中国反贫困发展报告2014-5

2 社会扶贫要注重发掘少数民族社区的比较优势

武陵山区的自然条件比较恶劣，区位条件差，经济基础相对薄弱，与发达地区相比，发展地区经济的难度大、困难多。但是，在民族文化、生态、资源等方面具有明显的比较优势。在实施社会扶贫的过程中，要准确把握武陵山区的实际情况，坚持扬长避短，科学筹划，因地制宜把比较优势转化为竞争优势和发展优势，推动武陵山区的脱贫发展。

第一，要在社会扶贫中发挥武陵山区的文化优势。武陵山区属于少数民族聚居区，具有丰富的人文资源和独特的传统习俗，这是民族地区和其他地区相比最明显的优势。武陵山区的民风民俗文化纯正淳朴、丰富多彩，具有其他地区不具备的人文资源。少数民族欢乐的舞蹈和节日形式多样，少数民族具有特色的宗教、庙宇、文化古迹、民族风情、革命圣地、科学探险等许多旅游资源，这些资源优势能够为武陵山区的社会扶贫开发提供巨大的潜能。所以，武陵山区的社会扶贫要从以物为主到开发文化特色与民族市场转变，要在既有文化扶贫方式的基础上，创新扶贫方式，发展民族特色的文化产业。

第二，要在社会扶贫中发挥武陵山区的生态优势。武陵山区贫困县因发展较为滞后，环境破坏较少，相比工业型城市，山、水生态资源丰富，生态优势十分明显。武陵山区的社会扶贫可以把生态经济作为经济增长的亮点产业来抓。加快发展生态农业，将农业生产和生态环境建设有机结合起来，实现农、林、牧整体规划，协调发展，走出一条生态农业的新路子。要突出发展优质、高产、高效、生态、安全的无公害农产品、绿色农产品和有机农产品。加快发展生态旅游，树立大旅游、大市场、大产业、大发展的理念，充分整合旅游资源，打造旅游品牌。要吸引多种经济成分参与旅游景点开发，建设旅游设施，开发旅游产品，完善旅游服务，发展旅游经济。

第三，要在社会扶贫中发挥武陵山区的资源优势。一般而言，少数民族贫困地区特殊的地理环境条件造就了丰富而独具特色的山、水和矿产资源，在市场竞争中凸现出量多而价廉的优势，为承接沿海地区传统制造业的转移、培育支柱产业提供了先天条件。武陵山区要注重培育特色主导产业，通过东西扶贫协作、社会组织和企业扶贫等平台，加强产业基地建设，扩大优质资源的产出规模。同时，加快农业内部结构调整，不断调整资源品种结构和质量，扩大优质资源的产出规模。

3 社会扶贫要发挥贫困村民的发展主体性

新十年的扶贫开发纲要将“增强扶贫对象的自我发展能力”作为总体要求，并以“尊重扶贫对象的主体地位”作为基本原则。与此相适应，新阶段的社会扶贫发展机制也将提高贫困人口和贫困地区的自我发展能力作为工作的重要着力点。以往的定点扶贫以及东西扶贫协作依靠政府部门自上而下层层结对，尚未深入农村社区，基层社区和农户的参与程度不足。在贫困地区，农民缺乏组织和合作是制约农民能力和主体性的一个核心问题，尤其导致东西部的产业协作以及社会企业的产业扶贫难以平衡产业发展与扶贫的双重目标。武陵山区贫困农村的社会文化、资源禀赋、贫困状况和发展需求又呈现出多样性，所以，开展社会扶贫必须发挥农民的主体性，使外在的扶贫资源契合村庄特点，实现贫困村庄的内源式发展。

在武陵山区的社会扶贫过程中，要倡导东部企业或社会力量直接与西部农村社区对接，实现定点结对。社区对接有助于提高东部企业、社会团体和社区群众对项目的拥有感与责任感，有助于引导短期的帮扶行为转变为持续性的互惠合作，有助于发展企业员工和贫困农户之间的交往互助。在社会扶贫中，可以在更贴近贫困乡镇、贫困村的层面，设计出社区公共建设、产业发展、小额信贷和能力建设的联动机制。功能互补的社区组织之间也可以探索协作途径，农民专业合作社与社区发展基金、资金互助社的进一步结合也是社会扶贫的一个重要发展方向。因此，在武陵山区社会扶贫过程中，可以通过提高农民组织化程度来提升农民自我发展能力，强调农村社区、农民合作组织的发展，强调扶贫项目瞄准弱势社区，提出充分考虑整体性或群体性的社会扶贫发展策略。

同时，武陵山区的社会扶贫也应注重对妇女、儿童、老年人和残障人士等特殊贫困群体的帮扶。要通过社会扶贫，加强对留守妇女的培训与引导，积极开展农村妇女赋权及社会管理能力建设，提升妇女在贫困村管理、扶贫产业发展和社会群众组织中的地位与作用。除此之外，也可以针对少数民族贫困地区妇女、儿童、老年人设立弱势群体发展资金，扶持贫困地区儿童、妇女、老年人事业的发展，保证适龄儿童按时入学，扶持民族贫困地区妇女产业、手工艺产业发展，逐步提高妇女在家庭和社会中的地位以及个人发展能力，保证贫困地区老年人的身体照顾和正常娱乐生活。

4 社会扶贫要提升应对社会风险的能力

在武陵山区这样的少数民族贫困地区所开展的社会扶贫，无论是项目的选择规划还是具体的操作实施，能否真正体现少数民族贫困群体的真正需求，是在制定扶贫政策和规划时需要着重考虑的问题。少数民族地区的社会扶贫面临着很多风险，除了一般意义上所谈的自然风险和市场风险外，还有其他风险，如村民参与不足风险、文化适应性不足风险以及技术的适用性风险等。所谓社会扶贫带来的风险，指的是社会扶贫政策的设计制定，社会扶贫方式的复杂性、具体制度设计的不完整性以及参与扶贫各方主体利益表达不一致而导致的扶贫的预期效果与实际改善可能发生的偏离等方面。在武陵山区这样的少数民族贫困地区开展社会扶贫，除了要注意一般意义上的风险外，也要对少数民族在扶贫开发中可能存在的特有适应性风险加以预防和监控。对于民族地区与其他地区的差异性和特殊性要全面地认识，只有这样，才能在社会扶贫的推进工作中，帮助以少数民族为主体的贫困人群得到发展，才能维护民族文化的整体性和完整性，使少数民族地区在经济、社会、生态和文化各方面得到协调发展。

总之，在武陵山区，社会扶贫工作涉及面广，渠道多元，应尽快由政府牵头协调，组建一个强有力的整合机构，搭建一个规范平台，制订统一的方案，完善实施、监管制度，尽快建成社会扶贫的监测、评估、跟踪、宣传推广等一系列体系，确保社会扶贫工作能持续、有效地开展，让全社会扶贫济困工作能规范有序进行。要分析政府在与各种社会扶贫组织合作扶贫过程中的角色定位，鼓励各方签署合作协议，规范各方行为，明确各方职责，建立一种互动的常规对话机制和协调机制。近期来看，政府的扶贫主导地位不会改变。但从长远来看，民间组织和社会企业的民间性、自主性和自我管理能力会逐渐增强，社会治理的架构将逐渐走向公共治理。因此，武陵山区也要在社会扶贫过程中形成政府、企业、民间组织平衡而互动的三维空间。武陵山区要在政府的主导下，不断创新社会扶贫模式，推进武陵山区的文化扶贫、教育扶贫和产业扶贫工作的开展，构建长效的合作机制，努力构建一种法制化、正式化的社会扶贫发展模式。各级扶贫部门要按照新阶段扶贫开发的新标准新要求，在高水平、高层次、高标准上推进社会扶贫工作，要搭建平台、协调各方，在宣传发动、表彰奖励、政策激励方面，积极探索适应新阶段社会扶贫特点的新方式，大力营造扶贫济困、帮穷助弱、共同进步、和谐发展的浓厚的社会扶贫氛围。

五、武陵山片区社会扶贫案例研究

我国扶贫开发工作始终注重社会扶贫的创新。早在20世纪80年代，国家就开始提出和实施定点扶贫，要求各级党政机关、人民军队、企事业单位等充分发挥各自优势，在资金、物资、技术上向贫困地区倾斜，积极参与扶贫开发；90年代，国家提出东西扶贫协作，以东部发达省市对口帮扶西部贫困地区为主要方式支援贫困地区扶贫开发建设，并不断增加对口帮扶的省市数量；进入21世纪，国家开始注重动员民营企业参与扶贫开发，并进一步鼓励社会组织、个人等参与贫困地区扶贫开发。多年来，在全国开展的定点扶贫、东部18个省市与西部10个省市区开展的东西扶贫协作，以及民营企业、社会组织、个人参与的社会扶贫工作，都取得了显著成效，社会扶贫也越来越成为扶贫开发工作中最有潜力、最具活力的一个组成部分。

武陵山区作为新时期我国扶贫开发工作的重点区域，近年来在开展社会扶贫创新过程中取得了显著成就，并与国家专项扶贫、行业扶贫一起，为片区减贫与发展做出了积极贡献。目前，武陵山片区已经形成了包括定点扶贫、东西扶贫协作、军队和武警部队扶贫、社会组织扶贫、民营企业扶贫和个人扶贫在内的社会扶贫整体格局，并在发展完善过程中逐步形成了社会扶贫的政策与制度基础，为政府、市场、社会等多元主体参与社会扶贫建立了相应的平台以及良好的社会环境。通过开展多种形式的社会扶贫活动，武陵山区农村扶贫开发也取得了显著成效，贫困发生率不断下降、基础设施建设进一步改善、区域发展水平不断提升。尤其在转变贫困人口思想观念、提高贫困人口发展能力、提升贫困村基层组织扶贫能力等方面，社会扶贫充分发挥了接近贫困人口、灵活、高效、创新等优势。总之，武陵山区现有的社会扶贫实践，对当前创新我国扶贫机制，进一步完善大扶贫开发格局具有极为重要的意义和价值。

武陵山区社会扶贫专项调研组对片区社会扶贫现状开展了相关调查，调查发现，武陵山区在定点扶贫、东西扶贫协作、民营企业扶贫、社会组织扶贫及公众个人参与的扶贫活动中均产生了一定的典型模式，如重庆市圈翼帮扶定点扶贫模式、湖北省建始县社会扶贫“616”工程、贵州省思南县慈善总会、湖南省湘西州花垣县徳农牧业有限责任公司参与的产业扶贫模式等。总的来看，武陵山区在社会扶贫方面开展了积极的探索，并取得了积极的扶贫效果，也为社会扶贫积累了宝贵的经验和典型案例。这些经验和案例为进一步丰富和创新我国社会扶贫机制提供了借鉴和参考，也为推动形成政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局奠定了基础。因此，在推进社会扶贫创新的背景下，我们以社会组织、民营企业及个人参与扶贫为主体，分别选取贵州省印江县慈善总会、重庆市秀山县永达建材有限责任公司以及湖北省建始县老区建设促进会会长王正东等参与社会扶贫的典型案例研究，分析其参与贫困地区扶贫开发的主要行动、成效及问题需求，总结社会组织、民营企业、个人等不同主体参与社会扶贫的典型经验，并就社会扶贫当中出现的一些问题提出相应的对策建议，以丰富社会扶贫研究的实证性，并为其他地区或组织的社会扶贫行动提供一定的借鉴和参考意义。

(一) 社会组织参与扶贫研究——以贵州省印江县慈善总会为例

社会组织参与扶贫开发是我国社会扶贫的重要形式，也是新时期推动构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局中的重要内容。20世纪后半期，为应对日益凸显的人口、环境、贫困等社会问题，社会组织作为一种新型的组织形式兴起和发展起来。不少社会组织自产生之日起就将扶危济困作为自身发展的宗旨和目标，扶贫领域也成为社会组织的主要活动领域。自20世纪80年代我国政府正式启动农村扶贫开发以来，社会组织就成为一个重要的参与主体，并发挥了积极的减贫作用。在社会组织参与我国农村扶贫开发的历程中，包括海外社会组织、官办社会组织、民间社会组织等在内的一大批社会组织对我国农村扶贫开发做出了巨大贡献，并在整合扶贫资源、提供扶贫经验、创新扶贫形式、影响政府扶贫决策、创造社会扶贫氛围等方面发挥了显著优势。从政府制度环境来看，我国政府自1994年开始实行政府指导、广泛动员社会参与扶贫的政策，鼓励和动员社会组织参与农村扶贫开发，并以开放包容的态度吸收和借鉴了世界各国及国际慈善组织的经验，开创了政府与社会组织在扶贫领域和谐共生、合作共赢的局面，大量海外社会组织及本土社会组织在我国贫困地区进行了卓有成效的扶贫实践，成为我国反贫困进程中一支重要的力量。2011年《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》明确提出鼓励社会组织和个人以多种方式参与农村扶贫开发，为社会组织发展及其参与农村扶贫开发带来更多机遇。

社会组织参与农村扶贫开发，不仅在提高贫困地区发展能力、帮助贫困群体脱贫致富方面发挥了积极作用，更在创新扶贫机制模式、倡导公益精神、影响政府扶贫决策等方面发挥了重要作用。因此，发现和梳理当前社会扶贫行动当中社会组织这一主体的扶贫实践，通过案例展示社会组织参与我国扶贫开发的主要内容、机制、模式、影响、经验教训及问题需求，不仅有利于凸显新阶段我国社会扶贫行动的一般特点，总结和提升社会组织参与扶贫开发的机制和规律，丰富社会组织研究的内容和方向，也可以为其他相似条件的区域或领域更好地开展社会扶贫实践提供一定的借鉴和参考意义。

课题组调查发现，武陵山区一些社会组织尤其是本土社会组织在各地社会扶贫实践中均发挥了积极作用，如湖北省建始县老区建设促进会、重庆市秀山县工商联合会、贵州省思南县慈善总会等一批具有官办性质的社会组织，在充分利用自身优势、整合协调资源、推动社会扶贫创新等方面产生了重要影响；而一些正在成长发展中的民间社会组织如建始县扶贫企业家协会、重庆市酉阳县村级扶贫协会等，在整合和承接地区扶贫资源、传递扶贫信息、提高农民组织化水平、统筹农村扶贫资源等方面，也逐渐开始发挥相应的作用。我们以贵州省印江土家族苗族自治县慈善总会(以下简称印江县慈善总会)为例，通过对其参与当地社会扶贫的主要行动、成效、经验、问题、挑战等方面的梳理，探讨武陵山区社会组织尤其是官办性质的本土社会组织在社会扶贫体系中的作用、意义以及推动其进一步参与社会扶贫的对策和建议。

