贫的组织管理是当前完善我国社会治理体系的内在要求，也是社会扶贫得以进一步发展的需要。社会组织在未来社会扶贫的组织管理中应该发挥枢纽作用。

四、社会扶贫的机制完善

我国的扶贫事业已经取得了重大成就，但是，我们必须注意到，我国的反贫困工作仍然任重而道远。在新的历史发展阶段，突破这些扶贫开发中的难题亟待扶贫机制的创新。《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》指出，“改革创新”是新十年扶贫开发的基本原则，应该“适应社会主义市场经济要求，创新扶贫工作机制”。《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》也指出，“扶贫开发工作要进一步解放思想，开拓思路，深化改革，创新机制”。可见，机制创新是现阶段扶贫开发工作的一个重要任务。社会扶贫作为我国扶贫开发战略体系中的重要组成部分，也亟待通过机制创新来推动发展，机制创新将会关系到社会扶贫能否在大扶贫开发格局中发挥更为重要的作用，关系到社会扶贫未来的发展方向。

(一) 完善社会扶贫的动员机制

社会扶贫需要社会力量勇于承担社会责任，在政府的帮助与引导下利用自身优势促进贫困地区的发展。社会扶贫创新是一个重要课题，首先需要完善社会力量参与扶贫的动员机制。

第一，宣传动员，促进认识。有组织的扶贫开发虽然已历时三十多年，但是社会公众对于贫困的认识度仍然不高。中国历经三十年多年的改革开放，经济发展水平大幅提高，人们的生活发生了翻天覆地的变化，现在已经进入到全面建成小康水平的阶段。许多地区甚至已经提前达到中等发达国家水平，即便是在一些农村地区，生活水平也得到极大提高，新中国成立之后的普遍性贫困早已不复存在。因而，人们对于贫困的认识并不深刻，很难想象贫困地区的贫困人群的生活状态。加大宣传动员，促进社会公众对贫困的认识非常必要，这是社会力量参与扶贫开发的前提条件。可以通过多种渠道开展多种形式的宣传动员，促进社会公众对贫困的认识，增强其参与扶贫开发的意识。从宣传动员的途径来看，要充分利用媒体舆论和发挥社会组织在宣传动员方面的优势，特别是主流媒体和网络媒体应该在扶贫开发方面加强协作，如开设扶贫济困专栏、设立扶贫济困专题等。社会组织可以广泛开展扶贫济困的宣传活动，通过各种类型的志愿服务活动定期开展扶贫宣传，促进人们对贫困的了解，培养人们参与扶贫的意识和责任。从宣传动员的内容来看，应大力宣传关爱民生、扶贫济困的优良传统，崇高的道德风尚，宣传农村贫困的现状、原因、需求等，宣传党和政府为减缓并最终消除贫困所采取的政策措施，宣传社会各界参与帮扶的典型事例，宣传民间社会帮扶的意义和影响，让全社会都能真正了解农村、了解贫困。

第二，平台建设，加强互动。动员社会力量参与扶贫开发必须有相应的平台，让有志于扶贫事业的人及时了解贫困地区和贫困人口的情况，为他们的善心活动提供服务。动员平台至少应该发挥以下几个方面的作用：一是让社会力量加深对贫困地区、贫困人群和贫困状态的了解；二是让社会力量明确当前贫困地区和贫困人群的发展需要，让社会扶贫更加具有针对性；三是让社会力量明确如何参与到社会扶贫之中，很多社会力量并不知晓扶贫开发的参与途径；四是让社会力量能够通过平台对扶贫资金、扶贫项目进行监管；五是加强社会扶贫主体与扶贫对象之间的互动。让贫困地区和贫困人群知晓社会扶贫的资源、项目、政策等，以便于扶贫资源和扶贫对象之间更好地对接。可以考虑建立中央和地方各个层级的动员平台，如建立社会扶贫协会，发挥社会组织在平台建设方面的优势。此外，要特别加强信息化平台的建设，如建立社会动员的网络平台、组建专门的社会扶贫网站，可以更加直观、快捷、有效地动员社会力量参与扶贫。

(二) 完善社会扶贫的参与机制

《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》对于创新社会参与机制提出了专门要求。要求“建立和完善广泛动员社会各方面力量参与扶贫开发制度”，“充分发挥定点扶贫、东西部扶贫协作在社会扶贫中的引领作用”，“支持各民主党派中央、全国工商联和无党派人士参与扶贫开发工作，鼓励引导各类企业、社会组织和个人以多种形式参与扶贫开发”，“建立信息交流共享平台，形成有效协调协作和监管机制”，“全面落实企业扶贫捐赠税前扣除、各类市场主体到贫困地区投资兴业等相关支持政策”，“支持军队和武警部队积极参与地方扶贫开发，实现军地优势互补”，“每5年以国务院扶贫开发领导小组名义进行一次社会扶贫表彰”，“加强扶贫领域国际交流合作”，等等。总体来看，完善社会扶贫的参与机制应着手解决好以下几个问题。

第一，完善社会力量参与扶贫的渠道。公众参与的渠道较少是制约社会扶贫的一个重要因素。目前社会力量参与扶贫的主要渠道比较单一，大多数扶贫资源、项目、人力等都由政府部门主导安排，特别是定点扶贫、东西扶贫协作及军队和武警部队参与扶贫更多是一种行政安排，除此之外，社会渠道较少。除了政府渠道之外，还应该建立起以社会组织为枢纽的社会渠道，将社会公众等扶贫力量整合到相应的社会组织枢纽平台上，让社会公众明确如何参与到扶贫开发中。

第二，提升社会力量参与扶贫的能力。无论是政府主体、市场主体还是社会主体参与扶贫的能力依然不高。扶贫资源的投入和产出之间仍然不成比例。特别是对扶贫的规划、执行等方面的能力欠缺。定点扶贫和东西扶贫协作等扶贫形式仍然存在流于表面的现象，在规划实施过程中科学性不足，特别是与贫困地区的发展实际相脱节。例如在贫困地区广泛开展的产业扶贫，存在着盲目上产业、产业持续发展不足等问题。社会公众直接参与扶贫的能力也比较低下，很多还停留在简单的扶贫救助层面，大多数是以资源的输入为主，而在真正体现扶贫主体能力、促进贫困地区和贫困人群内源式发展方面还远远不够。提高社会力量的参与能力主要包括两个方面：一是认知能力，即对社会扶贫意义、扶贫手段、扶贫政策、扶贫成效等的认知能力；二是行动能力，即社会主体在扶贫开发过程中的运作能力和创新能力。如何让社会力量发挥更重要的扶贫开发作用，对社会力量的宣传和培训不失为提升其参与能力的一个重要手段。

第三，加强社会力量参与扶贫的制度保障。社会力量如何参与扶贫、如何保障其合法权益、如何监督扶贫资源的使用等问题都需要在制度的框架下进行。现有社会扶贫的参与制度还不够健全，扶贫参与的制度保障还没有完全形成。社会力量在参与扶贫中存在相关具体制度的缺位及不完善的问题，如一些地方创新了公民参与社会扶贫的具体形式，但往往缺乏制度化和规范化，使这些好的参与形式常常变成“走过场”或“一阵风”，无法收到实效。制度保障的缺乏往往会打消社会力量的参与积极性。因此，应该加强社会力量参与扶贫的制度化建设，应该出台专门的社会扶贫政策法规，对社会扶贫主体的权利和义务做出明确规定，保障公众参与社会扶贫的权益，激发社会扶贫参与的活力。

第四，完善社会力量参与扶贫的组织管理。过去农村扶贫工作主要是政府行为、行政手段，社会资金参与度不高。在全面动员社会力量参与扶贫开发的过程中，必须要明确其参与扶贫的组织管理，让社会力量参与扶贫有组织、有领导、有团队、有效率。社会力量参与扶贫不仅是口号，而要落实到具体的行动中，要使行动更加具有效率。同时，社会扶贫也不能一拥而上，也需要讲究参与策略和参与方法。缺少完善的组织管理使得社会扶贫出现各自为政、重量不重质、走过场等各种乱象，将会严重挫伤社会力量参与扶贫开发的积极性。因此，完善社会扶贫的参与机制必须要有完善的组织管理。现阶段由政府主导的组织管理形式已经慢慢不能适应广泛的社会参与形式，应该着力培养具有枢纽作用的社会组织来分担政府在社会扶贫中的组织管理工作。

