中国反贫困发展报告2014-4

1) 理论研究与实证研究相结合

本研究是建立在理论研究与实证研究相结合的基础上的，详细丰富的理论研究和扎实深入的实证研究是本研究的首要特点。在理论研究方面，本研究在对现有政策和理论研究借鉴吸收的基础上，梳理和掌握社会扶贫和连片特困地区扶贫开发的相关文献，形成对武陵山区社会扶贫共同性与特殊性的认识，实地调研选择湖北省恩施州的建始县、咸丰县，湖南省湘西州的凤凰县、花垣县，贵州省铜仁地区的思南县、印江县和重庆市的秀山县、酉阳县作为调研点，通过组织座谈会、个案访谈、实地走访和问卷调查等形式获得关于当地社会扶贫的一线资料，结合文献研究成果进行理论的总结和提升，形成关于武陵山区社会扶贫的新发现、新观点和新结论，从而形成理论研究指导实证研究，实证研究廓清完善理论研究的循环上升过程。

2) 座谈访谈与问卷调查相结合

本次研究的重要任务是全面了解社会扶贫在武陵山区的实践模式与运行机制，评估社会扶贫的成效，发现目前存在的问题及发展需求。为了能够全面、科学、客观、及时、有效地掌握当地社会扶贫的实际状况，保证后期研究成果的科学性，此次调研采取座谈访谈与问卷调查相结合的方式。集中座谈能够比较全面快速地了解当地实施社会扶贫的整体情况，集中座谈因为是多人讨论，受访者互相之间有一个互动作用，一个人的反应会成为对其他人的刺激，这种互动作用会产生比同样数量的人做单独陈述时所能提供的更多的信息。个案访谈可以切实了解社会扶贫的主体及贫困农民对社会扶贫的感受，获取的信息更加深入、详细和全面。问卷调查可以进行大规模的调查，结果容易量化，调查结果便于统计处理与分析。这种座谈访谈与问卷调查相结合的方法，便于将感性材料与客观数据有效结合利用，从而形成真实客观的调查结果。

3) 总体分析与案例分析相结合

在具体的研究分析选择方面，我们采取总体分析与案例分析相结合的方法。总体分析是建立在对所搜集资料整体把握基础上的，是对整个社会扶贫研究背景、目的、内容，社会扶贫实践状况以及问题需求的分析，体现研究的整体性和共同性。案例分析是个案分析，需要对生动的、丰富的一手资料深入详尽掌握，体现研究的个体性和特殊性。两者所关注的焦点和深度不一样，将总体分析与案例分析相结合，能够兼顾研究的共性与个性，从而使整个研究更加立体丰富，能够更好地将研究成果体现出来。

4) 问题分析与对策研究相结合

本次研究将问题分析和对策研究结合起来，旨在发现社会扶贫在连片特困地区实施过程中遇到的问题，并有针对性地提出解决对策和相应的政策建议。在问题分析层面，我们主要从宏观政策环境层面探讨目前国家的社会扶贫政策对于连片特困地区的影响，从微观层面了解不同社会扶贫主体、贫困农民遇到的实际困难和发展需求。在此基础上，结合已有的相关研究就发现的问题该如何解决给出政策建议，更好地体现研究的应用性价值。

二、武陵山片区社会扶贫的实践探索

20世纪80年代以来，在中央扶贫开发领导小组的推动下，各类不同的社会扶贫主体参与到中国的扶贫开发事业中来，逐步构成了一个完整的社会扶贫格局。几种主要的社会扶贫形式，包括定点扶贫、东西扶贫协作、社会组织扶贫、民营企业扶贫、国际机构扶贫、军队和武警部队扶贫等形成并取得良好效果。这些多样化的社会扶贫路径既增加了社会扶贫的资源投入总量，也丰富了中国扶贫实践的手段和方法。在国务院扶贫办及各个部委的引导和带动下，武陵山片区的社会扶贫实践也得到了一定程度的发展。

(一) 武陵山片区社会扶贫的基本形式

从武陵山区的情况看，该片区社会扶贫的整体格局已经初步形成。定点扶贫(中央和地方两个层面的定点扶贫)、东西扶贫协作、民营企业扶贫、社会组织扶贫、国际机构扶贫、军队和武警部队扶贫等基本的社会扶贫形式在武陵山片区都有所呈现，并且已经有较长时间的实践史。

1 定点扶贫

定点扶贫的主体是各级党政机关、国有企事业单位和社会团体。其目的是动员政府部门、国有企事业单位和社会团体参与扶贫工作，以加大扶贫投入的力度，并发挥各业务部门专业力量的作用。定点扶贫分为中央部委层次和地方政府层次，其中中央、国家部委、大型企事业单位和人民团体在国定贫困县开展帮扶工作，省、地、县、乡各级机关单位开展包县、包村、包户的定点帮扶工作。武陵山区社会扶贫专项调研所涉及的8个贫困县在两个层面上的定点扶贫均有较长时间的历史。武陵山区的中央定点扶贫单位主要包括国家开发银行、致公党中央、中石化、广州军区司令部、中国五矿、新华社和中煤集团等。定点扶贫单位与武陵山片区贫困县的对应情况如表32所示。由于各个部门的优势不一样，中央机关和部委、国有企业对口支援武陵山片区的形式多种多样。比较常规的支援形式是定点单位投放一定数量的资金，在贫困县区进行一些发展性项目；通过干部挂职交流，为贫困地区发展提供人力、智力上的支持；以捐赠方式援助贫困县区的贫困儿童，修缮校舍。部分资源比较丰富的定点单位，例如秀山县所对应的国家开发银行，则通过对在秀山县的发展性贷款总量倾斜实现援助目标。与思南县对口的新华社除了在思南县开展以“扶智”为理念的远程教育以外，更主要的是利用自身在宣传、动员方面的网络资源为思南县争取更多的项目资金。

表32  武陵山区中央扶贫单位——贫困县对应表

省    市重庆湖南湘西湖北恩施贵州铜仁贫困县秀山县酉阳县凤凰县花垣县建始县咸丰县思南县印江县对应中央

扶贫单位国家开

发银行致公党

中央中石化

广州军

区司令部中国

五矿华中农

业大学农业部新华社中煤

集团    地方层面的定点扶贫则主要以地方区域内的、以各个单位为载体的对口帮扶形式进行。从省、市到县(区)、乡镇的单位定点、干部驻村帮扶实践在武陵山区都已经有10年以上的实践历程。这种社会扶贫模式是：在地方党委、政府的主导下，整合、激发省级、市州级和县级各个单位的资源用于促进贫困地区的快速发展。从武陵山片区的定点扶贫来看，地方层面的定点扶贫除了传统的部门与贫困县、乡镇和贫困村之间简单的对口帮扶外，还包括部门之间联动开展的集团式帮扶。

地方层面的定点扶贫由于是地方党委统一部署的，具有一定的整体性和同一性。武陵山区社会扶贫专项调研所涉及的8个县分属4个市州，因此出现了4种总体相似但又有一定区别的定点扶贫的模式。在重庆和湖北，由于省委省政府的总体部署，针对贫困县区采取的是集团式帮扶模式。在省一级，重庆市的秀山县和酉阳县，分别对应的是市建委牵头的扶贫集团和市政府办公室牵头的扶贫集团；湖北省恩施州的建始县和咸丰县，则分别对应的是包括湖北省民政厅和湖北省发改委在内的两个扶贫集团湖北省的定点扶贫工程又称“616”对口支援工程，其主要形式是：由1位省委、省政府领导牵头，省直6个单位(4个省直厅局、一所高校或科研院所、一家大型企业)参与，对口支援一个民族县(市)，每年至少办成6件较大的实事。“616”对口支援工程的具体协调工作由省民宗委和省扶贫办负责，自2007年开始执行。。在州、县一级，重庆和湖北依然延续全省的集团式帮扶的行动策略，市级、县级部门联合对贫困乡、贫困村进行结对帮扶。秀山县与重庆市建委牵头的13个部门和企业对接，酉阳县与市政府办公室组建的包括22个单位的扶贫集团对接。在湖北的恩施州，则形成了一套以“1321”“1321”是一种领导联系、部门帮扶的扶贫机制，该机制设置为：1名州级领导带领3个或4个部门，用2年的时间，对口帮扶1个重点贫困村。为名称的州级对口帮扶方案。此外，湖北省级层面还出台了一个以干部驻村为核心主题的“三万”活动“三万”活动以干部驻村为行动策略，前三轮的活动主题分别为万名干部进万村入万户、万名干部进万村挖万塘、万名干部进万村洁万家。目前正在进行的第四轮活动主题为万名干部进万村惠万民。。“三万”活动以农村发展为主要目标，从2011年开始实施，截至目前已经执行了3轮。仅在第一轮的“三万”活动中，就有省、市、县三级的26 460名干部8550个工作组，走进了全省26 018个村1062万农户。

在贵州铜仁市的思南县、印江县和湖南湘西州的凤凰县、花垣县，则以全省范围内的干部驻村为主要扶贫机制。与重庆和湖北的助贫帮扶机制的区别在于，贵州和湖南四县定点扶贫的集团化色彩不明显。贵州的思南和印江两县的干部驻村帮扶主要分为省级扶贫工作队、铜仁市的扶贫工作队和县级层面的扶贫工作队。两县干部驻村帮扶的主要分管部门是各级组织部门，进村干部的选拔、安排、考核均由各级组织部门负责。值得一提的是，贵州两县的干部驻村帮扶覆盖面极广。以印江为例，该县的驻村干部覆盖了全县的365个村，做到了全覆盖。

在湖南湘西自治州，则形成了以建整扶贫为主要行动方案的干部驻村帮扶机制。建整扶贫与常规的干部驻村在本质上并无太大差别，其基本内容包括单位包村、领导挂点、干部挂户。

除上述定点扶贫机制以外，还有一类比较特殊的、省内范围内的区域帮扶机制。常规的干部、单位定点扶贫工作机制是纵向的，按照自上而下的方式进行，而省内范围内的发达地区与贫困地区之间的区域帮扶是横向帮扶。武陵山区社会扶贫专项调研所涉及的8个贫困县，省内范围内的区域帮扶较少，主要集中在重庆的秀山县和酉阳县，以及湖南的花垣县。重庆自2008年以来，在统筹城乡发展的理念下，逐步确立了市内发达地区对落后地区，即“一圈”对“两翼”的帮扶机制。武陵山片区的秀山县和酉阳县属于两翼部分的落后地区，分别与重庆市的大足区、璧山县，以及渝北区形成圈翼帮扶关系。湖南省的花垣县与衡阳县也形成了结对帮扶机制。区域帮扶的主要形式是通过发达地区政府和企业的联合，在落后地区增加投资，引进项目，从而实现促进落后地区发展，缩小落后地区与发达地区差距的目标。据统计，2012年，秀山县通过“一圈两翼”对口帮扶，先后得到大足区、璧山县扶持资金2091万元，这些资金被用于秀山县的园区建设、基础设施、扶贫开发、人才交流和劳动力培训等领域。2013年，大足区、璧山县在秀山县投入1147万元扶持资金，用于上述领域的建设。同年，大足区、璧山县资助秀山县贫困学生500名，帮助培训劳务人员300人次。秀山县“圈翼”帮扶获市表彰：http：//xscqgovcn/zfxx/web_show_281shtml。

武陵山片区地方定点扶贫基本情况一览表如表33所示。

 

 

 

表33  武陵山片区地方定点扶贫基本情况一览表

重庆湖南湘西湖北恩施贵州铜仁秀山县酉阳县凤凰县花垣县建始县咸丰县思南县印江县省级  市建委牵头的扶贫集团  市政府办公室牵头的扶贫集团  湖南省交通厅、省财政厅、省扶贫办、省民委  湖南省委组织部等  包括湖北省民政厅、商务厅等单位组建的“616”扶贫集团；

  “三万”活动  包括省地税局、省公安厅、省科技厅、湖北中烟公司、武汉理工大学、省农业发展银行的“616”扶贫集团；

  “三万”活动  省党建扶贫工作队  贵州省纪委领头的扶贫工作队市级  集团帮扶：市建委牵头13个部门和企业  市政府办公室组建的包括22个单位的扶贫集团  建整扶贫  建整扶贫  “1321”工程  “1321”工程  市党建扶贫工作队  市直部门组建的扶贫工作队县级

及

以下  集团式结对帮扶  集团式结对帮扶  建整扶贫  建整扶贫  “1321”工程  “1321”工程  县直部门驻村帮扶  县直部门驻村帮扶其他

形式  圈翼帮扶：大足区和璧山县  渝北区  暂无  衡阳市对口支援  暂无  暂无  暂无  暂无2 东西扶贫协作

东西扶贫协作是社会扶贫的一种具体形式。该扶贫模式的核心是通过东部发达地区与西部欠发达地区之间以政府为主导的多领域互动，为西部欠发达地区引进更多资源，帮助其探索多元化的发展路径，进而促进西部欠发达地区的快速发展，缩小东西差距。1996年开始，中国政府作出部署，安排东部经济较发达省市与西部的省(区、市)开展东西扶贫协作工作，把西部的革命老区、少数民族地区、边疆地区和贫困地区作为工作重点，开展多种形式的对口帮扶和经济协作。

在武陵山片区的8个贫困县中，重庆的秀山县、酉阳县与贵州的印江县、思南县有东西扶贫协作的实践，而在湖北的建始县、咸丰县和湖南的凤凰县、花垣县暂时没有东西扶贫协作。

秀山县的对口支援单位为山东德州市，二者已经有4年的对口支援实践。2011年以来，德州市对秀山的支援主要包括在秀山县援助修建了坪南小学、小坪公路、农业园区、孝溪水库环库路、移民新居等。此外，在德州市政府、秀山县政府的推动下，两地也开展了经贸合作。德州的企业以秀山县工业园区、物流园区、农业园区为基础，借渝洽会契机，与秀山签订经贸协作项目8个，签约金额达3462亿元。从2014年开始，德州市政府还在秀山县启动了“豌豆芽”助学计划。该计划是由德州市援助秀山县的部分品学兼优但家庭贫困的学生，以减少其经济负担。援助采取一对一的形式，由秀山县发改委具体协调。

山东东营市与重庆酉阳县的对口支援始于2011年。双方在2011年确定了《山东省东营市重庆市酉阳土家族苗族自治县扶贫协作五年规划纲要(2011—2015)》。该纲要确定了双方合作的指导思想、总体目标及主要内容等，初步形成了一个总体性的援助框架。三年来，双方政、商界人士进行了多次互访交流。东营市先后援助了一批酉阳县贫困村的整村脱贫项目，包括酉阳县一些贫困村的蔬菜基地、青花椒基地、农村道路、农村饮水工程等。

处在武陵山片区的贵州印江县、思南县也属于东西扶贫协作的覆盖范围，但相比而言，这两个贫困县所得到的援助较少。按照国务院办公厅的指导意见，贵州铜仁地区的对口支援地区在2013年以前是山东青岛，从2014年开始，对口支援单位改为江苏苏州。由于山东青岛对口帮扶整个铜仁地区，援助项目由铜仁市集中分配，因此，相比重庆酉阳县和秀山县，作为铜仁地区下属县的贵州印江县和思南县所争取到的项目较少。在印江县和思南县，2012年和2013年通过铜仁市分配的青岛帮扶资金为年均30万。这些资金被整合进整村推进项目中统一使用。而两县与江苏苏州的对口支援尚处于洽谈期，没进入实质性的援助阶段。

武陵山片区东西扶贫协作基本情况一览表如表34所示。

表34  武陵山片区东西扶贫协作基本情况一览表

重庆湖南湘西湖北恩施贵州铜仁秀山县酉阳县凤凰县花垣县建始县咸丰县思南县印江县  山东德州市  山东东营市  暂无  暂无  暂无  暂无  山东青岛，2014年调整为江苏苏州  山东青岛，2014年调整为江苏苏州3 社会组织扶贫

在武陵山片区的社会扶贫格局中，社会组织扶贫是一种正在发展中的社会扶贫形式。参与该片区社会扶贫的社会组织以慈善类的社会组织为主，既包括从这些贫困县内产生的扶贫开发协会、慈善基金会，也包括外地的、面向全国性的慈善类社会组织。在扶贫方式上，外地社会组织大多通过县域部门例如团委、妇联、教育局等部门的配合，直接针对贫困个体(包括贫困儿童、妇女等弱势群体)进行捐赠。本土社会组织以当地民政部门下属的慈善总会为主，几乎各个县都有一个县域范围内的慈善总会。县域慈善总会通过吸引外部基金会的志愿和慈善资源，用于本县的贫困群体。

本次调研涉及的8个贫困县中，贵州思南县和湖北建始县的社会扶贫中有较多的社会组织参与，贵州思南县参与扶贫的社会组织包括思南县慈善总会、北京成龙慈善基金会、中国妇女基金会、宝马基金。湖北建始县参与扶贫的社会组织包括中国农村教育发展中心、中国扶贫基金会、扶贫开发协会、建始县老区建设促进会和建始县慈善总会。在武陵山片区的8个县中，专门以扶贫为宗旨的县域社会组织只有湖北建始县的扶贫开发协会和建始县老区建设促进会。建始县扶贫开发协会是湖北省，也是武陵山片区首家县域扶贫类的社会组织，共有77个包括公司、合作社、事业单位等在内的单位会员。建始县老区建设促进会成立于1997年，其主要业务是减贫方面的调查研究、承接外部资源、直接引导贫困地区农业产业发展、募集扶贫资金等。成立以来，建始县老区建设促进会先后与华中农业大学、世界银行等机构合作，以创新的方式在建始县多个贫困村发展了甜柿产业，取得了较好成绩。

武陵山片区社会组织扶贫基本情况一览表如表35所示。

表35  武陵山片区社会组织扶贫基本情况一览表

重庆湖南湘西湖北恩施贵州铜仁秀山县酉阳凤凰县花垣县建始县咸丰县思南县印江县  重庆市青基会组织、秀山县慈善总会、重庆市生产力发展中心  扶贫协会、酉阳县慈善总会  中国扶贫基金会、凤凰县慈善总会  花垣县慈善总会  中国农村教育发展中心、中国扶贫基金会、扶贫开发协会、建始县老区建设促进会、建始县慈善总会  咸丰县慈善总会  思南县慈善总会、北京成龙慈善基金会(与妇联对接)、宝马基金  阳光资助协会、印江县慈善总会、李嘉诚基金会4 民营企业扶贫