1 印江县慈善总会的产生与发展历程

2006年12月，贵州省思南县成立了铜仁地区乃至贵州省第一个县级慈善总会，这标志着贵州省社会公益慈善事业进入新的发展时期。在随后的几年间，铜仁地区其他县区也相继成立了各自的县级慈善总会，以顺应地区经济社会发展的现实需求。2011年6月，贵州省印江土家族苗族自治县慈善总会宣布正式成立，并在全县设立了17个分会，铜仁地区实现了全区10个县级慈善组织的全部覆盖，全区169个乡镇(办事处)组织成立了114个慈善分会，县级慈善组织全覆盖名列贵州省第二，慈善组织向乡镇发展在贵州全省名列第一。印江县慈善总会的成立也为更好地推进印江县慈善事业持续健康发展、救助困难弱势群体提供了组织基础和平台。

根据慈善总会章程，印江县慈善总会是印江土家族苗族自治县热心慈善事业的社会各界人士、法人及其他社会组织自愿参加的非营利公益社会团体。符合我国《社会团体登记管理条例》对社会团体成立条件的相关要求，具有相应的会员、名称、组织机构、固定住所以及工作人员和资产及经费来源。印江县慈善总会依法登记注册，具有独立法人资格，并以印江土家族苗族自治县民政局为业务主管单位，接受其业务指导和监督管理。遵守宪法、其他法律法规和国家政策，遵守社会道德风尚，发扬人道主义精神，弘扬中华民族乐善好施、扶贫济困的传统美德，多渠道筹募慈善资金，开展多种形式的社会救助工作，帮助社会上最困难的群体，协助政府发展社会慈善公益事业，促进社会公平、文明、和谐与进步是慈善总会的宗旨；筹募善款、慈善救助、公益援助、交流合作、兴办慈善事业以及接受省、地慈善总会指导，促进地方慈善事业发展，反映各界人士意见、建议和要求，为政府制定有关方针、政策提供咨询性意见等则是社团的主要任务。

印江县慈善总会自2011年成立以来，在印江县委、县政府的重视和领导下，以及政府部门和社会各界的关心支持下，按照安老扶孤、助医助学、扶贫济困的慈善宗旨和工作任务，严格执行慈善总会章程的各项规章制度，不断拓宽慈善募捐渠道，树立慈善典型，宣传慈善文化，营造崇尚慈善的良好社会氛围，推动印江县慈善事业蓬勃发展。尤其在参与地区扶贫开发方面，慈善总会以扶贫济困为己任，将募集慈善资金作为工作的重点和中心任务，投入善款大力开展助老、助孤、助学、助医、助困等多项社会救助和公益援助项目。据统计，截至2013年，慈善总会累计募集善款达48215万元，其中专项慈善资金共计16549万元，救助各类困难群众达600余人次。数据来源：《印江自治县慈善总会2011—2013年度工作报告》。通过开展重大疾病救助工作、 肝病免费普查及公益救助活动、慈善助学、产业帮扶、衣恋阳光班资助项目、万向集团助学扶老项目活动等多种形式的慈善公益活动，印江县慈善总会逐渐成为印江县社会扶贫工作中的重要组成部分。特别是在创新慈善募集渠道、营造社会慈善氛围、加强慈善工作与社会企业间协作、吸纳本土志愿者参与等方面，印江县慈善总会也进行了一定的探索，为促进本土社会组织发展及参与地区扶贫开发，构建和形成政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局奠定了有效基础。

2 印江县慈善总会参与社会扶贫的主要行动及成效

印江县慈善总会在性质上为非营利的公益社会团体，但事实上，从其成立初期理事会成员的组成及业务主管单位来看，这一社会团体具有鲜明的官办性质，因而在争取和整合政府部门资源等方面具有相应的优势。同时，在向民间性过渡和发展的过程中，印江县慈善总会又积极开展了与地区企业、其他社会组织的合作，不断拓宽慈善救助工作的范围。具体来看，印江县慈善总会在扶贫济困方面的主要行动及成效包括以下几个方面。

1) 整合资源，慈善助学

“扶贫先扶智，治穷先治愚”，教育扶贫是增加贫困地区社会资本、提高贫困人口发展能力，由输血式扶贫向造血式扶贫转变的根本举措。因此，慈善助学一直是印江县慈善总会参与社会扶贫的主要模式，包括发放慈善助学金、实施企业定向资助项目等。近年来印江县以慈善总会为牵头组织，联合地区教育、民政、扶贫、计生、工会、团委、妇联、残联、渝黔印爱心基金会等政府部门及民间组织，不断整合了希望工程、慈善助学、雨露计划、圆梦行动、恒祥助学项目、宏立诚公益基金、习酒·我的大学、加多宝·学子情助学金、梦圆金秋助学行动、新世纪女大学生、国酒茅台·国之栋梁等多个教育资助项目，帮助贫困家庭解决子女上学难问题。

2) 拓展合作，教育扶贫

联合地区其他社会组织、民营企业及社会公众共同参与扶贫活动，支持地区教育事业是慈善总会开展教育扶贫的又一形式。2012年，慈善总会协调渝黔印爱心基金会资助刀坝乡双河教育点3万元资金以及杉树乡对马村小学家庭经济困难的学生；发动贵州华坤房地产开发有限责任公司向印江民族中学定向捐赠18万元，支持其教育发展。数据来源：《印江自治县慈善总会2012年工作总结》。2010年，爱心人士黄芹芳女士在湖北黄石慈善总会设立的“东楚爱心基金”慈善助学项目在印江试点并取得良好社会效益以后，印江县慈善总会继续与之合作实施了这一免费助学项目，每年资助县内一定数量的贫困学生免费就读湖北工程职业学院，以帮助贫困地区青少年实现继续教育，提升其人力资本和技能水平。

3) 多元救助，完善体系

社会救助及公益援助是慈善组织开展的主要公益活动。印江县慈善总会在对各类社会弱势群体开展救助及公益援助时，针对不同群体的需求进行了多元救助形式的探索，包括对贫困孤寡老人、残障人士、计生特殊家庭以及因病因灾致贫的临时困难家庭实施差异化的救助或援助。如在印江开展实施慈善超市活动，对城市中心院的五保老人发放慈善救助卡，用于其在慈善超市购买所需物品；开展重大疾病救助，对困难家庭重大疾病患者予以救助。2012年，印江县慈善总会与国际华商社会帮扶联盟、乌兰浩特中蒙制药有限公司合作，在全县开展了肝病免费普查及公益救助活动，迄今捐赠资金达80万元；利用印江县开展各类帮扶活动的契机，结合地区贫困群众的实际情况，在产业发展、基础设施建设、教育发展、医疗救助、临时救助等方面对贫困村进行对口帮扶。

4) 有效宣传，营造氛围

慈善倡导也是社会组织参与扶贫的重要形式。社会组织开展慈善宣传或倡导型公益项目不仅有利于提高组织自身的知名度，也能够动员更多社会公众和其他组织加入扶贫行动，培育起全社会的慈善理念。作为印江县本土培育和发展起来的社会组织，印江县慈善总会充分认识到慈善宣传及公益精神倡导对推动组织本身以及印江县慈善事业发展的重要意义。通过电视台、报纸、网站等传播媒介，印江县慈善总会积极创造条件宣传慈善行为和公益事业，表彰扶贫助困的良好品德和乐善好施的人物事迹；同时以慈善公益活动为载体，结合慈善超市募捐以及各项公益活动的开展，向社会宣传其在慈善工作中的作用，增强社会公众的慈善意识，为社团自身发展创造良好的社会环境，也为营造全社会共同关注和参与公益事业的氛围创造了条件。

作为一个成立仅3年的本土社会组织，印江县慈善总会在募集资金、扶危济困、倡导公益宣传等方面取得了长足发展，并以慈善助学、社会救助、慈善宣传等形式参与地区扶贫开发，成为印江县社会扶贫活动当中重要的补充力量，在整合吸引扶贫资源、解决部分贫困群众的生存发展困难、支持地区教育事业发展、提高贫困人口发展能力以及营造地区参与扶贫助困的慈善氛围等方面取得了显著成效。

一是整合吸引扶贫资源，扩大了扶贫开发的多主体参与。印江县慈善总会自成立之日起始终将募集慈善资金作为工作的重点，并立足本地发展实际以及组织自身的优势，创新拓展多种形式的资金募集形式，整合输入扶贫资源，成为当地扶贫开发的重要补充力量。2011年，印江县慈善总会成立之初，一次性募集共计130万余元的善款和价值2万元的物资。同时，在望谟县洪灾、雅安地震、印江干旱等突发性灾害事件发生时，慈善总会多次组织社会募捐行动，凝聚社会各界的爱心资源支援灾区抗灾减贫。此外，慈善总会立足地区发展的实际，积极拓展与企业及社会组织的合作，与部分企业、社会组织建立了稳定的合作关系，以定向项目资助的方式争取和吸纳慈善捐助，并将这一捐助方式常态化、持续化。通过与万向集团慈善基金会、衣恋集团合作，实施教育扶贫的“四个一万”工程资助项目、“衣恋阳光班”资助项目等，印江县慈善总会建立了与政府组织、企业和社会组织的扶贫合作，进一步整合地区扶贫资源，扩大了扶贫开发的多主体参与。

二是救助弱势群体，缓解了部分贫困人口的生存困境。扶危济困是慈善组织的宗旨所在，印江县慈善总会通过多方筹募资源，争取政府组织、民营企业以及其他社会组织的资金和项目支持，开展了多种形式的社会救助及公益援助行动，从助残、助老、助孤、助医、助学、助困等方面解决残障人士、老年人、孤儿、长期患病人员、计生特殊困难家庭以及遭遇突发性灾害的家庭等社会弱势群体及时提供多方面的救助和帮助，一定程度上缓解了这部分贫困群体的生存困境。例如，为解决计生特殊家庭的生活困难，保障妇婴健康，印江县慈善总会向县内贫困计生户婴幼儿发放乐力士奶粉150桶，折价15万元，数据来源：《印江自治县慈善总会2011—2013年度工作报告》。 以解贫困家庭婴幼儿的燃眉之急；积极争取2012年度贵州省慈善总会启动的“慈善情暖万家”慰问活动，以发放慰问物品和慰问金的形式，对木黄镇、朗溪镇、刀坝乡因突发灾难、大病、重残导致生活困难的低保或特困家庭实施救助，等等。

三是注重教育扶贫，提高了贫困人口的发展能力。通过慈善助学，整合地区教育助学项目，印江县慈善总会以国家“圆梦行动”助学行动计划为依托，以奖(助)学金发放的形式对符合申请条件的贫困学子进行资助，帮助其实现大学梦想，以造血式扶贫方式提高贫困人口的发展能力，力图斩断地区贫困代际传递的根源。2011年、2012年，印江县慈善总会成功承办了“圆梦行动”助学金集体发放仪式，分别发放助学金3168万元、915万元。2011年，浙江省万向集团慈善基金会选择在印江县开展实施助学扶老的项目活动——“四个一万”工程，印江县慈善总会被纳入工作领导小组，并按照“四个一万”工程确定的资助办法，根据不同情况对各类受助人员实施了1200~4000元的资助。2013年，慈善总会联合韩国衣恋集团开展实施了“衣恋阳光班”资助项目，共投入资金15万元，帮助印江民族中学50名高一新生获得每人每年3000元的资助。数据来源：《印江自治县慈善总会2011—2013年度工作报告》。这些教育资助项目，有利于解决印江县部分贫困家庭子女的教育问题，并从长远意义上提高贫困人口的发展能力。

四是营造了全社会关注和参与贫困人口扶贫开发的社会氛围。通过积极宣传当地慈善和公益事业、表彰扶贫助困的良好品德和乐善好施的人物事迹，印江县慈善总会不仅为社团自身发展营造了良好的社会环境，也为营造全社会共同关注和参与慈善公益事业的氛围创造了条件。社会氛围的营造是推动社会扶贫进一步发展的环境基础，不仅有利于社会扶贫格局的真正形成，也是地区实现精神文明建设以及构建社会主义和谐社会的重要内容。印江县慈善总会在开展扶贫活动的同时，注重组织宣传及慈善精神的倡导，在地区营造了一定的慈善助困氛围，这也是印江县慈善总会乃至地区社会扶贫行动持续推进和发展的重要支持力量。

3 印江县慈善总会参与社会扶贫的经验启示

综观印江县慈善总会自身发展的历程及其参与地区社会扶贫的主要行动和成效，其在参与扶贫行动过程中具有以下几个方面的经验和启示。这些经验是印江县慈善总会参与社会扶贫取得一定成效的原因和基础，是其作为贫困地区一个本土社会组织参与扶贫所探索出的成功经验；同时这些经验也为我国其他地区社会组织，尤其是一些贫困地区的本土社会组织发展以及参与扶贫开发提供了一定的借鉴和启发。

1) 注重组织公信力及资金募集能力建设

公信力及资金募集能力是评估社会组织活跃度的重要因素，印江县慈善总会在发展运作过程中十分注重提高组织的公信力及资金募集能力，这也是其参与社会扶贫的重要基础和经验。印江县慈善总会在成立之初就具有了完整的社会团体组织架构，具有独立的办公场所及初始资金，并由会员大会通过了总会章程及基金管理办法，对慈善总会的宗旨、任务、会员、组织结构、资产使用管理等方面进行了明确界定，并对创始基金、专项基金的来源、使用等做出了具体规定，基金会严格执行国家规定的各项财务管理制度，按照有关规定接受财政和审计部门的监督。规范的组织建设和组织管理也为其提高慈善资金的募集能力奠定了基础。近年来，慈善总会形成了多元的资金募集渠道，与政府组织、市场组织及其他社会组织建立了良好的合作关系。坚持定向资金向资助方提供详细动向报告、大型自然灾害集资捐款通过网站平台进行发布、日常捐赠接受省慈善会统一登记管理、其他资金项目使用情况公开公示的资金披露原则，印江县慈善总会十分注重资金使用管理的公开度、透明度，以此加强组织的公信力建设，并形成组织公信力强—社会信任度高—组织募集资金能力强的良性循环。此外，作为地区民政部门指导成立的一个颇具官方色彩的社会组织，印江县慈善总会除接受国家社团管理的一般监督以外，还接受地区民政部门的指导和监督，这也在一定程度上增加了慈善总会发展运行过程中的自律性。定向资金是肯定会给资助方提供详细的动向报告的，大型自然灾害的集资捐款会通过网站平台进行发布，并且省慈善会会进行统一的登记管理，而其他的资金项目的使用情况会在换届大会或者是重要大会上进行公开公示，平时很少公示。(GZYJ201404101)2) 注重与其他扶贫主体的交流合作

