中国反贫困发展报告2014-6

二、贫困的社会治理

从历史的眼光来看，我国正面临着自改革开放以来的第二次转型，这次转型“要将我们这个社会立基的基础由绩效转到绩效加公平正义上来……也就是说，一方面我们的经济有一个快速的发展，另一方面又能够实现基本的公平正义，我们这个社会才会有一个新的稳固的基础”孙立平：《走向积极的社会管理》，《社会学研究》2011年第4期。。良好的贫困治理是实现公平正义的基本手段。

社会治理或社会治理创新的主要任务是保障和改善民生，促进社会公平正义，增强社会发展活力，促进社会和谐稳定。社会治理体制创新要求推行合作治理，实现多元主体的合作共治。江必新、李沫：《论社会治理创新》，《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2014年第2期。笔者认为，这一论断同样适用于我国的减贫事业，这一事业可称作“贫困的社会治理”。前述我国社会治理及其创新的理念，同样适用于贫困的社会治理。

(一) 贫困的社会治理的基本内涵

2011年，中国颁布《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》，对目前减贫做出一个阶段性判断，即中国农村扶贫开发从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。新阶段的目标是实现“两不愁三保障”，这包括了生存的需求，也包括了部分发展的需要。减贫对象由家庭到片区依次包括四个层次：贫困家庭、贫困村、重点县、连片特困地区。新阶段要建构专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的大扶贫工作格局。

中共十八大将社会治理与民生并列为社会建设的重要内容，提出两个“必须”，即必须以保障和改善民生为重点，必须加快推进社会管理体制改革。中共十八大认为，社会管理的出发点是解决好人们最关心、最直接、最现实的利益问题，维护最广大人民的根本利益，为此，要多谋民生之利，多解民生之忧，这是社会治理公共利益最大化的价值取向。在一定程度上，笔者认为中共十八大的这些精神涵盖了《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》的基本理念。

《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》和中共十八大的论述，使得贫困的社会治理由学术研究理念转变为社会实践理念。

如果从治理角度来看待反贫困，可认为反贫困是“贫困的治理”或“治理贫困”。如果将社会治理理论及其预设运用于贫困治理领域，这给我们带来基本思维是：①贫困治理不是政府单方面的事，而是全社会的事，即贫困治理主体不应是政府单一主体，而应是政府、市场组织、社会组织、民众多主体合作的网络状结构，这是社会治理运用于贫困治理领域而应形成的核心理念之一；②贫困的治理过程是多主体资源投入并相互协商、协作的过程；③贫困治理的总体效应是贫困人口减少及其贫困程度降低，社会均衡程度提高。

贫困的社会治理包括合作型反贫困，但又是对合作型反贫困的超越，它是减贫主体的互构。合作型反贫困强调的是通过反贫困行动中各相关利益主体之间的合作，从制度层面上建构可持续的农村反贫困机制，这样不仅有利于消除收入贫困，而且有利于从能力、合作机制、治理结构等更深层面为贫困农户的脱贫乃至贫困地区社会、经济、政治等诸方面的协调和可持续发展建构制度基础。林万龙、钟玲、陆汉文：《合作型反贫困理论与仪陇的实践》，《农业经济问题》2008年第11期。笔者认为，贫困的社会治理与合作型反贫困有相同之处，即强调减贫行动中各相关利益主体之间的合作，但超越于合作型反贫困：①更为突出社会治理力量的作用；②社会治理是减贫主体间的互构，即主体之间紧密联系，深度嵌入。笔者认为，贫困治理的嵌入性是指减贫主体依靠某些机制进入减贫客体的过程、状态和程度。如果从发达地区、富强群体输入各种资源到落后地区、贫弱群体的角度而言，贫困的社会治理是政府扶贫和社会扶贫两者结合，嵌入落后地区和贫弱群体。

(二) 贫困治理的性质是社会资源的创造与分配

中国反贫困从性质上看是需求与供给的矛盾，如唐皇凤认为大国治理是中国国家治理的现实基础，集中体现了中国国家治理过程中有限的社会资源总量与超大规模社会对国家治理资源大规模需求之间的矛盾。唐皇凤：《大国治理与政治建设——当代中国国家治理的战略选择》，《天津社会科学》2005年第3期。可以认为，我国的减贫问题，不仅仅是减少贫困的问题，更是有限资源与大规模需求的矛盾问题，这个矛盾的缓解和解决，依赖于社会治理以及相应的制度建构和合理的治理结构的形成。换言之，减贫及其绩效延伸取决于制度安排和治理结构的合理性和完备性。贫困的社会治理包含着政府治理贫困，也包括其他各种社会主体参与治理。

从直接意义上来说，反贫困是减少贫困，既要减少贫困人口数量，也降低贫困程度；从根本意义上来说，反贫困是建构和谐的社会关系，这包括在不同地区、不同群体间社会资源创造与分配的均衡。若要形成均衡，需建构良好的社会治理以及适宜的减贫制度安排、贫困治理结构等。适宜的减贫制度建构以及贫困治理结构的建立依赖于各个治理主体的参与，即社会治理。

反贫困的性质是社会资源创造与再分配的界定，旨在说明贫困治理一方面要在全国范围内进一步创造财富以及合理分配，也意味着落后地区在获得发达地区援助的同时，自己努力创造财富。财富的创造依赖于市场组织、社会组织、民众，财富的合理分配也意味着它们的合力。

(三) 贫困治理的关注点提升到社会资本建设

贫困治理有其自身发展的规律，这一规律意味着由政府治理转变为社会治理有其必然性。贫困治理的不同阶段，关注的核心内容不断提升，由物质资本到人力资本再到社会资本，这使得贫困的社会治理势在必行。换言之，减贫关注点的不断提升，意味着社会广泛参与是治理贫困内在的规律。

从一个国家发展阶段来看，不同阶段的减贫所重视的资本类型有所差异。从资本积累的视角分析，国家处于低收入阶段时，重视物质资本；国家进入中等收入阶段后，重视物质资本，开始关注人力资本；国家进入高等收入阶段后，重视物质资本和人力资本，开始关注社会资本。三种资本中，社会资本建设可以促进物质资本和人力资本建设。高收入阶段国家，政府开始注重社会环境、社会结构、社会功能和社会网络建设，依托家庭关系、社会关系的构建，改善弱势群体的生存环境和制度环境，从而增加弱势群体的社会资源，促进弱势群体融入社会和参与发展。吴华：《中等收入阶段中国减贫发展战略与政策选择》，《财政部财政科学研究所》2012年，第55页。上述论述给予的启示：①社会资本的建构不是可有可无的，它是贫困治理的更高级选择，贫困的社会治理是建构社会资本的重要手段；②处于不同发展阶段的贫困人口，在贫困治理的战略选择和政策组合中，需要区别对待。

通过贫困的社会治理以及其他各种方式建构横向以及纵向的社会资本，对于减贫大有裨益。不过，我国的减贫事业更为复杂，总体说来处于中等收入阶段，贫困的多种类型、多样特征同时存在，这意味着贫困治理的战略选择和政策组合需要同时重视三种资本，但也需要区别对待。

相关调查证实，连片特困地区贫困程度深、贫困发生率较高，对于这样的地区及其人口，既要重视其物质资本，也要重视其人力资本和社会资本。即使在连片特困地区内，处于不同经济社会状况的具体的更小的区域及其人员，它们的贫困状况也会有所不同，在减贫的关注内容上，应有所差别。例如，处于绝对贫困状态的区域和人口，首要突出物质资本供给，保证其基本生活与生产，在此基础上，才谈得上人力资本提升及社会资本建构(尤其是纵向社会资本建构)。对于处于相对贫困状态的区域及其贫困人口，当物质资本保障已经不成问题，人力资本提升以及社会资本的建构具有十分重要的现实意义。

(四) 贫困治理的核心是广泛的社会参与

在国家发展视域中，减贫是一系列的战略选择和政策组合，贫困治理的发展过程是战略选择和政策组合不断优化的过程，战略选择和政策组织的优化，要求更为广泛的社会参与。目前，减贫的主要策略有PGI三角关联、益贫式增长、包容性增长等，这些策略组合都意味着更为广泛的社会参与。

PGI三角关联的启示是广泛的社会参与。PGI三角关联是指在贫困、经济增长、收入不平等之间存在关联。早期，发展中国家普遍认为，只要实现经济增长，就可以消除贫困。后来，世界银行的《2000/2001年世界发展报告——与贫困作斗争》认为，减贫有赖于经济增长，经济增长是减少收入贫困的强大动力，但是，减贫程度并不完全依赖于经济增长。PGI三角关联说明，物质困乏不是贫困发生的唯一原因，制度缺陷也是贫困发生的起因。PGI三角关联意味着制度设置及其执行时，尽量少产生缺陷，而这有赖于设置及执行中的广泛社会参与，即贫困治理的制度设置及执行依赖于社会治理的形成。

益贫式增长要求多主体参与、介入其中。益贫式增长(propoor growth)是指有利于贫困人口发展的经济增长方式。关于增长怎样才能益贫的解说多种多样，但基本共识是贫困人口参与其中并获得合理分配。当然，益贫式增长的形成还需要政府相应的规制、设计以及市场组织、社会组织的介入。

包容性增长的初始含义是“能创造出生产性就业岗位的高增长，能确保机遇平等的社会包容性以及减少风险，并能给最弱势群体带来缓冲的社会安全网”，目的在于最大程度上让普通民众分享经济发展的成果。包容性增长意味着多主体参与有其重要意义和作用。

总之，减贫战略选择与策略组合都强调参与和共享，旨在坚持发展经济、社会公平正义、以人为本。主张经济发展成果通过减贫政策、扩大生产性就业领域、提高人力资源能力和社会保障能力等途径，惠及所有人群。减贫战略选择与策略的核心价值观即利益共建共享。

(五) 贫困的复杂性需多主体合作治理

贫困的复杂性是指贫困人口众多、贫困结构特征复杂、贫困的致因多样化、贫困的表现多方面等。有效治理复杂贫困的路径是由政府治理走向社会治理。

1 贫困人口众多、结构复杂，需要多主体合作治理

中国的贫困人口不仅数量多，而且结构复杂。贫困结构是以生存贫困为内核，随着社会经济发展而拓展的能力贫困、人文贫困等各个层面，它通常在区域结构、家庭结构、民族结构、性别结构等方面以复合形式表现出来。我国贫困人口的区域分布趋向三元化，即乡村贫困人口、城市贫困人口和城乡间流动的贫困人口三元并存。我国贫困人口的性别结构特征主要表现为女性贫困以及女性户主单亲家庭贫困。我国贫困人口的民族结构特征更多地表现为少数民族贫困。贫困家庭的结构特征主要表现为一人户家庭，尤其是老年人一人户家庭贫困为主，复合家庭比结构简单的核心家庭更容易发生贫困。贫困的结构复杂，凸显政府单一治理之不足，需多主体采用多种方式介入。