武陵山片区的民营企业扶贫主要体现为3种基本形式。一是企业与贫困村结对帮扶，主要包括在湖北省十二五期间进行的“千企帮千村”活动和在贵州省进行的“百企帮百村”活动。武陵山片区的建始县、咸丰县作为湖北省的贫困县，处于“千企帮千村”的覆盖范围。贵州的思南县、印江县属于“百企帮百村”的覆盖范围。二是在重庆地区的秀山县、酉阳县的名为“两翼农户万元增收工程”的企业扶贫模式，即政府相关部门通过资金、政策等扶持涉农民营企业，进而提升民营企业的益贫性。第三种形式是企业自发的、比较零碎的社会扶贫行为，例如一些民营企业在政府倡导下参与社会捐赠、扶持农村孤寡老人和贫困地区的儿童等。这种形式在武陵山片区都有所体现，但尚没有进入制度化的渠道，在数量上也比较少。

“千企帮千村”与“百企帮百村”在理念上属于同一种社会扶贫类型，其基本方式是政府通过给予企业在税收、贷款、项目进程等方面的优惠性政策和措施，将企业与贫困村直接串联起来，利用企业的市场优势和贫困村的资源优势，利用企业的市场行为和社会责任促进贫困村加快脱贫致富的进程。湖北省的“千企帮千村”活动始于2012年，牵头部门包括省委统战部、省工商联、省国资委、省扶贫办，计划用5年时间分期分批结对帮扶“十二五”确定的4045个贫困村，每年帮扶809个村(重点县贫困村300个、老区贫困村309个、插花贫困村200个)，通过信息、项目、市场、技术等多种途径带动、帮助贫困村拓宽致富门路，开发优势特色资源，培育主导产业，改善生态环境，提高发展能力，实现农民人均纯收入增幅高于全省平均水平。贵州省的“百企帮百村”活动同样始于2012年，其主管部门为贵州省扶贫办。该省将2012年“百企帮百村”的目标任务确定为2012年，安排100家国家级或省级扶贫龙头企业结对帮扶100个村，实施村企共建。共建期定为3年，“不脱贫，不脱钩”，做到“一年起步，两年见效，三年大变”。在活动中，扶贫部门、龙头企业与贫困村签订三方协议，明确各自的责任和义务。扶贫部门对龙头企业的引导、鼓励主要包括提供贴息贷款、政策优惠等。

重庆市的“两翼农户万元增收工程”始于2010年，该工程旨在通过全方位、整体性的措施促进重庆“两翼贫困地区”农户尤其是贫困户的收入倍增。为了实现这一目标，重庆市政府不仅从政府的施政方式上做出调整，力求做到“规划到户、政策到户、项目到户”，还通过政策设置提升农户在市场交易中的博弈能力，例如实施了市场建设、农产对接、基地建设、展会推介、商务网络促销等五大行动，规划建设了一批土鸡、肉牛、山羊等专业性、区域性批发市场和特色农产品市场等。作为与农户增收有直接关联的民营企业，也进入了这项工程。为了进一步提升企业在贫困地区的扶贫作用，重庆市政府提出了重庆经济助推“两翼”的农户万元增收工程，即通过对涉农企业有针对性的政策、资金扶持，建立企业与农户之间的利益联结机制，使农户在企业的发展壮大中获益。在重庆的秀山县和酉阳县，通过企业实现农户收入倍增的活动主要包括协助企业建立便利的农业基地、建立由龙头企业带动的合作社、引导企业在农户的参与下建立农业品牌等。

武陵山片区企业扶贫基本情况一览表如表36所示。

表36  武陵山片区企业扶贫基本情况一览表

重庆湖南湘西湖北恩施贵州铜仁秀山县酉阳县凤凰县花垣县建始县咸丰县思南县印江县  “两翼农户万元增收工程”、民营企业的捐赠  两翼农户万元增收工程、民营企业的捐赠  民营企业的捐赠  民营企业的捐赠  “千企帮千村”、民营企业的捐赠  “千企帮千村”、民营企业的捐赠  “百企帮百村”、民营企业的捐赠  “百企帮百村”、民营企业的捐赠5 国际机构扶贫

武陵山片区的国际机构扶贫主体主要包括国际金融组织、境外民间组织和政府双边机构。

参与武陵山片区社会扶贫的国际金融组织主要有日本银行和世界银行。日本银行在中国的扶贫项目主要以日元贷款的形式展开。湖南凤凰县和花垣县的日元贷款项目始于2000年，正式开始于2004年。贵州思南县和印江县的日元贷款项目始于2003年，正式开始于2006年。四个贫困县的日元贷款项目都适当配有一定量的地方财政扶贫资金。项目主要用于当地的基础设施建设、产业发展等。在贵州印江县，经铜仁市扶贫办审批下达至该县的日元贷款项目共分教育、卫生、社区发展、小城镇供水、项目管理及咨询服务5大类，总投资654377万元，其中，日元贷款492679万元，国内配套资金161698万元(以工代赈、财政扶贫资金、自筹或信贷)。印江土家族苗族自治县扶贫开发办公室外资项目管理中心2013年度工作总结及2014年工作安排情况。世界银行参与的社会扶贫主要集中在重庆酉阳县、贵州思南县和印江县。其中在重庆酉阳县的项目已经有较长时间的实践历程，且投入了较大的扶贫资金。仅2012年，酉阳县就争取到世界银行的发展资金826万元，用于当地的基础设施建设和农村社区发展项目。世界银行在贵州思南县和印江县的项目目前正处于洽谈期，正在进行相应的项目调研和方案对接。

新加坡连氏援助组织(简称连援组织)是一个国际性社会组织。该组织在建始县的项目以中国扶贫开发协会举办的“支持贫困村大学生村官成长工程”为依托，通过连援组织的资金、技术支持，改善贫困村的人畜饮水困难现状，同时为大学生村官提供锻炼的机会，帮助村官成长。

武陵山片区国际机构扶贫基本情况一览表如表37所示。

表37  武陵山片区国际机构扶贫基本情况一览表

重庆湖南湘西湖北恩施贵州铜仁秀山县酉阳县凤凰县花垣县建始县咸丰县思南县印江县  暂无  世界银行项目  日元贷款项目  日元贷款项目  日元贷款项目、新加坡连氏援助组织  暂无  日元贷款项目、世界银行项目(洽谈中)  日元贷款项目、世界银行项目(洽谈中)6 军队和武警部队扶贫

军队和武警部队是一种特殊的社会扶贫力量。《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》指出：“部队应本着就地就近、量力而行、有所作为的原则，充分发挥组织严密、突击力强和人才、科技、装备等优势，积极参与地方扶贫开发，实现军地优势互补”《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》。。2001年至2010年，军队和武警部队积极参与社会扶贫实践，为中国的贫困事业做出了极大的贡献。

在本次专项调研所涉及的贫困县中，没有中央层面统筹安排的军队、武警部队参与社会扶贫，但在各个县的社会扶贫布局中，都有军队和武警部队的参与。地方人武部作为地方党委领导下的机构，积极配合地方层面的以干部驻村、单位包村为基本内容的定点帮扶工作，从而构成了一种军队和武警部队参与社会扶贫的常规机制。在调研所涉及的建始县、咸丰县等8个贫困县，地方县级人武部都参与了社会扶贫实践。县级人武部扶贫的方式与其他部门基本相似，主要是通过进驻贫困村调查研究，协助贫困群众制订发展规划，帮助争取发展资金，甚至捐款捐物。例如建始县人武部2010年以来先后帮扶建始县茅田乡耍操门、阳坡、把细坨等8个贫困村实施“四基兴村”工程，培植基础产业，改善基础设施，提高村民基本素质，加强基层组织建设。帮扶8个贫困村修通村组公路124千米，建成人畜饮水池825口，培养种植养殖大户25个，带动3000余户群众走上致富道路。建始县人武部帮扶贫困村脱贫致富：http：//wwwhbxinhuanetcom/newscenter/201009/30/content_21044964htm。

除了县级人武部的对口帮扶外，在湖北建始县和贵州思南县，市州一级的军队、武警部门也积极参与了两县的社会扶贫。恩施州军分区自1984年以来以“131”扶贫工程“131”扶贫工程的基本内涵是：1个干部带3个民兵，帮助1户特困户在1年内解决温饱。对包括建始县的贫困县进行对口帮扶。铜仁市人武部则在地方党委统筹安排下，对口支援思南县。

(二) 武陵山片区社会扶贫的主要特征

1 社会扶贫的资源分配具有较强的非均衡性

与专项扶贫和行业扶贫相比，社会扶贫在资源分配上缺乏中央层面的集中统筹，也没有一套制度化的、自上而下的组织体系，从而使得社会扶贫在资源分配上具有较强的非均衡性。在东西扶贫协作中，虽然国家从整体上安排有东西之间的、具有一定稳定性的东西联结机制，但在具体执行中，不同的地方，以及不同地方之间的对接过程与对接方式各不一样。且不同东部地区的重视程度和组织方式有别，这使得受援地区在获得资源上难免有所差别。作为社会扶贫主体的社会组织、企业、国际发展援助机构，在选择贫困县的过程中往往考虑各地的具体环境、执行能力等，因此客观上造成资源分配的不均衡性。在武陵山区，就东西扶贫协作和社会组织扶贫而言，地区性的差别比较明显。湖北建始县、咸丰县与湖南的凤凰县、花垣县暂时没有安排东西扶贫协作，而重庆酉阳县、秀山县与贵州印江县、思南县则已经有较长时间的东西扶贫协作实践。而就社会组织扶贫方面来看，这种差别也比较大。建始县的社会组织扶贫发展较好，出现了包括中国农村教育发展中心、中国扶贫基金会、扶贫开发协会、建始县老区建设促进会、建始县慈善总会等多个社会组织的扶贫主体，而花垣县则仅有非专业类的社会组织，即花垣县慈善总会参与到社会扶贫的实践中来。另一方面，即使是在党政部门内部，在定点扶贫中，由于各个部门的部门属性、专业优势不一，其参与贫困地区经济社会发展的方式和程度也不一样。同样是定点扶贫，对口酉阳县的致公党中央、对口花垣县的中国五矿与对口秀山县的国家开发银行、对口建始县的华中农业大学之间的差距就比较大。前两个贫困县获取的扶贫资源明显少于后两个县。

2 定点扶贫的组织化、规模化程度较高，企业、社会组织及国际援助机构参与社会扶贫缺乏组织化、制度化的保证

在贫困地区，由于整体经济发展水平较低，扶贫攻坚是地方政治的重要主题之一。因此，扶贫开发工作是很多贫困县的工作重点之一，这不仅涉及贫困县区通过财政转移支付所获取的资源，也直接影响到贫困地区工作组织形式和干部任用流程。从武陵山区社会扶贫情况来看，除常规意义上的专项扶贫、行业扶贫以外，地方层面的主要社会扶贫模式就是以“干部驻村、单位挂点”为核心的扶贫方式。这种扶贫模式是该片区贫困县中历史渊源最长、规模最大、影响力最持久的社会扶贫形式，且往往与地方党建工作、农建工作以及干部晋升考核等因素相关。

地方层面的定点扶贫的主要特征是高度组织化、规模化，且具有极强的整体性和连贯性。以湖南凤凰县为例，该县实施有组织的、大规模的定点扶贫可以追溯到1986年。1986年，湖南省委、省人民政府要求省直各单位开展对口扶贫，帮助贫困地区改变面貌。1986—1990年，先后有省财委、省计委、省交通厅等34个省直单位242名工作人员，其中处级26人、科级216人，到凤凰县对口扶持29个单位51个项目。1990—1993年，该县成立了凤凰县社会主义思想教育工作团，实施了大规模的以“在农村深入开展社会主义思想教育”为抓手的，结合农村扶贫开发的动员式定点扶贫工作。以“社教扶贫”为核心的定点扶贫工作是在湖南省委、湘西州委的统筹下进行的大规模、有组织的扶贫行动。据统计，从1990年到1993年，该县共有1885名州、县以及乡镇的干部进驻到贫困村进行帮扶工作。

1996年，为了进一步将扶贫开发与干部驻村、单位挂点结合起来，该县成立了副县级单位：凤凰县建整扶贫办。1996年11月下旬，县委、县政府召开全县扶贫攻坚大会，作出《关于加大扶贫攻坚力度，尽快解决农村贫困人口温饱问题的决议》，印发《凤凰县1997年建整扶贫工作意见》《1997年至2000年县直单位包村、县级干部挂村建整扶贫工作方案》，安排部署建整扶贫工作。在八七扶贫攻坚期间，以建整扶贫工作为核心抓手，凤凰县每年组织大规模的定点扶贫工作。1995年，县委、县政府从县直单位和乡镇抽调干部98人，驻37个村开展建整扶贫工作。1996年，从县直42个单位和18个乡镇抽调干部119人，驻34个村扶贫。1997—1999年，实行第一轮县直单位包村扶贫，每个大单位包1个村，2个或3个小单位联合包扶1个村。工作组干部每年一轮换，贫困村不脱贫，包扶单位不脱钩。1997年，县直76个单位包扶67个特困村；1998年县直84个单位包扶75个特困村；1999年，县直95个单位包扶75个特困村，乡镇包扶14个贫困村。

凤凰县的建整扶贫工作一直延续至今。除了常规性的、大规模的建整扶贫工作以外，2000—2005年，针对特困边远地区，凤凰县还确定了专门性的特殊类型的定点扶贫工作。2000年11月，湘西州扶贫开发领导小组决定把凤凰县报木树、得家、大管冲、万兴、茶山、高山、凉灯、岩坎、俄力、茶坪10个村纳入全州90个边远特困村扶贫行列，要求通过5年努力，从根本上改变贫困面貌。县委、县政府从县直单位、乡镇和教育部门选派30名优秀中青年干部、教师，到边远特困村任职，分别担任村党支部第一书记、村科技副主任、村小学校长，一定五年不变，实行双工资加年终奖金(1000～3000元)激励机制，解决工作队员的困难，调动他们的积极性。县扶贫开发办对特困村实行三优先，即扶贫开发项目优先落实、基础设施建设优先安排、扶贫资金和物资优先到位。

凤凰县的定点扶贫工作只是武陵山片区定点扶贫工作的一个缩影，事实上，在其他的8个县区，都存在类似的、大规模的定点扶贫实践。武陵山片区8个贫困县地方层面的定点扶贫在行动理念上是一致的，但其组织方式和实践进程不尽相同。诸如在湖北的建始县和咸丰县，从2006年以来逐渐形成了包括“616”集团式扶贫模式、“三万”活动、“1321”工程等在内的定点扶贫模式；在湖南的凤凰县和花垣县，则体现为以建整扶贫为核心行动方案的定点扶贫模式；在重庆则是以大规模的集团式帮扶为主的省级范围内的定点扶贫模式；在贵州的思南县和印江县，则形成了以地方组织部门为核心驱动力的、大规模的干部驻村帮扶模式。

从几个贫困县的社会扶贫实践来看，企业、社会组织与国际援助机构参与社会扶贫尚未进入组织化、规模化的社会扶贫状态。在贵州思南县和印江县，以及湖北的建始县和咸丰县，从整体上制订了企业扶贫的激励机制和约束机制，但从调研的情况来看，通过这种方式建立农户与龙头企业之间的紧密利益联结机制仍缺乏有效的、可供广泛推广的经验。其产生的原因，一方面是龙头企业本身数量有限，另一方面是贫困村的自然、社会基础条件不成熟。就社会组织扶贫而言，在武陵山片区也是零星分布，且这些扶贫的实践尚未进入扶贫系统的统筹范围之内。国际援助机构扶贫虽然有一些可资借鉴的理念和模式，但由于现有扶贫系统的体制约束，以及贫困地区致贫因素的多样性，这些理念和模式尚不能充分证明其在更大范围内推广的有效性。因此，从相比党政系统而言，企业、社会组织与国际机构参与的社会扶贫在制度化和组织化方面仍有待提升。

3 党政部门的社会扶贫主要通过整合资源发挥效益，社会组织、国际援助机构及企业扶贫则主要利用自身的组织优势和制度创新发挥效益

从武陵山片区社会扶贫的实践来看，现有社会扶贫的几种主要路径，包括定点扶贫、东西扶贫协作、企业扶贫、社会组织扶贫和国际援助机构扶贫等的内在作用机制存在较大差别。严格意义上说，每一种具体的社会扶贫路径之间的益贫机制都不一样，但如果从一个较大范畴上而言，这种作用机制的差别实际上主要是通过参与社会扶贫的各个主体的行动特征反映出来的。从目前来看，党政部门与社会组织、企业、国际援助机构之间的差别比较明显。后三者在参与社会扶贫过程中，表现出了一些比较一致的特征。

党政部门主导并具体实施的社会扶贫主要包括定点扶贫和东西扶贫协作。中央层面的定点扶贫和地方层面的定点扶贫虽然在规模和组织形式上略有不同，但其内在作用机制大致相同，这就是通过部门定点的形式，将部分可以调整的发展性资源更多地向贫困县、贫困乡和贫困村倾斜。中央单位主要倾向于向贫困县倾斜，增加该县的整体发展性资源。而地方层面的定点扶贫由于直接到村，因此，一些资源比较丰厚的单位便可以在某些贫困村增加项目、资金，从而加快其发展速度。与此相应的是，东西扶贫协作的社会扶贫形式也主要通过发达地区与贫困地区之间的适当均衡调整，来促使贫困地区快速发展。这是一种资源在全国范围内的基于共同富裕理想下的再分配。在定点扶贫和东西扶贫协作中，尽管干部挂职、驻村交流等也是主要的考核指标，但最主要的考核指标仍然是定点扶贫和东西扶贫协作所带来的项目收益。

与党政部门主导、执行的社会扶贫相比，社会组织、企业与国际援助机构则体现出另一种截然不同的扶贫机制。社会组织、企业与国际援助机构既不是依赖于体制内资源有针对性的重新分配，也不是依赖于发达地区的资源补给，而是利用自身的组织和制度优势，通过创新性的手段，进入到社会扶贫体系中。在武陵山片区，本土的社会组织，例如湖北建始县的老区建设促进会和扶贫开发协会，它们的扶贫路径体现出与传统政府系统扶贫完全不同的模式。建始县老区建设促进会和扶贫开发协会的重要扶贫机制是，建立一个针对贫困农村的资源吸纳和资源分配的平台，吸引外地和本土民营企业的扶贫资源。此外，建始县老区建设促进会还通过对农村的调查研究，与外部机构合作在农村建立产业示范区，引进一些比较前沿的发展理念，用于扶贫开发。