从成立背景看，印江县慈善总会是地区政府推动慈善公益事业发展的具体举措，因而从一开始就并非自下而上产生的草根性民间组织，而是政府自上而下成立的半官方社团。从人员构成看，印江县慈善总会的顾问、会长等领导层皆为印江党政领导干部，办公室工作人员也是由民政局工作人员兼任，首届理事会常务理事的78人中，党政组织及人民团体领导有52人，占总数的2/3，因而慈善总会与地方政府的关系可见一斑。可以说，印江县慈善总会是一个具有浓厚官办色彩的社会组织。这种特殊的组织性质一方面限制了社会组织民间性的发展，另一方面也为组织发展运作提供了相应的政府支持和合法性。因此，印江县慈善总会立足自身的组织优势，力图在政府系统内部以及组织成员的社会网络当中寻求自身发展的资源支持，为组织开展多种形式的扶贫助困行动获得更多的政府支持和资源供给。此外，利用组织内部相当大一部分理事会成员的企业背景及社会组织背景，印江县慈善总会积极拓展了与企业、社会组织的交流合作，尤其是引入企业定向资助的项目形式，为扶贫助困注入了稳定、持续的资源投入，保障了扶贫行动的顺利开展，也调动了企业参与社会扶贫的主动性和积极性。

3) 注重利用和发挥组织的本土优势

就贫困地区扶贫开发而言，本土社会组织具有立足地区实际的本土优势，因而有利于充分利用有限的扶贫资源满足贫困群体的需求，减少扶贫过程中的参与协调成本，提高地区社会扶贫的效率和效益。从印江县慈善总会的实践看，一方面，印江县慈善总会充分利用组织与政府、企业关系密切的优势，拓展了与企业、社会组织的交流合作，为组织开展扶贫助困行动争取了更多的政府支持和资源供给。另一方面，按照安老扶孤、助医助学、扶贫济困的慈善宗旨以及扶贫资源的实际可得性，印江县慈善总会将老龄人口和贫困学子作为最主要的扶助对象，集中慈善资源开展多形式的助医、助学活动。在这一过程中，作为本土发展的社会组织，具有相应的信任优势及社会资本，印江县慈善总会在与地方政府、企业、社会组织或受助对象等进行协调和交流过程中，有效规避了外来社会组织文化与地区发展文化的摩擦，容易就扶贫目标的一致性实现扶贫开发的参与合作，减少多主体沟通和参与的不良成本。

4) 注重向民间性和枢纽型社会组织转变

作为贫困欠发达地区的本土社会组织，地区社会经济发展的水平决定了印江县慈善总会很难在本地区募集到更多的慈善资源，而慈善资源是维持组织持续发展和实质运行的基础。虽然如前所述，印江县慈善总会特殊的官办色彩为其发展运行提供了一定的政府支持和资源供给，然而社会组织的官方性也使其在开展公益项目和扶贫活动时常处于尴尬地位，并影响组织开展公益项目的持续性、独立性。因此，印江县慈善总会在发展过程中始终关注自身的定位问题，尤其在社会扶贫行动中力图作为政府扶贫项目的承接者以及地区扶贫资源的统筹者，即政府组织、市场组织以及社会组织之间的枢纽型组织，并在不断的发展过程中寻求向民间性的转变。找准社会组织的定位是其开展公益项目的重要基础，也有利于集中有限的人力、物力、财力资源，投入到组织最为擅长的公益项目活动中，提高扶贫助困行动的专业化水平和资源利用效率。例如，当前印江县慈善总会多次组织承接地区“圆梦大学”助学行动公益项目，不仅利用自身优势整合到多项扶贫资源以支持地区教育事业发展，成为地区社会扶贫的亮点，也使其成为慈善总会宣传自身、获得社会认可的品牌项目。

4 印江县慈善总会参与社会扶贫的问题和挑战

社会组织在扶贫过程中能够利用自身优势，有效弥补政府扶贫的缺陷和不足，并在扶贫开发过程中发挥不可替代的作用。但由于社会组织本身存在一定的客观缺陷，并受到资源、制度、社会环境等一系列因素的影响和制约，因此社会组织参与扶贫开发必然存在一定的问题和挑战。结合调研来看，印江县慈善总会在参与地区扶贫行动中主要存在以下几个方面的问题。

1) 资源短缺问题

文献研究发现，我国社会组织特别是本土社会组织的机构一般都比较小，筹募资金的能力较弱，因而缺乏支持其自身发展以及参与扶贫行动的资源供给，这也进一步造成了社会组织扶贫行动的低效性和不稳定性。汪大海指出，我国具备扶贫功能的慈善组织在数量和质量上都明显发展滞后，且大多面临资金以及合法性认同不足的困境。以基金会来看，全国具有扶贫功能的基金会有259家，在全部2750家基金会中仅占942%，同时分布不均，各省份数量差距较大。汪大海、刘金发：《慈善组织参与扶贫领域社会管理创新的价值与对策》，《中国民政》2012年第12期。 从印江县慈善总会来看，这种资源短缺不仅表现为组织自身发展资源的不足，也表现为扶贫资源的短缺。印江县慈善总会缺乏专职的工作人员，而是由地区政府领导干部兼任，人员流动性较强，造成许多项目活动的非可持续性和不稳定性。此外，在资金募集渠道和资源动员能力上，虽然其资金来源渠道较多，但无论是政府组织，还是企业等市场主体，实际能够给予的资金都比较少，这不仅造成社会组织自身发展的局限性，也使其开展扶贫活动或公益项目的覆盖人数偏少，远未能满足贫困人群的需求。为什么慈善会是兼职工作人员呢？主要是因为在我们县级这样的地方慈善工作是比较少的，专门配置工作人员就显得人力资源有点浪费。当然这种兼职工作方式，直接后果就是工作人员不能专注、专心于该项工作，更多是为了完成任务。其次是因为基层工作人员流动性大，导致了工作缺乏常态化，就算是某个工作人员对这个工作有所想法，但是因为人员调动，这项工作就有可能叫停。(GZYJ201404101)2) 对政府过度依赖问题

社会组织与政府的关系是影响其参与社会扶贫的重要因素。不得不承认，政府支持在我国尤其是贫困欠发达地区本土社会组织的发展过程中具有重要作用，但由于这种官方或半官方性质，社会组织在资金、人员构成上产生了对政府的依赖性。然而这种依赖性的过度发展则造成了社会组织在日常公益运作及扶贫项目选择上也难以脱离政府的管控，甚至承担了部分社会组织功能之外的政府任务，影响其扶贫功能的发挥以及长期发展。而政社不分也会造成社会组织民间性的异化，成为“第二政府”，即社会组织丧失社会公益功能，反而为政府所累，成为政府的负担而非履行对公众的承诺或社会使命。就印江县慈善总会来说，上级政府每年为其制订相应的任务指标，使得慈善总会忙于完成政府指标而忽视了自身公益事业的发展，甚至其工作任务偏离了组织的慈善性而异化为政府行政性。由于资金来源具有强烈政府依赖性特征，印江县慈善总会在扶贫项目的选择、执行过程中也必然带有强烈的政府主导性。在这种行动模式下，印江县慈善总会参与的社会扶贫不仅延续着政府扶贫的外来主导者特征，容易忽视扶贫过程中贫困人群的信息反馈和合作参与，而且在这种单向的合作模式下，组织也容易丧失实施扶贫项目的创新性和主动性，进而沦为政府履行职能的工具或手段，丧失社会组织参与扶贫的真正意义。因为我们的工作量太大了，而每一年上级都会给我们一个任务目标，就是慈善资金必须达到20万或者30万这样的指标，但是这个指标因为仅定向资助资金就很容易达到了，导致了我们也很少主动去思考这个问题。(GZYJ201404101)3) 扶贫创新力不足问题

与政府扶贫相比，社会组织参与扶贫不仅具有扶贫开发的一般意义，更在于对政府扶贫理念、扶贫模式的创新意义。印江县慈善总会作为本土社会组织参与当地扶贫开发，无疑是对政府扶贫的有效补充，但是其创新力不足的问题也进一步限制和影响了社会扶贫的进一步发展。概括来看，印江县慈善总会参与当地扶贫创新力不足的问题主要表现在两个方面，即扶贫模式创新不足的问题以及参与扶贫创新动力不足的问题。结合印江县慈善总会开展的扶贫形式来看，除教育扶贫外，慈善总会开展的公益援助项目多为发放扶贫慰问品或救助资金、开展免费体检等形式，这些形式均是对政府主导下一般救助式扶贫模式的沿袭，仅仅用于解决贫困人口的暂时性生计困难，缺少对贫困人口长远发展的关注，缺少扶贫形式的创新性和可持续性。而与此相关的是慈善总会参与扶贫的创新动力不足问题，这也是其在扶贫资源短缺以及组织行政化倾向问题影响下产生的缺陷和不足。

5 促进社会组织参与社会扶贫的对策建议

根据社会组织参与我国农村扶贫的发展现状，特别是结合印江县慈善总会这一本土社会组织参与地区扶贫行动过程中存在的问题和挑战，试提出以下几个方面的对策建议，以促进社会组织更好地参与地区社会扶贫行动中，并提高其自身发展的水平以及社会扶贫的效率。

1) 政府应加大资源投入，扶持社会组织发展以提高其扶贫能力

我国扶贫开发进程进入新的历史阶段以后，政府需要动员全社会的力量，与社会组织进行合作，探索和完善社会组织与政府在扶贫领域的制度化、常态化协调、协同和合作机制。汪大海、刘金发：《慈善组织参与扶贫领域社会管理创新的价值与对策》，《中国民政》2012年第12期。而在贫困欠发达地区，本土社会组织的发展仍处于起步阶段，因此政府更应在其发展初期投入更多的资源支持，以促进其自身的发展壮大，进而提高其参与扶贫行动的能力和效率。例如，在印江县慈善总会发展的现阶段，当地政府可以采用社会组织示范、政府推广的合作模式，鼓励其承接部分扶贫资源或项目的政府转移，并吸纳慈善总会参与扶贫项目的确认、形成、资金募集、实施、监测与评估的全过程，提高社会组织的知名度，创造良好的宣传环境，从政府层面提高慈善总会的资源动员能力和资金募集能力，以保障其组织发展和扶贫项目运作的可持续性。

2) 社会组织应处理好与其他组织主体的关系

印江县慈善总会作为贫困地区的本土社会组织，本身就存在扶贫资源及能力不足的问题，与其他组织进行合作是其参与扶贫的主要模式，因此组织应处理好自身与政府组织、其他社会组织以及市场组织的关系。尤其在与政府组织的关系上，印江县慈善总会应注重理顺政社关系，防止组织的行政化倾向。虽然社会组织在成立发展初期易对政府组织产生一定的依赖性；尤其是在政府主导农村扶贫的模式下，社会组织处于从属的补充地位，但社会组织应注重提高自身的发展能力，并逐步实现组织向民间性、自治性、社会性和独立性的转变和过渡。在与其他社会组织的关系上，印江县慈善总会在探索与其他社会组织合作交流方面取得了显著成效，未来发展过程中应注意在项目竞争中推动募款机构与专业扶贫济困机构或社会服务机构之间的分工，提升社会组织的专业化程度，打造完整的公益产业链。此外，在与市场组织的关系上，应继续扩大与地区企业的合作，开展多种形式的公益援助项目，并尝试引入竞争性的市场机制来为组织自身发展服务，并提高社会扶贫的效率。

3) 社会组织应注重自身建设，提升其参与社会扶贫的创新能力

我国社会组织起步较晚，在规模、数量、结构等方面均与国外存在一定的差距，这在贫困欠发达地区表现尤为明显。因此加强社会组织的自身建设，尤其是提升组织参与扶贫的创新能力，是促进其参与社会扶贫行动的必要基础。对印江县慈善总会来说，首先在内部治理上应健全自身的组织结构、管理体制、决策程序和财务制度，并增强组织的透明度、公开度；其次应逐步实现专职工作人员的职业化、专业化，加强对人员的文化知识培训和扶贫专业知识培训，同时继续吸纳社会志愿者资源，使其成为慈善总会开展扶贫行动的重要补充力量；再次是在筹资能力建设上，应进一步强化慈善募捐的专业伦理、知识和技能水平，培训志愿者熟悉相关税制和法律，建立起完善的筹资体系，继续拓宽筹资渠道，通过宣传策划、战略规划等手段，积极主动向社会各界进行募捐，以提高社会组织自身发展及参与扶贫行动的资源供给能力；最后是注重与其他社会组织的学习交流，探索开展创新形式的扶贫救助项目，以内外部激励的形式形成组织提高创新能力的动力基础，充分发挥社会组织参与扶贫的创新优势。

(二) 民营企业参与扶贫研究——以重庆市秀山县永达建材有限责任公司为例

《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》在社会扶贫部分提出要动员企业和社会各界参与扶贫，大力倡导企业社会责任，鼓励企业采取多种方式，推进集体经济发展和农民增收。事实上，民营企业结合自身特点及其独有的优势，在我国社会扶贫过程中扮演了重要的角色，对推动当前社会扶贫创新也具有重要意义。