2 贫困致因多种、表现多样，需要多主体合作治理

对贫困致因而言，学术界进行了多方位解释，以物质贫困为出发点的研究多从经济增长的角度探讨贫困成因；持能力贫困观点的学者多从人力资本、健康状况以及个人技能水平等方面来考察导致贫困的个体能力因素；持“社会排斥”观点的学者侧重分析导致贫困的宏观制度建构，或着重考察引致个人或群体贫困的状况的社会关系网络(主要是社会资本)。王朝明、姚毅：《中国城乡贫困动态演化的实证研究：1990—2005年》，《数量经济技术经济研究》2010年第3期。贫困有多种表现，有经济贫困、能力贫困、权利贫困，空间贫困、生计贫困、文化贫困，相对贫困、绝对贫困，等等。虽然贫困致因及表现多种多样，但一般说来，贫困至少有三重含义：一是货币的和实物的收入低、享受的社会福利少，即收入贫困；二是创造财富和收入的能力差，即能力或人力资本的贫困；三是获取财富和提高能力的权利和机会少，即权利和机会的贫困。这三重意义上的贫困具有内在联系，而且形成恶性循环。刘明宇：《制度、分工演化与经济绩效——基于分工维度对农民贫困的制度分析》，西北大学2004年博士学位论文，第91页。在某些地区和群体，贫困呈现出更为复杂的致因和表现，例如在少数民族地区，除了自然地理条件恶劣、生态环境脆弱、基础设施薄弱、灾害频繁发生等原因以外，还包括少数民族社区发展中社区主体性的缺失、地方性知识传承危机、原有的社会整合模式和运行方式的基础发生松动等。向德平、程玲：《连片开发模式与少数民族社区发展》，民族出版社2013年版，第14页。

而且，从时间的角度来看，单一时点上的贫困状况产生是制度因素、经济增长因素、人力资本因素以及社会资本因素共同作用的结果，且各个因素之间存在着较为明显的交互效应。贫困问题是一个动态问题，即微观层面的贫困状况随着上述四个方面因素的作用，处于不断变化的过程之中，单一时点上的贫困状况仅仅是贫困动态演化和中间过程的外在表现，而非最终结果。王朝明、姚毅：《中国城乡贫困动态演化的实证研究：1990—2005年》，《数量经济技术经济研究》2010年第3期。

贫困的多种致因、多种表现，要求建构贫困的社会治理，以期多主体从不同的维度，采用不同的机制介入。不仅如此，我国的贫困还呈现出新特征，即从绝对贫困到相对贫困、单维贫困到多维贫困、静态贫困到动态贫困、短期贫困到慢性贫困。相对贫困、多维贫困、动态贫困、慢性贫困的治理，除了政府力量的作用，更需社会介入。

三、社会治理对社会扶贫的启示

总之，我国的减贫事业可以理解为既是贫困的政府治理，又是贫困的社会治理，且是两者的有机结合。社会治理和贫困的社会治理对新阶段社会扶贫具有以下启示作用。

(一) 社会治理为社会扶贫提供了良好的环境

良好的社会治理是顺利减贫的重要条件，因为良好的社会治理形成减贫的宏观、微观环境。

总体来说，减贫是社会治理目标之一。社会治理以公平和正义的宗旨取代效率为先的目标，除了缓和各种冲突、建立与维护社会公共秩序之外，还应包括提高管理效率与能力、提高服务质量与社会公众的满意程度、加强与改善公共责任机制等方面的内容。孙晓莉：《多元社会治理模式探析》，《理论导刊》2005年第5期。我们可以认为，贫困治理正是实现社会治理目标的重要组成部分，如果贫困治理效果不佳，从一个国家的范围来看，社会治理难以达致目标，换言之，贫困治理目标与社会治理目标同构。

一个良好的社会治理主要包括五个方面：一是通过社会阶层体系的社会激励机制的建立，实现社会资源、社会资本的合理配置；二是通过人的社会化机制，形成和谐的人际关系；三是建构和谐的城乡结构、区域结构、社会阶层结构、就业结构和代际结构；四是合理促进社会公平、社会公正和正义；五是形成社会有序流动的机制。窦玉沛：《社会管理与社会和谐》，中国社会出版社2005年版，第178页。这五个方面同样可适用于贫困治理。良好的社会治理，有助于形成良好的贫困治理主体结构，顺畅贫困治理过程，达致减贫。

良好的社会治理形成减贫的宏观、微观环境，具体可由贫困治理的结构转换模型来显示。

贫困治理既可以是内源式的，也可以是外生式的，实践中，则常常是内源式与外生式的结合，即达致减贫，既有赖于落后地区、贫弱群体的自我努力，也有赖于外部资源输入。贫困治理的结构模型转换的基本过程是：发达地区、富强群体向落后地区、贫弱群体输入各种资源，包括人力资源、物力资源、财力资源、智力资源、制度资源等。结构转换地在于落后地区和贫弱群体，即落后地区和贫弱群体结合本身资源和实际，采取减贫行动，努力减少贫困。贫困人数减少、贫困程度降低将向全社会带来正效应，由此反馈、回馈到发达地区和富强群体。贫困治理的结构转换模型如图45所示。

图45  贫困治理的结构转换模型由贫困治理的结构转换模型可以推知，发达地区、富强群体愿意并能够向落后地区、贫弱群体输入各种资源，既涉及各种规制，也涉及相关治理主体的有序参与及良性互动。以定点扶贫(对口支援)、行业扶贫为例，对口支援地区的社会治理状况越好，越有利于向贫困地区输出各种资源。贫困地区良好的社会治理，也有助于贫困治理的顺利进行。

政府主导贫困治理的作用巨大，这是近三十年中国减贫的重大经验，经济组织和社会组织在贫困治理中的作用也不可小觑。社会组织在贫困治理中的作用是多方面的，包括：社会组织把各类弱势群体带入经济、政治、社会发展的主流；帮助穷人和基层民众，维护他们的利益；支持和依靠民众，促进民众的自我管理和自主运用资源，推动决策的分散和增强民众的力量，促进社区和民众的自决权，等等。各种市场组织的进入，扩展企业社会责任以及贫困人口自我组织起来，都对贫困治理起着极为重要的作用。

(二) 社会治理为社会扶贫提供了先进的理念

社会治理改变着我们的贫困治理观念。

(1) 我国的贫困治理事业的推进中，“大国长期发展的视野”是战略设计的基调。我们的贫困治理事业，从主体来说，既是政府的职责，也是全社会的职责；从根本意义来说，是整个国家平衡发展的事业。由此，减贫实践中的许多问题都应站在“大国长期发展的视野”这一角度上进行设计。首先，贫困治理不能仅仅是国家(政府)所能，“举国体制”方可更显成效。其次，贫困治理应建构在整个国家平衡发展的思维基础上进行思考和设计，要在全国范围内，长远而深入地处理区域发展与扶贫攻坚的关系、就地扶贫与异地扶贫的关系、扶贫以提高贫弱群体的收入为主还是能力为主的关系，以及城镇化与贫困的关系等。最后，减贫规划及其设计不应是短期的、行业的，而应是长期的、整体的。

(2) 多维贫困情势下，需要多主体参与，并通过多维资本(物质资本、人力资本、社会资本)互动以及操作中的多个项目综合实施，来推进减贫事业发展。首先，多主体参与中，现已有的模式可以继续，如定点扶贫、行业扶贫等，除此之外，需要强化或创建的是金融扶贫机制、社会企业参与机制的建立和完善等。其次，在扶贫主体的能力建设中，需要强化扶贫决策能力、管理能力、执行能力以及贫困社区、贫困人口的能力等。最后，多元贫困治理主体的建构还需强化国际与国内的合作。

第二部分  香港的贫穷现状分析及社会扶贫经验借鉴

香港的贫困人群主要由贫困老人、贫困儿童及青少年、病残人士、失业人员、在职低收入人员、单亲家庭贫困人士等六大群体构成，还包括一些内地新来港人士、少数族裔和妇女等。在长期的反贫困实践中，香港形成了政府、商界、NGO(非政府组织)三方扶贫合作机制。商界和NGO作为香港社会扶贫的主体，在香港的反贫困实践中起着至关重要的作用。系统并完整地探讨香港社会的贫穷状况，并分析各个时期政府的扶贫政策，以及社会各界在扶贫领域的重要举措，对于我们更好地认识香港社会在贫困救助、社会扶贫方面的经验，以及在此基础上探讨香港社会扶贫经验对内地社会扶贫的借鉴价值，对于推进内地的社会扶贫事业，具有重大现实意义。

一、香港的贫穷现状分析

作为一个经济高度发达的地区，我国香港的经济水平在亚洲乃至世界名列前茅，为“亚洲四小龙”之一。但与此同时，香港也是一个贫富悬殊的社会。2001年，反映香港家庭收入分配公平程度的基尼系数为0525，2006年达到0533。香港特区政府统计处公布的数据显示，2011年，香港的基尼系数为0475，但如果扣除税务及社会福利等因素，香港的实际基尼系数为0537，显示香港贫富差距进一步扩大。吕锦明：《香港基尼系数达054  贫富差距进一步加大》http：//financeifengcom/news/20120619/6626441shtml。

(一) 香港贫困线的划定

从当前的学术研究成果及反贫困实践来看，贫困测量标准并不统一，大体包括标准预算法、恩格尔系数法、收入比例法、菜篮子法、扩展性线性支出系统模型法等。对贫困测量方法的研究，主要存在两种基本思路，即绝对贫困和相对贫困，又称绝对剥夺和相对剥夺。由于经济社会发展水平的不同，不同国家或地区的贫困标准也大相径庭。一般而言，界定贫困的通行方法是根据某一标准制订一条贫困线，把生活在贫困线以下的人视为贫困人口。目前，世界上有许多国家和地区制订了贫困线。但是长久以来，香港没有官方统一制订的贫困线，只有类似于最低生活保障线的“综合社会保障援助计划”(以下简称“综援”)，这给贫困问题的测量带来了一定的难度。

2012年，重设的扶贫委员会推动制订贫困标准的工作。特区政府(即香港特别行政区政府)认为，贫困线的制订，有三项重要功能：一是了解贫穷情况，量化香港的贫穷情况，聚焦分析贫困线下不同组别的情况，并就贫穷的形态和成因进行深入研究；二是协助制定政策，引导政策方向，善用有限资源，按需要为不同的弱势群体制定措施，令扶贫政策更适合、更到位；三是审视政策成效，量化和评估政府扶贫助弱措施的成效。香港特别行政区政府：《2012年贫困情况报告》，内部资料，第2页。

同时，特区政府规定了制订香港贫困线应遵循的五大原则：一是量度原则，贫困线必须切合本地特有的社会经济状况，其结构性转变易于纳入系统内，以便有效地对贫穷情况做出可靠的统计量度；二是国际可比性原则，贫穷的量度须尽可能参考主流的国际做法，以确保其公信力、忍受性、可比性和实用性；三是数据支持原则，数据必须能定期收集，以便更新和量化贫穷状况，做长期及有系统性的监察；四是成本效益，过程要考虑资源及编制时间，包括在收集合适的数据及整理结果等方面，以及时反映最新情况；五是整理及解读，量度力求简单意明，方便综合分析，深入浅出，能让社会大众从量化指标透彻理解问题的核心。香港特别行政区政府：《2012年贫困情况报告》，内部资料，第2页。