(三) 完善社会扶贫的整合机制

社会扶贫是广泛动员社会力量参与的扶贫，其中面临资金、项目、人力等方方面面复杂的关系，整合现有的扶贫资源是一件非常困难的事情。一方面，社会扶贫资源募集难度较大，社会动员能力不足，募集资金渠道少、数量有限，社会捐赠机制尚未形成，扶贫所需的开支与能够募集到的资源之间存在巨大的缺口。另一方面，社会扶贫资金整合难度较大。社会扶贫参与主体的广泛性决定了社会扶贫资金来源的广泛性。其中，既有政府主体投入的财政资金，也有企业自身投入的发展资金，还有各种途径获取的社会捐助等，这些资金分属于各种不同的社会扶贫主体，如何集中使用、打捆使用等都是很大的难题。社会扶贫工作出现了一系列新情况、新问题，整合社会扶贫资源已是大势所趋。整合社会扶贫资源是适应扶贫任务新变化、全面建成小康社会的必然要求；整合社会扶贫资源是适应扶贫主体多元化、充分发挥综合优势的迫切需要；整合社会扶贫资源是适应扶贫方式多样化、推动社会扶贫与时俱进的重要前提；整合社会扶贫资源是适应扶贫对象复杂化、增强扶贫针对性的关键环节。胡德江、廖焕水、严传高：《对整合社会扶贫资源的理论探讨》，《求实》2004年第5期。从资源整合的机理来看，主要考虑两个方面：一是聚拢外部资源；二是优化内部结构，以最大限度地发挥综合优势和潜能，推动社会扶贫成规模、出效益。从资源整合的具体层面来看，主要考虑从以下两个方面进行。

第一，加强对社会扶贫资金的整合。当前社会扶贫资金正在逐步增加，定点扶贫、东西扶贫协作和其他社会力量投入扶贫的资金越来越多，如何加强资金的合理使用、打捆使用，充分发挥扶贫资金的效率是一个重要挑战。国家提出在扶贫开发的新阶段建立起政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局，更是为资金的整合带来了挑战。从资金整合的内容来看，一是对资金筹集渠道的整合。社会扶贫资金中除了政府财政的部分投入之外，很大部分来源于扶贫主体的筹集。现阶段，政府部门、企业、社会组织，甚至普通的社会公众都在开展形式多样的资金募集活动，筹资渠道的混乱降低了社会公众捐赠的热情。必须建立具有权威性、公众信任的资金募集渠道，同时，应该在国家的政策、法规指导下，向企业、社会个人募捐和资金市场化运作、开发式创收，使现有的资金增值。二是扶贫资金使用上的整合。要管好、用好扶贫资金，把扶贫资金有效供给最需要扶助的地区和最需要帮助的人群，充分发挥资金在扶贫中的效益。从资金整合的对象来看，一是要加强来自不同渠道的社会资金的整合，二是要加强社会扶贫资金与政府扶贫资金和市场扶贫资金的整合。从资金整合的方式来看，可以考虑由政府相关机构来集中统筹、规划和使用扶贫资金，或者考虑建立权威性的社会组织或非政府机构来统筹资金的使用。如成立专门的社会扶贫基金会，由社会力量自主决定基金的募集、整合使用、监管、成效评估等。

第二，加强对扶贫项目的整合。社会扶贫大多是以项目扶贫的形式存在的，特别是社会组织开展的扶贫往往通过具体的项目实施来发挥作用。目前，社会扶贫用于改善贫困地区的基础设施项目、促进经济发展的项目以及促进社会事业发展的项目，与政府扶贫项目多有交叉重叠，而且存在项目缺乏整体统筹规划等方面的问题，无法实现资金、技术、管理等的对接，影响扶贫的整体效果。

社会扶贫项目的整合主要从以下几个方面实现。其一，将社会扶贫项目与政府扶贫项目整合。统一项目的规划、管理和监管、评估。项目整合由政府扶贫的专门机构与社会扶贫的组织机构共同谋划。其二，将社会扶贫的不同项目进行整合。不同扶贫主体开展的项目由社会扶贫的组织机构统筹规划。其三，将社会扶贫的不同项目与目标贫困人群的需求进行整合。项目不能随意投放，也不能够重复投放，致力于满足贫困人群最迫切的生存需求以及社会事业发展的需求。其四，将社会扶贫项目在基础设施领域、经济发展领域和社会发展领域合理投放，改变过去社会扶贫资金投入上重基础设施建设轻人口发展，重经济扶贫轻文化、生态扶贫等局面，让社会扶贫项目更多投放到社会事业领域。

(四) 完善社会扶贫的协调机制

社会扶贫如何层层推进，落到实处，如何避免各自为政、分散运作的局面，要解决这些问题，就要求建立起完善的协调机制。协调机制主要考虑社会扶贫过程中不同的主体之间如何建立起融合、高效的合作关系。扶贫开发进入新阶段后，其他社会力量将会广泛地参与扶贫开发，如何更好地实现组织协调，将是考验社会扶贫工作的重要问题。

第一，建立社会扶贫主体内部的合作机制。社会扶贫相对于专项扶贫和行业扶贫而言，拥有更为广泛的主体，如前所述，社会扶贫目前的主体广泛涵盖政府非专职扶贫机构和部门、与政府关联的企事业单位、民营企业、社会组织和公民个人等。而每一类扶贫主体之下又可以细分为各种不同类型的主体。社会扶贫在一定程度上存在着“各自为政”的局面。各种参与主体分属不同部门管理和联系，相互之间通气较少，各自为政，不利于信息的掌握、交流和资源的整合；社会组织、民营企业和个人之间的联系沟通更少，大多按照自己的方式和想法进行操作，在一定程度上缺乏目标性和有效性。在具体实施中由于各单位之间缺乏一种协作机制，社会扶贫救助活动呈现多头管理、分散工作，致使各单位的潜在优势和整个系统的综合优势难以充分发挥。应该建立起政府部门主导、枢纽型社会组织协作的合作机制，实现对社会扶贫主体的组织和管理，加强社会扶贫主体的内部合作。

第二，建立政府扶贫主体与社会扶贫主体的合作机制。社会扶贫进入新阶段，在内涵和形式上应有所创新，需要考虑社会力量与政府力量的整合协同问题。在我国现有的扶贫格局中，政府扶贫主体和社会扶贫主体也存在着一定程度上的重合，如行业扶贫中交通、水利、电力、农业、环保等部分既是行业扶贫的主体，同时也是定点扶贫的主体，复杂的格局使得不同主体之间的协调存在着很大的困难。扶贫开发的协调工作主要由各层级扶贫开发领导小组来承担，相关省、自治区、直辖市和地(市)、县级政府成立了相应的组织机构，负责本地的扶贫开发工作的协调。这种协调方式对于促进政府扶贫起到了重要作用，但是对于广泛的社会扶贫主体的协调作用仍然有限。需要建立各层级的非政府协调机构，负责与政府协调机构的对接，建立和完善齐抓共管、合力攻坚的协调机制。

第三，建立社会扶贫主体与贫困地区的合作机制。在社会公众广泛参与扶贫开发的背景下，如何让社会扶贫资金、项目和人力与贫困地区的地方政府部门有效对接，更好发挥人力、物力和财力的综合效率，也是一个迫切需要解决的问题。没有与贫困地区政府部门的有效合作，社会扶贫工作根本无法开展，即便开展也无法取得预期成效。社会扶贫主体与贫困地区的协调可以考虑以下几种方式。

一是社会扶贫的政府协调机构与贫困地区政府部门的对接，可以考虑与贫困地区的扶贫开发领导小组建立合作机制。二是非政府协调机构与贫困地区枢纽型社会组织的对接，如与当地的扶贫开发协会建立合作机制。三是建立起交叉对接的方式，根据社会扶贫资金、项目、人力支持的不同性质分别选择与地方部门的合作或者与当地的枢纽型社会组织的合作。无论是哪种合作方式，都需要当地政府部门的配合和支持。

(五) 完善社会扶贫的激励机制

在传统的社会扶贫中，如果扶贫成效显著可能会受到各方面的重视，成效不突出，不仅不能得到重视，甚至得不到贫困地区和贫困人群的认可，由此挫伤了社会力量参与扶贫的积极性。为鼓励社会各界参与扶贫事业，要健全支持、激励机制，特别是在现阶段公民意识和社会服务意识还不强烈的时候，给予适当的激励能够动员到更多的社会力量参与扶贫。总体来看，完善社会扶贫的激励机制，一方面要给予社会扶贫主体利益的回报，另一方面要给予社会扶贫主体精神上的鼓励。在现阶段公民社会责任意识还没有完全形成的时候，名或者利对于提升社会力量参与扶贫的积极性就显得尤为重要。要建立起社会扶贫主体与扶贫对象的双赢机制。从具体的激励方式来看，主要包括以下几个方面。