武陵山区社会扶贫专项调研组开展的相关调查发现，武陵山区各地区民营企业在参与社会扶贫过程中发挥了较大作用，并产生了一些典型案例和扶贫模式，如湖南湘西州花垣县德农牧业有限责任公司的产业扶贫模式、湖北省建始县民营企业成立的扶贫协会等。在这些案例中，重庆市秀山县永达建材有限责任公司作为本土民营企业的代表，以回馈社会、感恩家乡的企业精神参与当地扶贫开发，通过发展农村木材产业、建立爱心教育协会、支持当地基础设施建设、捐资助困等方式，助推当地产业扶贫、教育扶贫、农村基础设施建设以及社会公益事业发展，在增加贫困家庭收入、提升贫困人口发展能力、改善农村基础设施条件等方面取得了一定成效，受到当地政府及广大社会群众的认可和好评，将企业建设与贫困地区发展和农民增收相结合，实现了企业、政府与贫困群众的互利共赢，不失为民营企业参与社会扶贫的典型案例。同时，民营企业扶贫也面临自身资源和能力有限、政府宣传引导不足以及社会认可度低等一系列问题和挑战。因此，总结贫困地区民营企业参与扶贫开发的经验教训，也能够为推动民营企业参与我国社会扶贫提供一定的借鉴。

1 企业背景介绍

重庆秀山县永达建材有限责任公司(以下简称永达建材)成立于2008年，是一家从事建筑材料批发零售，以经销批发为主要经营模式的民营企业，也是目前秀山县乃至整个重庆区县规模最大、经营品种最为齐全的集成化装饰材料企业之一。2012年，永达建材加工生产产值和公司经营销售营业额达到5500多万元，现已入驻秀山县物流园区，成为目前园区内最大的民营企业经营商。据了解，目前公司每年可提供120余个固定岗位，其中除技术人员外，还实现了本县剩余劳力110余人转移就业，每年支付劳务费200余万元。根据永达建材有限责任公司介绍资料整理。

永达建材的创始人、董事长兼公司党支部书记钟纯刚出生于山区农村的贫困家庭，求学时依靠买卖木料赚取生活费勉强完成高中和电大的学习。2005年，秀山县出台了鼓励外出农民工返乡创业的政策，钟纯刚放弃在主城区的事业，带着20余万元积蓄，回到秀山县开办木业加工厂，寻找机会带领贫困村民共同致富。经过3年积累，钟纯刚于2008年组建起永达建材有限责任公司。在实现企业赢利和发展壮大的同时，钟纯刚始终不忘自己返乡创业的初衷，通过多种形式参与地区农村扶贫开发，以一个民营企业的星星之火点亮贫困山区脱贫致富的发展愿景。

2 永达建材参与重庆秀山县社会扶贫的行动及成效

作为秀山县本地培育和发展起来的民营企业，永达建材自成立之日起就将回馈社会、造福秀山作为公司发展的社会目标之一。而其创始人的家乡情怀，使企业在发展过程中更加注重以企业赢利带动当地贫困人口增收，以企业发展回馈社会，改变当地贫困现状。具体来看，永达建材在秀山县社会扶贫过程中的行动及成效主要包括以下几个方面。

1) 建设木材生产基地，以企业发展助力当地产业扶贫

永达建材自2008年成立至今，在秀山县广大农村地区以土地流转方式建立木材生产基地，在促进企业发展的同时也带动了当地产业扶贫的有效推进。公司以承包、租赁、入股分成等方式，先后在孝溪乡、清溪场镇、溪口镇与农户签约用地达2万余亩，意向协议1万余亩，采取“公司+基地+农户”的方式发展当地林业产业。并在清溪场镇巨丰村，孝溪乡格维村，溪口镇龙洞村、龙盘村、武隆村、中和村等6个村先后投入600余万元资金，建立起30亩苗木基地，造林面积达至13 000余亩，帮助地区农民种植速生林木桉树、鹅掌楸、香椿等苗木195万余株。未来永达建材计划用3~5年的时间连年造林，使林业产业面积发展达到3万亩以上。

木材基地建设为当地经济发展带来了可观效益。首先，13 000亩的荒山荒坡造林工程为当地留守劳动力提供了大量就业机会，在一定程度上解决了农村留守劳动力的就业问题。据统计，永达建材的造林工程共计带来了160余万元的务工收入，不仅在短期内增加了贫困家庭的收入，建立木材基地更在长远阶段为当地留守劳动力提供了长期就业的可能。其次，通过流转土地方式培育的木材基地，以承包、租赁、入股等方式经营土地已经直接为农户带来了30余万元的租金收入，而退耕还林也为农户带来了相应的国家政策性补贴收入，如清溪场镇巨丰村3000亩退耕还林农户16年可获补偿共计882余万元，这将在很大程度上增加当地农民的经济收入。而未来十年木材成材后，以每年成片砍伐3000亩计算，入股农户预期每年可分红2000多万元。若按砍伐当年的市场价格，农户获得的经济收益将更加可观。此外，永达建材计划待木材基地实现产出以后，把木材的初加工无偿转让给当地群众自办自营，让更多农户获得产业发展的经济效益。

以木材为原材料的建材加工产业，本身与农村和农民具有密不可分的关系：一方面，永达建材以土地流转形式建立了企业的原材料生产基地，既为企业的长远发展提供了稳定的原材料供应基础，也在实现企业赢利过程中，以林业产业助推当地产业扶贫，在解决留守劳动力就业、增加贫困人口收入、提高贫困人群发展能力等方面发挥了积极作用；另一方面，永达建材响应地区政府退耕还林、保护生态环境的号召，结合当地生态发展的现状，发挥山区林业优势，盘活荒山荒坡，扩大植树造林面积，也改善了当地的生态环境，为秀山县生态环境建设做出了贡献。

2) 成立教育爱心协会，以企业赢利支持当地教育扶贫

2013年3月，永达建材组织成立了企业党支部，由公司总经理钟纯刚担任党支部书记，并在其带领下充分发挥党支部推动发展、服务群众的作用。对当地教育事业落后的强烈感受，促使钟纯刚带领的党支部号召秀山县部分企业成立了教育爱心协会，支持当地教育事业发展。2013年4月28日，秀山永达建材教育爱心协会正式挂牌成立，协会决定每年向秀山教育界无偿捐赠20万元，用于资助办学、奖励优秀教师和优秀学生、帮助贫困学生解决入学难问题。同时，作为企业组建的一家民间社会团体，钟纯刚非常注重组织的规范管理，尤其在捐赠资金管理上，设置专门工作人员负责教育基金的使用、公示管理等，并注重协会的宣传、策划，以期带动更多民营企业参与当地教育扶贫事业发展。

教育扶贫是实现贫困地区开发式扶贫的重要举措，永达建材积极支持当地教育事业发展，不仅彰显了企业的社会责任感，传承发扬了中国商人乐善好施的传统美德，并思考和探索民营企业参与社会扶贫的使命和责任感，集聚地区民营企业力量，带动其他企业参与社会扶贫和公益事业建设，在地区社会扶贫中发挥了更加广泛、更加重要的作用。

3) 改善农村基础设施，以企业发展惠及当地贫困人口

秀山县贫困山区的基础设施建设较为落后，尤其是交通建设不足成为制约当地脱贫致富的难题，也对企业发展产生了不利影响。永达建材十分注重改善当地的基础设施建设，先后出资40多万元在秀山山区修造了10多条产业路及通组公路。在清溪镇巨丰村，永达建材不仅无偿出资硬化了200米的通组路，还为村民安装了便民路灯，为村民出行和木材运输提供便利，有效改善了农村的基础设施和村容村貌。本节数据根据对秀山永达建材有限责任公司董事长钟纯刚的访谈资料整理。

农村基础设施建设是实现地区扶贫开发、实现贫困村民脱贫致富的先决条件。事实上，尽管国家主导的扶贫开发强调以村为扶贫单位，然而国家大规模推动的专项扶贫以及行业扶贫很难在短期内惠及每一个贫困村庄，尤其是山区自然条件极其恶劣的贫困地区。而社会组织或民营企业等主体的草根性和本土性，往往对地区发展过程中最迫切的问题和需求更敏感，也能够在短时间内积聚人力、物力和财力，更有效地解决扶贫开发中的问题和困难，这也是民营企业或社会组织参与地区社会扶贫的重要特点和显著优势。在这一层面，永达建材将企业建设与当地发展相结合，在企业建设的过程中注重惠及贫困地区的基础设施建设，使贫困地区分享企业发展成果，并以更高的资源利用效率帮助贫困地区完善基础设施，改善贫困地区的生产和生活环境，不失为企业创新社会扶贫的有效模式。

4) 捐资助困，以企业社会责任感参与当地公益事业建设

企业的社会责任感是一个企业产生、存在和发展的内在要求。从宏观层面来说，企业承担社会责任体现在依法经营、诚实守信、照章纳税、关心公益、参与扶贫助困等方面，而具体到单个的企业主体，其能够以一己之力参与到社会公益事业当中，并投入一定的资源用于救灾解困，都可以看作企业承担社会责任的体现。早在2005年，永达建材的创始人钟纯刚已经开始以个人的身份参与当地公益事业建设。企业建立以后，钟纯刚开始投入更大的精力和资源参与当地扶贫开发，履行企业社会责任。除建立木材基地、成立教育爱心协会、改善当地基础设施建设以外，在日常运营过程中，企业还通过直接捐赠、紧急救助等方式，帮助贫困人群解决突发性、暂时性的生计困难。由永达建材发起成立的教育爱心协会，并非只针对教育事业提供支持和资助，对一些特困家庭和孤寡老人，协会也进行了捐赠和帮助。此外，永达建材还直接对口帮扶了孝溪乡、清溪场镇、溪口镇等的几个村庄，帮助贫困家庭实现就业，提高贫困家庭生计的可持续性。

通过履行企业的社会责任，永达建材不仅获得了秀山县政府、工商联以及地区贫困人群的支持和认可，也在地区民营企业当中树立了感恩回馈社会的先进典型，不仅为企业发展树立了良好的企业形象，也给企业领导者个人带来了社会荣誉和社会资本，实现了企业发展、贫困人口脱贫致富以及企业领导者自我价值实现的多赢格局。

综上所述，民营企业参与的社会扶贫在地区扶贫开发过程中取得了一定的成效。一方面，通过企业履行社会责任而直接进行的物质和资金捐赠，一定程度上解决了贫困人口的生计困难，增加了贫困人口的社会支持；另一方面，民营企业通过产业扶贫、教育扶贫等扶贫模式，提高了贫困人口的个人发展能力，帮助贫困人口实现生计的可持续发展，并在很大程度上改变了贫困人口“等、靠、要”的贫困心理，提高了其参与扶贫开发的主动性、积极性。此外，就永达建材来说，民营企业立足贫困地区的自然条件，结合产业发展优势，将自然资源转化为经济资源，也促进了地区经济、社会乃至生态环境方面的建设和发展。

3 民营企业参与社会扶贫的经验启示

作为社会扶贫的主体之一，民营企业参与社会扶贫实际上是实现资源配置由市场向社会流动的重要形式，旨在集聚市场资源投入到贫困地区的扶贫开发过程中。民营企业参与社会扶贫也是其履行社会责任的具体体现，不仅有利于增加现有的扶贫资源，民营企业的市场化机制也能够促进国家主导的扶贫开发机制的不断调整和创新，提高扶贫资源的利用效率和扶贫开发的实效性。分析秀山县永达建材责任有限公司参与的社会扶贫行动，民营企业参与社会扶贫具有以下几个方面的经验启示。

1) 民营企业参与社会扶贫应因地制宜、因需制宜、因人制宜

首先，因地制宜不仅是国家专项扶贫政策在贫困地区扶贫开发过程中应坚持的原则，更是民营企业参与社会扶贫的基本要求。企业是以市场和赢利为导向的，尤其是企业参与产业扶贫一定要坚持结合地区发展的实际，即地区的自然条件和人文因素以及产业发展的市场环境和发展前景。我国部分贫困地区产业扶贫过程中的失败案例不胜枚举，其重要原因就是缺乏对地区自然环境及市场环境的准确论证。永达建材结合当地山区特点，充分发挥山区优势，盘活荒山荒坡，在当地建立木材基地，在给企业带来巨大经济收益的同时，也相应解决了当地贫困农户的剩余劳动力转移问题，并带来改善地区生态环境的正外部性社会效益。

其次，民营企业参与社会扶贫还需要因需制宜，即结合贫困地区发展的现实需求，突出重点。永达建材的创始人钟纯刚长期的农村生活经历以及其与农民不可分割的密切联系，使其深知贫困地区发展的现实需求，即对地区基础设施建设以及教育事业发展的强烈需求。因此，永达建材自公司成立之日起就着重从这两个方面入手，投资改善地区落后的基础设施建设，建立爱心教育协会，支持地区发展教育事业。

最后，民营企业参与社会扶贫还要因人制宜，即针对贫困农户的不同需求给予相应的帮扶或救助。在永达建材董事长钟纯刚看来，社会扶贫也应该根据实际情况来解决贫困人口的问题，尽量帮助贫困人口解决实际的生产生活问题而非单纯的物质捐赠或慰问。同时，不同的贫困对象具有不同的现实需求，针对贫困山区一些没有脱贫能力的老、弱、病、残等群体，对其进行慰问或给予直接的物质和资金帮扶，有利于帮助其解决现实性的温饱问题；而对于那些由于突发性事件而暂时陷入贫困以及具有一定能力而暂时缺乏机会和条件的贫困人口来说，扶贫开发除了应给予物资帮扶以帮助其解决暂时性困难以外，更重要的是为其创造一定的条件和机会，以帮助这类贫困人口自食其力、摆脱贫困。

2) 民营企业参与社会扶贫应注重与其他扶贫主体的合作

在参与当地社会扶贫的过程中，永达建材不仅仅依靠自身企业组织的力量，还通过与其他扶贫主体如政府扶贫部门、工商联等社会组织以及其他民营企业合作，共同推动社会扶贫行动的开展。在贫困对象的选择上，永达建材积极与当地政府部门及社会组织协商，如根据扶贫部门、县教委、工商联、妇联以及一些社会公众提供的贫困人口名单，成立专门的评估小组组织评估，对贫困对象的信息进行核查，以确定真实的贫困对象进行救助或帮扶，使扶贫更加公平公正，将有限的资源用在真正需要的人身上，发挥扶贫资源的最大效用。同时，借助秀山县工商联合会这一社会组织平台，永达建材积极动员和带动其他民营企业参与秀山县扶贫开发。永达教育爱心协会的成立就是其与其他民营企业合作扶贫的典型表现。另外，在日常的捐资救助工作中，永达建材注重与其他民营企业的合作交流，集聚更广泛的扶贫资源投入当地扶贫开发。此外，贫困人口的参与是扶贫开发取得成效的必要条件，永达建材在社会扶贫过程中充分认识到贫困人口参与的重要性，并在具体的产业扶贫和教育扶贫过程中注重调动贫困人口参与自身发展能力提升、脱贫致富的主动性和积极性。