扶贫委员会参考国际经验，听取不同学者、非政府组织和社会人士的意见，经多番讨论后，达成制订贫困线的共识，即采纳“相对贫困”的概念，以政策介入前住户收入(即扣除税项及现金转移的影响)为度量基础，按不同住户人数收入中位数的50%确立贫穷线。香港特别行政区政府：《2012年贫困情况报告》，内部资料，第6页。

概括而言，图46中贫困线的制订具有以下两个特点。香港特别行政区政府：《2012年贫困情况报告》，内部资料，第48页。

一是借用国际发达国家的经验，采用“相对贫困”的概念制订贫困线，贯彻让不同阶层的市民皆可分享整体经济发展成果的扶贫理念。

二是以住户人数收入中位数的50%来界定贫困线。参考国际上采纳相对贫困概念的地方，以住户人数收入中位数的若干比率来划定贫困线，当某住户的收入低于中位数的某个比率时，便被界定为贫穷。同时，考虑到贫困线的其中一个功能是度量扶贫政策的成效，为避免贫困线的水平受到政策项目的左右，决定制订贫困线时住户收入应撇除税项及各现金政策的影响。

图46  2009—2012年贫困线，按住户人数划分香港特别行政区政府：《2012年贫困情况报告》，内部资料，第21页。

(二) 香港整体贫困状况分析

从1998年开始，香港社会服务联会就采用“相对贫困”的概念，以住户人数收入中位数的50%来界定贫困线，然后根据国际贫困线标准编制社会发展指数，并定期评估香港的贫困状况。2004年，香港社会服务联会在提交给香港特区政府的建议报告中认为，香港贫富悬殊的情况日益严重，高收入住户的收入中位数在5年内上升13%，但低收入住户的收入中位数则下跌2%，如情况不断恶化，将可能影响社会稳定。此外，该报告指出：贫穷不只影响个人或家庭的经济环境及生活条件，亦直接影响儿童的成长及竞争力，影响香港的可持续发展。贫富悬殊会让基层市民缺乏发展及参与社会的机会，延续社会不公平的现象，影响社会的和谐及稳定。香港社会服务联会认为，正视贫穷，让每个儿童享有全面的发展机会，让基层市民享有改善生活的机会，是政府和社会各界的共同责任，亦是社会和经济发展的目标。香港社会服务联会向香港特别行政区行政长官提交的周年建议书：《扶贫纾困，共建和谐社会》，内部资料，2004年12月，第1页。

香港社会服务联会对2001—2011年的香港贫困整体状况进行了数据分析，具体如图47和表43所示。香港社会服务联会：《2011年贫困数据分析》，内部资料，第1页。

图47  香港贫穷人口及贫穷率(2001—2011年)表43  香港贫穷人口(2001—2012年)

年份2001200220032004200520062007200820092010201120122012年的数据来源于香港特别行政区政府：《2012年贫困情况报告》，内部资料，第34页。此数据可能与香港社会服务联会在《2011年贫困数据分析》中采用的方法不同，数据与2001—2011年时的差距较大。贫穷

人口

/万人114911921144118211431155117711731185120611511312贫穷率

/(%)177183176181174176177176177179171196    通过不同年龄组群的贫穷人口的贫困状况能更好地分析出贫穷人口的分布状况，具体如表44所示。

 

 

表44  香港不同年龄组群的贫穷人口及贫穷率(2010—2011年)香港社会服务联会：《2011年贫困数据分析》，内部资料，第4页。

年 龄 组 群20102011贫穷人口/万人贫穷率/(%)贫穷人口/万人贫穷率/(%)儿童(0~14岁)196229183223青年(15~24岁)168193150175成年(25~44岁)226111217104中年(45~64岁)340160322148老人(65岁及以上)277325288327    从表44可以看出，在不同年龄组群中，老人(65岁或以上)的贫穷状况最为严重，2011年的老人贫穷率为327%，即约每三位老人便有一位陷入贫穷状况，人数达288万人；儿童(0~14岁)的贫穷率为223%，贫穷儿童的数目为183万人；青年(15~24岁)的贫穷率则为175%，人数为150万人；中年(45~64岁)的贫穷率为148%，贫穷人数为322万人；成年(25~44岁)的贫穷率为104%，贫穷的成年人数目为217万人。

香港社会服务联会通过对2001—2011年香港贫困数据的动态分析，对表44中的不同年龄组群的贫穷人口的贫困状况变化进行了概括和总结，认为儿童的贫穷率近十年变化不大，一直维持在22%~24%的水平，但由于儿童的整体人口减少，以致贫穷儿童的数目由2001年的244万人逐步下降至2011年的183万人。过去十年青年的贫穷率持续上升，由2001年的152%持续上升到2010年的193%，贫穷人数则由132万人上升到168万人，然而2011年青年的贫穷率显著下降至175%，较2010年下降了18%，青年贫穷人数则减少至150万人，减少了18万人。成年贫穷率在过去十年中大致维持于10%~12%之间，但由于成年总人口减少，成年的贫穷人数由2001年256万人逐渐减少至2010年的226万人。2011年，成年贫穷率由111%下降到104%，而成年贫穷人数进一步减至217万人。中年贫穷率亦有所下降，由2001年的170%，逐步下降到2010年的160%，然而由于中年的整体人口不断增加，以致贫穷人数反而上升，由2001年的249万人上升到2010年的340万人。香港的老人贫穷问题严重，虽然贫穷率由2001年的高峰364%下降到2010年的325%，但贫穷率持续高于三成。2011年香港整体的贫穷率显著下降，但老人的贫穷率反而略为上升02%，高达327%，贫穷老人的人数则增至288万人。香港社会服务联会：《2011年贫困数据分析》，内部资料，第58页。

(三) 香港贫困人群的构成分析

学界认为，香港的贫困人群主要由贫困老人、贫困儿童及青少年、病残人士、失业人员、在职低收入人员、单亲家庭贫困人士等六大群体构成，还包括一些内地新来港人士、少数族裔和妇女等。刘祖云：《弱势群体的社会支持——香港模式及其对内地的启示》，社会科学文献出版社2011年版，第614页。

老人贫困问题一直是香港贫困问题的主导性问题。长期以来，香港的老人贫困问题比较严重，老年贫困人口长期高居不下。据统计，自1980年以来，香港老人综援个案稳步增加，每年占到综援个案总数的50%以上，从1980年的29 262宗上升到2006年的151 991宗，增加了近420%。根据扶贫委员会的资料，近年来，60岁以上高龄综援受助人数不断增加，从2001年的160万人升至2005年的近190万人。不仅如此，高龄综援受助人口占同年龄段总人口的比例也大大提高，从2001年的158% 上升为2004年的173%。香港特别行政区社会福利署：《香港社会福利署年报(2004—2005)》，转引自刘祖云：《弱势群体的社会支持——香港模式及其对内地的启示》，社会科学文献出版社2011年版，第7页。需要注意的是，当时扶贫委员会对贫困率的计算方法是采用绝对贫困的指标，这在一定程度上大大缩小了贫穷老人的数量。香港社会服务联会采用相对贫困的概念，以住户人数收入中位数的50%来计算香港贫穷老人的数量和贫穷率，得出2006年香港贫穷老人是282万人，贫穷率为356%，香港社会服务联会：《2011年贫困数据分析》，内部资料，第5页。远高于扶贫委员会的统计数字。造成香港长期以来贫穷老人数量高居不下的原因很多，但人口老龄化和缺乏完善的退休保障制度是其中两个重要原因。刘祖云：《香港社会的弱势群体及其社会支持》，北京大学出版社2009年版，第21页。香港社会福利署的年报显示，从2010年3月31日至2011年3月31日期间，长者综援个案数目在轻微上升。香港特别行政区社会福利署：《香港社会福利署年报(2012)》，内部资料，第13页。

由于贫困问题的恶化以及失业青年、失学及待业青少年急剧增加，香港的儿童和青少年贫困问题不断严重化，郑之灏：《探究青少年失业问题：请给青年机会和希望》，载陈锦华、王志铮：《香港社会政策评论》，香港中文大学出版社2004年版，第3955页。贫困儿童和贫困青少年成为香港贫困群体的重要构成部分。

从图48可以看出，儿童的贫穷率在2001—2011年十年间变化不大，一直维持在22%~24%的范围内。但是这十年青年的贫穷率持续上升，由2001年的152%持续上升到2010年的193%，如图49所示。

图48  香港儿童的贫穷人口及贫穷率(2001—2011年)香港社会服务联会：《2011年贫困数据分析》，内部资料，第5页。

根据香港特区政府统计处的《2010年收入及工时按年统计调查报告》及《2011年收入及工时按年统计调查报告》，15~24岁青年人中第十个百分位的时薪，由2010年的25元上升到2011年的286元，上升了144%，升幅较其他年龄组群高。注意，由于2010年与2011

 

 

图49  香港青年的贫穷人口及贫穷率(2001—2011年)香港社会服务联会：《2011年贫困数据分析》，内部资料，第6页。

年香港特区政府统计处以不同的方式计算“午膳时间”的工资，因此数字不能直接比较，如采用相同标准，2011年的升幅将会更高。香港社会服务联会认为，青年人贫穷率的下降与推行最低工资有关。香港社会服务联会：《2011年贫困数据分析》，内部资料，第6页。

病残人士主要包括“病”和“残”两种人，“病”主要指长期患病或身体健康状况差等健康欠佳者，“残”主要指聋、哑、盲、瘫、精神病和智障等残障人士。他们由于自身生理或心理等方面的缺陷，加之遭受不同程度的社会歧视和社会排斥，在参与社会及经济活动方面存在诸多障碍，一直是香港社会“最不能自助者”之一，也是贫困群体的重要构成之一。刘祖云：《弱势群体的社会支持——香港模式及其对内地的启示》，社会科学文献出版社2011年版，第10页。根据香港特区政府统计处的数据显示，2009年香港综援个案中，永久性残障人士的数量为18 146人，贫穷率是66%，健康不佳人士数量为25 294人，贫穷率是87%。香港特区政府统计处2010年9月。

失业人员的数量随着香港经济发展的波动而呈现动态特征。在失业人士尤其是长期失业的人士当中，大多数人教育程度低、职业技能低、年龄大，相当一部分为“二低一中”人员，即低学历、低技能、40岁以上中年人士。在产业结构升级的条件下，他们很难重新再就业，即使就业，大多进入不稳定的非正规经济部门或边缘性服务行业，报酬极低，缺乏保障。因此，相当一部分失业人员陷入了长期失业，只能依靠政府救助为生。刘祖云：《弱势群体的社会支持——香港模式及其对内地的启示》，社会科学文献出版社2011年版，第1112页。