第一，创造共赢的舆论环境。建立扶贫主体与扶贫对象的共赢机制，首先需要创造共赢的舆论环境。新阶段的扶贫开发虽然要广泛开展舆论宣传，培养人们参与扶贫的意识和责任，激发人们参与社会扶贫的爱心，但是，同时也要让社会扶贫主体认识到参与扶贫开发的利益回报。特别是对于各类企业参与贫困地区的扶贫开发而言，企业除了具有社会责任之外，其根本取向是逐利的。企业参与扶贫特别是民营企业应该获得相应的收益。改变过去单一依靠企业社会责任感参与扶贫的做法，加大对参与扶贫开发民营企业的支持力度。

第二，落实扶贫开发的激励政策。对于社会扶贫主体的激励不能仅仅限于口头的承诺，应该在具体的激励政策中加以体现，形成常态化的激励机制。一方面，及时出台相关的激励政策。如由国家出台相关文件，明确对社会扶贫中政府主体的奖励，其中包括给予物质奖励、提供相关优惠政策、给予职业晋升的优先权利等。再如，对企业参与扶贫提供投融资、税费减免的政策支持，协调解决企业参与扶贫开发的困难和障碍等。另一方面，落实已经出台的相关激励政策。对参与社会扶贫的企业，在土地、税收等方面兑现优惠政策，按照财政部、国家税务总局、民政部《关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》文件有关规定，落实好政策支持。对于参与扶贫的社会组织，符合条件的应给予公益性捐赠税前扣除资格，大力推进扶贫开发服务，对于长期投入扶贫开发的社会组织给予优先照顾等。对于公众个人参与社会扶贫的也要依照不同的奖励政策给予兑现，如对支持西部贫困地区发展的大学生给予职业或学业晋级的支持，等等。

第三，完善扶贫荣誉的表彰体系。现阶段参与社会扶贫很难收到经济利益的回报，但是至少应该给予扶贫主体荣誉上的肯定，有必要大力宣传扶贫开发的典型事迹，给予社会扶贫主体精神回报和支撑。一是定期开展社会扶贫表彰工作。对扶贫成效明显、贡献特别突出的企业、社会组织和个人给予表彰。二是建立多渠道的宣传体系，对社会扶贫主体的典型事迹进行报道宣传。三是定期开展典型扶贫案例的评选。其中对社会扶贫方式创新成效显著的政府部门、民营企业、社会组织、个人等扶贫主体进行嘉奖，开展扶贫明星等形式的评选工作。让社会公众更多了解社会扶贫主体，助其获得社会尊重和自我价值的实现。

(六) 完善社会扶贫的考评机制

社会扶贫主体的社会性决定了社会扶贫考评不易实施，社会扶贫行动的慈善性决定了社会扶贫考评不便实施。在社会公众的传统意识中，不应该对慈善事业给予好或者坏的评价。但是社会扶贫不是简单的慈善事业，也不是单方面的扶贫救济，而是在一定的扶贫理念的指导下，有组织地开展的针对贫困地区和贫困人群的扶助形式，旨在在保障贫困人口生活的基础上，增强其自身以及社区的发展能力。再从扶贫开发的形式来看，社会扶贫大多以扶贫项目的方式进行，项目化的特征也决定了社会扶贫的考评有据可循。加强社会扶贫的考评，是提高社会扶贫效率的重要推动力量。

第一，建立社会扶贫的考评体系。传统的社会扶贫的评估是基于定性评估的基础之上的，带有很强的主观性，社会扶贫工作开展的好坏，目前并没有客观的考核指标，资金扶持、项目扶持和人力支持对贫困地区和贫困人群的反贫困究竟发挥了何种作用，在目前也没有切实可用的评价方法。因此，完善社会扶贫的考评机制，首先需要建立起一个完善的考评体系，建立起一套完整的考评指标。现阶段社会扶贫的考评体系可以分为两个组成部分，一是建立定点扶贫、东西部扶贫协作、军队和武警部队扶贫工作考核评价机制和通报制度，二是建立企业、社会组织、个人扶贫监测评估体系。考评内容要综合不同社会扶贫方式的目标和贫困地区(贫困人群)的需求满足程度。考评方式应侧重于定量评估，用数据说话，避免考评流于形式，同时也要辅以定性评估，便于更全面考察社会扶贫的效果。

第二，健全社会扶贫的考评机制。一是要明确考评的主体，即由什么机构负责对社会扶贫成效进行考核。可以考虑不同层级的扶贫开发领导小组承担考评的任务，国务院扶贫开发领导小组负责组织、协调和监管，地方扶贫开发领导小组负责具体实施。此外，对于社会扶贫的考评也可以雇请与社会扶贫主体没有利害关系的第三方评估机构进行评估。第三方评估机构在考评方面具有丰富的经验，能够比较客观地反映社会扶贫的真实成效。二是要明确考评的对象，即对谁进行考评的问题。现阶段的考评建议从定点扶贫、东西扶贫协作、军队和武警部队扶贫等的参与主体着手，逐步建立起对民营企业、社会组织和公众个人的考评。三是要明确考评的内容。建议从资金的使用状况、项目的执行状况以及人力支持状况三个方面进行考评，主要考察社会扶贫目标的实现情况和贫困地区(贫困人群)的满意度。

总之，社会扶贫的创新发展是我国全面建成小康社会、深化改革、推动国家治理体系和治理能力现代化，以及构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局的题中之意。在新阶段的扶贫开发中，如何把握社会扶贫的发展方向，如何实现社会扶贫的理念革新，如何构建社会扶贫的格局，如何进行社会扶贫的机制创新等问题，仍然需要我们进一步深入思考。

 

 

第三篇  专题报告：武陵山片区社会扶贫研究

 

 

 

 

 

第三篇  专题报告：武陵山片区社会扶贫研究中国反贫困发展报告(2014)——社会扶贫专题一、武陵山片区社会扶贫的背景

作为新时期我国扶贫开发战略体系的重要组成部分，社会扶贫贯穿于我国扶贫开发的各个阶段，从20世纪80年代末开始的大规模开发式扶贫，到国家八七扶贫攻坚计划的实施，再到21世纪以来《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》的实施，都有社会力量参与到扶贫开发进程中。在《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》中，连片特困地区成为未来我国扶贫攻坚的主战场。在此背景下，继续广泛动员社会力量参与扶贫开发，是加大扶贫攻坚力度、促进贫困地区经济社会发展的一项重要举措。

武陵山区是以武陵山脉为中心的渝、鄂、湘、黔边境邻近的一个自然区域，是国家西部大开发和中部崛起战略的交汇地带，是国家在扶贫规划中确定的14个连片特困地区之一。2011年10月编制出台的《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011—2020年)》确定的武陵山连片特困地区包括湖南、湖北、贵州、重庆四省市11个地(市、州)的71个县(市、区)，其中湖南37个、湖北11个、贵州16个、重庆7个县(市、区)进入规划范围。片区国土总面积1718万平方千米；2010年年末总人口3645万人，其中城镇人口853万人、农村人口2792万人。武陵山区集革命老区、民族地区、贫困地区于一体，是跨省交界面积大、连片特困聚集多、贫困人口分布广的连片特困地区，具有比较明显的连片特困地区的特征，也成为新时期我国各类扶贫开发政策的先行试点区，以它作为解决连片特困地区扶贫开发问题的突破口，具有一定的代表意义。

从历史发展进程来看，武陵山区在既往发展过程中处于落后边缘的位置，由于特定历史时期的发展思维导向，这类地区遭遇了较为严重的生态破坏和文化损失；从经济与社会发展程度来看，武陵山区经济发展水平较低，市场化程度不足，具有自然地理条件的复杂性与经济社会文化的多元性并存的特点；从贫困特征来看，由于生态脆弱、基础设施建设薄弱、自我发展能力孱弱，武陵山区贫困面积大，贫困程度深，呈现为集中连片贫困的特征，扶贫开发工作挑战巨大；从扶贫方式与扶贫重点来看，武陵山区经历了从救济式、“输血式”扶贫到“造血式”、开发式扶贫的演变，从单纯的物质扶贫到多维的包括文化扶贫、精神扶贫、能力扶贫、权利扶贫在内的综合扶贫的转变；从扶贫格局来看，武陵山区经历了由政府部门绝对主导、自上而下的单向型扶贫开发到包括政府部门、公司企业、社会组织、社会公众在内的多元主体参与扶贫开发，逐步构建起大扶贫开发格局的转变。因此，及时、全面、系统地对武陵山区社会扶贫的历史进程和现实状况进行梳理，对武陵山区的社会扶贫进行成效评估和需求分析，总结社会扶贫工作的经验和教训，一方面可以从中发掘出我国社会扶贫的成功经验和实施效果，另一方面可以了解当前国家社会扶贫政策存在的问题，为连片特困地区扶贫开发的长远发展提供政策建议。