3) 民营企业参与社会扶贫应注重转变贫困人口的思想观念

一般来讲，贫困地区人口的受教育水平普遍偏低，加之交通闭塞等客观因素制约，贫困人口的观念和思想意识趋于陈旧、落后，自身主动学习的意识、发展意识都比较淡薄，因而难以摆脱贫困，这也是贫困文化决定论支持的观点。基于此，永达建材充分认识到转变贫困人口思想观念的重要性，力图通过企业发展引入市场观念和竞争意识，并以个人的阅历经验现身说法，利用个人的社会资本网络与贫困人口进行交流，以期拓宽贫困人口的思想和眼界，为其脱贫致富提供一定的思路和想法，这是民营企业参与社会扶贫过程的重要启示，也是促进其取得扶贫开发成效的关键。他们自己(贫困人群)并不是想不出路子，实际上他们自己还是具备一些生活能力的，只是待在屋里，感觉出去不了，因为意识比较淡薄。始终在家里，一年复一年。比如，种了玉米，玉米又用来喂猪，猪杀了又来买肥料，又来种玉米，就一直循环。如果风调雨顺，生活就过得去。如果不是风调雨顺，或者遇到大病，也就生活有困难。(我)经常和他们交流，给他们提供一些建议或者思路。(CQXS201404202)4 民营企业参与社会扶贫的问题和挑战

尽管永达建材在参与秀山社会扶贫过程中取得了一些成效，并得到社会的好评，但民营企业自身发展的局限性以及民营企业参与社会扶贫制度环境的不完善等因素，都制约着民营企业扶贫开发过程中的参与行为，民营企业参与社会扶贫仍存在一定的问题和挑战。

1) 民营企业自身发展不成熟，制约其参与社会扶贫的深度和广度

在社会扶贫系统中，以民营企业为代表的市场组织具有巨大的扶贫资源，但民营企业是以利益为导向的市场组织，因此其参与社会扶贫是以不影响企业赢利和发展为基本原则的。在贫困欠发达地区，民营企业自身的发展并不成熟，其在参与当地社会扶贫过程中只能做一些企业力所能及的扶贫行动，如支持改善局部地区的基础设施建设、小范围内支持地区教育事业以及小额资金的救济和捐赠投入，不能指望其在更大范围实现基础设施建设的完善以及真正解决贫困问题。民营企业发展及其在社会扶贫过程中的局限主要是资金投入的有限性，民营企业参与社会扶贫在深度和广度上存在不足。尤其对于武陵山片区来说，山区贫困人口的扶贫成本较高，需要投入较大的人力、物力和财力以解决其生存和发展的问题。因此民营企业参与扶贫开发受其自身发展的限制，在更大层面上需要国家和政府的整体规划，需要整个社会力量的共同参与。巨丰村后面那个山坡上，当时整个土地租给我们的，条件比较差，哪家都比较落后。有一家他当时还是想出来(从山上搬下来)，他有两个爹妈，一个残疾妹妹。(我)想帮助他，让他出来做点事，他一个人在屋里撑起，他屋里事情放不开，不弄他出来，又觉得不好。这种的话，我们就只有给他提供些资金、物资。我个人都给他提供1万多元。像他这种，想把他从山里搬出来，但我个人能力是办不到的，只有靠社会，靠政府来解决，个人力量很有限，需要整个社会的力量。(CQXS201404202)2) 民营企业参与社会扶贫缺乏完善的制度建设

制度建设对于民营企业参与社会扶贫具有重要的影响，完善的制度体系能够推动和促进民营企业参与社会扶贫。目前来看，民营企业参与社会扶贫的制度体系尚不健全，这在一定程度上限制了民营企业参与社会扶贫的行动和成效。首先，我国缺乏民营企业参与社会扶贫的相应制度环境和政策支持，如相关法律法规建设不完善，缺乏对民营企业参与社会扶贫的规范和保护，对企业合法的扶贫和救济捐赠活动也缺乏明确的政策鼓励和表彰；其次，国家对民营企业参与社会扶贫的优惠政策宣传不足，没有起到吸引和鼓励民营企业参与社会扶贫的积极作用。政府缺乏对民营企业参与社会扶贫的必要引导，使得民营企业参与社会扶贫的动力不足。此外，一些税收减免等优惠措施尚未得到有效落实，这也在一定程度上制约了民营企业参与社会扶贫的动力和积极性。

3) 民营企业参与社会扶贫缺乏有利的社会环境

除制度建设不完善以外，民营企业参与社会扶贫也缺乏有利的社会环境。首先，由于民营企业参与社会扶贫的一些优惠政策和奖励措施落实执行不到位，一些表彰性的荣誉奖励也并不能普及到所有参与社会扶贫的企业，使得部分企业感到不被认可而降低了参与社会扶贫的积极性。其次，一些民营企业参与的社会扶贫缺乏相应的宣传，企业参与社会扶贫的优秀事迹鲜为人知，难以形成民营企业参与社会扶贫的社会氛围，既不利于鼓励现有的民营企业继续参与社会扶贫，也很难对其他未参与社会扶贫的企业产生带动和示范作用，社会公众和舆论对此不了解或不理解，一些民营企业的慈善行为甚至被当作没有好处、没有意义的“做傻事”，这种不被社会认可的社会环境，在很大程度上降低了民营企业参与社会扶贫的积极性。像这样的企业的话，有这样社会思想的企业或者有这些行动的人，政府应该有一个引导，提供一种积极氛围。不然，没有这种氛围的话，现在有的人想做慈善这些事情，但很多人会说他傻，现在社会有这种说法，并且持这种说法的人比较多。自己条件都不是很好，还想去帮别个(人)。其实他有这种社会责任感，但是没有氛围。政府应该大力支持，营造氛围，也需要一些政策和资金的支持。(CQXS201404202)总的来看，民营企业以市场机制对贫困人口的扶贫开发必然要受到市场机制和市场风险的影响，并具有周期长、效果缓慢的特征，这也在一定程度上弱化了民营企业参与社会扶贫的效果。在秀山这类交通落后、自然条件恶劣、信息相对闭塞的贫困山区，一些贫困人口思想观念落后，存在强烈的“等、靠、要”思想，长期以来扶贫开发的政府主导性使其对政府的依赖程度过高，缺乏自我脱贫的主动性，对社会扶贫的认可度、参与度都比较低，这也在很大程度上增加了民营企业参与社会扶贫的难度。

5 推动民营企业参与社会扶贫的对策建议

我国要建构政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局，需要政府、企业和社会各界的共同参与，特别是民营企业，因为它在社会扶贫中发挥着重要作用。因此，结合重庆市秀山县永达建材有限责任公司在当地开展社会扶贫的行动，针对其参与社会扶贫过程中遇到问题和挑战，我们提出健全相关制度环境、营造良好社会氛围、培育贫困地区本土民营企业、调动企业家本土情怀等对策建议，以推动民营企业更好地参与我国的社会扶贫进程。

1) 加强民营企业参与社会扶贫的制度建设

从现有的制度建设来看，我国针对民营企业参与社会扶贫的相关政策依然较少，大部分都是单独针对企业或者针对扶贫开发的专项政策，现有的政策和激励措施与民营企业参与社会扶贫呈现出不协调、不配套的特征。特别是对民营企业参与社会扶贫尚缺乏具体的、实质性的支持和激励措施。因此，推动民营企业参与社会扶贫亟待改善当前的制度环境，完善相关的激励措施，创造一种既有利于民营企业自身发展，又可以激励其参与社会扶贫的双赢制度环境。一方面，利用优惠政策吸引外来企业在贫困地区进行投资，以带动地区发展，吸纳农村剩余劳动力；另一方面，制定并完善民营企业参与社会扶贫的相关政策，给予参与社会扶贫的民营企业一定的政策优惠，吸引其主动参与社会扶贫。此外，政府应注重对参与社会扶贫的民营企业进行宣传和奖励，通过一定的社会荣誉来提高其参与社会扶贫的主动性和积极性。

2) 营造民营企业参与社会扶贫的社会环境

良好的社会氛围和社会环境对于促进民营企业参与社会扶贫具有重要作用。首先，政府和社会应注重对相关优惠政策和奖励措施的宣传，使民营企业认识到参与社会扶贫的双赢性，即在帮助贫困人群解决贫困问题的同时，不仅可以通过各种优惠政策提升企业发展的能力，还可以通过社会扶贫树立企业在民众心中的良好企业形象，促进企业自身发展。其次，应对社会扶贫中表现突出的民营企业和民营企业家事迹进行宣传和表彰，总结其参与社会扶贫的经验及成效，营造民营企业广泛参与社会扶贫的浓厚社会氛围，激发其他民营企业参与社会扶贫的积极性。此外，还应注重发挥优秀民营企业家在当地民营企业中的影响力和说服力，充分利用其对其他企业的示范和带动作用，引导带动其他民营企业参与社会扶贫。

3) 扶持和发展贫困地区的本土民营企业

本土民营企业将是社会扶贫中的一支重要力量，贫困地区政府和相关部门应积极培育本土民营企业，出台相关政策鼓励和扶持本土民营企业的发展，为本土民营企业的发展创造良好的社会氛围和政策环境，帮助本土民营企业解决发展中的难题，这对于发展当地经济和缓解当地贫困均具有重大意义。本土民营企业在贫困地区的建立和发展，一方面可以利用贫困地区的资源优势，发展适合当地的产业，帮助吸纳当地劳动力，为当地贫困人口提供就业机会并促进其增收；另一方面由于本土民营企业家对家乡故土的归属感和责任感，他们也更愿意回馈本土，承担相应的社会责任，对当地的社会扶贫具有更高的热情和积极性。

4) 培育和调动企业家的本土情怀

民营企业家个人的思想观念及本土情怀是其参与社会扶贫的重要推动因素，因此在推动民营企业参与社会扶贫过程中培育和调动企业家的本土情怀具有重要意义。对于当地土生土长并在家乡创业的企业家，他们对家乡故土有着天然的回馈情怀，地方政府适当的政策宣传和引导可以在很大程度上提高其参与社会扶贫的动力与积极性；而对于外来的企业和企业家，培育他们的本土性则更为重要，出于消除当地消费者对外来产品抵触心理的动机，他们也具有主动与当地文化和习俗进行融合的意愿，并以此树立公司良好的地区品牌，因此当地扶贫开发工作也可以抓住外来资本的本土化动机，培育外来资本的本土性，并以其本土性调动外来企业的扶贫积极性。张琦：《企业参与扶贫开发的机理与动力机制研究——以陕西省“府谷现象”为例》，《中国流通经济》2011年第4期。 对企业家本土情怀的培育和调动，将会推动更多民营企业参与到贫困地区的社会扶贫当中，使民营企业在推动贫困地区经济发展的同时为当地社会扶贫做出贡献。

    (三) 公民个人参与社会扶贫研究——以湖北省建始县老区建设促进会会长王正东为例    《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》明确提出，要加强规划引导，鼓励社会组织和个人通过多种方式参与扶贫开发，并积极倡导扶贫志愿者行动，构建扶贫志愿者服务网络。公益慈善行为是人类崇高思想的体现，也是彰显社会公众高尚情操，继承和发扬中华民族传统美德的要求。自古以来，在国家和民族遭遇灾害时，不少中国仁人义士都愿意贡献出一己之力，慷慨解囊、扶危济困。在当代中国，个体成员亦成为我国扶贫进程中重要的参与力量。不论是明星积极参与的慈善公益，还是普通民众对国家或贫困地区扶贫的无私奉献，以及奔波在扶贫战线“最后一公里”的广大志愿者，他们都为我国开展社会扶贫贡献出个体的力量，并在引导更多组织和个人支持贫困地区扶贫开发，营造全社会共同关注和参与扶贫开发的社会氛围方面发挥了积极作用。根据课题组对武陵山片区4省8县区的调查，贫困地区个人参与社会扶贫表现出一定的特殊性，即个人大多是依托一定的组织，利用自身社会资本来参与地区扶贫开发的进程。我们以湖北省建始县老区建设促进会会长王正东为例，探讨个人参与地区社会扶贫的成效和特点。

1 王正东参与社会扶贫的主要行动及成效

王正东是一位中共党员，曾任湖北省恩施土家族苗族自治州文化局局长、湖北省建始县委顾问、县委办公室老年党支部书记，现为湖北省建始县老区建设促进会会长、老体协主席、中国园艺学会柿分会理事、全国甜柿主产区产业联盟核心成员，曾被授予“国家思源”功勋奖章，并先后多次被评为全国优秀老区工作者、湖北省离退休干部先进个人、湖北省老有所为先进个人、建始县首届优秀人才、老区建设促进会工作先进个人等。

王正东是一位退休多年但依然时刻为地区扶贫事业忙碌奔走的热心人。十几年来，他凭借自己对扶贫事业的热忱和执着，充分利用自己的人脉和社会资源，为建始县扶贫事业做出了巨大贡献，也用自己的实际行动和高尚情操赢得了1000多名离退休老同志的认可和建始县数万百姓的赞赏。1997年，建始县为加强革命老区建设，成立了老区建设促进会，聘请刚从县委领导岗位退休的老领导王正东担任会长。从此以后，王正东便踏上了扶贫济困之路，将自己的余年奉献给了老区扶贫事业。老区建设促进会成立初期，王正东就带领十几个退休老干部率先给老区建设促进会捐款，并利用自己的社会关系和人脉资源推广社会扶贫基金，为老区建设促进会募集到了大量资金。王正东以老区建设促进会为平台，充分发挥自己的领导才能，带领老区建设促进会众人帮助老区人民改善基础设施建设，帮助村组修路、修建水池、维修水利设施、维修改造乡镇医院；支持当地教育事业发展，帮助改造学校并资助贫困学生，解决老区人民行路难、饮水难、看病难、上学难等问题；大力发展当地农业产业，推进输血式扶贫向造血式扶贫转变，在帮助贫困老区人民实现脱贫致富、提升发展能力方面做出了积极贡献，也形成了个人参与社会扶贫的典型案例。