湖北建始县、咸丰县的“千企帮千村”，以及贵州思南县、印江县的“百企帮百村”作为一种制度化的成熟的企业扶贫模式，则通过建立农户与企业之间更紧密的利益联结机制，形成市场经济条件下的有利于贫困农户的博弈机会。例如在贵州思南县，将对企业的贴息贷款与企业对贫困村的社区建设、贫困农户的市场利益结合起来，就形成一种有效的激励企业参与社会扶贫的激励机制。

国际援助机构在该片区几个贫困县开展项目虽然不多，只有日元贷款项目和世界银行项目，但其作用机制也主要与其组织特性相关。世界银行参与农村扶贫开发除了利用其与传统发展主义不同的先进发展理念外，更主要是利用其与扶贫系统比较紧密的关系，在体系内部渗透与传统发展理念不同的发展意识，进而扩散其主张的有利于贫困地区的发展经验，形成全国性的发展经验。日元贷款项目一方面增加了贫困地区的整体发展性资源，同时，与日元贷款项目配套的地方资金客观上也增加了有针对性的发展资金。

(三) 武陵山片区社会扶贫的总体成效

1 社会扶贫客观上增加了武陵山片区扶贫攻坚的资源总量，对片区的贫困减少做出了一定的贡献

经过这些年有针对性的、大规模的扶贫开发，武陵山片区贫困率大幅下降，贫困地区的基础设施建设进一步完善，经济发展水平大幅提升。由于资源渠道和使用方式的多元化，以及社会扶贫缺乏一个有效的统筹渠道，与专项扶贫和行业扶贫相比，社会扶贫的扶贫效率事实上一直很难有效地、完整地评估。即便如此，从一些具体的社会扶贫路径的实施过程来看，该片区的社会扶贫对几个贫困县的扶贫开发仍具有极为重要的价值。

从扶贫资源的增量和使用来看，社会扶贫结构中最具有贡献的仍然是定点扶贫，其次是东西扶贫协作。在咸丰县，2008年，以“616”工程为契机，该县落实了省农发行贷款3000万元、省地税局等相关部门落实帮扶资金400万元。这些资金帮助咸丰县解决了咸丰城区居民吃水难问题。咸丰县“616”帮扶工程纪实：http：//wwwxfxwwcom/news/2010322/20103221457393800html。2009年，省直对口帮扶单位及省发改委、省教育厅、省财政厅、省扶贫办、省民宗委、省国土厅等省直部门支持咸丰县项目资金共达16亿元。2009年，咸丰县的县直137个对口帮扶单位对口帮扶59个村，驻村工作人员163人，部门直接投入资金17495万元，引进项目资金750万元，农业技术培训54期1540人次，资助贫困学生340人次。在重庆秀山县，通过圈翼帮扶，双桥、璧山、大足3区(县)从2007年开始连续4年帮扶资金年均增长104%，累计达到25169万元，主要用于工业园区标准厂房、城镇基础设施、扶贫开发等项目。通过举办现场招聘会、订单式培训、培育劳务经纪人等形式，帮助转移或培训劳动力1504人次，吸纳劳务人员就业1200人。同时，双桥、璧山、大足3区(县)还通过招商联动方式援助秀山，双桥、璧山、大足3区(县)先后帮助秀山引进金银花精深加工、石英砂厂、地方危险品铁路货场项目、武陵3C市场项目、旅游特色食品批发城及金银花凉茶加工等项目6个，协议引资255亿元，目前已完成投资3亿元。此外，三区(县)还通过多种方式资助贫困学生2000人，捐助贫困山区学校教学设施设备4388万元。秀山县借力“圈翼”帮扶力量有效促进共同富裕：http：//wwwcqfpgovcn/contents/438/29553html。

国际援助机构扶贫与社会组织扶贫正处于发展的初期阶段，这几种类型的扶贫模式在扶贫资源的整体投入上相对较小，但由于几种扶贫模式具有显著的针对性，所对应的范围比较小，因而也体现出一定的扶贫效率。印江县的日元贷款项目共获得项目资金654377万元。这些资金主要用于印江民族中学运动场项目、第二中学教学楼和综合楼项目、实验中学教学楼和综合楼项目、天堂中学教学楼项目、县人民医院改扩建综合楼项目、县人民医院设备采购项目、县妇幼保健站项目、防洪排涝项目、能力培训设备项目、小城镇供水项目、项目监测设备采购等。截至2013年，所有项目已基本完工并通过验收。一些本土的小规模的社会组织虽然在资源动员总量上较小，但通过一些活动仍能体现出一定的社会效益。例如贵州印江县，2013年，县慈善总会组织筹集到慈善资金130万元，先后组织了敬老院五保老人和部分重点优抚对象共60人参加免费体检；组织开展雅安地震灾区募捐活动，募集资金共计562万元；实施“衣恋阳光班”资助项目，资助印江民族中学高一新生50名，计15万元；开展慈善助学活动，资助贫困大学生25名，共计资金74万元；浙江万向集团助学扶老项目，90人共获得1905万元的资助；实施慈善项目资助，定向资助新业乡芙蓉小学、板溪堰塘希望小学等3个学校建设，资助金367万元。

2 已有的社会扶贫探索初步搭建了一个吸引、分配社会扶贫资源的平台

整体来看，在武陵山片区，以党政部门为核心的社会扶贫格局已经初步具有一定的稳定性和可持续性。作为国家整体发展战略的一部分，定点扶贫和东西扶贫协作是共同富裕理念下的一种国家制度安排。而对于地方层面的定点扶贫而言，也由于将扶贫开发与党建、社会主义核心价值观、干部考核等要素结合起来，地方层面的定点扶贫具有相当的稳定性和持续性。我们注意到，在武陵山片区，定点扶贫和东西扶贫协作已经从政策和制度层面上得到落实。尤其是地方层面的定点扶贫，形成了一整套包括领导、一般干部以及单位驻村帮扶的严格的制度规定。这种大规模的有制度保障的动员式社会扶贫手段在武陵山区有强烈的体现。例如湖南湘西州两个贫困县的建整扶贫、贵州印江县的“干部驻村、同步小康”活动，都形成了一整套的考核、奖励、进退制度。而在湖北，以大规模的“616”工程为口号，也已经形成了包括《关于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区经济社会发展的若干意见》《湖北省“616”对口支援工程工作领导小组办公室工作规则(试行)》《联席会议制度》和《对口支援牵头单位、支援单位和受援县(市)工作职责》等法规、文件在内的多个规定。而在建始县，也形成了一整套配套的工作机制，即“616”工程的“四个一”的工作机制(一个支援项目、一名分管县领导牵头、一个对口单位联系、一个专班负责)，对2011年40个援建项目，分9部分，分别由县民政局、县民宗局、县扶贫办、县国资中心、县铁矿办、县教育局、县农行、县卫生局、县一中具体负责，以此促进安排项目落实、倾斜资金到位、沟通联系得力。

和党政部门主导、参与的定点扶贫、东西扶贫协作相比，企业、社会组织和国际援助组织所主导参与的社会扶贫虽然没有自上而下的完整的制度保障和执行体系，但从武陵山区的执行情况来看，实际上已经形成一套相对独立的行动体系。在贵州铜仁市、湖北恩施州、重庆市的秀山县和酉阳县，均已经形成了完整的针对企业扶贫的政策体系。而社会组织和国际援助机构扶贫，虽然各个地方没有形成规范性制度和政策，但我们注意到，贫困县也都有固定的对接组织。外地的社会组织均已经能够通过与本土社会组织，包括慈善基金会和扶贫开发协会合作，对扶贫资源进行有效的分配。而一些国际援助机构，由于具有比较系统的官方系统的支持，通过自上而下的官方系统的对接，也能够形成有效的资源传递模式。

3 国际援助机构和社会组织参与社会扶贫的方式和技巧体现出一定的创新性和前瞻性

在该片区的几个贫困县中，由国际援助机构支持开展的项目包括日元贷款项目和世界银行项目。虽然贵州思南县和印江县的世界银行项目正处于前期准备阶段，但其项目理念体现出一种比较典型的新发展主义思维。这就是更加关注项目的可持续性和生态性，强调治理结构的重组和优化。表38所示是世界银行关于思南项目的备忘录，从中我们可以看出其基本理念与传统扶贫开发的细微差别。

 

 

 

表38  贵州思南县世界银行扶贫备忘录

项目开发目标关键绩效指标  开发和测试贵州的贫困地区农业部门的结构调整和现代化建设以及社会可接受的和环境可持续发展的模式，以公平地增加农民收入  ①通过项目投资产生农业生产增量净值；

  ②在价值链上就净生产产值在各个利益相关者之间进行公平和公正的分配；

  ③通过项目投资，鼓励利用其他私营部门的投资

项目组件关键投资行动  组件1：

  农业支柱产业的重组和现代化  具体的投资支持包括：

  ①农民专业合作社的管理设施(建筑物和设备)，在管理和业务操作方面的培训和技术培训；

  ②在少数民族地区对以社区为基础的新的和现有的经济团体进行特定的培训；

  ③对新的生产系统启动投资，包括先进的种畜和改良种子、对农业及相关产品的预处理和加工技术；

  ④在合作的水平上的存储和营销设施；

  ⑤市场开拓研究和市场开发活动，开辟途径进入提供新的和更高价值的市场；

  ⑥提高质量标准、标识和认证、品牌推广、产品追溯、物流、食品安全和其他  组件2：

  公共基础设施和服务支持  具体的投资支持包括：

  ①生产道路基础设施(如机耕道、田间小道、上不了等级的到乡村生产区域或加工和营销设施的便道，但不包括村与村连接的道路或较大的基础设施)；

  ②灌溉、排水，梯田；

  ③组件1下的公共市场设施、电力供应和其他必要的基础设施补充投资；

  ④支持性公共服务，如政府机构对食品安全的检测和控制、公共推广和培训服务、营销体系、农业研究和技术转让  组件3：

  培训及能力建设   具体的投资支持包括：

  ①培训政府各级官方代理机构、企业和农民合作社在政府和私营部门中的作用及如何促进可行的、公平的公共和私营部门的伙伴关系；

  ②在农村地区培训公共部门支持的考核指南；

  ③研究如何改善在合作社和企业的安排中就投资环境良好地治理，及公平地利益分享；

  ④对特困地区的减贫和发展农业/农村部门作相关分析研究，目的是完善区域发展的途径，发展政策和战略项目组件关键投资行动  组件4：

  项目管理、监测和评估M&E  具体的投资支持包括：

  ①支持项目管理办公室；

  ②办公设备、交通运输和技术援助服务；

  ③监测和评估M&E系统    建始县的老区建设促进会虽然是一个诞生于本土的社会组织，但在具体的农村扶贫过程中，也体现出与传统农村贫困治理相异的扶贫理念和技巧。老区建设促进会在农村的产业开发中，尤其注重通过对社区农户的组织建设、与公司利益关系的紧密衔接，形成有效的制度依据，以确保农户的生计主体性。这种扶贫方式虽然规模较小，但体现出一种与传统产业扶持模式截然不同的发展路径。

(四) 武陵山片区社会扶贫的经验启示

1 政策和制度创新是社会扶贫发展的重要基础

在社会扶贫的资源结构中，一部分资源来源于各个部门内部，尤其是涉农资源的调整，这是定点扶贫的重要作用机制；另一部分社会扶贫资源来源于体制外部，不同区域、不同领域(主要包含市场领域和公益慈善领域)甚至不同国度的资源进入贫困领域，充实和填补了贫困治理的资源总量，这是东西扶贫协作、企业扶贫、社会组织扶贫和国际机构扶贫的作用机制。但无论是何种扶贫模式，要最终进入贫困领域并发挥作用，仍要依赖于现有的政策和制度体系。定点扶贫、东西扶贫协作是国家从战略和政策上明确规定的制度化社会扶贫手段，截至目前，经过几轮调整，几乎所有的国家级贫困县都已经被定点单位和发达区域覆盖。而社会组织扶贫、企业扶贫以及国际机构扶贫要发挥作用，除了离不开国家、地方层面的政策规范，诸如国家关于企业社会责任的相关鼓励政策、关于社会组织分类和管理的相关规定，以及关于涉外机构和组织的相关规定外，也离不开各个地方的党委、政府及其相关职能部门的配合、衔接。因此，从这个意义上说，社会扶贫是依赖于现有体制的。当期，整体而言，社会扶贫在各个路径上已经初步具备了一定的政策和制度基础。正因为如此，武陵山区的社会扶贫能够在结构、布局上体现出一定的完整性。

但是，从武陵山片区8个贫困县社会扶贫的实践过程来看，社会扶贫虽然依赖于现有的政策和体制，但相比专项扶贫、行业扶贫而言，社会扶贫具有依赖于现有政策、体制但不拘泥于其中的特征。从目前专项扶贫和行业扶贫的实际运作过程来看，虽然一直在求变、求新，以确保做到“真扶贫、扶真贫”，但我们也注意到扶贫系统和各个行业各自所固有的管理方式、政策规定导致的独特的行动逻辑在某些方面使得扶贫效率受到一定局限。社会扶贫的优势在于，它既不完全属于体制外的，也不完全属于体制内的。体制外与体制内的交叉与互动导致了一种新的、更具活力的扶贫资源出现。在湖北建始县、咸丰县的定点扶贫中，我们看到了诸多突破单一专项扶贫和行业扶贫的创新性的扶贫方式，包括“616”工程、“1321”工程、“三万”活动等，与此相应的是，围绕着这些大规模的、动员式的社会扶贫方式，出现的为了保证这些社会扶贫方式能够发挥实际效果的由省、市(州)到县的大规模的机制和体制创新。与此同时，定点扶贫也往往包含资源投入、干部定点挂职、带动地方招商引资等多方面的作用。在东西扶贫协作、企业扶贫的实践过程中，我们也发现了由于结合了作为国家的政府和作为市场的企业之间的优势，扶贫的效率大为提高。而在湖北、贵州以及重庆等，从地方层面明确了企业帮扶贫困村的意见方案，交由相关部门具体执行，这种地方层面的政策和制度创新也启示我们，社会扶贫中的政策和体制创新，往往能够撬动更多的社会资源。

国际援助机构和社会组织在参与社会扶贫的过程中，同样离不开在具体扶贫过程中的积极的体制性的因素。作为携带体制外部资源进入贫困领域的比较新的行动主体，国际援助机构和社会组织往往面临着一些难以通过常规思维和手段化解的难题。从武陵山片区的实际情况来看，世界银行的项目所涉及的扶贫理念和技巧要最终有效地执行，必须依赖与各个执行主体，尤其是县级扶贫单位在干中学、边干边学，并离不开各个地方出台更灵活的机制。武陵山片区正在发展中的参与贫困治理的社会组织，在承接外部组织的资源、分配资源方面也正面临着一些模糊的、值得探索的难点，诸如社会组织的管理注册问题、社会组织与政府部门的互动问题，而化解这些问题，需要以现有的政策和制度、体制为基础，进行创新。因此，从这个意义上说，政策和制度创新是社会扶贫发展的重要基础。

2 党政部门是社会扶贫的核心动力，企业、社会组织和国际援助机构是社会扶贫的重要支撑

在武陵山片区，社会扶贫的格局虽然已经比较完善，但从社会扶贫实践的资源投入和规模效应来看，由党政部门主导、执行的定点扶贫仍是社会扶贫的主要组成部分，企业扶贫、社会组织扶贫和国际援助机构扶贫目前仍处于探索期，发展程度不够充分。

中国的社会扶贫是一种特殊意义上的社会扶贫，是在中国特色社会主义体制下、独立于专项扶贫和行业扶贫之外的一种实践方式。严格意义上说，社会扶贫和行业扶贫在资源利用上存在重合。换言之，在定点扶贫和部分东西扶贫协作中，通过政府相关部门投入到贫困地区的资源，只是增加了贫困地区的发展性资源，而没有增加国家层面的、体制内的资源总量。正是因为我们是调整、利用体制内的资源在进行社会扶贫，因此，只有党政部门在社会扶贫上形成共识，从整体上动员、规划社会扶贫资源，协调行动，才能夯实定点扶贫和东西扶贫协作的基础。

由党政部门所主导和推动的、利用体制内资源进行的社会扶贫是一种相对比较稳定的社会扶贫方式，但从长远来看，吸引和调动体制外的资源投入到扶贫开发中，才是社会扶贫进一步发展的战略性思路。从武陵山片区的情况看，国际机构扶贫的历程相对较长，前后大约为10年，社会组织扶贫和企业扶贫是最近几年刚刚兴起的一种社会扶贫方式。尽管这三种社会扶贫目前所产生的效益相对较小，但从中我们看到一个亮点，这就是它们所带来的多样化、灵活而又新颖的扶贫理念和技巧。在未来的发展阶段中，随着中国城乡统筹的进一步推进，依赖于企业、社会组织和国际机构进行社会扶贫的方式也必将具有更大的空间和更多的灵活性。从企业扶贫的角度而言，随着企业与农户之间紧密利益联结纽带的建立，以及企业社会责任从制度上得以落实，企业将产生参与社会扶贫的内在动力。而社会组织扶贫的重要优势一方面在于其先进的扶贫理念和技术，以及小、快、灵的组织特性，还在于一旦社会组织之间结合成为一个全国性的资源网络共享平台，那么未来中国的公益慈善事业也将提升到一个新的高度，慈善资源将有更多的渠道进入贫困地区。国际援助机构虽然在近些年有缩减的趋势，但这些仍在坚持关注中国农村贫困地区的组织，在方式和与政府合作方面所采取的创新性行动越来越多，也越来越务实。因此，企业、社会组织和国际援助机构是社会扶贫发生可持续性变化的重要力量。这种变化不仅体现在它们所带来的扶贫资源总量上的提升，还包括它们所创造的整合性平台、所带来的扶贫理念和方式方法的变化。