在职低收入者，主要指那些有工作但收入低于贫困标准的人员。在职低收入者一直是香港贫困群体的主要构成之一，但自从2011年实施最低工资标准以后，这一群体数量已大大减少。2011年香港有185万户在职贫穷住户，比2010年的数目显著下降了15万户，显示在职贫穷住户的问题有改善的迹象。虽然在职贫穷情况有所改善，但仍然是香港贫穷问题的主要成因。2011年香港444万贫穷住户中，约有42%为最少有一人工作的住户，是贫穷住户的主要组成部分，其余25%属于无人就业的独居长者或二老住户，33%属于非独居二老长者住户而无人就业的住户。在185万户在职贫穷住户中，有90万住户最少有一名14岁或以下儿童，有43万住户最少有一名65岁或以上的长者，住户中最少有一名儿童或长者的住户达121万户，占在职贫穷住户的65%。香港社会服务联会：《2011年贫困数据分析》，内部资料，第1113页。

单亲家庭贫困人士数量的上升，主要是受香港离婚率的不断上升和家庭结构变迁的影响。近些年来，由于经济转型以及人口结构变化等复杂因素的影响，香港单亲家庭的贫困状况明显恶化，单亲家庭贫困人士的数量上升。刘祖云：《弱势群体的社会支持——香港模式及其对内地的启示》，社会科学文献出版社2011年版，第15页。

(四) 香港扶贫事业的发展及其社会扶贫的兴起

概括而言，香港的扶贫事业发展可分为三个不同阶段。

第一个阶段是殖民统治时期。在1997年香港回归之前，当时的香港政府实行“积极不干预”的统治理念，从不公开承认香港出现贫穷问题，更不承认香港贫穷问题的严重性，忽视香港贫困产生的结构性成因。在这一时期，综合社会保障(即公共援助)是香港政府应对贫穷问题的主要策略。通过综援，为贫困住户提供基本的收入保障，为老人及伤残人士提供一定的津贴，以图建立一个安全网，实现香港社会的稳定。香港政府认为，综援制度能为贫困家庭和有需要人士提供食物、住房和其他相关的基本生活需要，据此，认为香港社会的“绝对贫困”现象基本消除。

政府倾向于从个体原因对贫穷问题进行归因分析，认为贫困是个别贫困人员本身的能力的缺乏(如老、弱、病、残等人士)或存在贫困意识(如缺乏工作动机)所造成。这种认识在殖民统治的末期有所改变，认为社会福利以及社会保障都是“剩余”性质的，是保护弱势群体的安全网。1996年，最后一任港督彭定康在施政报告中指出：香港的福利制度并不是为消除不平等而存在的，因为它不是用来分配收入的。彭定康认为，福利计划的存在是由于社会相信政府有责任保护弱势群体并提供安全网。

第二阶段是回归初期。在香港回归初期，特区政府依然奉行“积极不干预”的管理理念，同时，基本法中有关低税制以及财政收支须平衡的要求特区政府必须遵守，这些令回归初期的扶贫政策的选择受到一定的限制。香港特别行政区第一任行政长官董建华在2000年首次指出香港出现贫穷问题，提出要将帮助低收入家庭列为施政目标，希望可以缓解这些家庭收入大幅下降的经济困难。一般认为，这是香港政府首次推出扶贫政策的先声。

董建华提出，长者、单亲人士及新来港家庭这三类弱势群体特别需要照顾。他认为，贫穷问题的解决必须从治标和治本两个方面综合处理。在治标方面，政府应通过设立相关社会政策，提供社会服务，照顾弱势群体。综援金和公共福利金计划为贫困人士和家庭解决基本的生活需要，其他还需要在住房、医疗、教育、康复等方面为弱势群体提供一系列实际帮助。在治本方面，政府一方面应提供更多的教育机会，另一方面要在保持经济持续健康发展的基础上，增加就业机会，保持社会向上流动的渠道畅通。董建华认为，香港的社会保障及社会福利已经比较全面且具有颇高水平，已能够满足弱势群体的基本生活需要，但是由于贫困人士或弱势群体信息的缺失，这些服务及计划未必受惠。所以，政府的主要职责是要加强推介和外展工作，更好地了解贫困人士或弱势群体的需要，提供各种有用的信息和资讯，切实地替他们解决问题，进一步推进扶贫工作。

2005年1月，董建华在其任期内的最后一份施政报告中重申了政府的扶贫政策，指出特区政府的扶贫政策理念，首先是促进经济增长，创造更多就业机会；其次是通过教育和培训，让每个市民都有机会发挥所长，提升自己，摆脱贫困；再次，政府在公共房屋、医疗、教育和福利(包括综援计划)等方面投放资源，编制可靠的社会安全网，给有困难的市民提供基本生活保障；最后，由于经济急速转型，政府会根据新的情况，积极采取措施，为有需要的人士提供更直接的支持。香港特别行政区政府2005年施政报告，第35段。从这些资料可以看出，董建华认为扶贫工作的主体应是政府。

第三阶段是扶贫委员会的重新设立。早在2005年，董建华在其任期内，响应社会对贫穷问题的关注，成立扶贫委员会，但该委员会却于2007年解散，扶贫工作交由各相关政府部门负责。直到2012年，新任行政长官梁振英于当年11月宣布重新设立扶贫委员会，重设的扶贫委员会的第一份工作即为划定贫困线。这为香港政府有效掌握社会的贫穷情况提供了良好的工具。

梁振英在2014年的施政报告中指出本届政府决心处理贫穷问题，在他的政纲中提出要运用社会创新来推进扶贫工作，要在“上任后落实成立5亿元的‘社会创新及创业发展基金’，鼓励关心社会发展的人士和机构，包括有志创业的青年人，以创新的意念和营运模式，解决贫穷及相关的社会问题。扶贫委员会辖下的社会创新及创业发展基金专责小组将在数月内委聘首批协创机构，基金预计可于年中开始透过协创机构接受个别项目的申请”香港特别行政区政府2014年施政报告，第62段。。从这一时期开始，香港扶贫工作的主体发生转变，社会扶贫事业开始兴起并迅速发展，商界和非政府组织在香港的扶贫事业中的作用越来越重要。

二、香港商界扶贫状况分析及借鉴

贫穷问题关乎基层生活，更可能削弱香港的长远竞争力。长期以来，香港特区政府、NGO和商界过去分别通过政策措施、服务和捐款等推进香港扶贫事业的发展。香港智经研究中心(以下简称“智经”)认为，要改善和解决香港的贫穷问题，必须采取政府、NGO和商界三方合作的模式。但当前关于香港扶贫的研究大多都集中在政府工作层面，缺乏对NGO和商界参与的讨论，与此同时，商界的传统扶贫模式未能充分发挥其优势。基于此，智经于2013年开展了一次商界扶贫的专题研究，聚焦商界的扶贫参与，探讨如何打破惯例，以捐款以外的方式协助弱势群体。本部分内容聚焦于商界参与香港扶贫的经验和模式，文中资料来源于香港智经研究中心编制的《商界扶贫》，内部资料，2013年5月。

(一) 香港商界参与扶贫的方式

在传统意义上，捐款是商界参与扶贫工作的主要方式，但是智经认为，随着捐款人或企业对慈善工作有所期望，以及愈来愈多的企业实践企业社会责任，单以捐款参与慈善事业，没法善用商界资源，也没有充分利用商界所拥有的种种优势，例如人脉网络、职场知识及技能、营商经验、市场脉搏、世界的商业潮流、行业信息等，因此也未能发挥扶贫工作的最大成效。通过总结商界以往参与扶助弱势群体的经验，智经认为，香港商界参与扶贫工作的方式包括以下几种。此部分内容参见香港智经研究中心编制的《商界扶贫》，2013年5月，内部资料，第110页。

一是在非项目层面捐款给非政府组织或慈善机构。根据税务局的资料，香港商业公司向非政府机构捐出的慈善捐款，由1999—2000年度的7亿元，大幅增加至2010—2011年度的371亿元。

二是为特定项目捐款或提供各项支持。这种方式较常见于大型企业。大型企业以其丰富的人力物力，在公司年度计划下直接开展各项社会服务，以及援助公司拟订的目标组。这种模式的好处在于，企业能够保持自主性及灵活性，从项目的策划、推行到监管，均不受制于他人；不足之处在于，部分企业缺乏社会服务的经验及专业知识，较难掌握受助人士的需要。

三是企业直接参与慈善工作或履行企业社会责任。这种方式最为普遍，大、中、小企业皆可参与，多以合作进行直接参与，企业担当策略伙伴的角色。企业通过与其他机构合作，包括与政府部门及非政府社会服务机构等建立伙伴关系，共谋计策，或由社会服务机构有系统地选配企业的服务范畴和对象，并协助企业参与社会服务。这种参与模式的优胜之处在于，企业可以借助社会服务机构丰富的社会服务经验及专业知识，接触需要援助的人士，准确掌握他们的需要，而且可以更有效地与公众和社区居民沟通；其不足之处在于，企业在策划、推行和监管社会服务项目上缺乏自主性，有时因社会服务机构的使命、理念及工作模式，企业需要做出协调。政府部门在这种类型的扶助项目中，有时亦会担当重要角色，包括推广扶助弱势群体的理念及计划、拉拢商界和社会服务机构的合作。

四是将扶贫工作融入企业业务之中。如万豪酒店赞助复康中心兴建训练酒店，为智障人士提供职业训练及实习机会，并推动酒店同业及其他商业伙伴聘请智障人士，一方面为学员提供就业的出路，另一方面又缓解了酒店人手短缺的压力，深水埗北河烧腊饭店以贴近成本价经营，并与香港小区组织协会合作，推出饭券，让有需要的人士能以低廉价钱用膳。

(二) 香港商界扶助弱势群体的范畴

香港商界参与扶助弱势群体的方式范畴，已从传统的金钱和物品捐赠，推展至技能培训、就业配对、创业机会、知识技术传授、教育进修、医疗及住房援助，以及义务工作等。不同层面的支持，衍生出不同的扶助项目。此部分内容参见香港智经研究中心编制的《商界扶贫》，2013年5月，内部资料，第1113页。

一是就业层面上的支持，主要是协助失业或待业人士寻找就业方向，以及提升他们的职业技能。不少企业会举办参观活动和就业讲座，并提供知识、技术及人际关系的就业培训。部分企业会为失业或待业人士提供训练平台。

二是创业层面上的支持。商界的一项重要资产是营商经验，不少企业很乐意与正在摸索就业方向或有志创业的青年分享实战经验及营运心得，提供创业培训、支持，以及商业机会。有些企业还会资助社会服务机构，向有志创业的青年提供一站式创业支持服务，包括一对一咨询和创业奖励。

三是教育层面上的支持，包括：安排行政人员担任导师，为低收入家庭的青少年提供学习及运用英语的机会；鼓励员工在业余时间，以有趣的方式向目标组教授外语，或带领他们一起参加户外活动，走出小区，以扩展视野；提供一对一或小组免费补习，提升低收入家庭青少年的学习条件；安排公司管理层与弱势群体人士交流，并安排职业讲座；有会计师行和律师行提供免费或象征性收费的咨询或顾问服务，以专业知识或经验，为较低收入人士提供理财教育和法律咨询；有银行为没有理财概念或储蓄习惯的较低收入人士，开设储蓄账户，启发他们理财的意识，受助人只要每月定额储蓄一定金额，便可获配对同等金额的储蓄，留作有需要时使用；资助有艺术潜质的青少年，参与不同的艺术训练课程和活动。