1) 发挥个人社会资本优势，积极开展捐资扶贫

由于恶劣的自然条件及历史原因，湖北建始县地区贫困面积较大，贫困人口分布广泛，地区生产和生活条件极为落后。老区建设促进会成立初期，为了筹集资金帮助贫困地区人民改善生产和生活条件，王正东带领十几个退休老干部率先给老区建设促进会捐款，并利用自己的社会关系宣传推广社会扶贫基金，带领老区建设促进会众人奔赴恩施、武汉、北京等地，寻求社会各界和相关部门的帮扶和资金支持。经过多方努力，老区建设促进会共募集到老区扶贫基金220余万元，引进项目资金171万元，为扶贫事业的顺利开展创造了条件。同时，以王正东为首的老区建设促进会始终坚持“扶贫帮困，不搞锦上添花，只搞中送炭；不撒胡椒面，力求扶一处成功一处，带动一方”的宗旨和原则，坚持利用好扶贫基金的每一分钱。截至目前，老区扶贫基金增值部分达到222万元，每年预计有20万元的增值，而王正东充分利用老区建设促进会基金增值部分进行扶贫，支持老区扶贫建设。

在王正东的带领下，建始县老区建设促进会运用有限的扶贫资金，致力于改善贫困老区基础设施建设和捐资扶贫，整修公路、修建乡村医院和学校、帮扶贫困学生。多年来以王正东为会长的老区建设促进会累计帮助村组修路18处14公里、修建水池15个、维修水利设施2处、改造学校3所、资助贫困学生130人、维修改造乡镇医院2所，参与消除农村茅房5户，定点扶贫每年都在5人以上，先后投入资金10多万元，扶持40户特困农户养殖当地特产景阳鸡。有一个小孩(家)在一个非常贫穷的地方，那个娃读书，家里有四口人，当时赶上读初中，每天就吃苞谷面，父亲得了癌症，母亲是哑巴，家里很困难，当时他的老师就找我们，(决定)每年给他1000块钱补助，现在(他)大学都毕业了，华工的土木工程系，后来他回来就会来感谢我们老区建设促进会。(ESJS201404202)建始县长梁乡金塘村一组是一个比较典型的贫困村，由于地理、自然条件限制，当地水资源严重匮乏，当地村民只能下雨时喝浑水，天晴找水非常困难，长期以来处于吃水难的困境，甚至曾有村民为找水而丧命。王正东了解到当地的情况后，立即带领人员进村摸底和调查，帮助村民寻找水源，筹措资金帮助该村修建了一座大容量的蓄水池，彻底解决了当地群众的饮水难问题。在王正东的推动和带领下，老区建设促进会先后帮助官店镇红沙溪村、景阳镇凤凰观村、业州镇寨坡村等多个贫困村的群众解决了吃水难题，改写了建设县多个贫困村庄吃水难的历史。

2) 发展特色产业，推动地区产业扶贫

长期的扶贫实践使王正东认识到，建始县老区群众贫困的根本原因是缺乏有效致富产业的带动，只有造血式扶贫才能真正改善贫困面貌，只有发展适合当地的特色产业才是长远的脱贫措施。于是，王正东开始探索引导群众培育致富产业。在其带领和推动下，建始县甜柿产业和景阳鸡产业得以建立和发展，成为当地产业扶贫的先进典型。

2005年开始，王正东下乡开展三农调查时发现了当地人称为天使的日本甜柿，甜柿种植具有投资小、风险小等优势。王正东请来专家进行论证，得出建始县气候和环境非常适合种植甜柿的结论。基于甜柿产业的广阔前景，王正东开始在建始县大力推进这一产业，并抓住世界银行中国发展市场在我国扶持非营利性团体的机会，积极申报甜柿产业化项目，争取项目基金，为甜柿产业发展打下了有利基础。为保证产业发展顺利进行，王正东邀请了武汉市华中农业大学的甜柿专家帮助选取和种植树苗，确保种苗质量，培训了当地200多名农民成为技术推广员。在产业发展过程中，王正东引导群众坚持走“试点示范、科技支撑、逐步推广、覆盖全县、辐射周边”的发展道路，通过以奖代补的方式，发动建始县5000余农户种植甜柿6000亩，嫁接野生柿树5万株。截至目前，在王正东的努力推动下，建始县当地甜柿产业已经达到7300多亩。此外，王正东十分注重提高甜柿产业的科技含量和品质。2006年，建始县的甜柿产品在第五届全国柿子生产和科技进展研讨会上获得优秀奖。

在产业发展模式上，王正东帮助贫困老区村民成功探索出了“三落实”和“三个一”的模式，即“组织落实、订单落实、标准落实”，“农户一株苗子出一元钱，防止农户不珍惜苗木；已经栽培甜柿的农户要新帮助一户农户；农户成功栽活一株甜柿苗，县老区建设促进会补助一元钱”，保证甜柿的产品质量以及销售渠道，在很大程度上促进了农民增收。甜柿的品质就是好。有一个人是2008年开始种植甜柿的，他种了340亩的甜柿，去年就产18万斤，收入现金38 000块。另外有一个村子，二组有一个退休的干部，他们家的甜柿为四年生的，一棵树有108个柿子，平均每一个重4两，当时我们要求就是说，要求甜柿三个一斤、要保证甜脆可口、安全卫生。另外，那个组的组长，他把这个甜柿由产品变成了商品，由商品变成了精品。这个产业我觉得，现在都讲究中国梦，我的梦就是建立甜柿梦。(ESJS201404202)除了发展建始县甜柿产业以外，王正东结合建始县地方实际，积极推动了地区景阳鸡产业的发展，以多元产业促进地区贫困村民脱贫致富。景阳鸡是建始县优质畜禽品种，曾被国家列入地理标志产品保护和遗传资源名录。2005年3月，王正东以老区建设促进会为平台，呼吁有关部门将景阳鸡列入全县重点培植的主导产业，并帮助景阳鸡养殖企业解决养殖中的资金和技术难题。王正东积极为地区景阳鸡产业发展争取资金支持，推动在景阳镇建成标准孵化室，帮助贫困农户解决鸡苗紧缺的问题，带动贫困农户自身发展。他还利用个人力量牵线搭桥，为贫困农户开辟销售平台，帮助其解决景阳鸡销售难题。目前，建始县共有8000多户农户开设养殖景阳鸡，农民年均增收在1000万元以上。本节数据根据建始县老区建设促进会调研资料整理。景阳鸡鸡肉鲜美，非常独特。我们一是帮助他们提升孵化品种，另外就是给特困户提供鸡苗，一个困难户我们给他们提供鸡苗，100只就可以赚2000多块钱。短期就是发展扶持景阳鸡基地，长期就是发展甜柿。很多老百姓就说搞两亩甜柿，比养两个儿子还好，甜柿每年就可以赚3000多，五年以后两亩甜柿平均每月就有500块钱的收入。以前是生儿养老，现在是种甜柿养老。(ESJS201404202)产业扶贫是推动贫困地区脱贫的必由之路，也是促进贫困地区内源性发展的重要支撑。在王正东及其带领的老区建设促进会的积极推动下，建始县甜柿产业和景阳鸡产业得到较快发展，成为当地产业扶贫的两大重要支撑。建始县贫困村民建立了符合地区实际的致富产业，不仅有效增加了地方政府财政收入和贫困人口的经济收入，也为贫困老区的经济发展奠定了持续性的内源发展基础。

2 贫困地区个人参与社会扶贫的经验和启发

个人参与扶贫是我国社会扶贫的重要内容，从明星慈善到志愿者服务，再到普通社会成员对贫困地区的捐助帮扶，个人参与扶贫开发，不仅为国家反贫困做出了贡献，也对彰显慈善公益精神、传播慈善文明意识以及构建社会主义精神文明产生了积极影响。对贫困地区来说，动员个人关注和参与扶贫开发，也是提高贫困地区自力更生能力以及可持续推进扶贫开发的必要基础。结合湖北省建始县老区建设促进会会长王正东参与地区扶贫开发的行动，我们可以总结和发现贫困地区个人参与社会扶贫的一些启发和经验。

1) 个人参与社会扶贫突出对组织平台的依赖性

王正东本身的扶贫实践开始于其担任建始县老区建设促进会会长的经历。老区建设促进会这一社团组织为其开展扶贫资金募集以及具体的产业扶贫实践提供了组织平台和基础。一般来说，个人参与我国社会扶贫的形式主要是采取慈善捐赠形式，或通过慈善组织、基金会等中介组织向贫困地区提供一定的物资帮扶，除扶贫志愿者以外，较少有社会成员个体直接参与社会扶贫的具体过程。事实上，在贫困落后地区，地区经济社会发展的水平在一定程度上限制了社会成员个体对社会扶贫进程的参与，个人参与扶贫通常表现为党政领导干部在行政指令要求下履行贫困地区结对帮扶志愿者的“身份”义务，而非纯粹个人出于道德指引进行慈善行为或扶贫活动。而以王正东为代表的这类社会公众以个体慈善意识为指引，并依托一定的平台或组织，将扶危济困的个人理想与组织目标相结合，开展相应的社会扶贫活动。

2) 个人参与社会扶贫突出社会资本的重要性

结合王正东参与建始县社会扶贫的行动过程，以人脉资源为主的个人社会资本网络在其中发挥了重要作用。在筹募老区建设促进会扶贫基金、推动地区特色产业发展过程中，王正东利用自身及老区建设促进会成员等退休干部的特殊身份，在原有的政府体制网络内获取了更多的扶贫资源支持。即个人的社会资本网络和社会关系，成为个人参与社会扶贫过程中重要的资源形式，也是获取其他扶贫资金、物质、人力等形式资源的重要基础。此外，个人的人格魅力及社会关系也成为其与贫困对象建立良好合作关系的关键因素。在建始县，王正东不仅在政府部门具有较高的声望，在老区贫困村民中间更具有较高的社会影响力和号召力，这些也成为其联系贫困村民、带动村民实施产业扶贫的重要基础。

3) 个人参与社会扶贫具有社会效益性

王正东参与建始县社会扶贫的行动过程，从另一层面也彰显出个人参与扶贫的扩散效应或称明星效应，即个人参与社会扶贫除推动贫困地区经济发展外，还具有明显的社会效益，尤其在带动社会成员了解和参与地区社会扶贫、营造地区扶危济困的社会氛围等方面将产生积极的影响意义。在建始县，以王正东为首的建始县老区建设促进会逐渐发展成为凝聚退休老干部力量、合力支持贫困老区扶贫发展的组织平台，王正东不仅带动了一大批社会公众参与到老区的扶贫开发进程中，也形成了良好的社会效应，营造了全县共同参与和关注贫困地区发展的社会氛围，产生了积极的社会效益。

以王正东为例的社会扶贫经验可以为我国个人参与的社会扶贫提供一定的借鉴意义。同时，这些经验特征也为个人参与的扶贫开发实践带来相应启发。例如，在个人目标与组织目标相结合的扶贫实践当中，当个人目标和价值选择与组织目标相背离时，将会产生社会扶贫过程中的一些矛盾和问题，影响组织目标和社会公众目标的实现以及扶贫实践的效率。

3 推动个人参与社会扶贫的对策建议

个人参与社会扶贫是我国社会扶贫的重要内容，社会成员个体也是民营企业或社会组织参与社会扶贫的实践主体，因此鼓励和推动个人参与社会扶贫具有较重大的现实意义。

1) 政府应积极宣传个人参与扶贫的先进典型，营造良好的社会氛围

我国扶贫开发政策决策过程中不乏对个人参与扶贫的倡导和鼓励。与此同时，近年来国家也开始加大对扶贫先进个人及其模范事迹的宣传，以表彰个人在我国扶贫事业中的突出贡献，并逐渐培育起全社会共同关注和参与扶贫开发的良好社会氛围。但事实上，目前的宣传和表彰尚处于国家倡导层面，省市县级尤其是贫困地区所在政府对个人先进典型和事迹的宣传表彰较少，未能形成有效的慈善宣传氛围。因此，在不断推进社会扶贫的过程中，地方政府尤其是县级地方政府应加大对个人参与扶贫先进典型的宣传表彰，宣传其慈善公益行为和慈善意识，以营造全社会共同关注和参与社会扶贫的良好社会氛围。

2) 政府应加强对社会扶贫个人的奖励，激发其参与社会扶贫的积极性

对参与扶贫的个人而言，利益、个体社会价值和成就感的实现以及个人对扶贫事业的情怀都是驱使其参与社会扶贫的重要因素。因此，除加强各级政府层面对社会扶贫先进个体的宣传以外，还应加强对社会扶贫先进个体的各项奖励，以物质奖励、荣誉表彰等多种形式的奖励形式激发个人参与社会扶贫的积极性和热情。这也有利于形成个人参与扶贫的明星效应或扩散效应，在社会更大范围内集聚个人参与社会扶贫的重要力量。

3) 社会应推进建立扶贫信息的交流平台，增强扶贫主体间的合作

除加强国家和社会对社会扶贫先进个人的宣传表彰以外，社会组织还应在载体建设等方面予以更大支持。结合建始县老区建设促进会会长王正东的案例以及当前我国社会组织公信力下降的危机，贫困地区应鼓励社会组织建立相应的扶贫信息交流平台或社会扶贫协同推进平台，为个人参与扶贫提供准确的扶贫信息，以利于个人了解和参与贫困地区的扶贫发展，并以组织为载体增强个人与其他扶贫主体在扶贫过程中的交流合作，以实现信息、资源共享，提高扶贫的精准性和高效性，避免扶贫资源的重复投入和浪费，提高社会扶贫的效率和可持续性，进而为构建和形成政府、社会、市场协同参与的大扶贫开发格局奠定基础。

我国进入大规模的制度性扶贫进程以来，政府主导、全社会共同参与的扶贫开发格局，不仅体现了中华民族团结协助、共同富裕的优良传统，也在很大程度上有效改善了贫困人口的基本生活状态。但随着我国扶贫开发进入新的历史阶段，以及经济社会发展的新要求，国家扶贫开发格局也应与时俱进，不断推动扶贫机制创新，积极探索形成政府、社会、市场协同推进的大扶贫开发格局。中共十八届三中全会提出，我国全面深化改革的目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。从理论上来看，治理概念强调了包括政府、企业以及社会组织等多元权力主体自下而上地，以平等、协商的方式共同治理社会公共领域的过程，强调打破以政府为主体的、自上而下的单向的统治和管理模式。国家治理体系内在地包含了贫困地区的贫困治理以及社会治理，同时国家治理能力的现代化也必然以贫困地区治理能力的现代化为组成部分，地区治理能力的现代化也为丰富和创新国家治理体系的现代化提供相应的蓝本和支撑。因此，贫困地区社会组织、民营企业及个人参与的社会扶贫不仅是我国创新社会扶贫机制以及大扶贫开发格局的重要内容，也是提升贫困地区社会治理能力以及使国家治理体系现代化的重要内容。社会组织、民营企业及个人参与社会扶贫在资源整合、信息传递、模式创新、社会评估和监督等方面的优势和特征既为推动形成国家大扶贫开发格局奠定了基础，也为国家治理体系在治理的主体、资源、形式、过程等方面提供了依据和保障。