(一) 武陵山区社会扶贫的新机遇与新挑战

在《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》中，我国第一次明确了专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的扶贫方式为国家扶贫战略体系的基本格局。社会扶贫与专项扶贫、行业扶贫是相辅相成、相互促进的。社会扶贫是指动员和组织社会各方面的力量，参与贫困地区的开发建设，是中国特色社会主义扶贫开发道路的重要内容，也是社会主义制度优越性的体现，有利于统筹城乡和区域发展，确保贫困地区和贫困群众共享改革发展成果，是构建社会主义和谐社会、落实科学发展观的必然要求。《中国扶贫开发年鉴》编委会：《中国扶贫开发年鉴(2011)》，中国财政经济出版社2011年，第1076页。社会扶贫具体包括定点扶贫、东西部扶贫协作、军队和武警部队扶贫以及企业和社会各界参与扶贫。与政府部门的扶贫开发相比，社会扶贫有着不可替代的优势，是我国大扶贫开发格局中的一支重要力量。经历了改革开放30多年的快速发展，我国经济社会建设取得了很大的成绩。进入21世纪以来，随着国家经济发展战略的调整，我国中东部地区先发展起来的效应开始外溢，众多产业及相关要素实现由东部地区向中西部地区的转移，这对于西部贫困地区来说是一个重大的历史性发展机遇。

1 武陵山区社会扶贫面临的新机遇

经过新中国成立以后尤其是改革开放以来的多次大规模、有计划的扶贫开发，我国的反贫困已经取得了巨大的成绩，贫困人口不断减少，贫困发生率持续下降，贫困人口的生计能力不断提高，贫困地区的经济社会获得了较快的发展。纵观我国扶贫开发的历史进程可以发现，每一次国家扶贫开发战略重点的调整，都给贫困地区带来了巨大的发展机遇。当前，连片特困地区成为未来我国扶贫开发的主战场，武陵山区的扶贫开发正站在新的历史起点上，进入了扶贫开发的新阶段，多元主体参与扶贫开发的格局初步形成。

第一，扶贫开发进入了新阶段。作为连片特困地区扶贫开发的先行试验区，武陵山区的反贫困事业一直走在我国扶贫开发的前列。2010年7月5日，温家宝总理在西部大开发工作会议上特别指出：要把武陵山区等连片特困地区作为扶贫开发重点，加大扶贫开发力度。2011年，国家新一轮西部大开发战略将武陵山区确定为6个重点区域之一。《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》和2011年中央扶贫开发工作会议明确提出，要把武陵山区、六盘山区等11个连片特困地区和已明确实施特殊政策的南疆三地州、西藏、四省藏区作为扶贫攻坚的主战场。2011年10月，国务院批复了《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011—2020年)》，出台了一系列特殊扶持政策，做出了一系列决策部署，为武陵山区的发展指明了前进方向，创造了有利条件。

在扶贫领域，经过国际社会众多非政府组织和社会组织的不断探索，社会扶贫成为一种被日渐认可的扶贫新理念和新模式。在我国扶贫政策体系下，社会扶贫是具有中国特色的扶贫模式，在组织和动员社会各界参与扶贫开发工作、帮助贫困地区发展经济、改善基础设施条件、提高农民收入等方面具有明显优势，在追求扶贫救困的同时更体现出对贫困地区经济社会发展的关心、关注和关爱。借鉴国内外反贫困的最新理念，有针对性地调整既有的扶贫开发政策体系和工作方式，是中国扶贫开发道路取得成功的基本经验之一，这也在政策制定层面得到了反映。2014年3月中共中央办公厅和国务院办公厅联合出台的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》提出要创新社会参与机制，建立和完善广泛动员社会各方面力量参与扶贫开发制度，充分发挥定点扶贫、东西部扶贫协作在社会扶贫中的引领作用，全面落实企业扶贫捐赠税前扣除、各类市场主体到贫困地区投资兴业等相关支持政策。支持军队和武警部队积极参与地方扶贫开发，实现军地优势互补，加强扶贫领域国际交流合作。从中可以看出，社会力量作为扶贫开发的重要动力来源，已经得到政府的重视和认可，这也为武陵山区今后一段时间的扶贫开发指明了发展方向，奠定了政策基础。社会力量参与扶贫开发，推动武陵山区进入了反贫困的历史新阶段。

第二，扶贫开发形成了新格局。在长时间的扶贫实践中，我们走出了一条具有中国独特经验的扶贫开发之路。其中，政府主导型扶贫无疑是中国扶贫开发工作的最主要特点。从扶贫目标、扶贫规划、扶贫策略到扶贫具体措施等方面都是政府在“一手操办”，这种模式在计划经济时代以及改革开放初期发挥了巨大的作用，具有明显的时代优势。随着经济社会的发展和扶贫形势的改变，面对新阶段的农村扶贫，政府绝对主导型的扶贫开发模式开始面临着一系列挑战，如：扶贫的主体过于单一，政府的权力过大；扶贫的过程是单向型的自上而下的，对贫困农民的意见重视不足；扶贫的绩效缺乏有效的监督评估等。面对这些问题，政府部门虽然进行了相应的调整，从政策理念层面倡导多种力量参与到扶贫开发中来，但在政策制定和政策执行领域缺乏明确、详细的鼓励社会力量参与扶贫开发的举措，造成政府作为扶贫开发绝对主体的地位并没有得到根本改变。

在新的扶贫开发阶段，扶贫治理应该形成多元主体合作的新格局。与政府单一主导型扶贫开发面临一系列挑战相比，各种社会力量在扶贫过程中的功能和作用不断体现并得到社会的认同。在扶贫治理的新格局下，扶贫的主体可以有多个，扶贫可以以多种形式实现，各扶贫主体间发挥自身的长处，实现合作扶贫是最优选择。因此，出现了政府与民间组织之间、政府与企业之间、国际非政府组织与国内民间组织之间、民间组织与民间组织之间等多种合作扶贫的形式。例如湖南湘西州凤凰县中德财政合作扶贫项目，在国外非政府组织资源的输入的基础上，当地成立了包括政府部门、企业以及贫困人口代表在内的水库管理理事会，让贫困人口自己组成管委会，对水库的使用进行管理。资料来源：湖南省凤凰县德援项目建设情况汇报，凤凰县德援项目建设管理办公室，2013年12月3日。从项目设计规划、整合协调、管理实施到最后的监督验收，除了发挥地方政府的主导作用以外，企业、农村合作组织、贫困人口等也是重要的参与主体，各主体之间的合理分权分工和建立的有效的沟通交流机制是项目运营成功的保障。因而扶贫能否取得成效不仅是项目本身如何选择的问题，更是多元行动主体协商合作是否成功的问题。从这个意义上来讲，扶贫不只是一个静态的扶贫概念，而是一个动态的持续过程，更是一个多元主体参与扶贫格局形成的过程。

2 武陵山区社会扶贫面临的新挑战

虽然多年的社会扶贫开发取得了良好的经济和社会效果，但现实中社会扶贫仍然存在着一些亟须破解的难题，如社会扶贫的主体性、长效性、规范性、专业性等，社会扶贫的整体水平需要进一步提升。

第一，从贫困治理的行动主体与行动策略来看，当前反贫困的主体依然比较单一，社会力量参与有限，自上而下的单向型扶贫依然是当前的主要模式。长期以来，我国的反贫困工作都是由政府主导开展的，在机构设置上，从国务院到地方各级政府都设有专门的扶贫开发办公室，来统筹扶贫开发工作。从扶贫开发方针、政策的制定到项目的设计、实施、评估与监督都是由政府部门执行的，很少有政府部门之外的组织或机构真正参与到扶贫开发的过程中来。扶贫工作是政府的责任，但并不等于扶贫就只能由政府来进行，虽然目前对此各方已经形成了基本共识，但现实中这种政府独大和自上而下的扶贫模式依然没有根本改变。

强调社会扶贫中的多元主体参与，本来是要改变政府绝对主导的自上而下的扶贫运作模式，让其他扶贫主体积极参与到扶贫开发进程中。然而在现实中，地方政府仍是居于主导地位的、不可动摇的核心主体，目前的扶贫工作中仍然带有全能主义政治和计划经济体制的巨大惯性，地方政府和官员手中掌握了扶贫资源的巨大支配权，致使其他扶贫主体的行动空间被大大压缩。在这种情况下，其他扶贫主体往往处于被动的及对政府政策和资源严重依赖的境地。更多的时候，所谓的互动与合作演变成为地方政府的“独角戏”，其他主体均变为可有可无的“配角”。政府是扶贫的重要主体，但政府目前绝对主导的地位可能会抑制其他社会扶贫主体的成长。扶贫需要由政府独揽的单向性扶贫转向以政府主导、社会主体积极参与的多维性扶贫。在政府有限主导的基本前提下，鼓励贫困人口和社会力量的参与。周仲高、柏萍：《社会贫困趋势与反贫困战略走向》，《湘潭大学学报(哲学社会科学版)》2014年第1期。一方面，要通过引导，使扶贫对象在主观上认同扶贫项目的各项工作与其息息相关，在客观上要使扶贫对象自愿参与到扶贫项目的各项工作中来，包括项目设计、项目决策、项目实施、项目监督的整个过程，从而有效地实现扶贫者与被扶者的良性互动。另一方面，扶贫工作也需要发挥社会的力量，高度重视社会组织在反贫困中的作用，坚持政府搭台民间唱戏的原则，推进民间慈善事业建设，不断提高社会组织参与扶贫帮困的能力。