3 扶贫主体和受援地区之间的互动关系是影响社会扶贫具体实施效果的重要变量

按照现有的扶贫体系，专项扶贫和行业扶贫在资金、实施程序、评估验收等方面都有一套相对稳定的、延续多年的执行标准，并且受到相关文件、法规的制约，也受到部门内部自上而下的监督。而社会扶贫的发起、实施及其评估则往往没有严格的执行标准，也缺乏相应的监管体系。当前，虽然存在一整套针对定点扶贫、东西扶贫协作、企业扶贫以及社会组织扶贫和国际援助机构扶贫的政策性文件，但社会扶贫中由于涉及的不是一个，而是多个不同领域的主体，对扶贫主体没有硬性的监督、激励程序。例如定点扶贫和东西扶贫协作中，对于定点单位和发达地区政府到底应该如何发挥作用、投入多少资金、资金如何监管使用等都缺乏相应的硬性规定。而在国际援助机构、社会组织和企业参与的社会扶贫中，同样也存在类似的问题。由此，社会扶贫过程中针对扶贫主体的约束是一种“软约束”。“软约束”环境下的社会扶贫过程，政策和具体执行框架下的实施空间很大，其效果主要取决于社会扶贫的主体和受援地区之间的互动关系。

实际上，正是因为社会扶贫的执行框架是一种“软约束”机制，所以在武陵山片区8个贫困县所接收的社会扶贫资源存在较大差异。我们注意到，该片区虽然初步形成了一套比较完整的社会扶贫格局，但从具体实施过程来看，各个县仍存在较大差距。以定点扶贫为例，贵州印江县的定点扶贫单位为中煤集团，在过去的3年里，中煤集团以每年30万的资金投入在印江县选取的贫困村进行扶持。除此之外再没有其他形式的援助。印江县政府与中煤集团之间的人才互动、交流互访极少。湖北建始县的定点扶贫单位是华中农业大学，但与贵州印江县相比，建始县与华中农业大学的互动及其传递的扶贫资源不仅在方式上很丰富，而且投入量也比较大。自华中农业大学与建始县确定为定点扶贫关系以后，华中农业大学利用自身优势，通过为建始县制订农业产业发展规划、选派干部到建始县挂职、开展农业人才培训及人才教育培养、实施科技项目、开展农业科技成果定向推介、搭建项目争取平台援助建始，取得了显著效果。在该片区，从东西扶贫协作的实施过程来看，也存在较大差距，调研的情况显示，重庆秀山县和酉阳县在东西扶贫协作方面的成效要略好于贵州思南县和印江县，后者除了每年固定地接收到少部分援助资金以外，没有其他方面的交流。而重庆秀山县与山东德州之间则保持了较紧密的对口帮扶关系，二者在交流互访、招商引资、产业联动等方面都取得了良好成效。

4 社会扶贫要注重中央统筹，更要强调地方层面因势利导、因地制宜的创新

尽管社会扶贫是一项包含不同行动主体(党政部门、事业单位、企业、社会组织、国际援助机构等)和不同行动逻辑的实践，但从减贫的角度而言，社会扶贫是一项专业性很强的系统工程，其整体上具有内在的一致性。在中央扶贫工作领导小组的推动下，在各个扶贫主体自发的参与过程中，中国的社会扶贫工作已经有将近30年的实践经历。

在本次调研所涉及的范围内，重庆秀山县、酉阳县的圈翼帮扶是片区内相对较好的社会扶贫案例。圈翼帮扶可以说是一种省内范围内的特殊的以区域为单位的定点扶贫，其生成依据和缘由来自于重庆市全市范围内的城乡统筹发展。作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，重庆市政府为了发挥市内较发达的“一圈”对欠发达“两翼”地区的带动作用，确定了“一圈”21个区县(含北部新区)对“两翼”17个区县实施结对帮扶，要求“‘一圈’帮扶区县每年按其本级财政一般预算收入1%的实物量支援受助区县”。该工程实施以来，围绕城乡综合配套改革，“一圈”与“两翼”地区实现了全方位的交流与深度合作。这种合作不仅包括常规意义上的招商引资、人才交流，还包括涉及土地、财税体制改革的异地工业园区、共享融资平台等。实施以来，两个片区的整体GDP增速和人均GDP增速之间的差距逐年缩小。

武陵山片区8个贫困县社会扶贫的实践，在一定程度上能够体现绝大多数贫困县的社会扶贫发展现状。从中我们可以看出当前中国社会扶贫面临着怎样的实践基础、执行条件及其所受到的限制因素。社会扶贫固然离不开中央的集中统筹，只有国家层面的推动，制定出相应的行动方案，才能撬动、整合更多的资源。武陵山区的社会扶贫在结构上具有较大的相似性，事实上这反映的是中央扶贫工作领导小组这些年倡导社会扶贫的成效。但武陵山区的社会扶贫在发展程度上的不均衡性，却又体现的是各个地方社会扶贫的发展条件和实践环境的差异。重庆市圈翼帮扶的实践实质上是重庆市地方政府根据自身的发展趋势和条件做出的大胆创新。这种创新既与中央社会扶贫的精神相符合，同时又顺应了当地的整体发展走向。事实上，这种创新往往是中央无法有效统筹，而只能依靠各个地方党委及政府的智慧和探索。

三、武陵山片区社会扶贫的问题与需求

从宏观角度来看，我国扶贫开发工作取得了巨大成就，但贫困问题仍然是阻碍武陵山区发展的瓶颈。在国家实施扶贫开发战略之后，武陵山区贫困问题在一定程度上得到了缓解，但相对于全国平均发展水平，武陵山区发展总体滞后，扶贫对象规模仍然很大，返贫现象时有发生。加上武陵山区本身仍存在经济基础薄弱、生产生活条件差、产业层级低、基础设施落后和公共服务缺失等问题，扶贫开发任务仍然十分艰巨。

(一) 武陵山区社会扶贫存在的主要问题

经过多年社会扶贫的实践与探索，武陵山区社会扶贫的基本格局已初步形成，多方合作和投入机制已初具规模，社会扶贫的成效逐步显现。但是，社会扶贫的发展和完善仍然受到诸多的内外部因素制约，主要的问题体现在理念认识、制度环境、资源投入和管理等多个方面。

1 社会扶贫理念不够成熟

在新的扶贫阶段，武陵山区贫困治理将面临一系列的挑战和难题，加大扶贫资源的投入、动员全社会力量加入贫困治理，形成一股合力，是应对愈发严峻的贫困治理问题的有效途径。在武陵山区的实践探索进程中，社会扶贫的理念仍然处于不成熟阶段。这种理念的不成熟主要体现在社会扶贫处于边缘地位、社会扶贫与专项扶贫和行业扶贫关系的模糊、社会扶贫自身概念模糊等三个方面。

第一，武陵山区社会扶贫总体上处于边缘地位。从八七扶贫攻坚开始，政府一直是扶贫开发的主导力量，专项扶贫和行业扶贫在特定领域和行业发挥减贫作用，武陵山区大面积贫困的局面得到了改善。20世纪80年代开始推行的定点扶贫、90年代开始实施的东西扶贫协作，这些举措在武陵山区贫困县的发展和脱贫过程中发挥了重要的作用，自此开始，武陵山区社会扶贫的理念初步形成。政府主导的扶贫开发工作取得了举世瞩目的成就，并为世界减贫事业做出了巨大贡献，然而，政府的主导不可避免地使社会力量参与扶贫开发陷入边缘地位。相比于专项扶贫和行业扶贫，社会扶贫在政策体系、资源动员等方面仍然处于比较薄弱和边缘的状况。对社会扶贫的认识：社会扶贫主要处于非常边缘性的地位；有多大能力办多大事情；地方思维主要是做专项扶贫发展产业，才发展了两年，投资已近上亿了，而社会扶贫的力量就非常有限了。(GZYJ201404000)

目前我们扶贫办的工作是尽心做好专项扶贫，全力推进行业扶贫，激励倡导社会扶贫。专项扶贫自“十二五”以来，共投入1亿元，渠道不变，用途不变：集中整合老区建设、少数民族等；33个村整村推进；建成27万亩特色种植基地；养殖畜牧183万头；修建331公里公路，改造农田；兴修堰塘、小水窖；三改一建，扶贫搬迁1628户，惠农项目8665人次；培训17 500人次；全力推进行业扶贫，科技教育等部门的资金优先安排贫困村，针对农村小微企业、农村合作社融资难，扶贫办建立鼓励基金。金融机构投入1000万支持扶贫产业发展。激励倡导社会扶贫：在州县部门的大力帮扶下，州县带队领导到贫困村落实资金来源，引进各类项目共108个，捐赠1318万元，其中企业576万元，帮扶871户。(ESJS201404000)第二，社会扶贫与专项扶贫、行业扶贫的界限模糊。社会扶贫与专项扶贫、行业扶贫同属于现有大扶贫开发格局中的重要组成部分，各有特点和分工，相互配合，逐步形成大扶贫开发格局。专项扶贫是指在中国农村反贫困组织体系中由核心部门(主要是各级扶贫办、发改、财政和中国农业银行)开展的扶贫工作。行业扶贫是由作为各级扶贫领导小组的成员的交通、水利、农业、林业、教育和卫生等政府业务部门主导的扶贫，当然其他政府部门也广泛参与到和自身业务有关的农村扶贫工作中去。例如，以工代赈计划支持的基础设施项目，大的有县乡公路和中型水利设施等，小的有乡村便道和小水窖等。较大的和技术性强的项目主要由县政府的业务主管部门如交通局、水利局和农业局等组织施工，小的劳动密集型项目则主要由乡镇政府和村委会组织村民施工。随着中央统筹城乡发展、反哺农业的力度越来越大，每个行业主管部门都在把自己的业务工作向农村、向贫困地区延伸，在基础设施建设和社会事业发展上起到了非常重要和不可替代的作用。社会扶贫包括加强定点扶贫、推进东西部扶贫协作、发挥军队和武警部门的作用、动员企业和社会各界参与扶贫等。专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫具体内容如表39所示。

表39  专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫的具体内容

类    别主 要 内 容执 行 主 体专项扶贫  易地扶贫搬迁、整村推进、以工代赈、产业扶贫、就业促进、扶贫试点、“雨露计划”、革命老区建设等  各级扶贫办、发改、财政和中国农业银行行业扶贫  明确部门职责、发展特色产业、开展科技扶贫、完善基础设施、发展教育文化事业、改善公共卫生和人口服务管理、完善社会保障制度、重视能源和生态环境建设等  政府业务部门：交通、水利、农业、林业、教育和卫生等社会扶贫  加强定点扶贫、推进东西部扶贫协作、发挥军队和武警部门的作用、动员企业和社会各界参与扶贫等  中央国家机关、企事业单位、民主党派、人民团体、社会组织、民营企业、社会公众等社会各界组织    从表39可以看出，相比于专项扶贫和行业扶贫，社会扶贫强调的是资源的来源和帮扶方式，对于帮扶内容却没有明确指出。从理论上来讲，三者在政策目标和政策意涵上不同。专项扶贫旨在专项保障扶贫项目和资金切实落实到贫困村，提高扶贫的针对性和资金的使用效率；行业扶贫旨在保障政府系统内部的资源整合利用，从各个方面改善贫困地区的面貌；社会扶贫则是二者的补充，处于辅助地位，着力发挥社会力量的作用。专项扶贫和行业扶贫都是以项目的形式整合资源到村一级，资源都经财政统一口径投入，由各部门分散支配，在扶贫项目中统一整合。而社会扶贫资源更加分散，应当与专项扶贫、行业扶贫相配合，在专项扶贫和行业扶贫帮扶比较薄弱的环节起补充作用。在调研中发现，社会扶贫资源流向仍然主要集中在基础设施建设领域，农村水利、交通、电力等农业生产性基础设施占据了相当大的比重，这些领域与专项扶贫和行业扶贫的扶贫重点类似，而农村教育、农民培训、科技应用、农村医疗、农村社会事业等方面的投入资金却极为有限。社会扶贫与专项扶贫和行业扶贫之间存在众多的交叉，除了资金来源方式不同，在工作内容和开展方式上与专项扶贫和行业扶贫模式界限不明晰，社会扶贫的优势无法体现出来。如社会扶贫也进行产业开发、参与整村推进，同时农业部等部门的定点扶贫也是作为行业扶贫的一部分，三种形式除了资源的来源不同，从事的扶贫开发的内容和工作方式都存在不同程度的重合。

第三，社会扶贫的概念界定较为模糊。目前对社会扶贫概念的界定存在广义和狭义两种话语体系，这两种不同话语体系界定带来的效果截然不同。广义的社会扶贫是除专门从事扶贫的部门和行业扶贫之外的一切参与扶贫的行动，这种界定采用的是排除法，将专项扶贫和行业扶贫之外的其他扶贫方式归于社会扶贫，这种意义上的社会扶贫存在概念的泛化；另一种是按照《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》所提出的专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫三种类型来进行界定，这种界定中将明确提出了社会扶贫的六大方面，包括各级党政机关和企事业单位开展的定点扶贫、东部沿海发达省市开展的东西扶贫协作扶贫、民营企业参与的扶贫、社会组织参与的扶贫、社会公众参与的扶贫、军队和武警参与的扶贫。狭义的社会扶贫是除政府之外的社会力量参与到扶贫开发之中主导的扶贫，这其中包含非政府组织(民间组织或社会组织)、企业(国有企业和国有控股企业除外)、个人(社会公众)的扶贫。

按照排除法定义社会扶贫会造成对扶贫工作的泛化，不利于对社会扶贫工作进行考核评估；按照官方话语体系的社会扶贫界定，只界定了参与的主体来自六个方面，这些主体中绝大多数仍然是政府单位部门，不具有严格意义上的社会性。狭义上的社会扶贫存在于理论和学术研究话语体系之中，这种界定可以区分出资源的来源和扶贫方式的优劣势，但并不是目前通用的社会扶贫定义。因此，就现有的概念界定情况来看，社会扶贫概念仍然处于模糊不清的状态，没有统一的概念口径。不同界定下的社会扶贫的实施状况和结果截然不同，这种不清晰界定，对于动员社会力量参与是不利的，同时也不利于扶贫工作的开展。

社会扶贫对象和方式内容等有待进一步细化。社会扶贫只强调了资源的主体，却并未规范社会扶贫主体的参与机制、激励机制和动员机制。现有政策对于社会扶贫的方式和内容均未细化，定位过于宽泛，造成社会扶贫在长时间都只起到了整合资源的作用，并未在资源的分配环节发挥协调政府和市场双重失灵的作用。我们平时做的专项扶贫和行业扶贫比较多，而社会扶贫相对比较少，比如在我们思南县这个地方，企业、民间组织参与的力量是十分微弱的。相对来说呢，东部的对口扶贫项目还有一些，但是在我们部门基本上就没有。对于社会扶贫概念的划分，在学术上进一步明确概念是可以的，但是不能把这个概念束之高阁，须和实际工作开展对接才行。(GZSN201404105)2 扶贫开发政策衔接不足

武陵山区是集革命老区、少数民族地区、省际边界地区和连片开发试点地区多重身份于一体的地区。武陵山区的扶贫开发是在多重政策交叠之下开展的，可以说，武陵山区有着有利的政策优势。有效利用这些政策，取得最大化扶贫开发成果是武陵山区摆脱贫困的有效途径。虽然政策众多，但武陵山区社会扶贫仍然表现出衔接不足，主要是与区域性政策和精准扶贫方式衔接不够密切。

第一，与连片开发政策衔接不足。武陵山区的贫困特征具有趋同性，贫困程度深、自然条件恶劣、返贫率高等都是武陵山区贫困县的共性。2007年开始，开展了“县为单位、资源整合、整村推进、连片开发”试点。每个试点县投入1000万元财政扶贫资金作为引导，通过资金和政策整合、机制创新，吸引相关部门涉农资金投入产业开发及配套项目，将整村推进与连片开发相结合、扶贫开发与区域经济发展相结合，促进了贫困地区经济发展和贫困农户稳定增收。2011年10月，武陵山片区区域发展和扶贫攻坚规划出台。《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划》2011年10月获得国务院批复。11月15日，国务院扶贫开发领导小组在湘西州吉首召开武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点启动会，这标志着该规划正式开始分步实施。该规划明确了武陵山片区区域发展和扶贫攻坚的总体要求、空间布局、重点任务和政策措施，是指导武陵山片区区域发展与扶贫攻坚的重要文件。百度百科：武陵山区http：//baikebaiducom/view/1408476htm?fr=aladdin#10。构建资源平台，能够引导更多的资源向贫困社区、贫困人口进行覆盖和支持，这就是连片开发扶贫模式设计时的政策含义，连片开发在区域层次和政策战略层次进行整合，在空间上实现了资源平台的构建，而社会扶贫则是将资源的主体进一步扩大到全社会，在区域层次对社会扶贫进行战略性的结合，将更加有效地整合资源。

第二，区域性的连片开发政策与社会扶贫之间缺乏有效的衔接，区域内部发展不均衡。由于武陵山区没有形成严格意义上的经济圈，也没有以一个整体性的区域化经济进入全国的经济发展战略中，各项行业和部门专项规划没有真正做到地区布局，仍以各自为政的方式运作，形不成强大的合力。武陵山区各贫困县之间社会扶贫内部资源分配参差不齐。从武陵山区内部来看，调查选取的8个县存在着不同程度的资源投入差异，一方面与所处的地理位置相关，如贵州和重庆处于西部大开发的战略之下，东西扶贫协作是其较有特色的扶贫方式，而在湖北恩施州和湖南湘西州，省一级的定点扶贫以及县一级的对口帮扶是主要的工作形式；另一方面，在定点扶贫的资源分配上，不同的定点单位的资源不同、单位的重视程度不同也会导致贫困县的扶贫工作的不均衡。在军队和武警部队方面，驻军帮扶情况根据部队在地方的进驻情况而定；在社会组织方面，群团组织活跃频繁，如慈善基金会、妇联、共青团、老区建设促进会以及政府牵头的扶贫开发协会，外地社会组织多数进行的是资金援助、教育扶贫以及妇女项目等方面的援助，本地社会组织多从事的是捐款捐物、修桥补路、挖水井和安装电力等方面的投入。这些内生性的发展资源的多少，与政府的统筹能力和当地的企业、社会组织发育水平息息相关，总体上也存在着不均衡性。