四是义务工作层面上的支持。不少企业会订立政策，嘉许参与义务工作的员工，甚至拨出资源，鼓励员工服务社会。义务工作可分为一次性义务工作和持续性义务工作两类，前者的例子有海滩清洁运动、探访、卖旗筹款等，后者则需要员工持之以恒才可让目标人士受惠，以担任学生义工导师为例，义工导师的参与必须持续才能建立互信，最终令学生得益。因此，持续性义务工作需要更多的企业鼓励。

(三) 香港商界扶贫的效益分析

调研发现，香港的商界参与扶助弱势群体工作，既可回馈社会，惠泽社会居民，又可为企业带来好处，达致双赢。具体效益表现在社会效益和企业效益两大层面上。此部分内容参见香港智经研究中心编制的《商界扶贫》，2013年5月，内部资料，第1315页。

一是社会效益层面。就业层面的支持，可让低技术、低学历的人士，获取行业技能、知识、信息，提升工作态度、自律精神，建立积极的价值观及良好的人际关系，从而提高竞争力，增加其获聘的机会，这从长远来看有助于社会发展。创业层面的支持，则有助于有志创业的低收入人士，获取经商的知识和经验，锻炼领导才能，学习企业精神，得到创业支持，建立商界脉络。这些支持，可为社会培育创业生力军，促进经济发展。从教育的方面来看，企业透过社会服务机构，除了向弱势群体，例如一些新来港或少数族裔的受助人士提供基础职业技能(如广东话、普通话／英文、商业运算、信息科技应用)、个人素养、就业规划等跨行业的通用技能的训练外，更重要的是为他们提供企业环境，加深他们对本地就业市场及工作文化的认识，为他们提供平等待遇和职业发展的机会，建立共融社会，促进社会凝聚力的形成。受惠人士的其他收益还包括改善生活质量、分享所接触人士的人生经验、拓宽眼界及社交网络、丰富向上流动的资本、提升动力和奋斗精神、增加自信心和正能量，以及得到关心和爱，以上种种皆有助于构建和谐社会。

二是企业效益层面。企业以各种方式参与扶助弱势群体的工作，可以发挥先导作用，将参与扶贫工作融入日常业务，甚至会令企业得益。例如：财务金融企业以配对基金教授目标受助人理财知识，可能令受助人成为公司日后的客人；企业提供商场天台，让目标受助人种植农作物，可以绿化办公室；参与艺术计划的企业，可能会得到目标受助人制作的艺术品，点缀办公室。企业通过鼓励员工参与义务工作，并制定义工服务政策(包括先安排员工接受义工训练课程)，可让员工亲身感受目标受惠人士所面临的困难，以及对方的改变及喜悦，驱使他们更主动地关心身边人，了解社会不同阶层的生活状况及不同弱势群体的需要，也有助于他们以多角度思考日常工作。参与义务工作，亦能增强员工的管理技巧、沟通能力和领导才能，并增加他们与不同部门员工交流的机会，可让他们更深入地认识企业的运作，提升他们对企业的归属感、责任感，建立团队精神。

(四) 商界扶贫的策略推荐及其借鉴

商界扶贫的重点是为有工作能力的弱势群体提供自力更生及向上流动的机会，达到防贫、脱贫和减少被社会孤立的目的。企业应该根据自身所具备的资源、熟悉的范畴及经验，推行合适、有效、持续的计划。智经通过研究，提出以下包括教育、就业和意识建立三个层面的九项策略建议。此部分内容参见香港智经研究中心编制的《商界扶贫》，2013年5月，内部资料，第43页。

一是教育层面，具体包括以下几项策略建议。

策略一：教育与学习发展。企业成立“雇员在学子女奖学金／助学金”，鼓励低收入员工的子女努力向学；企业亦可成立“雇员在学子女课外书阅读奖励计划”，以培养他们良好的阅读习惯。可考虑将计划推广至其他合资格的低收入家庭。

策略二：职业知识及技能培训。商界协助建立平台，就具前瞻性并适合青少年的工种开展培训。计划的受惠人群包括懂得其他语言的人士及学历不高但有其他潜能的青少年。

策略三：社交技能培训。企业邀请杰出人士担任目标家庭青少年的“人生导师”，指导他们的社交技能。企业亦可向青少年教授或分享面试技巧及须注意事项。

策略四：课后学习及支援。企业鼓励员工担当补习义工，并提供场地或食物上的支援。企业亦可资助低收入家庭的中学生报读网上私人补习课程。

二是就业层面，具体包括以下几项策略建议。

策略五：实习暨工作机会。企业为学习成绩一般的贫困学生提供历时较长的实习工作机会，让他们能够体验职场生活、了解行业及职务内容，训练其待人处事技巧，促使其将课堂所学理论与实务相结合。企业还可考虑聘请实习表现出色的学员。

策略六：为有特别需要的人士创造具针对性的就业机会。上班地区的饭店以成本价或低于市价向受惠人士供应早餐，让他们转售上班一族赚取差价。商户亦可提供餐饮制作课程培训低技术人士。较具规模的企业可拨出茶水间让完成培训的人士以适宜的价钱为员工提供简单早餐，亦可安排将获释的在囚人士参加释前就业计划及出席工作面试。

策略七：创业或自雇工作的支持。商界拨出旗下商场固定店铺以外的空间设置商铺，以短租及免租形式租给有资格的目标群体。企业亦可根据计划书提供意见以完善受助人的计划。社会服务机构可向受助人提供有关训练，行业工会亦可委派有经验人士担任顾问。

三是意识建立层面，具体包括以下几项策略建议。

策略八：鼓励积极表现自我的活动。企业为有一定艺术修养的贫困年轻人提供奖学金，让他们能够入读艺术学院。企业更可对受助人在学期间及毕业后两三年内提供生活津贴，让他们能专心建立艺术事业的基础。

策略九：建立正面价值观及互助精神。商户按个别状况推行助人自助计划，如发廊在预设时段免费为低收入人士剪发。此举既可帮助有需要人士，亦可为员工提供培训机会。商界亦可容许慈善机构在旗下商场的空间活动，推动全城参与扶助弱势群体。

从上述三个层面的九项策略建议可以看出，智经对于企业参与扶贫事业的建议具体而微，且涉及大、中、小不同的企业类型，为规模不同、性质不同的企业参与社会扶贫事业提供了可资借鉴的策略和途径。笔者认为，智经的研究报告至少在以下三个方面可为内地商界参与社会扶贫事业提供经验与借鉴。

一是在参与理念层面。智经的研究给商界展示，参与扶贫事业对于企业来说，是一种双赢的局面，而不是企业单方面的付出。作为市场主体，赢利是企业经营的本质目标所在，我们可以用社会责任要求或约束企业参与扶贫事业，但效果甚微。运用智经经验，企业参与扶贫事业，在付出资金和资源的同时，能在人力资源、价值观等方面获得拓展和提升，实现双赢。

二是在参与程度层面。在《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》实施阶段，企业是内地社会扶贫的主角，但由于社会扶贫在当时的扶贫事业中所占比重颇低，企业参与扶贫事业的程度较低，在扶贫事业整体中的作用不甚明显。在《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》以创新为基调的扶贫阶段，社会扶贫的重要性凸显，我们有必要且必须探讨企业在社会扶贫中的参与程度和作用。智经的研究显示，企业可在教育、就业和意识建立三大层面深度介入扶贫事业。

三是在参与方式层面。当前，内地商界参与扶贫的主体大体上以国有大中型企业为主，参与方式也大多以捐钱捐物为主，方式较为单一。智经的研究成果首先为中小型企业，特别是民营企业参与扶贫事业提供了极具操作性的策略和途径，包括直接途径和间接途径。智经认为，企业，特别是中小型企业在参与扶贫工作时，有六大方面的经验值得借鉴和思考，这六个方面也是企业参与扶贫的主要元素。

第一，找定位，在推行任何计划前，企业必须确立参与支援弱势群体工作的出发点、动机及目标。

第二，寻对象，企业需多关注及了解社会问题，以选定目标受助人士及服务范畴。

第三，定策略，企业需制订策略，将支援弱势群体工作纳入业务营运中，以建立可持续的双赢机制，让企业与受助人士双方均能获益。

第四，审资源，企业宜考虑本身优势，厘定可运用于支援弱势群体工作的资源，例如传授专业知识、提供培训及工作机会等。

第五，重沟通，要了解弱势群体的真正需要，企业必须懂得沟通，用心聆听，与目标群组真诚交流。

第六，检成效，定期的监察及评估有助企业跟进支援弱势群体工作的成效并做出改善，评估的范围可包括目标群组的意见、企业员工的参与率和评价等。

三、香港NGO扶贫状况分析及借鉴

NGO，英文“nongovernmental organization”的简写，一般是指独立于政府和企业之外的、不以营利为主要目的、主动承担社会公共事务和公益事业的民间组织，学术界亦有第三部门、非政府组织、非营利组织等称谓，就其特征而言，非政府性、非营利性、自治性、志愿性以及公益性是这一类组织的共同、显著特征。香港NGO的发展历史较早，相对于内地而言发展较成熟，数量庞大，从业人数众多，社会影响广泛。由于香港地区较宽松的制度与政策环境，香港NGO具有专业化的人才队伍，并且能得到政府的大量资助和商界的广泛捐赠。在香港扶贫领域，一直采取NGO、政府和商界三方合作的扶贫策略，因此，香港NGO在香港扶贫事业中一直扮演着重要角色，它们积极介入扶贫开发领域，成为政府相关扶贫计划的具体实施组织。经过几十年的发展，香港NGO已逐渐形成一套比较成熟的贫困治理模式，成为香港扶贫领域的一支不可或缺的力量。因此，对香港NGO扶贫工作经验的总结和介绍，对于推动内地的社会扶贫事业，有重要的借鉴意义。

(一) 香港NGO发展概况及其参与扶贫的状况分析

要想探究香港NGO的发展历程，必须从香港的慈善事业和慈善传统论起。香港地区的NGO是香港三大扶贫主体之一，是特区政府社会福利体系的重要合作伙伴，这一重要社会地位的取得是由长期以来香港地区的慈善事业发展历史决定的。香港慈善业是在慈善传统未中断、市场发育未中断、政府治理未中断的前提下发展起来的，所以从传统慈善到现代慈善一脉相承，将传统的继承、积累与引进西方的理念和组织管理融为一体，造就了今天的香港非营利组织。胡仰乔：《香港非营利组织参与社会福利的研究及对上海的启示》，上海师范大学2008年硕士学位论文。长期以来，在回归之前，殖民政府认为香港不存在贫穷问题，因此香港的扶贫事业最早是民间自发办起来的，这些民间组织的起源和发展最早可追溯到香港开埠初期。这个阶段的扶贫工作人员大都是志愿者，主要来自传统宗教人士。当时的一些社会领袖，也志愿创办了一些慈善机构，现在规模较大的如东华三院、保良局等，都是在此期间设立的。