第二，从贫困区域的发展现状与治理困境来看，当前贫困地区呈现的农村空心化、社区公共性坍塌、农民自我组织化程度低等问题，严重削弱了其经济社会发展的基础，也在很大程度上制约着贫困地区自身与外部力量之间的有效对接。由于历史、地理、自然、社会等诸多因素，经过30多年的改革开放，我国城市与农村、东部与西部之间的发展差距日益拉大，而这种差距拉大的背后则是贫困地区农村的日益空心化和社区公共性的逐步丧失。所谓农村空心化，主要是指在城市化背景下，伴随着农村精英人口大量外流而出现的农村基础设施滞后、农村宅基地大量荒废、以留守群体为主要居住人口的村落空心化现象。从社会学的视角来看，农村空心化不仅仅反映了城乡政治经济发展的不平衡，其中折射出更多的社会问题。由于受户籍、住房、教育等约束，包括贫困农民在内的打工者群体要携家带口在城市立足并非易事，所以，许多农民工不得不把家人留在农村，自己单枪匹马到城市闯荡。由此，农村便形成了一个以妇女、儿童和老人为主体的留守群体，在这种境况下，社区缺乏生机和活力，无法进行再组织和公共生活。除此之外，贫困农民的自我组织化水平低，不能有效自我组织也是目前贫困地区面临的一大发展障碍。贫困人口自我组织的重要功能是将农民从分散的“原子化状态”引导到规范的“组织化状态”，让农民逐渐学会通过组织化渠道理性地表达自身要求，实现自身利益。但是就目前的情况来看，尤其是在扶贫开发领域，农村合作组织虽然有一定的发展，但是仍处在初级阶段：一是规模比较小，多数合作组织的服务半径局限在一两个村的范围内，没有形成网络，势单力薄；二是发展不规范，民主管理流于形式，利益分配机制不完善，容易引发纠纷和矛盾；三是缺乏资金支撑，由于人口资金实力有限，筹资渠道较少，筹资数额有限，合作组织生命力不强，风险抵抗能力十分薄弱；四是缺乏专业人才，由于城乡经济差距的不断扩大，尤其在贫困地区，有知识、有技术、有能力的人都外出寻找发展机会，留在农村懂技术、会经营的专业人才匮乏，而没有人才支撑的合作组织是难以健康持续发展的。胡振光，向德平：《参与式治理视角下产业扶贫的发展瓶颈及完善路径》，《学习与实践》2014年第4期。

第三，从贫困人口的发展能力和发展机会来看，贫困人口的发展能力孱弱、发展机会缺失是当前及未来很长一段时间内扶贫开发面临的棘手问题。众所周知，贫困人口的积极参与是扶贫开发取得成功的关键。但从目前贫困地区的实际来看，大部分贫困人口的脱贫发展能力相对较弱，大都被动参与到地方政府实施的扶贫开发项目中。导致贫困人口在目前的扶贫开发中处于弱势地位和参与不足的原因主要来自两方面。一方面，从外部环境制约来看，贫困地区由于长期的相对封闭和文化教育水平的落后，逐渐形成了一种贫困亚文化环境：小农本位生产观，“等、靠、要”的思想普遍存在，这种消极落后、建立在人的依赖性基础上的意识一定程度上蒙蔽了农民追求富裕的视野。另一方面，从贫困人口自身来讲，目前绝大多数贫困人口文化水平较低，思想比较保守，在日常的生产中着重短期好处，忽视长远利益，不了解市场经济的运行规则，不懂现代种养殖业知识。贫困人口参与意识薄弱和诸多自身能力的不足严重制约着其扶贫参与权的行使。多年的扶贫开发实践证明，农民只有在意识到自己的主体地位时，才会自觉进行扶贫创新，才能改变被动式扶贫局面，使扶贫工作实现由“外生”向“内生”转变，由“强制性”向“需求诱致”转变。

除了发展能力以外，发展机会是使贫困人口摆脱贫困状态的核心要素。贫困人口陷入贫困更多的是因为缺少发展权利与就业机会，这是公平和效率不平衡的制度性缺失造成的，即不合理的制度导致了公民的贫困，制约了公民的致富机会，从而形成了制度性贫困。在贫困人口中，返贫现象也折射出发展机会对贫困人口的重要性。有研究显示，连片特困地区贫困人口返贫现象比较严重，返贫率高，返贫率在15%~25%，个别地方高达30%~50%。姚慧琴、徐璋勇：《中国西部发展报告(2012)》，社会科学文献出版社2012年版，第64页。返贫现象的存在，抵消了人们为减轻贫困所做的努力，从而整体上延缓了反贫困的进程。

(二) 武陵山区社会扶贫的时代意义

当前我国已经进入了扶贫开发的新阶段，一方面是由于当前我国的经济社会发展状况已经发生了很大的变化，贫困区域和贫困状况同样发生了很大的变化，因而我们的扶贫开发战略和扶贫开发模式也要相应地进行转变和调整，才能更好地适应当前扶贫开发面临着的实际状况，才能更好地推进扶贫事业向前发展。社会扶贫由于其本身固有的多样性、适应性、瞄准性和快速性，已经应用于各类贫困地区和贫困人群。另一方面，汪洋副总理在新一届国务院扶贫开发领导小组第一次全体会议上的讲话中强调，各机关事业单位、企业和社会团体也要行动起来，积极参与扶贫济困，同时要研究让各方面力量都行动起来的途径和方法。《汪洋副总理在国务院扶贫开发领导小组第一次全体会议上的讲话》，2013年6月28日。可以预见，社会扶贫将在新时期扶贫开发工作体系中占据更为重要的位置，发挥更为重要的作用。从目前的现实来看，社会扶贫对于推动扶贫开发本身的发展，对于凝聚政府、市场、社会的合力作用，对于促进扶贫开发与社会发展都有积极意义。

1 有利于促进扶贫开发的多元化、创新性发展

扶贫开发是建设中国特色社会主义事业的一项历史任务，连片特困地区是全国扶贫开发的重点和难点。作为新时期扶贫开发的重要组成部分，着力推进社会扶贫的实施，有利于凝聚各种社会力量，整合各类资源，完善扶贫开发的整体格局，促进扶贫开发的多元化、创新性发展。

一是社会扶贫具有主体多元化的特点。社会扶贫汇集了党政机关、事业单位、人民团体、公司企业、社会组织、国家机构等众多扶贫行动主体，每一行动主体都有自身的优势和长处，能够结合自己的特点，根据贫困地区的实际需求实施多样化的扶贫开发策略，从而使得扶贫开发更具瞄准性和精确性。二是社会扶贫资源具有广泛性，从目前社会扶贫的资源渠道来看，既有通过各种募集争取来的本土资源，包括政府部门、龙头企业、民间组织、公益个人的资金资源，又有从海外渠道引进的资源，包括国际和国外慈善组织提供的资源援助；既有有形的资金和物资投入，也有无形的科技、信息的支持等。三是社会扶贫的形式具有多样性。从目前武陵山区社会扶贫的形式来看，智力支边、希望工程、光彩事业、文化扶贫、扶贫拉力计划、春蕾计划、博爱工程、幸福工程、农业科技示范入户工程、双学双比、巾帼扶贫等一系列扶贫济困活动，都从不同侧面、以不同形式在积极开展，产生了良好的社会效果。四是社会扶贫具有创新性。虽然国际扶贫领域没有专门的社会扶贫概念，但各类国际机构和组织开展的扶贫活动与国内的社会扶贫是有共同之处的，社会扶贫作为我国所特有的扶贫方式，在长期的扶贫开发实践中积累了很多的经验和做法。开展减贫领域的国际交流合作，学习和借鉴国外经验，是中国扶贫事业的重要方面，世界银行等国际机构与中国政府合作的国际合作扶贫项目的不断实践，逐渐在后来中国政府的扶贫战略和政策中被充分采纳并向全国推广。