第三，与精准扶贫工作机制衔接不足。精准扶贫机制是通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，来引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，从而逐步构建精准扶贫工作长效机制，为科学扶贫奠定坚实基础。经过十几年的实践，东西扶贫协作形成了政府援助、企业协作、社会帮扶、人才支持为主的四位一体工作体系，呈现了多元化的协作模式。其成功经验主要在于两点：一是政府主导与社会广泛参与相结合。东西部省份作为协作的主体，以地方政府的合作为主导，探索了高层领导互访、地方政府层层结对、联席会议、行业对口、干部挂职等经验；二是动员和集中社会力量，使东西扶贫协作由最初主要是政府间的援助行为拓展为各类市场主体的共同参与，再发展到包括各类社会团体、民间组织、爱心人士在内的社会各界多形式、宽领域的广泛参与。社会扶贫的这种设计对于资源的获取是有利的，实际运行中大部分资源却与贫困人口的脱贫致富无直接的对接，资金使用范围过于宽泛，形成“撒胡椒面式”的资源使用模式，不能有效地瞄准贫困人口，精准带动贫困人口发展。

3 资源整合程度较低

资源整合程度较低主要体现在内外部资源整合上。外部资源方面，社会扶贫对社会资源的撬动不足、资源的投入缺乏长效机制；内部资源方面，体现在县一级整合能力有限、慈善力量较弱、本地民营企业参与不足、贫困农户参与不足等方面。

第一，社会资源撬动不足。社会扶贫六大主体中定点扶贫、东西扶贫协作、军队和武警部队开展的社会扶贫大部分仍然是属于政府内部资源，严格意义上的社会扶贫则应当是来源于社会的资源。而当前武陵山区社会扶贫中的社会力量参与较少，准政府资源投入较多，社会资源撬动不足。在社会扶贫的调研中，根据座谈会中各个部门对于社会扶贫的开展情况的介绍说明，政府的投入是主要力量，而社会力量参与较少。在贫困县的社会扶贫座谈会上，各个部门均谈起自身所参与的社会扶贫内容和成效，其中政府的引导和投入是主要方面。团委：希望工程，学校、食堂、宿舍——圆梦大学；结对帮扶。妇联：小水窖、小微企业；结对帮扶；宝马集团结对帮扶。发改局：征集项目材料、以工代赈、退耕还林。供销社：五个村的帮扶、专业合作社；供销社没有资金，因此，供销社对合作社的帮扶仅仅局限在登记、统计汇报，全县现有140多个专业合作社，准备再增加50个。财政局：1300万左右的“一事一议”工程；农业综合开发高标准农村建设，资金上千万元；圆梦行动项目，资金总量过小，没有发挥更大的效应。交通局：现在主要是实施通村公路。我们建立了一个项目库。通组公路、驻村干部，只要在项目库内，就想办法解决。农业局：社会扶贫象征性的多；撒胡椒面的多；蜻蜓点水式的多；针对性要准(留守、产业)、示范性要强、引导性要强(其实讲的是行业扶贫)。水务局：水利建设方面；现代高效农业的基础设施建设；农村小水窖。民宗局：少数民族发展基金。(GZSN201404000)第二，社会扶贫资源投入的可持续性无法保障。定点扶贫和东西扶贫协作以及军队和武警部队的社会扶贫由各自所属的机关单位自行依据中央政策下拨资源和展开社会扶贫工作。而社会组织和企业则是根据自身的组织目标或者是自身的选择进入贫困村或者是帮扶贫困人口。各个主体都在进行社会扶贫的投入，各自的投入的方式和偏好各不相同。这便会造成两种效应：一种是资源的重复投入，对于拥有不同社会资本或者是政策资本的贫困村，在专项扶贫和行业扶贫的基础上，不断累加资源进行投入，造成资源过度集聚在某一个或者某几个贫困村；另一种效应则是贫困的漏出效应，对于那些脱贫难度大、投入成本较高、帮扶短期不能见到成效的贫困村，资源无法到达，导致在贫困村之间造成内部分化，贫富差距逐渐增大。对于社会扶贫的政府力量投入，包含定点扶贫、东西扶贫协作以及军队和武警部队资源，这些投入到达县一级无法通过政策途径整合，并且各自投入的力度因地而异、因时而异，投入的时间和金额完全由部门单位或者企业的偏好来确定。虽然省、州、县(市)扶贫开发办公室具有协调的功能，但是协调力度极为有限，难以直接落实到贫困村与贫困人口。现有的部分扶贫成果在很大程度上是靠外部资金支持获得的，在外部支持撤出后，部分地区的贫困农户就有可能因为资金缺乏又回到贫困状态。中煤集团来帮扶是好事，比如将凤仪村搞成少数民族村寨，但是范围就非常大了，已经答应帮扶5年了，今年是第一年，一年是60万，口头说的。准备做9个特色村寨建设，但是不知道会不会有变化，有没有什么方式可以保障它们的持续投入。

我们常常谈论对扶贫资金的捆绑使用，避免撒胡椒面；有时候，各个部门资金单独使用也造成了资金浪费，比如在村办公楼方面，就存在重复建设问题。(GZSN201404000)第三，县一级整合资源能力有限。目前伴随着大扶贫开发格局的构建，扶贫领域的内容将不断地丰富和延伸，发展和减贫成为双轮驱动的目标，社会力量的整合与政府资源的整合两项重要工作都落在了扶贫办的职责上，这在无形之中就增加了基层扶贫工作人员的压力。武陵山区社会扶贫专项调研中，各贫困县政府部门反映，扶贫办在社会扶贫工作落实中实际上承担着三重职能：一方面扶贫办作为扶贫工作的协调机构，承担着整合政府各部门扶贫资源、协调扶贫项目、落实到村的职能；第二方面，在社会力量逐步发展和参与到扶贫事业的情势下，扶贫办必须在原有职能的基础上，加强对政策的研究和熟悉程度，加强与企业和社会组织合作的能力，引入社会资源并引导社会资源到贫困人群最需要的领域；第三方面，扶贫办作为政府的一个协调部门，直接参与到扶贫开发项目之中，直接服务于贫困人口。扶贫办在这三种角色中都是十分重要的，并且对于工作能力和自身组织建设有较高的要求。而现有武陵山区贫困县的扶贫办的人员，多数是从其他部门借调或者是从乡镇中选拔上来的，人员流动较大，如湖北省建始县在编的扶贫办7人中3人是新近调任，在本身缺乏工作人员的同时，新进人员对于扶贫工作的理解和适应都需要时间和经验的累积。

第四，社会资源整合平台建立的难度较大。扶贫资源由不同的部门掌握，各部门根据自身偏好和行业实际需要而制定资源分配方案，带有明显的部门利益选择，相互之间存在一定的冲突，政策体系缺乏系统性、全面性，衔接也不够，导致项目难以优化配置，扶贫资金被挤占、挪用。扶贫主体的构成，从单位性质看，包括党政机关、大专院校、社会群体和工商企业等；从所属行业看，涵盖企业、医疗、教育、税务、工商、银行、部队等。但在具体实施中由于各单位之间缺乏一种协作机制，社会扶贫活动呈现多头管理、分散工作，致使各单位的潜在优势和整个系统的综合优势难以充分发挥。要做社会扶贫，需要建立一个专门的机构，因为现在很多部门都在做社会扶贫工作，所以需要一个机构来统筹，另外扶贫资金也需要像财政一样进行系统管理。社会扶贫的宣传力度很不够，你看你们下去调研的时候，很多农民都不知道什么是社会扶贫。(GZSN201404105)

资源整合一直在提，也很有必要，但是目前整合比较难，主要是条块的关系，部门有部门的规定，当地政府又有当地政府的需求，这两方面很难统一。我觉得有一种方式比较可行，即按照“资金的渠道不乱、性质不变、统一使用、各尽其用、各记其功”的原则，比如说，在某一个乡镇，林业的有它们那一块的项目，如果政府确定这一块是重点区域的话，林业的、发改的、水利的都可以投入这一项目，但是它们的资金性质不能发生变化，这样对上面部门有交代，同时也完成了政府的任务。比如，修路的钱，政府能整合，但是不能挪用于城镇建设。整合有必要，关键在于规划是否科学，也就是整合以后要实施的内容是否科学。(ESJS201404101)第五，武陵山区贫困县县一级慈善力量薄弱。一方面民政的慈善基金会在募集善款参与到贫困群体的救助之中，另一方面，县一级的工商联、行业协会、扶贫开发协会等也在逐步募集资源参与到社会扶贫之中。但在总体慈善捐助金额不足的情况下，各个部门和社会组织展开的扶贫济困帮扶活动具有分散性，资金的使用具有明显的多头管理特征。资金主要来源于四个方面：一是社会募捐，主要是针对大的自然灾害等突发性事件；二是企业定向资助；三是慈善一日捐倡议；四是政府在成立的时候给予的10万元固定账户资金。

慈善一日捐的效果不是很好，因为慈善是志愿行为，所以我们的慈善一日捐仅仅是一个倡议书，并不具备强制性和法律性，所以，捐不捐就难以控制。再加上你们到这个地方也感觉得出印江的消费水平不低，但是人们的工资水平并不是很高，在工资不高的情况下捐赠行为就更难发生，所以一日捐每一年最多就三四万块钱。(GZYJ201404201)

主要是少数民族发展资金、青岛对口帮扶资金、中煤集团帮扶资金。另外，我们部门也在管理宗教，梵净山上的护国禅寺也有部分资金用来进行社会帮扶。信仰佛教的信士和居士，在广州那边就做得非常好，他们经常进行个人捐赠。那么在我们这边把这个寺庙组织起来，旅游业一发展，香火就旺盛了，他自然就有钱来做善事，重点还是引进外来的企业和个人进行捐赠。(GZYJ201404104)第六，民营企业参与不足。民营企业是国民经济的重要主体，在贫困治理领域，民营企业既是市场主体，同时也是社会责任的承担者。民营企业参与社会扶贫可以带动贫困人口就业和产业发展，从增加就业机会和提高发展能力方面给予贫困人口帮助；同时有利于树立企业良好的社会形象。但目前缺乏有效的政策引导，加上本地民营企业有心无力，或者是社会责任意识淡薄，武陵山区社会扶贫中民营企业总体参与率较低。实行一个梯队式的扶贫参与计划：首先国家所有制企业应该增加其社会责任感，这方面国家可以出台相应的政策，比如规定国家所有制企业营业值的1%用于扶贫。其次引导私人企业参与社会扶贫，比如参考国外的一些经验，出台一些税收优惠减免政策。最后是鼓励个体经营户参与反贫困。(GZSN201404101)

虽然国家下半年要召开社会扶贫会议，要表彰一批先进集体、先进个人，通过树立典型，引导其他企业老板拿出钱来表善心、奉献爱心，但是国家还是需要一些鼓励性的、支持性的政策。相信国家肯定会出台相关政策。如果能调动、挖掘出这部分资金，肯定比国家专项扶贫资金更多，这是一股巨大的力量。现在国家的税收优惠政策是有的，但是企业老板还是不够积极，不知道这个是什么原因。(CQXS201404000)第七，贫困农户的参与不足。在武陵山区的调研中，贫困农户作为帮扶的主要对象主观能动性发挥不足，主动参与社会扶贫项目比较少。一方面是参与理念的缺乏，表现为贫困人口的参与扶贫开发程度不高。我国现行反贫困战略实行两级传递机制，即先由中央和省政府确定贫困县，再由县政府将扶贫资金通过金融机构或行政机构传递给贫困村和贫困户。这种自上而下的资源传递途径瞄准的主要是县级区域而不是贫困乡村或户，贫困人口很难参与到扶贫资源的使用决策中来。实践中，反贫困战略以解决温饱问题为目的，以经济援助为手段，过分注重物资的直接投入，而忽视贫困人口的健康和教育问题，贫困人口处于一种十分被动的接受者地位。另一方面是参与项目的设置较少。社会扶贫的资源整合到村一级，资源的来源已经被模糊化，大多数资源被用于村庄建设、基础设施修建以及村级活动场所的建设，对于贫困人口能力建设方面投入较少，在项目培训、农技知识和科技普及等方面上有欠缺，仍然停留在救济式帮扶上，参与式扶贫实施较少。

(二) 多元视角下的社会扶贫需求分析

社会扶贫的参与各方在社会扶贫的工作流程中扮演着不同的角色，有着不同的诉求，这些诉求主要基于本身的工作需要、项目目标以及利益分配等方面。在社会扶贫的起步阶段，对不同主体的需求进行摸底和分析是非常必要的。武陵山区社会扶贫专项调研项目组采用了问卷与访谈相结合的方式，针对社会扶贫主体、政府部门以及贫困农户三类对象进行了社会扶贫的需求调查。

1 社会扶贫主体视角下的需求分析

从问卷调查的结果来看，社会扶贫主体对社会扶贫的需求主要是围绕政策需求来展开的。调查组对武陵山区8个县进行了社会扶贫主体问卷抽样调查，共回收72份社会扶贫主体的有效问卷。数据分析结果显示，在社会扶贫中，社会扶贫主体对于政策的需求程度不同，总体来讲，对社会扶贫的政策出台有着十分强烈的需求。具体需求分布如表310所示。

表310  社会扶贫制度需求分布表

具体指标(样本总数72人)不适用/(%)需要/(%)不需要/(%)  明确界定社会扶贫的概念2887597  明确划分社会扶贫的范围4287583  明确社会扶贫的参与政策15368167  明确社会扶贫的战略地位6988942  明确社会扶贫的目标意义9787528  明确社会扶贫与国家治理体系的关系5688856  明确社会扶贫与基层治理的关系6990328  明确社会扶贫与区域发展的关系14183128    一是定点扶贫帮扶模式。在湖北恩施的建始县和咸丰县，定点扶贫的成果十分显著。一方面建始县是华中农业大学定点帮扶县，咸丰县是农业部定点帮扶县，二者在农业科技、农业人才交流以及农业产业发展方面得到了很大的支持，在美国红提、猕猴桃等产业上得到了较大的改善。另一方面，省一级的“616”工程和湖北省“三万”活动的帮扶效果也十分明显，省一级“616”工程是针对武陵山区特殊困难地区的一个专项政策，由省一级领导专门对口帮扶，取得了良好的反馈；“三万”活动作为全省全面铺开的一项万名干部进万村惠万民活动，加强了与基层群众的密切联系，也是群众反馈诉求的重要方式。

定点扶贫的结对帮扶需要建立长效沟通机制。长效沟通机制主要是指定点帮扶模式下的贫困县与定点单位之间、驻村干部与贫困户和上级领导之间保持长期有效的沟通。定点单位对于贫困县的深入了解，能够从宏观上为其发展出谋划策，制订有力的帮扶和实施帮扶措施，更有利于定点工作的开展；中青年干部驻村结对帮扶为贫困村和贫困户的发展带来了新鲜活力，他们了解村庄和农户的发展状况，将政策与贫困户的需求对接。

二是东西扶贫协作帮扶模式。调研选取的武陵山区8个县跨越了4个省市，但是武陵山区内部贫困县之间东西扶贫协作开展上却存在着很大差异。贵州和重庆得到了山东省的支援，山东省德州市对口重庆秀山县，山东省东营市对口重庆酉阳县，山东青岛对口贵州思南，山东青岛对口贵州印江，而在2014年东西扶贫协作的对口省市贵州省的两县有了新的调整，更改为江苏苏州。在东西扶贫协作帮扶模式下，对口协作的省市主要从项目投入、干部挂职、劳动力转移、产业培育等方面进行帮扶，取得了良好的成效。这些扶贫举措取得良好的成效，也是武陵山区东西扶贫协作的典型模式。但当地对东西扶贫协作也存在一定的忧虑：东西扶贫协作的项目和帮扶具有选择性，投入的多少和是否长期投入都是因领导干部的重视程度而定。

因此，东西扶贫协作帮扶模式需要确立长效帮扶机制。从东西扶贫协作的帮扶省市来看，东西扶贫协作工作的资源投入项目是作为一项政策下达的，并不是纳入政府绩效考核的目标，因此在操作和合作方式上具有随意性，投入的力度和投入的时长都在一定程度上与本省市的经济发展速度有关；同时对于帮扶的目标、周期以及截止时间没有确切的标准。扶贫是一项长期的投入，没有纳入考核目标，也没有推出具体的标准，使得东西扶贫协作的持续性受到一定的影响。

三是军队和武警部队帮扶模式。目前在武陵山区调研的8个县中，均无军队和武警部队的帮扶。在新时期的社会扶贫中，军队和武警部队对于扶贫的参与也是十分有必要的，一方面军队的组织化程度较高，纪律严明，对于贫困地区的帮扶可以在当地形成军民良性互动的局面，拥军爱民，形成稳定的社会氛围；另一方面，武警部队深入基层、熟悉基层贫困群体的生活情况，并且贡献自身的力量也是践行群众路线和密切联系人民群众的重要举措。

四是民营企业参与扶贫。在武陵山区8个县中，县一级的本土企业参与扶贫的力量仍然比较薄弱，企业参与社会扶贫的动力不足，目前参与的形式主要是发展产业中的涉农企业的投资和捐资捐物，其他如龙头企业参与社会扶贫则是在产品销路和收购上以及部分工业企业在劳动力就业等方面进行参与，这些参与大多数是由经营需要、企业家个人的经历以及扶贫免息贷款等多方面因素驱动的。