直至20世纪40年代，前身是香港救济联会的香港社会服务联会(以下简称“社联”)成立，开始肩负起协调和推动志愿福利机构工作的责任。除此之外，香港较有影响力的民间组织还有香港公益金、香港赛马会等。香港也有各种通过私人或企业成立的基金，具有慈善性质，如比较出名的李嘉诚基金会、汇丰银行慈善基金等，都为慈善事业做出重大贡献。在重大自然灾害的救援工作上，香港总能在短时间内筹得巨额善款，援助有需要的受灾人士。香港早期社会福利主要依靠当地慈善机构运作和海外的资金资助，慈善组织更是占了香港非营利组织的半壁江山，政府一直采取不干预政策。这为NGO的发展留下了巨大的空间，也使NGO一直承担着主要的社会保障责任。胡仰乔：《香港非营利组织参与社会福利的研究及对上海的启示》，上海师范大学2008年硕士学位论文。

目前，香港的NGO已经构成香港市民社会的基础，成为香港社会福利系统的重要组成部分，也是香港地区扶贫的三大主体之一。截至2013年3月，香港社会服务联会共有约409个机构会员，其中满足税务条例第88条规定获得豁免缴税优惠的慈善团体401家，覆盖全港3000多个服务单位，为香港市民提供超过九成的社会服务。《社联年报(2012—2013)》，内部资料，第39页。根据香港社联的研究，近年来香港地区的NGO发展形势较好。社联将NGO及其相关因子归结成“公民社会力量”变量，作为香港社会发展指数的重要分类指数之一。社联指出，香港的“公民社会力量”分类指数曾经由1998年的+54轻微下调至2000年的+52，但随后持续上升至2006年的+139，并于2008年大幅增加至+193。构成指数增长的主要动力来自：被豁免税项的慈善机构或信托基金数目，由1998年的2917间持续上升至2006年的4435间，期后在2008年更急增至5311间，十年间增幅达八成二；私人慈善捐款占本地生产总值之百分比，亦由1998年的019%持续上升至2008年的042%。《社会发展指数(2012)》，内部资料，2012年版，第7页。最新颁布的《社会发展指数(2014)》指出，2012年香港社会的“公民社会力量”分类指数已上升到+260。《社会发展指数(2014)》，内部资料，2014年版。

香港学者梁祖彬将香港的NGO分为三大类。第一类是利益组织，主要是指以服务自己会员为主并满足其需要、表达其利益的社团，这些组织以一人一票选出董事，而收入以会费和捐赠为主，主要有文娱团体、宗教、工会、利益团体、专业组织、居民组织、社区组织、业主会、环保及压力团体等。第二类是社会服务机构，主要为一些慈善机构和基金会等，它们自觉承担社会责任，表现出对社会公众利益的关怀，有规范地提供教育、健康、照顾和倡导服务工作，其工作范围包括教育、福利、医疗、住房、社会保障、环保以及扶贫等。第三类是政府赞助组织，这是政府赞助或支持的一些咨询性组织，它们扮演着政府与市民的桥梁，成为政府决策层与市民沟通中介的一种半官方的组织，透过这些组织，市民可以自下而上地表达意见和感受，而政府亦可以自上而下地传达、解释政府的政策，以获得市民的认同和支持。在扶贫开发领域，这三类NGO分别发挥不同的作用，其中，尤以第二类NGO社会服务机构(如一些慈善机构、基金会等)最为活跃、积极。梁祖彬：《香港非政府福利机构的发展：角色与挑战》，上海人民出版社2003年版，第525页。

香港NGO参与扶贫工作的主要方式是与政府合作，NGO通过专业人士提供专业的社会服务，政府则依赖其提供大量的社会服务并同时为其提供大量的资金支持。香港特区政府将其与NGO的关系称作“伙伴关系”，香港社会服务联会是实现二者之间协商和联系的主要渠道，形成香港地区政府、NGO和商界三方合作的扶贫格局。所谓“三方合作”是指公营部门(政府)、私营机构(商界)和第三部门的代表携手协力，达致共同及共融的目标，为香港的共同利益做出贡献。思匯政策研究所：《三方合作研究：本地研究及参与》，内部资料，2005年，第16页。香港回归后，政府推出整笔拨款制度和服务表现监察制度，NGO与政府之间形成合约关系。2010—2011年度，特区政府拨给NGO的资助预算，连同合约服务额，总额约9598亿港元，约占396亿港元的社会服务开支总额预算的24%。刘紫红：《香港政府对社会服务的资助制度》，载于岳经纶等的《社会服务：从经济保障到服务保障》，中国社会出版社2011年版，第74页。2007年约有60 000名受政府资助的非营利组织雇员在从事社会服务的工作，这些社会服务主要聚集于扶贫领域。《社联年报(2012—2013)》，内部资料，第39页。若不把社会保障开支计算在内，政府用于社会福利的开支中约有2/3为补助金，拨给了民间服务机构。政府在对这些组织进行资助的同时，还建立了服务质量与绩效监测系统，对不同的服务设计了不同的资助与服务协议，明确规定了各方的作用与责任，制定了各种服务质量标准。陈达文：《转型中的香港非营利性组织：满足社区的需求》，上海人民出版社2003年版，第149页。

香港特别行政区第四任行政长官梁振英在发布的题为《让有需要的得到支援，让年青的各展所长，让香港得以发挥》的2014年施政报告中明确指出，就整笔拨款津助制度，政府决定由2014—2015年度起，增加非政府机构的全年经常拨款，增加机构的中央行政人手，加强督导支援，以及增加对“其他费用”的津助，并让机构更灵活地运用公积金储备。此外，政府会增拨资源，让机构能更有效地招聘和挽留辅助医疗人员，或购买辅助医疗服务，以提供社署的津助服务。香港特别行政区政府：《2014年施政报告：让有需要的得到支援，让年青的各展所长，让香港得以发挥》，第84段。

从香港地区的社会扶贫实践来看，“社区投资共享基金”的实践应是政府与NGO合作互动的典型和成功的范例。进入21世纪以来，香港政治、经济、社会都出现了新的矛盾，香港特区政府开始寻求新的思路和策略去解决社会问题。2001年，行政长官董建华在当年的施政报告中推出了“社区投资共享基金”计划，以期促进社会发展。基金建立的目的：一是推动社区参与，鼓励市民守望相助，互相支持，促进社会融合，并加强社区网络，这将有助于增强市民对社区的归属感，巩固个人和家庭的社会网络，扩大对彼此的支援和协助解决共同关心的问题，这些社区网络、人与人之间稳固的关系、对社区的归属感与守望相助的精神，就是社会资本的基础；二是鼓励和促进不同性质的机构(包括非政府机构和私营机构)及不同界别的机构(如社会福利、教育等)互相合作，以建立社会网络和推行社区支援计划。为了达到这两个目的，基金会鼓励“由社区自发、从下而上”的动力，资助由社区发动的地区性或全港性计划，来推动社会资本的发展，最终目的是促进和结合民间社区组织、工商或专业机构及政府三方面的力量，齐心合力，贡献社会。香港特别行政区政府劳工及福利局社区投资共享基金网站：http：//wwwciifgovhk/sc/aboutciif/fundobjectiveshtml。

从香港特别行政区政府劳工及福利局社区投资共享基金网站资料来看，这一基金的建立，取得了巨大成效。截至2013年12月31日，基金已处理共21期的申请，已推行或将推行的资助计划总数为268个，涉及总金额约港币3亿元；约450 000名直接参与计划人士，当中包括约50 000名义工，建立约1600个互助网络；约26 500人经历角色转化，由受助者转化为义工，或由参与者、义工转化为领袖、统筹者；支援逾30 200个家庭；动员约7000个合作伙伴，包括商界、非政府组织、学界、居民组织、医院、区议会及政府部门等；约7400名人士提升自信和能力，重投劳动市场；成立逾40个自务组织；资助计划覆盖全港18区，其中以在元朗及天水围推展的计划最多，共46个项目(146%)，其次为深水埗，共有28项(89%)。计划主要类别及服务对象包括：儿童及家庭褔利、青少年发展、长者支援及充能、建构社区能力、社会共融(包括少数族裔及新移民)、健康关顾(包括精神及心理健康)及跨代共融，其中以儿童及家庭褔利和建构社区能力为计划的最主要类别。香港特别行政区政府劳工及福利局社区投资共享基金网站：http：//wwwciifgovhk/sc/aboutciif/ciifachievementshtml。

在开展基金投放项目的同时，基金还以多方合作的理念，委托香港5所大学组成联校研究队伍，对基金成效进行整体评估。评估显示，社会资本的提升体现在：第一，提高了参与者的能力；第二，增强了群体之间的互信和自助、互助；第三，加强了官、商、民之间的合作；第四，拓展和巩固了社区支持网络；第五，使不同界别、阶层、年龄的人积极参与，增强了社会共融；第六，提高了弱势人群的就业能力，促进了就业。

(二) 内地NGO发展状况及参与扶贫事业现状分析

自1995年第四届世界妇女大会在北京召开以来，NGO在内地获得了较好的发展契机，并在一定程度上促进了内地社会的转型和发展。可以说，由各种非营利组织所构成的社会体系，与由各类企业构成的市场体系及由各级党政机关所构成的国家体系，共同组成“三位一体”的现代中国社会，它们矛盾统一、相映生辉，推动着中国社会在转型中成长进步。王名：《发刊词》，载《中国非营利评论》(第一卷)，社会科学文献出版社2007年版。但是，NGO在内地发展的过程中遇到了很多困难和问题。学术界对NGO在内地发展的困境做出了大量研究和分析，认为NGO 在内地的发展存在资源、管理、制度环境和本土化等多个层面的困境和问题。刘杰、田毅鹏：《本土情境下中国第三部门发展困境及道路选择》，《社会科学研究》2010年第5期。

当前内地NGO的主要活动场域在慈善，参与扶贫主要以慈善为主要形式，我们可从内地慈善事业的发展现状及困境透视内地NGO参与扶贫事业的现状及困境。从香港NGO参与香港扶贫的实践，我们可以反思当前内地慈善事业的发展。刘杰、袁泉：《转型期我国慈善事业发展的困境及路径选择》，《江海学刊》2014年第3期。在观念形态上，传统意义上内地的慈善观认为，慈善是一种同情与施舍，而慈善事业是一种社会必须提供的“公共产品”的慈善观已逐渐被转型期的内地慈善事业所接纳；在行动主体上，以基金会为典型的专业化慈善组织已逐渐替代传统意义上的单个个体或团体，成为转型期内地慈善事业发展的主要行动主体；在组织层面上，“公民”性质的志愿服务成为当前内地慈善事业发展的特色所在，逐渐取代传统意义上的乡村绅士和行会等，施受双方关系也由传统的人身依附转换为平等关系；在活动领域方面，当前内地的慈善事业逐步转向对教育、科研、环保、法律等公共生活的关注。吴书松、刘汶蓉、李骏：《企业参与慈善公益》，载于《慈善：关爱与和谐》，卢汉龙主编，上海社会科学出版社2004年版，第75页。虽然较之传统，转型期的内地慈善事业发生了显著变化，但总体而言，转型期内地的慈善事业发展依然面临着诸多困境，主要表现在以下几个层面。