以贵州省印江县慈善总会、重庆秀山永达建材有限责任公司以及湖北省建始县老区建设促进会会长王正东为代表的武陵山区社会扶贫实践，体现了贫困地区自力更生参与地区扶贫开发的决心和努力，以及我国社会扶贫的重要发展和创新实践。通过对上述三类社会扶贫主体参与当地扶贫开发案例的分析和研究，我们也可以发现当前我国武陵山区社会扶贫发展的一些现状和基本特点：一方面，当前各类扶贫主体参与的社会扶贫与政府存在密切关系，并具有政府扶贫的一般特征；另一方面，一些社会扶贫主体也在扶贫过程中探索了许多富有地区特色的扶贫形式，并对地区减贫发展以及营造社会扶贫的环境氛围产生了积极影响。同时，这些特征也折射出当前贫困地区社会组织、民营企业以及公民个人在社会治理体系中的角色、功能定位以及与政府的关系问题。因此，分析和研究武陵山区社会组织、民营企业以及公民个人参与社会扶贫的相关案例，既为进一步总结和分析我国武陵山区社会扶贫的规律、经验、问题等提供了重要依据，也在国家治理体系现代化的背景下，为进一步探讨贫困地区乃至国家治理体系中社会组织、民营企业以及公民个人等多元社会主体参与社会治理的角色、功能、形式、效率以及组织间关系等问题提供了借鉴和基础。

 

 

第四篇  社会扶贫相关专题研究

 

 

 

 

 

第四篇  社会扶贫相关专题研究中国反贫困发展报告(2014)——社会扶贫专题第一部分  社会治理与社会扶贫

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称为《决定》)将“推进国家治理体系和治理能力现代化”当作全面深化改革的总目标，并提出“五位一体”的建设，即紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义、深化社会体制改革，改革收入分配制度，促进共同富裕，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序。这是有关社会治理结构的规范表述，意味着社会治理创新的内容包括社会管理体制、基本公共服务体制、社会组织机制和社会保障体制。

研究认为，我国社会发展的基本取向是由政府管理转变为社会治理。“社会管理”与“社会治理”，虽只有一字之差，却有极其不同的意义，它们不是概念的不同，而是理念的不同。社会是指与经济、政治、文化等并列的一个领域或社会分系统，对这个领域或社会分系统的治理就是社会治理。社会治理的理念源自治理，治理对应于统治而产生。治理的基本主张是建构多主体治理秩序，多主体协同参与治理，达致善治。

社会扶贫可以理解为“贫困的社会治理”的基本方式之一，与贫困的单一政府治理模式相互对应。治理理论在其发展过程中，不断丰富和深化，社会治理理论可更深入地阐释社会扶贫。社会扶贫的基本主张是：多个减贫主体秩序的建构，即多主体参与扶贫和多主体协作扶贫机制的建构和完善。社会扶贫是我国贫困的性质所致，是贫困治理规律的内在规定，是治理策略优化所需，是社会治理功能所致，是贫困的结构及其治理结构所需。

一、社会治理及其创新

20世纪80年代，治理理论兴起，它是在对政府与公民、政府与社会、政府与市场这三对基本关系的反思中产生的，目前，治理理论已经成为一套内容丰富、适用广泛的理论。走向后工业社会的历程是社会治理从“分而治之”向“合作治理”的转型。张康之：《论后工业化进程中的社会治理变革路径》，《南京社会科学》2009年第1期。

(一) 治理、社会治理概念释义

1 治理

“治理”一词在汉语中古已有之，即“治国理政”。此处“治理”主要是指自20世纪80年代以来兴起的治理理论。

学术界及相关机构对治理的界定多种多样。治理理论的主要创始人美国学者詹姆斯·N.罗西瑙认为治理是一系列活动领域里的管理机制。弗里德里克森指出，如果将各种治理概念整合起来，就会形成一个或一套相对比较严密的概念，治理意味着国家与社会、市场以新方式互动，从而应付日益增长的社会及其政策问题的复杂性、多样性和动态性。格里·斯托克认为，治理的价值在于提供一种分析框架，他将其概括为五个互补的论点：①治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者，它对传统的国家和政府权威提出挑战，认为政府并不是唯一的权威中心；②治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性——国家把原来由它独自承担的责任转移给公民和社会了；③治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权利依赖——致力于集体行动的组织必须依靠其他组织——交换资源、谈判共同目标；④治理意味着参与者最终将形成一个自主网络；⑤治理意味着办好事情的能力并不限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第34页。

学术界和相关机构对“治理”的界定多种多样，其中最为人们广泛接受的是1995年全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》中的治理概念。治理即公私机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。全球治理委员会：《我们的全球伙伴关系》，吉林人民出版社2001年版，第23页。

荷兰学者基斯·冯·克斯伯根(KVan Kersbergen)和弗朗斯·冯·瓦尔登(FVan Waarden)较为完整地总结了治理的九种用法：一是善治，这是治理最突出的用法，强调合法性与效率，具有政治、行政和经济价值；二是作为国际关系领域中的“没有政府的治理”；三是作为社会和社区自组织的“治理”；四是市场制度和经济治理；五是公司治理，旨在不从根本上改变公司的基本结构的前提下，提高管理行为的责任和透明；六是新公共管理，即公共部门的“善治”；七是网络治理，其中又分为公共组织的、私人组织的或公私组织混合的三种形式；八是多层次的治理，指不同的政府层次以及公共、私人部门在各个层次上的参与；九是作为网络治理的私域治理。杨雪冬：《“治理”的九种用法》，《经济社会体制比较》2005年第2期。

2 社会治理

治理涉及不同的区域、不同的主体等。如果从治理的区域而言，有全球治理、国家治理、地方治理、乡村治理等；如果从治理的主体而言，有国家治理(政府治理)、社会治理、公司治理等。在国家社会二分法的思维下，存在国家治理(政府治理)和社会治理的区分逻辑；在国家市场二分法的思维下，存在着国家治理(政府治理)和市场治理(公司治理等)的区分逻辑。一般说来，自改革开放以来，我国社会已经形成了三个相对独立的子系统，一是以党和政府及其官员为代表，以党政组织为基础的国家系统(或政治系统)；二是以企业家为代表，以企业组织为基础的市场系统(又称经济社会)；三是以公民为代表，以民间组织或社会组织为基础的社会系统。本文所指的社会治理，主要以社会系统为对象的治理。应该说，社会治理不可能仅仅是社会系统自身的事，其还涉及国家系统的介入以及市场系统的参与。

何为社会治理？对此学术研究众说纷纭。在有关社会治理的研讨中，从权力配置的角度看，社会治理就是根据国际环境的发展和各国政府改革的效果，通过对社会管理过程中权力格局的分析与判断，对社会管理过程和模式进行的创新。韩朝华：《利益多元化与社会治理结构转型》，《中国特色社会主义研究》2007年第1期。就治理过程与目标而言，社会治理是通过制定社会政策和法规，依法管理社会事务、规范社会组织行为、合理分配社会财富、维护社会公正、化解社会矛盾、保证社会秩序和社会稳定。卢汉龙：《社会建设与社会治理》，社会科学文献出版社2006年版。应该说，上述所定义的社会治理偏重于政府自上而下对社会的管理，但社会治理的认知并未停留于此。此后的研究中，孙晓莉认为，社会治理蕴涵了有限政府、法治政府、公众参与、民主、社会公正等理念，以共同治理为本，谋求政府公共部门、私营部门、公民社会等多种社会管理主体之间的沟通和交流，通过共同参与、协同解决、共同责任机制，在社会公正的基础上提高社会管理的效率和质量。孙晓莉还指出，社会治理蕴涵的服务至上和公正至上的管理理念强调寻求一种新的公共责任机制：既要将政府从包揽一切的财政重负中解脱出来，又谋求社会多个主体、多种力量的协商合作；既要增强私营部门、公民社会的活力和自助性，又要保证私营部门和公民社会对具体意义上的公众负责；既要提高社会管理的效率，又要保证社会管理过程和结果的相对公正。孙晓莉：《西方国家政府社会治理的理念及其启示》，《社会科学研究》2005年第2期。俞可平比较社会治理、社会管理和社会自治的关系，从而定位社会治理。他认为：社会管理是政府依法对社会事务、社会组织和社会的规范和管理；社会管理的主体是公共权力部门，它实际是一种政府行为，是政府的重要职能；社会自治是人民群众对公共事务的自我管理，其管理主体是社会组织或民间组织，它是一种非政府行为，是基层民主的重要实现形式。他指出：社会管理和社会自治是社会治理的两种基本形式，是一体之两翼，对于国家的长治久安和良好的社会治理而言，两者相辅相成，不可或缺。俞可平：《敬畏民意——中国的民主治理与政治改革》，中央编译出版社2012年版，第32页。陈朝宗以社会控制论为视角，认为根据社会控制论对社会系统的划分，可以把社会治理形式分为社会的自我管理、社会的政府管理、社会第三部门管理三种。他认为，社会治理目标不仅仅是追求社会的公平和稳定，还包括社会的活力，社会生活的效率以及社会治理的成本。陈朝宗：《社会控制论与社会治理理论》，《福建行政学院福建经济管理干部学院学报》2005第4期。

笔者认同俞可平等的观点，认为社会治理主要包含两个方面：一是政府对社会的治理，改良政府与社会的关系，如培育社会组织，增强合作；二是增强社会自治。换言之，社会治理包含着政府对社会的治理以及社会自治。政府对社会的治理与社会自治并非相互脱离的两个环节，而是政府与其他社会治理主体在平等基础上相互协商、合作，即政府对社会的治理以及社会自治之间相互依存、相互促进。其相互关系可如图41所示。

图41  政府对社会的治理与社会自治的关系3 基本概念辨析

为了更进一步揭示社会治理的含义，需要简要阐释几组概念。

1) 治理与管理

治理不同于传统意以上的“管理”之处具体如下。

第一，从主体构成上来看，传统意义上的管理主体是国家和政府，一般带有强制性，而治理的主体除了国家和政府之外，还特别强调社会组织、企业、公民个体等社会力量的参与。第二，从方式上来看，传统意义上的管理方式一般都以带有行政性的管制方式为主，治理的方式除了行政方式以外，还强调法律、市场、思想道德建设等多种方式的运用。第三，从方向上看，传统意义上的管理一般是单向式的、自上而下行政命令比较多，而治理强调的是双向的多元主体间互动。第四，从内容上看，治理是政府和社会组织等共同为社会成员提供各种公共服务，包括协调社会关系、化解社会矛盾，实现社会安定有序。第五，从目的来看，管理的最终目的和最高要求是为了维持社会稳定，治理则是为了培育更大范围的社会协同和提供更广泛的社会参与渠道。黄毅、文军：《从“总体支配型”到“技术治理型”：地方政府社会治理创新的逻辑》，《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2014年第2期。

2) 政府管理和社会治理的关系

一般而言，政府管理是指以政府作为治理主体的治理形式，是政府职能的全面实现。在当前，政府管理主要是指政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个政府职能的实现。而社会治理更多地可以理解为政府以及社会组织等对社会分系统的治理。自从有了国家，政府是国家管理的基本主体。从政府管理到社会治理是国家在发展过程中的历史演变，是社会发展的必然选择，这种演变适应了人的社会性的本质属性。社会治理充分调动社会主体的主人翁责任与意识，更有利于实现国家的和谐发展。赵洪冰：《我国“三极”社会治理结构模式转变刍议》，吉林大学行政学院2008年硕士学位论文。

江必新等人从主体、目标、法治程度等方面，区别政府管理和社会治理，具体如表41所示。江必新、李沫：《论社会治理创新》，《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2014年第2期。

表41  政府管理与社会治理的区别

政 府 管 理社 会 治 理主体  具有单一性，即政府  具有多元性，包括政府组织、经济组织、社会组织、公民个人等目标  比较广泛，包括发展市场经济，推进经济进步；推行行政体制改革，建构服务型政府；完善文化体制以繁荣社会文化；进行社会治理创新以保障和改善民生并促进社会公平正义，加快生态文明建设，等等  增进社会公平和福利，或者说是保障和改善民生，促进社会公平正义法治程度  法无明文规定则不得位置，必须贯彻法律保留、法律优先等基本原则  政府作为治理主体必须遵照法律原则等，其他治理主体虽有合法性的要求，但“合法性”中“法”的外延大大拓展，包括非正式制度    周汝永在主体、工具、体制特征、制度规范、管理方式等几个方面区别了政府管理与公共治理(在一定程度上，可将公共治理理解为社会治理)，具体区别如表42所示。

表42  政府管理与公共治理的比较周汝永：《民族地区公共治理研究——西双版纳自治州的实证分析》，中央民族大学管理学院2006年博士学位论文。

政 府 管 理公 共 治 理主体  政府及公共部门  政府、公共部门、非营利组织、企业、社区组织、志愿者组织等工具  政府权力与管制  政府管制、分权与授权、多方谈判、协商与合作、社区自治等体制特征  科层制度  科层组织、合作机制、网络化机制、自治体制等制度规范  法律法规  法律法规、合约信用、自治规则管理方式  政治及行政管理  公共管理、社会自主管理等3) 社会管理与社会治理

《中国大百科全书(社会学)》认为，在市场经济条件下，社会管理就是政府和社会组织为促进社会协同协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。中国大百科全书总编辑委员会《社会学》编辑委员会：《中国大百科全书(社会学)》，中国大百科全书出版社1991年版，第301302页。由此可以看出，社会管理的重点在于管，管理目标在于促进社会系统协调运转，管理者是政府和社会组织，管理手段主要是组织、协调、服务、监督和控制。在社会组织发展有限的情况下，社会管理主体主要是政府。