在民营企业的访谈中，不乏一部分热爱家乡和有志于参与家乡贫困人口发家致富的企业家，他们对于社会扶贫的需求主要集中在两个方面。

第一，建立企业扶贫帮扶平台。不论是以项目或者是以捐资捐物的形式，必须集中力量将企业扶贫的资源集中起来，形成一定的资源规模投入才更为有效。同时也应当加强贫困人口的数据库建立，在平台和数据库的基础上，整合资金和资源。通过建立统一的平台，引导企业增加就业机会、发展产业、增加投资力度、承担企业社会责任，更加积极地参与到社会扶贫之中。帮扶平台也可以集聚企业家们的热情和想法，使得对贫困人口的帮扶能有效对接，增加管理的公开透明度，也避免重复性的资源投入。企业也有一定的企业文化，民营企业在发展初期就是想找钱，想发展；第二个阶段就是要发展，做事情；进入了成熟阶段就会讲社会责任，至此企业的文化就基本上成形了。比如我们重庆的金科地产，每年都会拿出几千万，平均每个贫困户300元，但是这个没有效果，应该通过产业，利用产业扶贫传达一个信号——贫困户要进行劳动，不劳动就拿不到钱。扶持不是造血，民营企业扶贫就是造血，扶贫的宗旨应该是救急不救贫，社会扶贫也是这样。(CQXS201404201)第二，加强政策支持和宣传倡导。政策支持主要是在省市县一级层面上，将企业参与社会扶贫作为优秀企业的一个考量标准，在税收和金融贷款等方面给予适当的优惠，同时对企业的慈善行为进行一定的表彰和示范宣传，这对带动更多的企业家参与社会扶贫有一定的示范作用和激励作用。除了加大资金政策支持以外，还要加大政策宣传和表彰，表彰实际上是一种认可，正面的宣传和表彰也是一种正能量。对一些参与社会扶贫的企业，只要它做得很好，又能够帮助老百姓脱贫致富或解决就业，国家的扶贫资金也可以进行融资扶持，政府的扶贫资金给它五十万可能做不了什么事情，但是如果给它五千万的贷款，它就少一些压力，可以发展得很好。(CQXS201404201)五是社会组织参与扶贫。武陵山区的社会组织扶贫的典型是群团组织在扶贫中发挥的作用，当地的社会组织和群团组织，如贵州印江的慈善总会、妇联以及共青团在扶贫中发挥了较大的作用，湖北恩施建始县老区建设促进会成为当地甜柿产业的主要推动者，县一级的扶贫开发协会作为在民政局注册的社会组织也正在运作之中，会员单位积极踊跃参与社会扶贫。中国本土的社会组织如中国扶贫基金会、中国农村教育发展中心、北京成龙慈善基金会、阳光资助协会等也在武陵山区参与到扶贫开发之中，且主要侧重于教育和卫生等方面。对于社会组织参与扶贫的需求主要是在加大对社会组织扶持力度，促进其发挥扶贫济困作用上。当时有个项目，要扶持非营利性企业。为了能够得到支持和发展，我们老区建设促进会就把甜柿作为参加的竞选项目的产品，通过975个地区筛选之后，我们成为其中一百个之一，到北京去参加会议，申请这个日本的项目。申请到了之后，就有针对性地制定了一个发展甜柿产业的计划。(ESJS201404202)

农业合作社方面，高产创建农业合作社。目前建始县合作社有400多家，运作良好的不到10%。主要的运作模式是组织起来，大多数是能人牵头，可以发挥一定的作用。(ESJS201404104)六是社会公众参与扶贫。武陵山区各贫困县社会公众参与社会扶贫的总量较少，相比于其他五个主体，社会公众的参与更具有分散性和不确定性。大多数社会公众的参与形式是捐资捐物到村一级或者个人。但总体来讲这些力量仍然十分薄弱，对贫困地区贫困人口的扶贫济困仍然需要全社会的大力关注，发扬慈善的精神，促进更多的爱心力量汇聚到帮扶贫困人口脱贫致富上，最终达到共同富裕，共同享有发展的成果。社会公众在社会扶贫中既是参与者，也是监督者。在捐赠资金的管理方面，需要增加资金的公开透明度，有明确的财务管理制度和公示制度，加强第三方的监督和监管。个人觉得主要还是社会扶贫的整个氛围没有建立起来，当前我们的扶贫还是行政命令式的，是任务目标模式。参与扶贫开发的主体在参与过程中相对比较被动，缺乏主动性，没有形成人人都参与反贫困的社会氛围。(GZSN201404101)

但是在发展这个产业的过程中发现了一些办法，不能单纯地让政府搞，像以前政府开展银杏种植，老百姓不懂怎么搞，就是把树苗种上，后期就没什么人管了。我们呢，要求老百姓自己出一部分钱，我们再出一部分钱，另外就是几个帮一个，你的亲戚你的朋友帮助你一起发展，到现在已经发展到7300多亩。(ESJS201404202)

其实我们去筹集资金真的是一个比较困难的事，你说叫企业捐赠吧，慈善协会换届的时候叫它们捐点钱，人家会愿意，但是不能说每一年都上门去叫它们捐钱吧，这个不现实。而个人呢，因为收入有限，再加上我们思南的物价水平也不低，个人捐赠主要是集中在临时性的自然灾害面前，而平时基本上很少。因为缺乏制度，常规捐赠的话主要是看领导班子的个人魅力和私人关系网络，而临时性自然灾害捐赠的话就主要是看整体社会环境了。(GZSN201404201)2 政府视角下的需求分析

政府视角下的需求分析主要分为两个层次：一是地方政府部门，主要是县级涉及社会扶贫的各个部门以及扶贫开发办公室；二是执行层，主要是乡镇以及村级，在政策的传达者和实施者两个层面来看社会扶贫的实际需求。

1) 政府层次的需求

地方政府是立足于本地的基本情况和总体需求做出决策的主体，从宏观上把握当地的社会扶贫，地方政府对于社会扶贫工作的需求集中在推进社会扶贫工作上。在六大主体不均衡投入的情况下，各县市均希望能够得到均衡发展的机会，包括在定点扶贫和东西扶贫协作以及军队和武警部队等帮扶上能够在贫困县的范围内一视同仁，得到均等的帮扶机会和资源投入，而非因人而异、因地而异；同时也需要在扶持本地社会组织、加强企业社会责任的培养、营造扶贫济困的社会氛围方面有一些经验的推介和政策的引导。

根据问卷调查的结果，从社会扶贫知名度的提升到人员配置等各个方面，政府实施主体认为非常重要所占的比重大多数在50%以上，而认为完全不需要或不太需要的占比4%以下，对于社会扶贫的具体工作指导实施方面表现出极大的需求。社会扶贫工作方式需求分布如表311所示。

表311  社会扶贫工作方式需求分布表

具体措施(问卷96份)完全不需要

/(%)不太需要

/(%)一般

/(%)比较需要

/(%)非常需要

/(%)  提高社会扶贫的知晓度04215625552  增加社会扶贫的工作人员配置032156333479  提高社会扶贫的参与度015225688  提高现有的社会扶贫的资金使用效率0052292656  提高现有的社会扶贫的资源配置效率004121974  交流学习社会扶贫的先进经验和模式02183323573  加强对社会扶贫的评估反馈1110432，3563    在社会扶贫的实施工作中政策指导也是至关重要的，调研数据显示目前对社会扶贫的政策支持需求认为非常需要的占比在38%以上，同时，对于社会扶贫的实施过程中部门合作、能力建设、资金整合、扶贫济困氛围营造、企业家精神塑造等的需求占比均在33%以上，认为完全不需要或不太需要的占比均未超过3%。社会扶贫工作管理需求分布如表312所示。

表312  社会扶贫工作管理需求分布表

具体措施(问卷165份)完全不需要

/(%)不太需要

/(%)一般

/(%)比较需要

/(%)非常需要

/(%)  加强社会扶贫专门的政策支持060611639482  保障政策和信息的公开度、透明度061885378513  加大社会扶贫的税收优惠政策0618226366384  加强扶贫工作人员的能力建设062418936421  加强各部门合作与配合1212165396415  加强各部门资金的整合利用1213152396427  提高贫困村村民参与意识071814396439  加强扶贫助困社会氛围的营造073195384384  加大社会组织的扶持力度063171348445  加强社会企业的培养0624165409396  加强社会企业家精神的培养073207421335  加强企业的社会责任感建设0624177366427    此外，通过深度访谈和座谈会了解到，政府部门的需求主要表现为以下几点。

一是对基础设施建设的需求。在调研组的多次座谈中，政府各部门均提到要实现武陵山区的脱贫致富，基础设施的改善是关键。加强贫困地区基础设施建设，夯实脱贫致富的基础，基础设施建设必须先行。但是武陵山区山高路险，地理条件较差，在基础设施建设和维护过程中，政府单方面的投入金额巨大，且资金的使用效率较低，需要引入市场化或者是社会资源到基础设施建设之中。市场和社会资源可以作为政府资源的有力补充，并且可以发挥监督的作用。

二是加强资金的整合和管理。将支持农业发展的资金集中到一起使用，有利于利用较少的资金投入获得较大的支持效果。现在支农资金强调的是到村到户，但是到村到户是违背产业发展规律的，这样做成的产业不具有规模性。农民个人做不了大规模的产业，资金应根据各地的产业发展的困难程度因地制宜。资金的整合使用，是必须依赖各个部门相互合作才能产生的效果，因此在整合资金的同时，多部门合作也发挥着巨大的作用。社会扶贫是一项需要整合力量来完成的工作，部门之间的合作、政府与企业的合作、政府与社会力量的合作共同构成多部门多领域的合作机制。就社会扶贫的资源动员来说，多个部门动员资源，对社会扶贫的社会力量的引入更为有利，缺乏这些部门的支持，光有政策配套而无部门配合是不可能顺利进行的。需要在增加耕地和提高耕地利用率方面做文章，改善生产生活设施方面，重点在于增加耕地，用于基础设施条件的改善，如梯田改造。在省一级就必须整合资金的，县级整合可行性不高。在省一级整合资金才能集中力量办大事，垂直项目管理模式才更有效果。整合社会资金，增加一半的资金给道路后，企业的参与效率更高。6公里道路需要280万左右，搞产业的老板，参与进来，投资140万，这样就可以分担一部分资金，减轻资金压力。(ESJS201404000)2) 乡镇、村级层次的需求

乡镇和村级的需求主要体现在项目的实施层次，着重关注项目的实用性和有效性，主要体现在以下几个方面。

一是加强项目与村庄实际需求对接。在选择项目以及社会扶贫的资源投入领域时，地方性知识和村庄发展的实际需求之间存在一定的不对称，一方面社会扶贫主体的资源一般投向投入少、见效快和示范成功的项目，但是这些项目却不一定适合于当地的实际需求，既受到资源条件的限制，同时又受到劳动力的限制。因此，在项目投入时需要与村庄进行信息的对接。比如我们搞了一个村集体项目，林下养殖，但是这个说起来容易，做起来很难，我们已经下决心搞了，但是政府给予的资金扶持很少的甚至可能没有，第二是我们劳动力大量外出了，那怎么把这些劳动力吸引回来真的很难，他们在外面挣钱很容易的。第三是我们政府和我们缺乏有效沟通，像我们这个村集体林下养殖听说扶贫办有项目支持，但是由于信息不畅通，使得我们跑起来很不顺。(GZSN201404301)二是改善基本发展条件的需求。武陵山区的贫困从宏观上来看是空间的贫困与制度性贫困相结合产生的，从微观上讲是发展能力不足所导致的，因此基础设施建设、农业信息技术以及产业发展都是贫困农户最迫切的需求。基础设施的改善、生产技术的提升和产业的发展是农户增加收入和提高发展能力的有力保障。我们这种山区的地方，最重要的就是基础设施建设，如阴家山村最重要的问题是水源的问题，这个村去年筹集资金修了60口井。如我们土地比较零散，发展产业交通不便，成本高，老百姓自己种也是效率不高，所以我们重点是抓基础设施建设来提高居民生产生活条件。我们发展产业也没有技术条件，我们很多劳动力都外出，加上文化水平有限，这就导致了发展产业很难。而且乡镇中相关的技术人员也很缺乏，比如我们这里的技术人员都不愿意干了，所以缺乏技术是我们发展产业遇到的很大的难题。(GZSN201404302)3 贫困农户视角下的需求分析

在贫困县一级和贫困村一级，社会扶贫的概念和具体举措能够得到初步认同，扶贫系统内部人员能够对专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等类型进行甄别和阐述。但就贫困农户而言，他们难以甄别出自身贫困状况改善是哪一项具体工作带来的成果。并且，扶贫开发成效是一个整体性结果，是由各项举措共同作用取得的成效，难以进行单项评估。同时，贫困农户需求更多的是集中在对现有贫困状况改善的具体内容上。社会扶贫具体内容需求分布如表313所示。

表313  社会扶贫具体内容需求分布表

具体措施(问卷165份)完全不需要

/(%)不太需要

/(%)一般

/(%)比较需要

/(%)非常需要

/(%)  基础设施建设18355333564  发展适合当地的产业241855267636  劳动力培训及劳务输出1836109376461  种植养殖等科技知识下乡31855339558  医疗卫生服务下乡0619103333539  妇女及留守劳动力当地就业指导1843139315485  支持本地教育事业062497291582  引入企业在本地投资122455366537  培育本地的合作社等民间组织1224159317488  村落、社区文化事业的发展0618208335433  村落、社区生态环境治理090620738839  重大灾害帮扶救助0637122262573  直接的资金支援或者物资援助061811728579    农户问卷有效回收165份，问卷数据分析结果显示，在认为非常需要的帮扶内容中，基础设施建设、发展适合当地的产业、种植养殖等科技知识下乡、支持本地教育事业、重大灾害帮扶救助、直接的资金支援或者物资援助等项目需求的比重占55%以上。而在表中所列的具体措施项中，认为不太需要和完全不需要的占比均不超过3%。综合来看，贫困农户的需求主要集中以下几个方面。

第一，改善基本生存条件。基础设施的改善是贫困农户需求最为集中的一个方面。虽然秀山县在武陵山区或渝东南来说，整体的自然条件好一些，平坝、丘陵和山地各占三分之一，但是基础设施、社会事业、配套功能很差，没有通路的还有很多自然村，没有通组的更多。合村并组以后，只要到了其中一个村的村委会就算通畅了，有路就叫通达，实际上还有很多自然村没有通路，条件仍然很差。电方面，基本上问题不是很大，只是改造。路方面，的确是欠账很大，像现在这个样子，秀山县要想道路通畅的话还需要很长一段时间。水方面，吃水不成问题，但是清洁卫生的标准还没有达到，这个标准也不是一天两天能达到的。(CQXS201404000)第二，技术、知识与信息支持。从技术方面来讲，在武陵山区的贫困村中，大多数是属于偏远山区，基础设施建设差，交通不便；自然灾害严重；人口分布稀散，人口结构失衡。这种情况之下的农业产业发展缺乏技术的支持，对于生产技术的需求也仅仅局限于传统农业中保障全家人的口粮不受损，并没有其他的技术需求。现在村里的人基本上年轻的全家都出去打工了，只有老人留在家里，如果本地发展得好，我也不用出去打工了，现在学校也没有了，小孩子上学都要去外面租房子。慰问的话其实都没有什么用，最需要的是有人来投资，今天给你十块，明天给你十块，就会永远忘不了那个慰问金，不会自己劳动了。如果能够实现茶叶种植生产，最好的就是要建好我们的路，我们的地都在上面，没有路的话我们上面就做不了了，发展产业也需要，但是还要有有技术的人下来指导。(CQXS201404404)第三，风险抵御能力的建设。调研发现，武陵山区贫困人口面临着诸多风险，这些风险一是来自自然(如地震、冰雹、暴雨、暴雪、山洪、泥石流、山体滑坡等)和农业灾害(如病虫害、干旱、洪涝等)；二是来源于自身发展中产生的风险，如身体疾病导致的贫困、教育成本过高导致的返贫等，这些对于贫困家庭而言，都是灭顶之灾；三是来自市场的风险，由于采用新技术或改变经营方式从事市场化生产，不仅需要较高的投入和技术成本，而且往往存在很大的风险，加之自给自足的传统农户一般非常保守，因此不愿接受创新，而把风险最小化作为经营目标，强调生存和现状的维持，而不是生存现状的改善和提高。屈小博：《不同经营规模农户市场行为研究》，西北农林科技大学2008年博士学位论文。现有部门扶贫和社会扶贫存在与市场经济不相适应的情况，在市场化条件下，扶贫项目的选择还主要是一种政府行为，这样，在项目实际执行过程中，往往会出现由于市场波动所导致的项目失败，或由于项目相应的配套措施缺乏等原因而导致的贫困农户受损等现象。市场的风险具有不可预测性，尤其在武陵山区的贫困地区这一农业产业的同质性较高的环境中，抵御风险的能力更是有待加强。就是扩大作物的保险范围，把更多作物纳入保险范畴，但是有些时候，实际上老百姓的利益没有得到保障啊，这个保险机制应该进一步健全，因为比如说老百姓投入生产多少亩，然后给他一定保障的话，然后即使是遇到大灾大难，他不会伤元气，特别是农民企业、产业大户。如果有保险的话，让他有一个最起码的再生产能力，不说扩大再生产嘛，至少有再生产的能力嘛。但是我觉得目前这个保险，更多的是让保险企业挣钱了，老百姓实际上得到的实惠并不多。今年，我们这边山区，最容易发生自然灾害，不是水灾就是旱灾，反正我们这边山区就是小气候明显，自然灾害比较多。(CQYY201404101)四、武陵山片区社会扶贫的政策建议

社会扶贫可以聚集大量的资金、信息、技术、人才等资源，是做好新时期扶贫开发不可缺少的重要力量。社会扶贫通过输入各种资源，引导、帮助贫困村民参与扶贫项目的立项、实施、监督、管理、评估，不仅极大地提高了扶贫资金的使用效率，更重要的是提高了农民自我发展、自我管理的能力。在坚持政府主导扶贫的前提下，广泛动员社会力量积极参与扶贫济困，开展社会扶贫，是加大扶贫攻坚力度、促进武陵山区经济发展、加快全面建设小康社会进程的有效举措。武陵山区在社会扶贫领域已经做出了初步的探索，也取得了一定的实践效果。未来，如何进一步从理论和实践上认识社会扶贫的意义、作用及其面临的机遇、挑战，推进社会扶贫工作的机制创新，发挥社会扶贫在武陵山区经济社会发展中的助推作用，是一个需要认真思考的问题。武陵山区各级政府可以在巩固现有扶贫成果的基础上，进一步明确社会扶贫的角色定位，健全社会扶贫的制度体系，整合各种社会扶贫资源，构建社会扶贫的良好政策环境；各个社会扶贫主体要完善自身的运营管理机制，在尊重本土扶贫特色的同时，吸收西方先进的扶贫经验，提升社会扶贫质量；同时，在武陵山区的社会扶贫过程中要充分尊重武陵山区的民族特色，把握少数民族地区的市场优势，创新具体的社会扶贫方式，合理规划，分步实施，促进连片特困地区经济、社会、文化、生态的协调发展和全面进步。

(一) 准确定位社会扶贫角色，构建良好政策环境

《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》将社会扶贫区分为定点扶贫、东西部扶贫协作、军队和武警部队扶贫、企业和社会各界扶贫等几大部分，其中社会各界以民间组织与社会公众为主。在国家宏观政策的指导之下，武陵山区如何通过外部政策的宣传引导以及各大扶贫主体内部管理运营机制的完善，让社会形成扶贫济困的氛围，才是社会扶贫的真正目的。