一是当前内地的NGO发展、慈善事业深度嵌入权力利益结构。与香港NGO发展定位不同的是，内地的慈善事业在发展的过程中呈现明显的行政化色彩，政府在慈善事业的发展过程中扮演关键性角色，承担主导性作用，大部分慈善组织或是由政府部门转换而来，或是由政府部门(主要是各级民政部门)直接创办。这些官办慈善组织的领导直接由政府任命，对应相关行政级别，享受相应待遇，在人事管理、资金筹集、组织运作等层面带有浓厚的行政化烙印。贾西津：《民间组织与政府的关系》，载于《中国民间组织30年——走向公民社会》，王名主编，社会科学文献出版社2008年版，第217页。近年来，随着内地慈善事业发展的转型，大量非公募基金会的建立促使内地慈善组织由纯粹的官办性质转为官办、半官办和民办三类共存的局面，内地当代慈善的基本定位也由“政府主导下的社会保障体系的一种必要的补充”，演变成政府社会保障的“有机组成部分”或“重要组成部分”。周秋光：《中国慈善发展的历史与现实》，《史学月刊》2013年第3期。但是，当前内地慈善组织的公信力更多来自于政府和领导者的公信力，各种基金会或其他类型的慈善组织与政府有着千丝万缕的特殊关系，在组织机构设置、项目化运营等层面具有浓厚的行政化色彩，虽然这些慈善组织去行政化的努力一直在进行，但效果并不理想。姚俭建：《慈善伦理现代性的构建与路径选择——兼析中国红十字会的系列困境》，《上海财经大学学报》2013年第4期。同时，作为当前内地慈善事业的参与主体，企业慈善在内地慈善事业的发展过程中占据重要地位。我们不可否认宗教情结、道德因素及社会责任感对企业参与慈善活动的精神推力，但是光靠纯公益利他性动机来解释企业慈善，显然不具有足够的说服力，我们必须考虑企业参与慈善事业的利益诉求。有研究认为，企业进行的慈善捐赠在满足公司利他主义冲动的同时也为其经济利益服务，包括降低赋税水平、提升社会形象，以及增强内部凝聚力。吴书松、刘汶蓉、李骏：《企业参与慈善公益》，载于《慈善：关爱与和谐》，卢汉龙主编，上海社会科学出版社2004年版，第7778页。但我们认为，除了那些公益利他性动机以外，企业参与慈善事业主要有三个方面的动机：首先是降低赋税水平；其次是获取相当的政治资源和政治光环，如人大代表、政协委员等；最后是与当地政府搞好关系，以图获得更多的政府项目。因此，从上述分析来看，内地当前的慈善事业受权力利益结构的深度制约，这一困境在2011年得以全面发酵，“郭美美”事件、中非希望工程事件以及中华慈善总会的“发票门”等导致内地的慈善机构遭受严重的公信力危机。这些公信力危机有两个共同特点：①受质疑机构均为政府背景很强的慈善组织；②受质疑事件均有与商业合作的背景。徐永光：《公募基金会改革转型：困境与创新》，载于《中国慈善发展报告(2012)》，杨团主编，社会科学文献出版社2012年版，第128页。

二是当前内地NGO扶贫项目开发、慈善市场的同质性过高。在东西方历史上，慈善活动的内涵经历了一系列的演变，从传统的救济贫病到现代的支持科学艺术都成为慈善支持的重要内容。在转型期，内地慈善事业有了快速恢复和发展，尤其是2008年之后，更是出现了井喷式的增长。然而，在慈善资源总量迅速增长的过程中，慈善事业在结构方面存在同质性过高的问题。一般认为，慈善组织既没有政府强大的社会管理和动员能力，也没有企业在经济方面的优势和财力，但由于其承载多元的社会发展理念，提供多样的社会服务，因而成为现代解决社会问题、提供公共服务难以缺少的一种形式。具体来说，这种同质性主要表现在慈善资源、慈善项目模式以及受助对象范围三个方面。与西方国家以个人捐赠为主不同，内地的企业及其他组织的慈善捐赠占社会捐赠的比例最大。北京师范大学中国慈善事业研究中心：《2001—2011中国慈善发展指数报告》，北京师范大学出版社2012年版，第54页。在这样的慈善资源背后，一方面，慈善活动的社会参与不足，另一方面，较为单一的慈善捐赠来源也会导致善款的使用方面表现出一定的同质性。如果用市场来做类比，则会发现在慈善领域，不同的捐赠主体会表现出不一样的捐赠偏好。而面对社会多元的慈善需求，慈善捐赠偏好的同质性过高则会造成慈善资源配置的效率低下，而且也容易忽视那些社会边缘弱势群体的慈善需求。

对比中、美两国基金会资金所投入领域的差异，就不难看出内地慈善发展的这种同质性。以2009年为例，当年美国基金会资金支出前五位的分别是教育(233%)、健康(226%)、公共服务(131%)、艺术和文化(105%)、环境和动物保护(71%)。数据来源：美国基金会中心。而同年中国捐赠资源的主要流向分别是教育(4107%)、救灾与重建(2552%)、弱势群体(1213%)、健康领域(918%)、环境(231%)。民政部中民慈善捐助信息中心：《2009年度中国慈善捐赠报告》，内部资料，2010年版。2008年美国基金会资金支出前五位的分别是健康(229%)、教育(218%)、艺术文化人文(125%)、人类服务(125%)、公共社会福利(10%)。王劲颖：《美国基金会发展现状及管理制度的考察与借鉴》，《中国行政管理》2011年第3期。如果再考虑到2009年是汶川灾后重建的第一年，国内慈善资金的流向就显得更为集中了。在2013年9月举办的第二届中国公益慈善项目交流展示会上，从对接成功项目分布的情况也不难看出这种同质性。在主办方所设立的12个领域中，灾害救助的金额占对接成功总额的5562%，青少年教育的金额占对接成功总额的1727%，社区发展的金额占对接成功总额的1504%，而这三项合计的金额就占到了对接成功总额的8793%。北京师范大学中国公益研究院、基金会中心网：《中国慈善月度分析》，2013年第8期。当然，慈善资源的这种流向往往是社会实际需求的一种客观反映，然而如果我们从慈善资源效率的角度来考量，那么这种慈善发展的同质性就值得反思了。一方面，在一些公共服务领域慈善组织相对于政府并不具有优势，慈善资源的大量投入，反倒会造成一种“溢出效应”，对社会整体福祉的增加有限。另一方面，慈善发展过高的同质性，实际抹杀了慈善组织以及慈善事业最富活力和生命力的特征。

三是NGO项目发展、慈善供给与需求不匹配。将爱心与善款送达最需要的人手中，是NGO、慈善事业追求的一个重要目标。然而，在现代社会，慈善资源往往难以达到这样的理想情况。由于深度嵌入到权力利益结构之中，目前中国慈善事业发展的这种不匹配问题就更为突出。一些领域和地区常常出现雪中送炭不足而锦上添花有余的情形。究其原因，一方面在于慈善的捐赠主体以及相应的社会阶层缺少对于社会弱势群体真实需要的体察，另一方面，当慈善捐赠夹杂其他太多目的时，慈善资源的有效配置就难以成为捐赠者选择捐赠对象的首选。

中国公益慈善项目交流展示会被称为中国公益慈善领域的“第一展”，但2013年9月在深圳召开的第二届中国公益慈善项目交流展示会在一定程度上反映了这样一种困境。慈善展示会的举办旨在解决信息不对称的问题，进而促成公益领域的项目对接。李祖洵：《首届中国公益慈善项目交流展示会在深圳召开》，载于《中国慈善发展报告(2013)》，杨团主编，社会科学文献出版社2013年版，第203210页。在这样的平台和机制下，我们更能发现目前这种供给与需求的不匹配。此次慈善展示会，主办方共审核通过1001个参展项目，需要资金3048亿元。到展会闭幕，实际对接项目342个，占参展项目的比例为3417%，对接成功项目平均筹款在500万元左右，而未能对接项目675个，需要资金134亿元，平均需要募款200万元左右。根据慈善展示会主办方公布的参展项目名单统计，全部参展项目中有近800个项目需要募款在100万元以下，大约500个项目需要募款在20万元以下。不难看出，在资助的规模方面，整个慈善展示会还是倾向于资助大型项目。此外，在展会闭幕时，没有申请成功的项目绝大多数是公益性民间非政府组织和社团，达661个；地域分布最多的是西南地区，达238个；从服务领域来看，青少年教育、公益支持、老年残障类公益项目位列前三，分别是185个、170个、109个。王子键：《第二届慈展会大丰收项目对接超20亿元》，《晶报》，2013年09月24日。

而在参展走访过程中，也了解到许多需款不多的项目却没有成功对接。然而，许多小的贴近基层的项目却更切合当地实际的慈善需求，也具有更高的善款使用效率。这些小的慈善公益项目，一年的经费往往仅需几十万元，但却能满足当地社区的真实需求。相反，如果慈善资源的投入与受助者的真实需求不能很好匹配，这样的慈善活动不仅难以真正帮助到受助者，甚至还会对受助者造成一定的伤害。以留守儿童的帮助为例，在有着长期支教经验的长沙梦创公益文化发展中心在2013年第二届中国公益慈善项目交流展示会上，长沙梦创公益文化发展中心主办了主题为“农村孩子的真实需要”的沙龙。看来，现在社会各界对农村孩子，尤其是农村留守儿童给予了极大的关注和支持，但是大家在急于帮助他们的同时，并没有认真了解他们的感受和需要，都是按照自己的主观想象去行动，这期间很多做法不但没帮到他们，反而还可能对他们的成长造成严重的伤害。天使支教，农村孩子的真实需要，http：//wwwangeleduorg/html/special/nchzxyhtm。

从内地慈善事业发展反观NGO参与扶贫事业的现状，可以发现，其问题和困境具有高度的同质性。

(三) 香港NGO扶贫参与的几点借鉴

香港NGO的扶贫参与给内地社会扶贫事业的发展提供了可贵的经验，特别是2001年建立的社区投资共享基金计划中的诸多经验，不失为内地NGO参与扶贫事业发展的蓝本。如前文，这里依然从慈善事业出发探讨内地NGO参与扶贫的策略和路径。刘杰、袁泉：《转型期我国慈善事业发展的困境及路径选择》，《江海学刊》2014年第3期。