社会管理秉持政府本位主义的“以需求为本”的为民服务思维；社会治理换之以“为民服务”的公共服务思维。社会管理是一种以政府为主导的、泛化的、以管控为主要目的而满足居民公共服务需求的管理定位；社会治理虽然也以政府为主导，但主要以分化的、侧重于积极扶持社会力量来提升社会的自我服务能力，它体现为发掘社会及社区优势的治理和服务理念。黄毅、文军《从“总体支配型”到“技术治理型”：地方政府社会治理创新的逻辑》，《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2014年第2期。

社会治理作为超越于新公共管理的一种理念，是在各国寻求公共管理新模式的进程中提出的新理念和新构想。社会治理主张多元参与、双向互动，强调合作协商、法治理念，更重视公开透明、体制机制创新，在怎样进行治理和治理的方式、方法上，社会治理比社会管理更具备现代化的特征。李强：《创新社会治理体制》，《前线》2014年第1期。

(二) 社会治理的基本主张：多主体协同参与，达致善治

治理是由对统治的反思和批判而来的。俞可平认为，统治和治理有五个方面的区别。第一，权威主体不同：统治的主体是单一的，就是政府或国家其他公权权力；治理的主体是多元的，除了政府，还包括企业组织、社会组织和居民自治组织等。第二，权威的性质不同：统治是强制性的；治理可以是强制性的，但更多的是协商的。第三，权威的来源不同：统治的来源就是强制性的国家法律；治理的来源除了法律外，还包括各种非国家强制性的契约。第四，权力运行的向度不同：统治的权力运行是自上而下的；治理的权力可以是自上而下的，但更多的是平行的。第五，作用所及的范围不同：统治所及的范围以政府权力所及领域为边界；治理所及范围以公共领域为边界，后者比前者宽广得多。蒋保信：《俞可平：“城管式困境”与治理现代化》，《同舟共进》2014年第1期。统治、管理、治理内含不同的价值，由统治到管理、再到治理，价值追求升级，即由突出秩序价值到注重公民和效率价值，再到注重服务价值。服务的价值实现，能建构更好的秩序，更能凸显公平，也更能实现效率。张康之：《社会治理中的价值》，《国家行政学院学报》2003年第5期。

治理的基本主张可概括为“多主体协同参与，达致善治”。社会治理包含于治理，治理的基本主张也适用于社会治理。由此，笔者可以概括出社会治理的基本主张，具体如下。

第一，社会治理的内容是社会公共事务，主旨是向社会公众提供公共产品和公共服务。第二，社会治理的基础是建构多主体秩序，这意味着治理主体不仅仅是政府，还包括市场组织、社会组织以及民众，各主体平等参与，但在社会公共事务治理中，政府是主导。第三，社会治理的过程是各主体协同参与，协同参与需要建构相关机制，包括协商机制、利益诉求表达机制等。第四，社会治理的目标是达致善治。社会治理的基本主张如图42所示。

图42  社会治理的基本主张(三) 社会治理的基础：多主体秩序建构

如果从治理主体的角度看，人类社会至今有过三种基本治理形式，即自治、官治、共治。在国家和政府产生前，人类实行的是原始自治；在国家产生后的很长时间，人类实行官治；进入现代后，官治逐渐让位于共治。俞可平：《重构社会秩序  走向官民共治》，《国家行政学院学报》2012年第4期。如果统治即官治，那么治理即共治。

治理与统治的根本区别之一是主体建构的不同。治理需要权威，但这个权威并非一定是政府机关，而统治的权威必定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第56页。换言之，统治的主体是单一的，即政府；治理的主体多元化，包括党政组织、市场组织、社会组织、民众等。社会治理是党政组织、市场组织、社会组织、民众等协作共治。治理意味着由政府负责的一元化管理转变为社会各方参与的多元合作共治。在合作共治中，各主体地位趋于平等，权利获得平等保障，行为同等受到规范约束并接受监督，政府治理与社会自我调节、居民自治形成良性互动。江必新、李沫：《论社会治理创新》，《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2014年第2期。

在合作治理中，政府由负责者转为主导者，这不但是对其他治理主体地位的充分肯定，而且是对政府功能和职责所做的调整。朱迪·弗里曼认为，在合作模式中，政府负责管制方面的研究与发展，政府是最低标准的设定者，多方协商的召集者与助成者，以及机构能力的建设者，以使相关机构在合作中形成伙伴关系。江必新、李沫：《论社会治理创新》，《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2014年第2期。此外，政府还应是社会治理的最终监管者。合作治理中，其他主体众多，角色和作用不一而足。

治理理论的“多中心”“多主体”理念，在处理国家与社会、政府与市场、公共部门与私人部门的关系上，打破原有“二元”对立的思维定式，强调各种公共的或私人的机构以及公民个人采取各种方式共同协作，强调社会治理中要建立国家与社会、政府与民间、公共部门与私人部门的相互依赖、相互协商、互相合作的关系。总之，“多中心”“多中心秩序”概念表明了一种新的理念和制度安排，也替代了自17世纪以来托马斯·霍布斯国家主权论基础上构建的全能国家和全能政府。

社会治理的多种主体之间，需要建构一定的秩序，借用美国政治经济学家埃莉诺·奥斯特罗姆为代表的制度分析学派的“多中心”“多中心秩序”概念，笔者认为社会治理的“多主体”“多主体秩序”的特点如下：①存在多个治理主体，包括各级党政机构、市场组织、社会组织、公众等；②每一个治理主体都能够作为相互独立的要素行动；③各个治理主体之间的关系具有竞争性、契约性和合作性的特点；④并不排斥中央权威的存在，当多个治理主体之间发生冲突时需要中央权威出面解决；⑤多主体共存于一个一般的规则体系之内，并在这个体系内调适它们之间的关系。多主体秩序的特点意味着：政府只是社会治理最为重要的一个主体，还有其他大量的治理主体存在并发挥作用；政府与其他组织、民众在社会治理上相互合作、相互补充、相互竞争，形成通常所谓的合作伙伴关系。

社会治理主体的多主体秩序，意味着要正确处理政府与社会的关系，实施政社分开，支持和发展社会组织，推进社会组织依法自治，将适合由社会组织供给的公共产品和公共服务，以及适合由社会组织解决的事项交由社会组织，提升自我管理和服务能力以及自治能力。江必新、李沫：《论社会治理创新》，《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2014年第2期。

(四) 社会治理的过程：多主体协同参与

治理是政府组织、市场组织、社会组织等自主表达、协商对话、参与互动、合作共治，提高治理有效性。治理的过程就是一个协作过程。协作可以促进多组织安排中的运行，以解决单个组织不能解决或不易解决的问题。协作意味着与其他人共同工作，有时仅仅意味着通过一定的努力去帮助别人。协作治理需要一个或更多的组织参与到有目的的官方伙伴关系或者契约安排中。协作治理可以是正式的，也可以是非正式的，包括制定政策和计划、实施项目以及资金管理等。其中有些协作是自愿性的，有些协作是上级政府规定和要求的(阿格拉诺夫、麦圭尔，2007)。协作既可以发生在纵向的不同层级政府之间，也可以发生在横向的政府部门和私人组织之间，因此，它涵盖了对于各种纵向和横向的协作网络。联合结构和网络结构是最常见的两种协作结构安排，前者在任务完成后或者问题解决后随即解体，而后者因为处理的一般是长期性问题而将长久存在。任泽涛：《社会协同治理中的社会成长、实现机制及制度保障》，浙江大学公共管理学院2013年博士学位论文，第30页。

(五) 社会治理的目标：达致善治

善治可直译为“良好的治理”，就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治的基本要素包括以下六点。俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第911页。

(1) 合法性。它指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质与状态，合法性越大、善治的程度越高。取得和增大合法性的主要途径是尽可能增加公民的共识和政治认同感。所以，善治要求有关的管理机构和管理者最大限度地协同各种公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾，以便使公共管理活动取得公民最大限度的同意和认可。

(2) 透明性。它指的是信息的公开性，透明性要求重大活动、政策制定、法律条款、政策实施等相关信息及时公开，以便公众有效参与公共决策过程，并有效监督公共管理过程。透明度越高，善治的程度越高。

(3) 责任性。它指的是人们应当对自己的行为负责。公众，尤其是公职人员和管理机构的责任性越大，善治的程度越高。

(4) 法治。法律是公共政治管理的最高准则，法律既规范公民行为，更制约政府行为。

(5) 回应。它指的是公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时和负责任的回应。回应性越大，善治的程度越高。

(6) 有效。它指的是管理要有效率，管理的有效性越高，善治程度越高。

总之，由社会管理发展到社会治理是理论研究的深入和升华。社会治理包含着政府对社会的治理，也包含社会自我治理，以及两者的衔接。社会治理的基本主张是多主体协作参与达致善治，包含着三个方面的内容：一是社会治理的基础是建构多主体秩序；二是社会治理过程是多主体协同参与；三是社会治理的目标是达致善治。

(六) 社会治理的创新

社会治理需要不断地创新，不断地改革和完善。其中包括社会协同治理机制创新、制度建设、治理方式创新、治理工具的创新应用等诸多方面。

1 社会治理机制创新

协同通常是指某一系统的子系统或相关要素间的相互合作。这种合作有助于使整个系统趋于稳定和有序，并能在质和量两方面产生更大的功效，进而演绎出新的功能，实现系统的整体增值。协同治理是指在一个既定的范围内，政府、经济组织、社会组织和社会公众以维护和增进公共利益为目标，以既存的法律法规为共同规范，在政府主导下，通过广泛参与、平等协商、通力合作和共同行动，共同管理社会公共事务的过程以及这一过程中所采取的各种方式的总和。刘伟忠：《我国地方政府协同治理研究》，山东大学马克思主义学院2012年博士学位论文，第4748页。

如前所述，社会治理机制多种多样，但其核心是协同参与。目前，社会治理创新集中于社会协同机制(有学者也称之为社会治理联动机制)。社会协同机制指的是政府在社会治理中发挥主导作用，但出于有效治理的需要，政府同时保护并尊重其他治理主体地位以及社会自身运作机制和规律，并通过建立健全各种制度化的沟通渠道和参与平台，推动落实各项相应的制度建设和政策措施，直至将其纳入已有法律体系，从而充分发挥社会力量在社会治理中作用的机制。严国萍、任泽涛：《论社会管理体制中的社会协同》，《中国行政管理》2013年第4期。就社会治理主体结构的研究，于秀琴等建构了由输入、转化、输出组成的社会治理联动机制模型，于秀琴、葛喜艳、吴波、孟霞光：《“点线成面”的社会治理联动机制研究》，《当代世界与社会主义》2014年第1期。该模型如图43所示。

图43  社会治理联动机制模型社会治理联动机制模型的启示是，推动协同治理，需要建构组织协同机制(注重多种机构间的沟通与协作)，共治网络(注意发挥社会组织和公民个人在社会治理组织体系中的重要作用，并注意将上述两种力量嵌合在一起，形成合力，形成新的社会治理组织网络)，开放的利益表达机制，高效的信息反馈机制，等等。

2 社会治理制度建设

制度创新的宗旨在于通过有效的制度供给，实现社会治理从补救模式(residual model)向制度化模式(institutional model)转变，显著提高治理效能和服务效果。黄毅、文军：《从“总体支配型”到“技术治理型”：地方政府社会治理创新的逻辑》，《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2014年第2期。社会治理主体制度、公开制度、社会协商制度和责任制度等制度的建构是任何社会治理领域改革和创新都不可回避的。江必新、李沫：《论社会治理创新》，《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2014年第2期。

(1) 社会治理主体制度建构。在社会治理主体多元化的趋势下，社会治理主体制度建构中，最核心的问题是治理主体权力的配置与制衡。

(2) 社会治理公示制度建构。建构社会治理公示制度是社会治理中透明性的要求，治理公示制度应包括：①治理基本信息(如治理的基本情况、目标、依据等)的强制披露；②治理过程的公开，治理主体之间、治理主客体之间在磋商谈判、矛盾调处、服务提供等过程的公开，有助于提升治理的有效性；③治理结果的公开。

(3) 社会协商制度建构。《决定》指出，要重构程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道，深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。协商制度建构需要注意以下几点：第一，协商主体是多元的，且具有平等地位；第二，协商内容多样化；第三，协商形式多样化，包括宪法和法律允许的一切协商和沟通形式；第四，协商程序问题，协商程序至少可以分为正式协商程序和非正式协商程序；第五，协商的效力问题。

3 社会治理方式创新

社会治理方式创新需要建构系统治理、依法治理、综合治理和源头治理。

系统治理问题涉及的是谁领导、谁主导、主体间如何互动的问题。实现系统治理，需要加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方参与。

依法治理问题是依据什么来治理？是采取硬控制手段，还是坚持司法公正？坚持依法治理，需要加强法治保障。

综合治理问题涉及多种治理工具和手段。实施综合治理，需要强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题。

源头治理问题涉及标本兼治，需将民生服务、公共服务、制度安排放在首要位置，以社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，技术反映和协调群众各方面各层次的利益诉求。

4 社会治理工具创新

社会治理工具作为社会治理的价值目标和制度规范与社会现实之间的桥梁而存在，是现实社会治理价值目标和维护制度规范的手段和方法。

王学杰根据政府干预程度，将社会治理工具划分为四大系列。志愿性工具的主要特征是“不受或很少受政府影响”，家庭、社区或志愿者组织出于自身利益、道德或情感满足的需要，自愿投入资源或提供某些服务。志愿性工具不仅可以节约公共开支，降低社会治理成本，还可以培育和睦、团结的精神，传递友谊、关爱、互助。调适性工具包括情感疏导、心理辅导、社会仲裁等，调适性工具并非完全出自民间自愿，而是在政府和民间共同参与下的社会调节行为，或者是政府指导下的民间行为。政府干预的广度和深度，取决于社会情绪、社会心理失衡的广度和深度等。引导性工具包括道德规劝、经济杠杆、舆论导向。强制性工具包括行政命令和法律法规，强制性工具是社会治理不可或缺的工具，其主体只能是政府。依据政府对社会的干预程度，可将社会治理模式划分为政府管制、公民自治以及介于二者之间的混合治理模式。各种社会治理工具的结构如图44所示。王学杰：《从政府主导到公民自治：我国社会治理工具发展的基本取向》，《理论探讨》2014年第1期。

图44  各种社会治理工具的结构