1 加大宣传引导力度，提升社会扶贫知晓度

社会扶贫是一项社会系统工程，需要社会各方面的积极参与和重点关注。目前，武陵山区只有相关扶贫部门对社会扶贫工作有一定的了解，很多社会企业、社会组织和社会公众对社会扶贫的内涵和外延并不清楚，宣传力度不大，社会氛围不浓，整合机制力度不够，并没有形成真正的大扶贫开发格局。因此，应强化宣传引导机制，提升社会扶贫知晓度，形成浓厚的社会扶贫舆论氛围。首先，在国家层面，应该加强社会扶贫的宣传和引导力度，进一步提升社会扶贫的社会影响力，促使多种扶贫主体通过创新性的手段参与到农村扶贫开发工作中。在相当长的时间内，社会扶贫在整体扶贫战略中仍处于边缘性的地位，但社会扶贫有它独特的优势，社会组织扶贫、定点扶贫、对口帮扶等都可以通过多种方式，利用各个扶贫主体的优势，促进农村扶贫开发，完善现有扶贫体制。其次，在武陵山区的地方政府层面，要将各种扶贫方式予以明确的定义和区分，通过各种宣传手段，在舆论宣传上突出社会扶贫的地位。让社会各界和受助群体了解社会扶贫的理论内涵和实践意义，并能积极参与到社会扶贫的实践中，扩大社会扶贫的受益范围。要充分利用媒体舆论和发挥社会组织在宣传动员方面的优势。特别是主流媒体和网络媒体应该在扶贫开发方面加强协作，如开设扶贫济困专栏、设立扶贫济困的专题等。社会组织可以广泛开展扶贫济困的宣传活动，通过各种类型的志愿服务活动定期开展扶贫宣传，促进人们对贫困的了解，培养人们参与扶贫的意识和责任心。最后，对武陵山区的各类社会扶贫主体而言，也应当高度重视并学会利用舆论去影响人们的行为，要在社会富裕公众和贫困公众之间搭建社会扶贫的桥梁，宣传扶贫济困的慈善理念，让更多的社会公众也参与到社会扶贫中，形成良好的社会扶贫氛围。只有人们树立了博爱、慈善、公益观念，才能形成有利于社会扶贫事业的社会氛围。改革开放30多年来，我国的经济实力显著增强、居民收入明显增加，社会力量中蕴藏着扶贫济困的巨大潜力，而生活富裕的群体又有展现自我、追求实现自身价值和参与社会治理、服务公共事务的愿望，这些都为扩大社会扶贫主体提供了可能性和可行性。武陵山区要通过持续深入的舆论宣传，在全社会营造“人人为贫困人口献爱心、送温暖”的舆论氛围，促使社会力量自觉自愿地投入到武陵山区的扶贫开发行列中来。蔡德齐，胡献政，龚高健：《社会扶贫的意义和机制创新》，《发展研究》2006年第10期。

2 制定相应政策法规，发挥政策引导功效

当前，我国的扶贫工作仍然是以政府扶贫为主导，社会扶贫缺少相应的政策环境和较为成熟的发展经验。政府职能部门无论是募集扶贫资源，还是协调各种关系都具有得天独厚的优势，它们可以最大限度地运用权力效能，增强社会扶贫的动员能力和调控能力，减少或消除可能遇到的困难和问题。对武陵山区的社会扶贫工作而言，政府应该出台相应的政策法规来规范和支持社会扶贫工作。比如，可以制定相应的采购法律法规及财政制度体系，将社会组织扶贫明确纳入政府购买的范围。目前政府购买的参与主体主要是企业，社会组织作为参与主体的地位往往被忽视。随着公共服务购买的展开，社会组织扶贫应该被明确纳入公共服务购买的对象，以促进广泛的社会服务市场的形成。政府扶贫资源的转包出让，是培育社会扶贫资源的有益尝试。针对社会扶贫的资源动员能力不足的问题，政府可主动让出部分扶贫资源，将部分扶贫项目转包给慈善组织管理实施，由它们承包诸如小额信贷、劳务输出、农村妇女培训，甚至边远地区部分扶贫项目的开发和管理，承担部分扶贫资金的监督评估工作，以达到更好地覆盖边远贫困地区群众，提高项目成功率的目的。对于到贫困地区创业的企业，在税收、信贷等方面应给予实实在在的支持，尤其是中国农业银行或农业发展银行可设立专项贷款，支持国家扶贫龙头企业，提高授信额度，帮助解决其流动资金短缺问题。

具体而言，在定点扶贫方面，要制定相应的政策法规督促中央和国家机关各部门各单位、人民团体、参照公务员法管理的事业单位和国有大型骨干企业、国有控股金融机构、国家重点科研院校、军队和武警部队积极参加武陵山区的定点扶贫工作，承担相应的定点扶贫任务。要支持各民主党派中央、全国工商联参与武陵山区定点扶贫工作。积极鼓励、引导、支持和帮助各类非公有制企业、社会组织承担定点扶贫任务。各定点扶贫单位要制订帮扶规划，积极筹措资金，定期选派优秀中青年干部挂职扶贫。武陵山区各级党政机关和有关单位要切实做好定点扶贫工作，发挥党政领导定点帮扶的示范效应。国务院扶贫办国际合作和社会扶贫司作为定点扶贫工作的主管业务部门，要通过调研走访、举办小型培训班、编发简报、推动宣传等方式，进一步加强与各单位的联系和沟通，认真总结和梳理武陵山区各单位在开展定点扶贫工作中的好经验、好做法，加大宣传力度，做好协调服务工作。同时，进一步完善定点扶贫工作定期通报、定期表彰等有关制度。武陵山区各级扶贫办要在新一轮定点扶贫工作中，主动做好与帮扶单位的对接、沟通、汇报等工作，为各单位的挂职扶贫干部做好服务协调，搭建好各帮扶单位与重点扶贫县之间的互动联系平台。

在东西扶贫协作方面，东西部扶贫协作双方要制订规划，在资金支持、产业发展、干部交流、人员培训以及劳动力转移就业等方面积极配合，发挥武陵山区自然资源和劳动力资源优势，做好对口帮扶工作。国家有关部门组织的行业对口帮扶，应与东西部扶贫协作结对关系相衔接。积极推进东中部发达地区支援武陵山区的经济社会发展，继续完善对口帮扶的制度和措施。武陵山区各贫困地市也要根据实际情况，在当地组织开展区域性结对帮扶工作。要在东西扶贫协作中，找准帮扶重心，出台针对在武陵山区投资的东部企业的优惠政策，提高扶贫资金使用效率，通过各种政策性优惠，完善东西扶贫协作机制。

在军队和武警部队扶贫方面，目前，武陵山区的军队和武警部队扶贫较少。未来，武陵山区要坚持把地方扶贫开发所需与部队所能结合起来。部队应本着就地就近、量力而行、有所作为的原则，充分发挥组织严密、突击力强和人才、科技、装备等优势，积极参与地方扶贫开发，实现武陵山区军地优势互补。

在企业和社会各界参与扶贫方面，要大力倡导企业社会责任，鼓励企业采取多种方式扶贫，推进武陵山区集体经济发展和农民增收。加强规划引导，通过税收优惠和建厂房优惠等政策，鼓励社会组织和个人通过多种方式参与扶贫开发。积极倡导扶贫志愿者行动，构建扶贫志愿者服务网络。鼓励工会、共青团、妇联、科协、侨联等群众组织以及海外华人华侨参与武陵山区的扶贫工作。刘：相对于民间组织和个人而言，企业在社会扶贫中的力量更大，但是当前企业参与社会扶贫的方式还是比较单一的，主要是提供资金援助。但是我觉得企业每一年定点扶贫的资金应该采取另外一种措施，即不是每一年固定地投入多少钱，而是要综合企业当年的利润值和扶贫地区物价上涨水平进行不等值的投入。

李：您觉得怎么样能增加企业在社会扶贫工作中的参与与？

刘：实行一个梯队式的扶贫参与计划。首先，国有企业应该增加其社会责任感，在这方面国家可以出台相应的政策，比如规定国有企业营业值的1%用于扶贫。其次，引导私人企业参与社会扶贫，比如参考国外的一些经验，出台一些税收优惠减免政策。最后，就是鼓励个体经营户参与反贫困。(GZSN201404101)此外，鼓励社会责任投资，也是培育社会扶贫资源的有益尝试。近年来出现了一种新的慈善活动叫社会责任投资，它是以慈善为目的的商业行为，即通过从事穷人所需要的商业来获取利润。社会责任投资仍是在扶贫，但要进行经济核算，要能够获取利益，其内部管理按照企业原则组织，投资人也能得到投资回报，但不求利润最大化，只是要针对贫困群体的需求发展项目，这既开展了社会扶贫工作，又获得了利润，资金来源就会充沛，就能更好地支持武陵山区的扶贫事业发展。当然，这些都需要政策的引导和规范，不能盲目开展，要降低市场风险。

3 开展社会扶贫理论研究，丰富社会扶贫内涵

任何扶贫工作都需要一定的理论支撑和经验引导，我国的社会扶贫工作还处在初步发展阶段，既需要不断总结已有的国内外先进经验，也要重视社会扶贫事业的理论与政策研究，用理论来支撑社会扶贫事业的发展。同时，各类扶贫组织作为独立的或将会独立的社会部门，也需要有成熟的法制与政策规范，而这些又需要与我国的国情及相关制度安排相适应。一个社会扶贫项目可以解决一户或一村贫困人口的贫困问题，而一项成熟的慈善公益理论与政策研究成果，却可能解决各类社会组织、社会企业等社会扶贫主体的政策困境与现实难题，进而推动整个武陵山区社会扶贫事业的发展。

武陵山区也要不断加强对社会扶贫的理论研究，通过政府与各种社会组织、学校团体的合作，借鉴国外经验，创造社会组织参与农村贫困治理所需的理论环境和政策环境。要完善和健全相关的法规政策，为各类社会扶贫组织创造良好的法制环境。需要将各种类型的社会扶贫组织在总体上置于一个统一的、基本的法律框架内。要明确各种参与扶贫的社会组织的地位、职能、作用和组织形式，为社会组织的运行提供规范化的依据，对社会组织的分类、登记监管、行政指导、社会监督、税收减免等各个方面做出原则性的法律规定，并切实维护社会组织自主、自治及其他一切合法权益。要尽快推进捐赠税收优惠措施法制化，杜绝政出多门现象；增强慈善法规可操作性；加强执法监督，培育和规范劝募市场；检讨和修正现行法律，为扶贫事业创造宽松的政策环境和舆论环境。

在治理理念的视角下，要完善各个社会扶贫行动主体之间的关系，提升扶贫质量。国家层面上要在《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》的基础上，制定专门的《慈善事业促进法》，明确社会扶贫组织的性质、使命及其管理、运行的基本准则，确立社会扶贫组织与企业扶贫组织独立的法人地位，保护社会扶贫组织的自主权利和创新能力。确立完善、统一的慈善税制，取消企业所得税法规中的一些不合理的限制性规定，提高慈善捐款免税的额度以鼓励慈善捐赠；扩大社会扶贫组织运行的透明度，确保资金管理的安全和有效性，保护捐助方的权益，维护社会扶贫组织的信用；加快建立以政府为主导、以社会组织为辅助、社会各界广泛参与的大扶贫体系，为武陵山区社会扶贫事业的发展建立良好的法规和政策环境。

(二) 整合社会扶贫资源，搭建枢纽型社会扶贫组织

当前，发动或参与社会扶贫活动的组织日益增多，涉及社会各个层次和领域，扶贫主体呈现多元化趋势。但在具体实施中由于各单位之间缺乏一种协作机制，社会扶贫救助活动出现了多头管理、分散工作的现象，致使各单位的潜在优势和整个系统的综合优势难以充分发挥。在武陵山区的社会扶贫过程中，可以建立一个枢纽型的社会扶贫组织，整合各类社会扶贫主体的优势，实现功能互补、合作扶贫。要将社会扶贫纳入武陵山区的整体扶贫工作中，通过加强与政府专职扶贫部门的联系沟通，根据经济实力、协调能力等因素对各类扶贫主体进行强弱搭配，把政府部门的资源和组织优势、慈善组织的效率和创新优势、科研单位和大专院校的科技和信息优势、工商企业的经济和市场优势整合起来，实现各类扶贫行动主体的功能互补，形成武陵山区扶贫的综合优势。

1 整合各种扶贫组织，建设资源共享平台

武陵山区的扶贫开发是全社会的共同责任，要进一步健全社会扶贫机制，搭建一个枢纽型的社会扶贫组织，建立信息、资源共享平台，统筹各种扶贫资源和扶贫智慧，鼓励党政机关、社会团体组织、大中型企业、大专院校等在武陵山区开展对接帮扶活动，对于重点部门可纳入长期对接帮扶单位，确定各社会扶贫、对接帮扶单位的帮扶任务，制定考核机制，构建武陵山区的大扶贫开发格局。向：你们对现在的社会扶贫是怎么看的？

吴：要做社会扶贫，需要设置一个专门的机构，因为现在很多部门都在搞，所以需要一个机构来统筹，另外扶贫资金也需要向财政一样进行系统管理。(GZSN201404105)具体而言，一是要扩大社会扶贫主体。扩大社会扶贫主体，是培育社会扶贫资源的基础条件，而整合社会扶贫资源就是优化社会扶贫资源内在结构，以最大限度地发挥综合优势和潜能，推动社会扶贫成规模、出效益。随着武陵山区市场经济体制改革的深入推进和社会转型的不断加快，社会扶贫工作出现了一系列新情况、新问题，整合社会扶贫资源已是大势所趋。扶贫主体的构成，从单位性质看，包括党政机关、大专院校、社会群体和工商企业等；从所属行业看，涵盖企业、医疗、教育、税务、工商、银行、部队等。但在具体实施中由于各单位之间缺乏一种协作机制，社会扶贫救助活动呈现多头管理、分散工作，致使各单位的潜在优势和整个系统的综合优势难以充分发挥。武陵山区各级政府应根据经济实力、协调能力等因素进行强弱搭配，把政府部门的组织和管理优势、科研单位和大专院校的科技和信息优势、工商企业的经济和市场优势整合起来，实现功能互补，形成综合优势，然后同贫困地区的资源优势对接，弥补以往单兵作战、独立帮扶的缺陷，既能调动各扶贫主体的积极性和主动性，又能从整体上发挥其综合优势，更能在资金资源筹集、项目实施方面体现出整体效益和规模效益。

二是要发挥网络平台的整合作用。现在网络已经成为非常重要的工具，武陵山区的社会扶贫工作需要实现信息联网和资源共享，从而提高扶贫工作的质量和效率。要积极组织和引导各类东西部社会企业进行资源对接与合作，通过市场化的合作，把武陵山区的资源优势和东部资金、技术、管理优势有效结合起来，以工业园区、物流园区、农业园区等为企业发展平台，带动和推动区域经济又好又快发展。同时，现代化市场经济的发展以及产业结构的调整，对劳动者的综合素质要求越来越高，贫困群体的构成将发生新变化。过去制定并取得良好效果的扶贫政策和扶贫方式，可能会因为市场需求发生变化而显得相对滞后，这就需要各个扶贫主体在充分调研的基础上及时进行调整和完善，在网络平台上互通有无，注重动态研究和超前研究，加快社会扶贫方式的创新和整合，使社会扶贫工作能够针对市场的变化而做出相应的反应。

三是要充分发挥本土社会组织的扶贫功能。武陵山区本地土生土长的企业以及社会组织，也是可以在社会扶贫中大有作为的。武陵山区应该鼓励更多的本土社会组织生成，使其在社会扶贫中发挥枢纽型社会组织的作用。县域社会组织是吸引企业和个人参加慈善、济贫事业的主要渠道之一，也是承接外部组织资源的重要主体。当前，武陵山区的县域社会组织总量比较少，规范运作的更少。与之相反的是，随着企业和公民社会责任的生成，中国的公益慈善资源越来越丰厚。2013年，中国慈善蓝皮书报告指出，中国社会捐赠总量已经突破1100亿元，全年各类捐赠总价值突破1363亿元。中国发布慈善报告 2013年社会捐赠总量突破1100亿元，http：//newschinacomcn/txt/201405/16/content_32403832htm。因此，培育武陵山区本土的社会扶贫组织，吸纳和承接更多的资源，是社会扶贫的一种最基本的途径。要加强资源优势互补，多方联动，形成政府主导、企业带动、全社会参与扶贫的工作局面。

总之，整合社会扶贫资源的关键在于建立一种有效的协作机制，因而必须建立与之相适应的组织机构，并充分发挥该机构的功能和作用。现有的扶贫职能部门拥有无与伦比的独特优势，在反贫困事业中起着决定性作用，但其在减贫过程中也存在不可避免的局限性。政府职能部门发展扶贫事业往往侧重于那些可以提高市场效率的大型项目，忽视当地贫困群体缺乏资金、技术特别是教育的现实处境，把贫困群体排除于决策过程之外，使贫困群体很难参与项目的设计和规划，从而不能有效地调动贫困群体参与发展。政府职能部门组织社会扶贫的局限性，恰恰为非政府组织留下了相当广阔的活动空间，使非政府组织能在扶贫活动中发挥其特有的重要作用。非政府组织可以通过建立网络发展同各类相异的社会群体和社会角色的关系，组织方方面面的力量共同参与，并有效地协调其间的冲突和矛盾；也可以利用其有利的中介位置，成为信息加工和处理的枢纽，将有关各方连接在统一的网络中进行信息的传递和交流；可以发挥其拥有专家和专门知识的优势，对贫困群体提供技术和管理等方面的咨询，对有关问题进行分析、研究和评估。因此，武陵山区应规范非政府组织的地位、作用和权利义务，建立枢纽型社会扶贫组织，明确建立有本土特色的以政府为主导、以非政府组织为辅助力量、社会各界广泛参与的社会扶贫体系，为社会扶贫事业的发展建立良好的外部环境。