2 有利于利益共享、合作共赢机制的建构

社会扶贫有利于将政府、市场、社会的作用聚焦到一起，将扶贫开发的经济效益、社会效益与文化效益、生态效益有机结合在一起，提高整体反贫困能力，实现扶贫效益的整体提升。在“政府市场社会”的结构关系上，将市场与脱贫的张力问题，通过政府资源撬动的媒介方式，在社会合作的平台上得到无缝对接。这是一种熟人社会中基于历史、文化基础上的崭新的创造，通过社会合作把市场的“恶”规避，给贫困地区分散化的劳动力的“弱”注入动力；将推动社区社会发展与扶贫开发动力两者之间的关系还原到应有的结构中，这样，原本很脆弱的扶贫开发的人力资源，就在社区合作的结构中，既获得能满足市场要求，又获得能公平、正义实施社区抱团发展的坚实基础，也是在构建中国道路内在逻辑要求下所要展开的平台。武陵山区扶贫开发与社会建设课题组：《扶贫开发与社会建设同构——武陵山区扶贫开发与社会建设调研项目的发现与思考》，《贵州社会科学》，2013年第10期。实践中，湖南省花垣县的德农牧业，建立了一种比较成功的“公司+农户”的合作模式，公司通过帮助农户建设规范化牛舍，提供母牛、药物及养护管理技术、回收幼牛等一整套服务，给予农户可观的利润空间，将公司发展与农户发展紧密结合在一起，这种利益共享的共赢机制促进了“公司农户”利益共同体的形成。又如社会扶贫组织从事的信贷活动，是以贫困农民为对象的小型信贷，加上科技、信息等服务，信贷风险小，条件优惠，贫困农民有机会也有能力获得这些享受，扶贫方和被扶方有着相互信任的关系。社会扶贫组织利用贴近民众的优势，可以帮助基层农民群众组织起来，提高群众对自我潜力的认识，培养他们自立自助和互助的精神，促进他们参与脱贫致富活动的全过程。

3 有利于推动扶贫开发与社会发展的良性互动

社会扶贫有利于实现贫困地区自我发展与外力帮扶的内外结合，提高连片特困地区贫困村庄的可持续发展能力，提高贫困人口的综合素质，实现扶贫开发与社会发展的良性互动。一方面，社会扶贫项目多是综合性的发展项目，在扶贫本身之外更注重当地农户的实际需求，扶贫项目适应性较大。社会扶贫组织从事的农村综合发展项目一般规模都比较小且更为本地化，更专注于贫穷农户，较多地同当地社会基层组织进行合作，因而能促进民众的参与。同时，社会扶贫组织在扶贫活动中面对当地的各种既定条件，如经济、政治、文化和传统等，具有较大的适应性，它可以根据这些特定的条件来确定自己的战略、策略、计划、方式，以及应采取的措施。蔡德奇、胡献政、龚高健：《社会扶贫的意义和机制创新》，《发展研究》，2006年第10期。同官方项目相比，社会扶贫组织在从事长期发展项目上比较有优势，也更具有综合治理的目标体现。另一方面，社会扶贫活动涉及各类社会群体和不同的社会角色，社会扶贫组织可以通过建立网络同有关方面保持联系，发展关系，组织各方人士参与，协调冲突。可以组织经济活动，动员和利用当地资源，协调利益分配，实施监督和评估，落实政府的政策，促使政府活动同群众的愿望和需要相吻合。也可以利用其有利的中介位置，进行信息的传递与交流。同时，还可以发挥自己拥有专家和专门技术组织的优势，在与扶贫有关的事务上提供技术和管理方面的咨询，对有关问题进行分析、研究与评估。在这一系列活动中，社会扶贫传导的不仅仅是如何利用资源扶贫，更是通过各种组织、沟通、协调、评估活动引导贫困地区学会自我治理、自我发展。

通过上述分析可知，社会扶贫与社会发展存在密切的互动关系：一方面，扶贫对象的能力、社会组织化水平和共享程度等是社会扶贫得以顺利开展的基础，在这个意义上，社会发展是产业扶贫的基础和支撑力量；另一方面，扶贫的最终目标是改善贫困人口的生活，增加大众福利，促进社会的和谐稳定发展，因而社会发展又是社会扶贫的目标。因此，将武陵山区的社会扶贫纳入社会发展中，实现社会扶贫的可持续性，反过来又能促进社会发展，形成社会发展与社会扶贫的良性互动。

(三) 武陵山区社会扶贫的研究目的与研究意义

当前我国扶贫开发已经进入了一个历史新时期，站在新的历史起点上，需要重新认识社会扶贫在整个扶贫开发大格局中的地位和作用。社会扶贫作为我国扶贫开发体系的重要构成，在全面提升国家治理能力和治理水平的背景下，我们要把社会扶贫提升至国家治理体系建设的战略高度考虑，全面分析社会扶贫在推动国家治理体系和治理能力现代化过程中的作用，考察地方社会扶贫实践中政府、市场与社会的协同作用。

1 研究目的

武陵山区社会扶贫专项调研得到了教育部哲学社会科学发展报告建设(培育)项目“中国反贫困发展报告”(11JBGP038)和中国国际扶贫中心应用研究项目“中国反贫困发展报告2013年”的支持。在教育部和国务院扶贫办中国国际扶贫中心的支持下，中国反贫困发展报告课题组于2013年4月至5月到武陵山区开展社会扶贫的专项调研，力图深入了解过去一段时间内，社会扶贫在扶贫开发和地区治理中的重要作用、社会扶贫政策在连片特困地区的实施效果和面临的问题，并借此有效地比较社会扶贫与专项扶贫、行业扶贫之间的实际区别与联系，评估目前社会扶贫模式的普适性与特殊性。本项研究具有探索社会扶贫实践模式、评估社会扶贫效果、分析需求与提出政策建议三个目的：其一，在正视武陵山区的自然、经济、社会客观现状的基础上，深刻描述目前武陵山区社会扶贫的实践探索，分析当地社会扶贫的主要做法、基本特征、运行机制、经验模式；其二，在目前社会扶贫的基本格局下，探讨不同社会扶贫主体精准扶贫、有效扶贫、科学扶贫的新方式和新途径，了解目前的社会扶贫存在哪些问题和需求；其三，通过对现有扶贫政策理念的重新认识、对当前社会扶贫思路的重新思考，提出能够适应武陵山区发展实际，符合贫困人群需求的社会扶贫政策，以形成连片特困地区自我发展与外部社会力量帮扶有效结合、多方主体共同参与扶贫开发的扶贫开发新局面。

具体来讲，武陵山区社会扶贫专项调研通过理论梳理和实地调研相结合的办法，通过对调研地区问卷统计结果的分析，结合调研访谈资料和典型案例的研究，详细阐释社会扶贫在武陵山区的实施状况，分析社会扶贫对武陵山区减贫发展和地方治理的促进作用，评估社会扶贫的实施效果，找出以往社会扶贫在连片特困地区实施中存在的问题，发现社会扶贫主体及贫困人群的政策需求，在此基础上，提出下一阶段社会扶贫政策的调整建议。通过对武陵山区社会扶贫的全面研究，丰富连片特困地区社会扶贫的一线资料，为武陵山区社会扶贫的发展提供科学的、可操作的指导，为我国连片特困地区社会扶贫的研究提供一个基础样本。

2 研究意义

针对武陵山区社会扶贫的研究，将有助于及时总结社会扶贫进程中的地方经验，发现社会扶贫实施过程中存在的困难和问题，有利于完善连片特困地区的社会扶贫政策，对加快这些地区的脱贫减贫进程、推动经济社会发展具有十分重要的意义。具体来讲，本研究的意义主要体现在以下两个方面。

1) 理论意义

随着新阶段我国扶贫工作的进一步推进，社会扶贫的重要作用进一步凸显，即扶贫已经不仅仅是政府的职责，更是需要全社会共同关注和承担的责任。然而，社会扶贫作为一个新兴的术语，从词语的内涵和外延，都处在不断的发展过程当中，社会扶贫的模式也处于不断探索之中。目前社会扶贫在扶贫工作中已显示出了不可替代的优势，如何进一步界定和理解社会扶贫，把握社会扶贫的关键特点，更好地推进社会扶贫向前发展，都需要我们对其进行深入研究。理论研究是调研开展的基础与前提，也是确定调研区域、调研对象、调研方式方法的重要参考。特别对于社会扶贫在连片特困地区的实施情况来说，不进行文献梳理，就不能了解现有研究成果，就可能做无用工作与重复工作。同样，通过文献研究，既可以知晓其他研究工作者既有研究成果，也便于发现存在的问题，找出未来进一步研究的方向。因此，通过对文献的梳理，本研究较完整地分析和总结了现有关于连片特困地区社会扶贫实施情况的研究成果，并在此基础上通过实践调研将理论与现实进行对比结合，这有助于深化对社会扶贫的理论与实践认识，拓展社会扶贫理论的应用范畴。