2 整合扶贫资金，提升资金使用效率

武陵山区的经济社会发展落后，一个重要的原因就是资金投入不足。武陵山区受历史文化与地理环境等因素的影响，经济社会发展相对封闭，缺少相应的发展资金。而治理贫困就必须通过教育投资、科技投资、基础设施建设和生态环境建设等投资，吸收外部力量和资源，促进经济与社会发展。没有一定的投入，没有水、电、路等基础设施的改善，就难以发挥贫困地区的资源优势，扶贫项目就难以成功。在武陵山区的扶贫开发过程中，应通过整合各种社会扶贫资金，加大农村各项公共事业的投资力度，改善少数民族贫困地区贫困状况，加快脱贫步伐。农村公共投资能显著改善当地农村的贫困状况，武陵山区各级政府、各地农村应积极开辟融资渠道、开发投资项目。应当充分利用社会组织与各类基金会联系渠道广泛的特点，建立和完善社会组织筹集农村扶贫开发资金的具体政策制度，鼓励和支持社会组织申请各类基金会的扶贫开发项目资金，以适合社会组织参与的农村扶贫开发具体项目，引导社会组织多渠道筹集扶贫开发资金，拓展农村扶贫开发资金的筹集渠道。站在财政局的角度，我们这边是监管资金这块，涉及财政部门资金也好，社会捐助资金也好，还是有点分散不集中，我们一年县里面的资金5000万，资金很分散，所以发挥的效益很有限，我的建议就是资金集中滚动使用。(GZYJ201404000)武陵山区各地财政部门应建立社会组织扶贫专项基金，也有必要组建社会组织管理机构层面的社会组织采购中心，主要职能包括：负责审核公共服务采购预算、确定公共服务采购方式、编制公共服务采购方案、实施公共服务采购流程以及对社会组织购买或企业购买社会组织的合同履行进行管理和监督。同时负责社会组织采购的规范制定、行业自律、信息统计、专家评估、人员培训等业务，促进社会组织购买的规范与发展。在中央财政及省市继续增加扶贫开发常规投入基础上，要将东西部扶贫协作资金、部门定点扶贫资金、企业扶贫资金以及社会组织捐助资金，通过枢纽型扶贫组织协调整合起来，在尊重各捐助组织基本的资金使用原则基础上，发挥扶贫资金的整体效益，使其在基础设施建设、扶贫产业以及助学扶老等方面发挥更大的效能。同时，武陵山区各级政府都要把社会扶贫资金列入监督管理的专项业务，实施专户管理，保证社会扶贫资金使用的公开透明。

3 整合人力资源，发挥人才扶贫优势

在实施社会扶贫的过程中，不仅需要大量物质资源的投入、制度体系的完善，人力资源的培养开发更是扶贫开发取得成效的关键，武陵山区的农村不仅贫困面广，而且贫困率高，贫困程度深。特别是贫困人口文化素质低、缺乏技术和市场竞争力，部分特困人口甚至丧失基本劳动能力，自我发展能力相当弱。因此在社会扶贫的实践过程中，既要继续进行开发式扶贫，提高贫困人口的造血能力，也要开展能力扶贫，加大贫困人口人力资源开发力度，推进教育、医疗等各项社会事业的发展，实现社会服务均等化，提高贫困人口的人力资本存量，提高贫困人口应对致贫风险的能力。所以，武陵山区要建立健全社会扶贫专业人才培养机制。推进社会扶贫发展很大程度上依赖于人才的储备，而武陵山区大多县市欠缺或没有这方面的专业人才或工作者，建议上级部门在人才、技术上给以支持，实时组织培训学习活动，提高地方社会扶贫工作人员素质和业务技能。

一方面要发挥各类社会扶贫主体的人力资本优势，整合人力资源，拓宽社会扶贫渠道。要把政府组织扶贫的政策优势、企业的资金优势以及社会组织的管理优势，通过各方人力资本的整合，统一到一个平台上。要把各类扶贫组织中的科技人才、教育人才、销售人才、管理人才等整合到社会扶贫这一项大事业之中，在产业扶贫、教育扶贫、科技扶贫等实际扶贫项目中，发挥人力资本的集体合力，促进贫困群众的能力提升，提高社会扶贫的效率。

另一方面要在贫困群体中实施教育脱贫和科技脱贫工程，培育更多的本土人才，促进武陵山区社会进步。教育是贫困地区摆脱贫困的重要途径。实践证明，经济的发展和社会的进步首先要靠人才来推动。具体而言，一是要在武陵山区全面推广职业教育，缓解人才资源紧缺的状况。劳动者是生产活动的主体，只有从根本上提高贫困地区劳动者文化素质，才能有效地使少数民族地区脱贫致富。提高武陵山区劳动者的素质，必须大力发展教育和推动科技进步，特别是发展职业教育，让贫困地区的青少年都接受正规的职业教育，让贫困民族地区劳动者都真正掌握一两项实用性技术，只有这样，才能充分挖掘劳动者的生产潜力，调动劳动者的积极性，促使劳动者提高收入水平，改变贫困落后的现状。二是要整合各种社会扶贫资源，实施科技扶贫，提高贫困人口的劳动技能，解决贫困地区现有技能贫困问题。实施新型农民培训和农技人员知识更新培训，按照实际、实用、实效的原则，邀请农业专家和组织各个社会扶贫组织的专业技术人员对农民进行培训，提高农村贫困人口的“打工”本领，使贫困村劳动力向非农产业有效转移。

(三) 改善内部管理机制，提升社会扶贫质量

社会扶贫要想实现长效发展，需要有一个完善的内部运营管理机制，这既包括扶贫部门对各类扶贫力量的整合机制，也包括社会扶贫组织内部的管理机制以及社会扶贫组织应对风险的风险应对机制。其中，扶贫部门的协调整合机制是保证社会扶贫能够发挥整体效益的关键。各个社会扶贫组织的内部管理机制则是社会扶贫管理的核心，它是健全的人员组织架构、合理的规章制度以及延续性的活动等方面的集合。只有将社会扶贫组织的外部协调机制与内部的管理机制有效结合起来，才能更好地推动武陵山区社会扶贫的发展。

1 完善社会扶贫组织的协调机制

武陵山区的社会扶贫需要不断完善自身的组织协调机制。具体而言，要通过扶贫部门与扶贫开发总会、慈善总会等枢纽型社会扶贫组织，制定并督促遵守扶贫开发行业共同的职业道德、行为准则、资格标准等规范，交流扶贫信息、组织扶贫会议、研究扶贫政策，以此提高社会扶贫的透明度和社会公信度，淘汰不合格的扶贫组织，以相互制约的形式推动扶贫开发的健康发展。同时，可以借鉴国外发达国家的部门代理机构模式，把扶贫开发协会等枢纽型社会组织作为政府授权扶贫的重要社会组织。各县市的扶贫开发部门要下大力气加强对扶贫开发协会等社会组织的工作指导，国家社会组织管理部门和地方政府的扶贫开发部门要尽快共同出台指导意见，推动扶贫开发协会等枢纽型社会组织按照市场化发展的需要，扎根于贫困地区，立足于服务，创造性地开展工作。

武陵山区各地政府要进行制度创新，提高社会扶贫机制的协调能力，明确各部门分工，转变职能与工作方式。而社会扶贫主体也需要加快本土化和专业化进程，引导草根的民间组织进行能力建设，探索与政府的合作模式。在社会扶贫过程中仅仅依靠现有的政府工作力量来实施社区发展项目是不现实的，必须在地方政府的引导和推动下，调动和培植民间组织和社会力量，使之发挥重要的辅助功能。具体而言，一是要加大对民间组织、社会企业参与农村扶贫开发的培育。对民间组织和社会企业需要强化慈善公益舆论宣传和慈善公益道德建设，尽快形成有利于民间组织和社会企业扶贫的社会氛围。二是政府应有意识地引导支持参与扶贫的民间组织转型，在公共财政框架下建立适应民间组织健康发展的财力和政策保障体系。政府可以通过向民间组织购买部分服务的方式满足社会需要。政府应完善民间组织公共政策支持，对公益组织的捐赠税收优惠实行普惠制，扩大民间组织税收优惠种类和范围。实现管理创新，向扶持管理、立体管理和依法管理转变。在法制规范和加强审核的条件下，武陵山区要引导和鼓励各类社会组织开展扶贫事业。根据业绩和信誉，把扶贫资源交给最有效率的竞争者，让其承担部分扶贫职能，并依据公开和透明的原则加以监管，提高民间组织和社会企业的扶贫效果。

2 加强社会扶贫组织的能力建设

武陵山区社会扶贫的各行为主体要根据自身的组织特点、外部扶贫环境和目标需要划分工作部门，设计组织机构和结构，规定组织结构中的各种职务或职位，明确各自的责任，并授予相应的权力。要制订本组织的规章制度，建立和健全组织结构中纵横各方面的相互关系，只有将组织政策制度化，才能实施可操作性的管理。同时，武陵山区的各个扶贫组织也需要确定实现社会组织目标所需要开展的活动，并按专业化分工的原则进行分类，按类别设立相应的工作岗位，由专门人员开展实施，最终完成活动目标，进行评估改善。武陵山区各地政府要探索建立慈善公益机构的用工制度和人才培养机制，切实解决扶贫机构的劳动分配和社会保障问题，推动机构的专业化建设，培育具有扶贫能力的骨干队伍。要加强扶贫开发协会等枢纽型扶贫组织的队伍建设，采取多种有效措施，多方面吸引人才，把优秀企业和企业家充实到扶贫开发协会等扶贫组织中，造就一支充满生机活力的专兼职社会扶贫队伍。

社会扶贫组织也要在组织能力建设、加强行业自律和筹款能力等方面加大建设力度。首先，要加强社会扶贫机构自身的建设。各级扶贫办应有分管社会扶贫的常设机构和固定人员，改善工作条件，以使其更好地发挥组织协调、督促检查的职能。其次，各参与社会扶贫的单位应有专门的机构分管扶贫工作，对参加扶贫的人员，要在政治上、生活上给予关怀。再次，要做好社会扶贫团队的组建和调整工作。应做到行政、企业、事业单位相互搭配，以便于优势互补，适当照顾行政隶属关系，以便于组织调度。最后，要进一步发挥武陵山区本地民营企业的扶贫作用。民营企业是武陵山区近几年来扶贫领域崛起的一支生力军，极有实力，而且企业领导多来自农村或在农村生活过，对贫困村民有较深感情，富裕后极愿回报农村。武陵山区要充分运用这些本土扶贫力量，提升社会扶贫的资源募集和运用能力。

3 规范社会扶贫的监督评估工作

社会扶贫工作是武陵山区整个扶贫工作极为重要的组成部分，理应将社会扶贫工作列入武陵山区各级党委、政府的日常工作考评之列，使其成为社会的自觉行为，常抓不懈。在武陵山区各级地方政府层面，武陵山区各级政府应以地方行政法规的形式出台社会扶贫管理办法，对社会扶贫的目标、规划、措施、方式、组织程序和方法、责任、义务、考核评价、资金物资使用管理办法以及奖惩作出规定。要对社会扶贫活动进行全程规范，使各参与部门单位和干部个人有章可循，有章必循。要健全机制，加强社会扶贫监管，建立健全社会扶贫监管机制。加强对社会扶贫工作的领导，探索社会扶贫领导机制，统筹专业扶贫、行业扶贫与社会扶贫，实行统一规划，推动社会扶贫健康发展。要建立健全社会扶贫资金管理机制。目前，社会扶贫资金主要是以捐赠形式进行筹集，而大多资金账户归并于部门或财政管理。建议适当放权，探索建立社会扶贫专项资金管理机制，设立独立账户，既做到专款专用，又扩大社会扶贫组织的资金支配权限。要建立健全社会扶贫宣传公示机制。在资金筹措、使用、帮扶的对象、实施的项目等方面要等同于专业扶贫对待，及时通过媒体等平台对社会进行公示，强化对社会扶贫的监管。

在武陵山区具体的社会扶贫实践过程中，要突出重点，加强社会扶贫引导。一方面，要科学确定社会扶贫帮扶对象，引导社会团体对最需要帮扶的对象、最贫困的家庭进行帮扶、援助。另一方面，社会扶贫涉及面广、方式多样，在一定程度上造成资金使用效益低下。扶贫主管部门应该利用人才、技术等优势资源，完善、细化地域性扶贫项目和产业资料库，确定社会扶贫方向。要积极引导社会扶贫改变单一的施钱或施物的援助方式，加强对接帮扶，注重在技能、产业等方面给予帮扶，提高社会扶贫层次。同时，要加强政府专业扶贫与社会扶贫间的联系与合作，相互补充，不断提高地域性扶贫水平。

对参与社会扶贫的民间组织而言，针对有些民间组织法制观念淡薄、自律意识不强、自律机制不健全、财务制度不健全、营利性倾向明显、组织行为不规范、信用缺失、形象受损等问题要采取积极的监管措施。一方面，有关部门要采取措施，广泛开展民间扶贫组织的自律和诚信建设活动，帮助民间组织建立和加强自律和诚信机制，推动民间组织按照章程开展活动，树立良好社会形象，提升诚信形象和社会公信度。另一方面，民间扶贫组织也应强化自身建设。一是吸收现代企业的管理思想和理论，建立和完善各项操作制度，切实加强组织机构内部管理。二是建立规范、公开的财务管理和信息披露制度，对扶贫资金的运作进行全过程控制，并定期向捐赠者乃至全社会公布各项支出与收入及财务审计报告、慈善活动效率的指标数值等内容，自觉接受社会各界的监督。三是重视队伍建设，加强对民间组织工作人员的职业道德培训和诚信教育，提高扶贫队伍的道德素质和诚信素养。四是要制定相应的社会扶贫效果评估指标，有针对性地对各种定点扶贫、东西扶贫协作、军队和武警部队扶贫、民间组织扶贫和社会企业扶贫进行评估，以此来完善社会扶贫的监督管理工作，提升社会扶贫的社会公信力，保证社会扶贫的长效性。

(四) 创新社会扶贫形式，发挥武陵山区的片区优势

武陵山区的地理环境非常复杂，多属于少数民族贫困聚居区，这里的共同特征是生产方式落后，产业结构单一，投资环境恶劣，社会发育程度低，经济发展落后。具体来讲，在武陵山区这样的少数民族地区开展社会扶贫工作，一定要与当地的人文特点和传统观念相适应，处理好社会扶贫与区域发展的融合问题，促进经济、社会、文化、生态效益的协调发展。要创新社会扶贫方式，注重民族地区的发展特殊性和风险管理。同时，要对各类少数民族特殊群体给予特殊关注，使社会扶贫模式能惠及各类贫困人群。在社会扶贫工作中，必须坚持与本部门、本行业的优势相结合，与武陵山区的本土资源相结合，与当地扶贫工作安排相结合。在制度举措上应针对扶贫项目和扶贫对象的不同特点采取不同的政策措施，如区域性贫困的大型公共项目由政府组织实施，而中小型公共项目则交由社会组织实施；在扶贫战略上可以组织社会扶贫力量逐个攻坚，在点上利用单个扶贫主体帮扶贫困户，在面上通过组织扶贫集团帮扶贫困村，做到点面结合。只有不断创新社会扶贫方式，才能不断满足贫困地区与贫困村民多样化的社会需要，实现扶贫主体与扶贫对象的对接与融合，提高社会扶贫工作的针对性和效益性。

1 社会扶贫的目标价值要与武陵山区的人文特点和传统观念相结合

武陵山区多为少数民族聚居区，少数民族地区最为显著的社会特征是文化的多样性和传统文化保存的完整性，这既是少数民族地区社会扶贫所面临的限制，也是社会扶贫的机遇。在武陵山区社会扶贫过程中，需要防止先入为主观念，正确处理好社会扶贫与当地人文环境的融合问题，无论是项目的设计规划，还是项目的实施与评估，都要保持对少数民族社区及群体的敏感性，把尊重和保护少数民族文化的理念贯穿于社会扶贫的整个过程之中。各社会扶贫主体可以根据武陵山区的本土特色，创新各种社会扶贫主体参与农村扶贫开发的有效方式，采取社会组织承接、政府部门购买与委托、项目补贴、财政补贴、奖励等社会组织独立实施的方式，逐步将农村扶贫开发工作中救助服务、教育培训、生态环保、生态扶贫、社区环境治理、政策宣传引导以及行业管理和监督等项目向社会组织让渡，不断拓展社会组织参与农村扶贫开发工作的空间。

具体而言，一是引导定点帮扶单位、东西扶贫协作部门、军队和武警部队、社会企业和社会组织等扶贫主体在募集农村扶贫开发资金方面发挥专业优势。资金不足是制约武陵山区农村扶贫开发工作的主要因素之一，各社会扶贫主体可以充分利用自身联系渠道广泛的优势，建立和完善各社会扶贫主体筹集农村扶贫开发资金的具体政策制度，拓展农村扶贫开发资金的筹集渠道。二是引导定点帮扶单位、东西扶贫协作部门、军队和武警部队、社会企业和社会组织在农村扶贫开发的文化教育、农业技术、生态环境保护、医疗卫生服务、养老服务、贫困群体关爱救助、社区防灾减灾等项目领域发挥专业优势，引导各社会扶贫主体协助政府相关部门解决贫困群体脱贫致富的实际困难和问题，打造农村扶贫开发的品牌项目。三是引导定点帮扶单位、东西扶贫协作部门、军队和武警部队、社会企业和社会组织在贫困群众致富技能培训方面发挥专业优势。武陵山区的大部分劳动力文化素质偏低，缺乏脱贫致富的必要技能。因此，引导各社会扶贫主体为贫困村户提供各种形式的致富技能培训，是帮助贫困村群众转变思路、获得脱贫致富技能的重要途径之一。四是引导定点帮扶单位、东西扶贫协作部门、军队和武警部队、社会企业和社会组织在农村扶贫开发调查研究方面发挥专业优势。可以利用社会组织立足于民间的特点和与社会基层联系紧密的组织属性，引导社会组织深入贫困村户，围绕贫困村户最关心、最现实、最迫切的脱贫致富问题，开展多学科、多视角的调查研究，发挥社会组织在分析贫困原因、谋划发展思路、找准富民产业等方面自下而上的独特优势。五是引导定点帮扶单位、东西扶贫协作部门、军队和武警部队、社会企业和社会组织在农村扶贫开发政策宣传方面发挥专业优势。学会类、社团研究类社会组织具有熟悉政策理论和专业学科集中的优势，引导这类组织深入到农村扶贫开发的最前沿，积极宣传扶贫政策，对于营造全民关注、全民参与农村扶贫开发工作的社会环境、进一步完善和改进农村扶贫开发相关政策具有重要的作用。