2) 现实意义

长期的扶贫开发实践证明，在坚持政府主导扶贫的前提下，广泛动员社会力量积极参与扶贫济困，开展社会扶贫，是加大扶贫攻坚力度、促进贫困地区经济发展、加快全面建设小康社会进程的有效举措。进一步认识社会扶贫的意义、作用及其面临的机遇、挑战，推进社会扶贫工作的机制创新，发挥社会扶贫在经济社会发展中的助推作用，是一个需要认真思考的问题。在实践操作层面，通过对典型地区的实地调研和访谈，获得大量一手资料，在此基础上，了解社会扶贫在连片特困地区推行实施的主要状况具有重要的现实意义。本研究在理论分析的基础上特别注重实际调研，整个课题分成4个调研小组，对湖北恩施的建始县、咸丰县，湖南湘西的凤凰县、花垣县，贵州铜仁的思南县、印江县和重庆市的秀山县、酉阳县进行了实地调研，开展县级座谈会、走访贫困村庄、访谈各类社会扶贫主体及村干部和贫困农民，发放调查问卷，通过各种方式获得大量一手资料，客观地了解了社会扶贫在连片特困地区推行实施的基本情况，据此得到的发现将会对当前我国社会扶贫的实践起到重要的指导作用，将有利于提升扶贫开发工作的成效。

通过严谨的理论分析和实证调查，概括社会扶贫的理论基础和经验模式，总结武陵山区社会扶贫取得的成绩和不足，突显多主体视角和连片特困视角下社会扶贫的重要性，将有助于社会扶贫政策在新阶段扶贫开发工作中，尤其是在连片特困地区减贫与发展过程中更好地发挥效力，同时也将有效推动中国的减贫理论研究和经验总结，为社会减贫事业提供经验交流与借鉴。

(四) 武陵山区社会扶贫的研究内容

武陵山区社会扶贫专项调研集中讨论社会扶贫在连片特困地区实践模式及其影响，围绕着这一基本问题，主要研究内容如下。

(1) 全面阐释集中连片特殊困难地区(武陵山区)社会扶贫的背景与意义。通过调查了解集中连片特殊困难地区(武陵山区)的自然环境、民族构成、贫困状况、经济社会基础，把握武陵山区社会扶贫在新阶段扶贫开发格局中的地位、功能与作用。

(2) 集中连片特殊困难地区(武陵山区)社会扶贫的实践探索。基于问卷调查和访谈资料分析社会扶贫的整体格局、主要做法、基本特征、运行机制、经验模式等，具体包括目前参与社会扶贫的主体构成及主要特点；社会扶贫项目的设计规划、制定实施、组织管理与监督保障机制；总结社会扶贫的总体成效，分析社会扶贫在武陵山区地区实施的效果，包括对基础设施的改善，对公共服务设施的改善，对产业培育状况的改善，对社区的积极影响，对农户生活的影响，对特殊群体生活的改善，对社区和农户自我发展能力的培育，社会扶贫的经济效益、社会效益和生态效益等方面。

(3) 集中连片特殊困难地区(武陵山区)社会扶贫的问题挑战与需求考察。基于问卷调查和访谈资料分析当前社会扶贫瓶颈和面临的主要挑战，包括目前社会扶贫各类主体在贫困地区开展活动中遇到的政策环境、资金资源、项目实施、评估监督等方面的困难，了解社会扶贫主体、贫困地区政府部门、贫困群体各自的需求。

(4) 提出促进集中连片特殊困难地区(武陵山区)社会扶贫的政策建议。通过对调查数据和资料的分析处理，在总结梳理社会扶贫的经验模式和问题需求的基础上，探索影响集中连片特殊困难地区(武陵山区)的主要因素，在此基础上提出相应的政策建议。

(五) 武陵山区社会扶贫的研究方案

在方案设计上武陵山区社会扶贫专项调研主要考虑三个方面：一是目前的社会扶贫的整体格局与运行模式，这需要在前期资料查阅和文献梳理的基础上，结合调研内容的设计来完成；二是对社会扶贫效果的评估以及社会扶贫实施过程中问题的总结与归纳，在此过程中要考虑连片特困地区的特殊性，这主要通过问卷调查、集中座谈、个案访谈等实地调查来完成；三是需求分析与提出建议，需要在前期问题发现的基础上分析目前贫困地区在社会扶贫领域的需求，这一需求既包括社会扶贫的主体如党政机关、企事业单位、企业、社会组织、社会公众等，也包括社会扶贫的客体，如贫困地区的受助村庄和贫困群体，这需要结合调研的内容以及后期的整体分析，进而提出具有科学性、可行性的政策建议。所以，武陵山区社会扶贫专项调研的思路主线是要讨论与分析社会扶贫模式在连片特困地区的运行模式、成效评估、问题发现与需求分析。

1 研究思路

武陵山区社会扶贫专项调研以新时期国家治理与扶贫开发、社会扶贫政策和连片特困发展为研究背景，以近期连片特困地区扶贫开发研究、社会扶贫政策实施研究、连片特困地区社会扶贫研究等为理论参考，以实际调查数据为核心，以典型案例研究为支撑，通过对典型案例地区贫困村实施社会扶贫政策进行效果评价与分析，同时，通过与案例地区各类社会扶贫主体、政府部门工作人员、村干部、村民进行深入访谈，了解当地社会扶贫的整体状况，总结案例地区实施社会扶贫的基本做法和可供借鉴的经验，并以典型案例的代表性来反映连片特困地区实施社会扶贫政策取得的成效和存在的问题。最后报告根据以上研究结果，结合连片特困发展实际，在对连片特困地区扶贫开发问题展开理论探讨和政策研究的基础上，提出进一步完善连片特困地区社会扶贫政策的建议。

2 研究过程

武陵山区社会扶贫专项调研主要包括以下研究阶段。

1) 理论分析阶段(2013年10月至12月)

社会扶贫作为新时期我国扶贫格局中的重要组成，在整合社会力量、筹集社会资源参与扶贫开发方面有着独特的优势和作用，社会扶贫的开展，有力地推动了全社会、各领域参与到扶贫开发事业之中。连片特困地区作为新时期我国扶贫开发的主战场，有着自身的贫困特殊性和反贫困的艰巨性，对于这些地区扶贫开发的重视和投入将成为未来一段时间内我国扶贫开发的重点，也是学界关注的热点，这从目前连片特困地区扶贫研究成果的日益丰富可以看出。因此，武陵山区社会扶贫专项调研是建立在对现有政策和理论研究借鉴吸收的基础上的，在研究过程中，梳理和掌握社会扶贫和连片特困地区扶贫开发的相关文献，并以此为基点阐释武陵山区社会扶贫的研究目的与研究意义，提出整个研究的分析框架与内容安排。

2) 研究设计阶段(2014年1月至3月)

在理论分析的基础上，武陵山区社会扶贫专项调研注重实地调查研究。就扶贫开发而言，在连片特困地区的社会扶贫具有共同性和特殊性，可以从两个角度来看这种共同性与特殊性。一是从扶贫角度而言，社会扶贫与其他扶贫形式的共同性与特殊性：共同性体现在社会扶贫具有一般扶贫形式的共同性，即一般都是通过地域的选择、项目的设计、资源的输入等一整套实施流程，其目的都是推动贫困地区经济社会的发展，促进贫困村庄和贫困人群生计能力的提高；特殊性体现在社会扶贫的主体具有广泛性、多领域性，不同扶贫主体在开展扶贫行为中的具体行为和方式具有自身的特点。二是从贫困区域而言，连片特困地区与一般贫困地区一样，都有着贫困的基本状态和特征，都需要借助扶贫开发来推动当地的经济社会发展，此谓共同性；所谓特殊性，是指连片特困地区具有地域环境、历史文化、民族构成、风俗习惯等方面的独特性。因此，正视这种共同性与特殊性将有助于我们更为深入地开展研究。

3) 实地调研阶段(2014年4月至5月)

在进行实地调研地点选择的过程中，武陵山区社会扶贫专项调研项目组遵循地域的广泛性、地理条件的代表性、社会扶贫的多样性三大原则。地域的广泛性要求能够尽量覆盖整个武陵山片区，这样才能最大可能地了解整个地域的整体状况。地理条件的代表性要求能够考虑到武陵山区高寒山区、二高山、山谷地等因素。社会扶贫的多样性要求能够体现不同社会扶贫主体开展的多种扶贫项目，能够比较全面地体现社会扶贫的各种形式。根据上述三大原则，经过筛选研究，武陵山区社会扶贫专项调研总共选择了武陵山区4省市的8个贫困县，分别是湖北省恩施州的建始县、咸丰县，湖南省湘西州的凤凰县、花垣县，贵州省铜仁地区的思南县、印江县和重庆市的秀山县、酉阳县。为了更好地了解社会扶贫主体、贫困地区参与扶贫的政府工作人员以及贫困农民的真实状况，本次调研共设计了三类问卷，分别针对上述三类群体。需要说明的是，政府工作人员的问卷对象中包含村干部，这样做的主要考量是村干部对社会扶贫政策的理解和认识与普通村民相比更为深入明确，与当地参与扶贫的政府工作人员更为接近。本次调研遵循以往扶贫开发实地调研的基本模式，即首先与地方政府对口部门座谈，掌握从政府部门角度出发的相关资料，掌握调研县域的整体扶贫开发状况，在此基础上，有针对性地对相关部门工作人员进行进一步的一对一访谈和问卷调查，了解部门参与社会扶贫开发的详情。其次，在当地选取具有代表性的社会扶贫主体，如参与扶贫开发的企业和社会组织，开展调查。最后，进村入户开展调研，先组织村庄座谈会，之后进行村干部和村民的问卷调查和个案访谈。

4) 报告撰写阶段(2014年6月至7月)

在理论分析和实地调研结合的基础上，通过对调研资料的整理分析，撰写研究报告。第一部分是对社会扶贫研究的背景、目的与意义、主要内容、研究思路、研究内容等进行介绍和交代；第二部分是社会扶贫的实践探索，本部分基于问卷调查和访谈资料分析社会扶贫的做法、基本特征、运行机制、经验模式；第三部分是武陵山片区社会扶贫的问题与需求，本部分基于问卷调查和访谈资料探讨武陵山片区社会扶贫的问题挑战、发展需求等内容；第四部分是武陵山片区社会扶贫的政策建议，本部分主要立足社会扶贫的时代背景，基于既往经验和问题挑战探索如何进行社会扶贫的机制创新，基于社会扶贫的发展需求探索社会扶贫的政策创新，结合武陵山片区的现实状况，设计体现连片特困地区特点的切实可行的社会扶贫政策建议；第五部分是武陵山片区社会扶贫案例研究，本部分选取3个典型的社会扶贫主体(社会组织、社会企业、社会公众)，开展案例研究，分别探讨不同的社会扶贫主体是如何开展社会扶贫的，总结经验、探索问题、发现需求并提出对策建议。

3 研究方法

武陵山区社会扶贫专项调研综合运用文献法、集中座谈、深度访谈和问卷调查等研究方法，以期能够尽可能全面地收集资料。

1) 文献法

文献资料搜集，一是搜集国内外关于区域贫困与反贫困、社会主体(非政府组织、民间组织、社会公众)参与扶贫相关理论研究文献及经验材料；二是搜集、整理与分析和社会扶贫有关的国家法律、法规和政策文件、调研报告等；三是搜集调查点的文献资料，包括县“十二五规划”，县近五年政府工作报告，各相关部门工作计划、总结材料、调研报告，社会扶贫相关文件、调研报告，相关统计资料和档案文献等；此外，还包括地方史志资料。

2) 集中座谈

集中座谈主要是在县—乡镇—村等不同层次组织开展座谈会，听取相关工作人员的介绍，重点了解县经济社会发展状况，社会扶贫的主体构成、组织开展的扶贫开发活动、具体的运作模式和运作机制，社会扶贫取得的成绩、遇到的困难、存在的问题，社会扶贫的主客体各自需求等。总共召开了不同层次座谈会近16次，听取了所涉及的8个县区、乡镇、村关于社会扶贫基本情况的汇报。在县级层面，主要是参与定点扶贫工作的相关部门的领导和工作人员，涉及发改局、财政局、扶贫办、农业局、畜牧局、水利局、交通局、林业局、民宗局、妇联等部门，座谈主要了解各部门参与社会扶贫的方式、举措、成绩、遇到的困难等；在村级层面，主要开展由村干部和村民代表组成的座谈会，主要了解调研村基本状况、村民参与社会扶贫的状况、社会扶贫政策对村落的影响、未来政策需求等几个方面。

3) 深度访谈

深度访谈主要采用半结构式访谈，根据研究目标的需要和访谈对象的特点，列出与研究主题相关的若干开放式问题，然后与访谈对象进行无选项设定的面谈，并适时对访谈主题做出调整。深度访谈对象从问卷调查对象中产生，根据非随机抽样的方法，分别选取4类访谈对象。

一是从每个贫困县选取2名参与社会扶贫的主体，8个县累计完成16份对社会扶贫主体的访谈，主要了解社会扶贫主体的扶贫实践与扶贫经验、扶贫领域与扶贫项目选择、扶贫资源的投入分配机制、扶贫活动的评估监督、扶贫过程遇到的困难和存在的问题、推进社会扶贫创新的方式方法等；二是从每个贫困县选取2名从事扶贫开发的工作人员，8个县累计完成对当地工作人员的访谈16份，主要了解其作为专门的扶贫人员，在社会扶贫中的具体职责、对当地社会扶贫的认识和评价、社会扶贫的优势和劣势、扶贫资源的分配方式、扶贫工作的考核监督机制；三是对调研的村庄村主任或村书记进行访谈，每县2名，8个县累计完成访谈16份，主要了解所在村庄的贫困状况，社会扶贫项目的选择、形式、过程、效果，村民参与扶贫行动的状况，社会扶贫政策对村落的影响，未来政策需求等几个方面；四是从每个贫困村选取1名贫困人口进行访谈，每县共选取2名贫困人口，8个县累计完成贫困人口访谈16份，访谈主要了解贫困村民的生产生活状况，参与村级扶贫开发的情况，着力挖掘村民参与社会扶贫的主体性、社会扶贫对村民生活带来的改变，遇到的困难和对未来的期待等方面。实际完成各类个案访谈55份。

4) 问卷调查

问卷调查是直接评估连片开发扶贫政策对连片特困社区影响的调查工具。设计结构式问卷，分为3类，总共384份调查问卷，实际完成有效问卷333份，总体完成率为867%。

第一类用于调研贫困县开展社会扶贫的主体，其中包括开展定点扶贫的各级党政机关和企事业单位的相关工作人员；开展东西扶贫协作的东部沿海发达省市的相关工作人员；三是参与社会扶贫的民营企业的相关工作人员；四是参与社会扶贫的社会组织的相关工作人员；五是参与社会扶贫的社会公众；六是参与社会扶贫的军队和武警的相关工作人员。每类扶贫主体选取2人作为问卷调查对象(但不限于每类主体一人，应根据调研地实际情况调整问卷数量，保证调研地社会扶贫的各类各个主体都接受问卷调查)。本部分调查对象采取邮寄调查问卷或网络问卷的方式进行。如调研地有如上社会扶贫主体(如挂职干部)，可当面调查。每县完成调查问卷12份，8个县累计完成调查问卷96份，实际完成有效问卷72份，问卷完成率为75%。

第二类用于调研贫困县从事扶贫工作的工作人员：一是贫困县党委、政府及发改委、扶贫办、财政、规划、国土资源、民政、交通、水利、农业、林业等部门开展扶贫工作的相关工作人员。初定每个部门选取1人作为问卷调查对象，每县完成调查问卷12份，8个县累计完成调查问卷96份；二是调研村庄的村长或村支书，每村选取2人作为调查对象，每县完成问卷4份，8个县累计完成调查问卷32份。本部分调查对象总计完成问卷128份，实际完成有效问卷96份，问卷完成率为75%。

第三类用于调研贫困县的贫困人口。根据随机抽样的方法，先在调研贫困县选取2个贫困村，然后根据非随机抽样的方法，在贫困村选取贫困程度不同的贫困人口进行问卷调查。初定每个村选取10人作为问卷调查对象，每县完成调查问卷20份，8个县累计完成调查问卷160份，实际完成有效问卷165份，问卷完成率为103%。

武陵山区社会扶贫问卷调查情况一览表如表31所示。

表31  武陵山区社会扶贫问卷调查情况一览表

调 研 地 点社会扶贫主体扶贫工作人员贫困农民有效样

本量百分比

/(%)有效样

本量百分比

/(%)有效样

本量百分比

/(%)湖北省建始县121667161667241455湖北省咸丰县3417141458201212湖南省凤凰县6833161667201212湖南省花垣县121667151563201212贵州省思南县68331104201212贵州省印江县912506625181091重庆市秀山县101389141458241455重庆市酉阳县141944141458191151合计72100%96100%165100%4 研究特点

本研究以武陵山区实施社会扶贫的状况为核心内容，在研究方法上，具有以下特点。