一是在重新定位的基础上优化NGO发展的引导和管理。作为内地NGO发展的主要场域，慈善事业深陷权力利益结构，这是其发展的最大障碍所在。在此背景下，当前内地慈善事业的发展处于依附性发展状态。慈善事业独立性的缺失导致慈善爱心成为权力的奴隶和获取政治经济利益的工具。“郭美美”事件之所以引起了全民关注，并成为内地慈善事业转型的重要推力，其中一个重要原因就在于人们意识到权力和慈善不应该扯在一起，此观点来源于高丙中教授的一次演讲。2013年5月30日在中山大学中国公益慈善研究院主办的“社会建设的中国道路”学术研讨会上，高丙中教授做了题为“社会部门在中国的成形：从全能国家到三个部门的发展”的主题发言，发言中提到了此观点。两者一旦紧密关联，将不可避免地产生腐败，导致慈善事业走向异化，严重制约或损害慈善的真谛。改变这一困境的根本途径在于对慈善事业的重新定位。学术界关于如何定位内地的慈善组织展开了广泛的辩难争议，形成了诸多不同的看法，笔者赞同“民办官助”定位思想。日本佐藤庆幸认为，社会系统由公的、私的、共的或志愿部门以及社区部门这四个次级系统间的相互关系所构成。佐藤庆幸：《志愿部门与社会系统的变革》，载【日】佐佐木毅、【韩】金泰昌主编《公共哲学》第六卷《中间团体开创的公共性》，刘文柱译，人民出版社2009年版，第223224页。从这一分类出发，慈善组织应归属于“共的或志愿部门”，也就是一般意义上的“第三部门”，即NGO。中国社会一直处于以“公”(官府)为主、“共”(民间社团组织)为辅的社会形态，政府一直居于社会的主导地位，控制着绝对的资源和权力。在某种程度上，“共”一直被“公”操纵，“共的部门”要想在中国获得发展，必须为“公”服务，时刻为“公”表忠心。西方意义上的定位于“与国家对立，并部分独立于国家”的NGO发展思路并不适合中国国情。刘杰、田毅鹏：《本土情境下中国第三部门发展困境及道路选择》，《社会科学研究》2010年第5期。因此，在当下情境下发展内地的慈善事业，必须将这一意义上的NGO定位进行创造性转化。所谓创造性转化，就是要对一些中国文化传统中的符号与价值系统加以改造，使经过改造转化的符号和价值系统，变成有利于变迁的种子，同时在变迁过程中，继续保持文化的认同。林毓生：《中国传统的创造性转化》，三联书店1988年版，第291页。“民办官助”的慈善组织定位正是在坚持慈善组织独立性原则的基础上融入了中国本土情境元素的结果。慈善是民间资源，本质上只能是民间行为，理应由民间自觉自愿地去做、去发展，而不宜由政府去运作与实施。民办慈善发展的路径应当是民营化(非政府化)、法制化、系统化、专业化、普及化。政府要确立慈善与公益同步发展的战略目标，让社会发展的成果由全体公民共享。周秋光：《当代中国慈善发展转型中若干问题辨析》，《齐鲁学刊》2013年第1期。

在对慈善事业重新定位的基础上，改变和优化对慈善事业的管理和引导成为必然，其中政府在慈善事业发展中的角色和功能便值得深入探讨。从现代慈善事业发展的要求来看，政府的角色应着重体现在“助”，弱化对慈善事业的行政职能，消除对慈善事业的指令性管理，将功能转化为政策推动、服务提供、信息汇总、平台搭建和社会联络等层面，对慈善机构的管理也应该更多侧重于引导、监督、审计和评估等几个方面。慈善组织也要采取积极举措，在团队建设、善款筹措、资源开发、项目运作等层面摆脱当前对政府的依赖性，走出依附性发展状态。

二是在构建宽容慈善文化的基础上提升NGO的公信力。公信力是现代NGO、慈善事业存在与发展的基础，这种公信力体现着社会公众对捐赠人、基金会和受助组织的主观评价、心理反应和价值判断上。姚俭建：《慈善伦理现代性的构建与路径选择——兼析中国红十字会的系列困境》，《上海财经大学学报》2013年第4期。“郭美美”事件、“发票门”事件等的发生，表明当前内地慈善事业从捐赠人、基金会到受助人或受助组织，在转型期都不同程度地存在问题。这也是当下内地慈善事业陷入困境的现实原因，而慈善机构在活动中公开与透明的严重不足则是造成公信力不足的根本原因。因此，如何提升慈善机构的公信力是内地慈善事业发展的关键，监督机制的完善、第三方评估机制的建立、慈善机构的行业自律等是学术界经常呼吁的举措，但关键在于有效政策的制定和执行。在当前慈善事业公信力不足的情况下，与其消极评论慈善，不如积极推动慈善。公信力的恢复和建立不是一朝一夕的事情，需在具体的慈善实践中稳步提升。慈善文化在慈善事业发展过程中具有重要意义，然而，当下社会存在一种消极的慈善文化，即对社会上出现的捐赠行为总是苛刻地怀疑和追问背后的动机，对慈善事业中出现的问题无限度地放大，缺乏对慈善事业的宽容和呵护。因此，我们有必要建立一种积极的、宽容的慈善文化，在慈善事业中的捐赠者、受助者以及社会大众等不同主体之间培育相互促进的良好关系，推动内地NGO、慈善事业的良性健康发展。

三是鼓励NGO因地制宜地参与扶贫事业，推动社区慈善，发展以需求为导向的贴近社会公众的慈善事业。概括而言，当前内地NGO扶贫项目、慈善事业存在同质性过高、脱离实际需求问题的原因在于，现行NGO、慈善事业的运行模式有缺陷。不管是何种类型的慈善机构，都没有与社会公众建立起有效的沟通和交流渠道，慈善氛围不足，慈善活动宣传力度不够，慈善项目对救助对象的覆盖率欠缺，社会公众无法深刻感受慈善文化，缺乏对慈善活动的真实体验。因此，建构以需求为导向的贴近社会公众的社区慈善事业是解决内地慈善事业当前困境的重要途径。首先，社区慈善能实现需求与资源的有效对接。以社区为地域单位开展的慈善活动能详细了解社区居民的实际情况，充分掌握社区的急困民情，保证慈善救助对象信息的真实性，能及时发现社区居民突发性的救助需求，调动慈善资源进行有效、及时的救助。更重要的是，贴近社会公众的社区慈善“容易克服机构性援助缺乏人情味和专业程式化所带来的概括式对待和例行性行为的负面效应，从而提供贴近人们生活的、更为人性化的关怀”丁宁：《试论社区慈善组织经营性运行模式的开发》，《宁波经济(三江论坛)》2011年第12期。。其次，社区慈善的发展能有效推动慈善事业的普及化。当前，内地社会公众对慈善事业的认识存在诸多误区，慈善意识有待加强，社区慈善事业的发展有利于建立社会公众参与慈善事业的活动平台，建立与社会公众之间的有效沟通和互动机制，推动慈善事业的普及化，实现“全民慈善”。当前，内地政府已意识到发展社区慈善的重要性，国务院在2006年4月下发的《关于加强和改进社区服务工作的意见》中明确指出，要“大力发展社区慈善事业”，虽然文件中仅仅指出社区慈善组织是缓减社区社会矛盾的有效途径，没有意识到社区慈善的发展对当前内地慈善事业转型的重要意义，但至少在政策层面开始推动社区慈善事业的发展。我们要借此东风，大力推进社区慈善事业，同时对发展社区慈善事业过程中存在的行政化和形式化倾向拥有清晰的认识和足够的警惕，充分借鉴香港特别行政区政府劳工及福利局社区投资共享基金的相关经验。以此为契机，内地NGO、慈善事业的转型和发展将逐步走向健康、良性循环之路，从而构建内地反贫困实践的多方合作机制，推动内地的社会扶贫事业发展。

四、香港社会扶贫事业发展的几点启示

香港地区社会扶贫的实践可为内地社会扶贫事业的发展提供很多有益的经验。除了上文所述的诸多借鉴意义，至少还有以下三点经验值得在推动内地社会扶贫事业进程中加以讨论和深思。

(一) 厘清社会扶贫内涵，明确社会扶贫主体及责任划分

从资料上看，香港扶贫领域的运作机制主要由政府、商界和NGO三方组成，共同构建香港扶贫的三方合作机制，这种三方合作机制是在国家、市场、社会三维框架下进行界定的，可以从中清晰地分辨社会扶贫的主体，即商界和NGO，也可从中清晰地判断各方主体在扶贫领域的界限和责任。从当前社会扶贫工作开展的现状及社会扶贫方式来看，内地的社会扶贫主体繁杂，界限模糊，这为社会扶贫工作的开展带来了一系列困境和矛盾。借鉴香港社会扶贫的经验，笔者认为，当前内地社会扶贫的内涵有待进一步厘清，主体有待进一步明确，各个主体之间的责任等也有待进一步清晰化。

一要厘清社会扶贫的概念及内涵。在现有的官方话语体系中，社会扶贫包含定点扶贫、东西扶贫协作、军队和武警部队参与扶贫，以及民营企业、社会组织和广大公众参与扶贫。而就当前现状而言，开展的社会扶贫工作主要包括全国开展的各级党政机关、人民军队、企事业单位的定点扶贫，东部18个省市与西部10个省市区开展的东西扶贫协作，军队和武警部队参与扶贫，以及民营企业、社会组织、个人参与扶贫开发等。事实上，定点扶贫、东西扶贫协作及军队和武警部队参与扶贫都不是真正意义上的社会扶贫，都是党委和政府主导的扶贫。社会扶贫强调扶贫主体的社会性、扶贫资源的社会性和组织方式的社会性，真正的社会扶贫就是要动员社会力量，包括民营企业、社会组织和公民个人参与扶贫。笔者在调研中同样发现，地方政府对社会扶贫的内涵认识不足，概念不清，导致对一些项目的理解能力和执行能力较低。因此，社会扶贫的内涵需要进一步厘清。

二要明确社会扶贫的主体界定。当前内地社会扶贫主要有六种方式，即定点扶贫、东西扶贫协作、军队和武警部队参与扶贫、民营企业参与扶贫、社会组织参与扶贫、社会公众参与扶贫等。《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》指明：中央和国家机关各部门各单位、人民团体、参照公务员法管理的事业单位和国有大型骨干企业、国有控股金融机构、国家重点科研院校、军队和武警部队是定点扶贫的主体，同时支持各民主党派中央、全国工商联参与定点扶贫工作；企业、社会组织亦是社会扶贫的主体之一，同时积极倡导扶贫志愿者行动，构建扶贫志愿者服务网络，鼓励工会、共青团、妇联、科协、侨联等群众组织以及海外华人华侨参与扶贫。关于东西扶贫协作方面的主体，《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》中的规定较为笼统，注明“各省(自治区、直辖市)要根据实际情况，在当地组织开展区域性结对帮扶工作”。当然，作为扶贫工作阶段性的指导性规划，《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》不可能具体而微。但对于社会扶贫事业而言，亟待出台相关具体的规定，特别是对于社会扶贫的主体以及社会扶贫各主体之间的责任划分应进一步清晰化。

(二) 实现政府职能转型，推进社会扶贫事业发展

扶贫攻坚在内地现代化发展过程中主要是一种政府行为，体现了政府责任。无论是典型的自由主义国家或地区，还是发达福利国家或地区，政府在反贫困领域都处于绝对的主导地位。在目前发展和改善民生的背景下，反贫困更成为内地政府义不容辞的责任。借鉴于香港经验，在推进社会扶贫事业的进程中，可从以下几个方面分析政府的角色与定位。

一是政府的职能转型。社会扶贫是内地政府在反贫困领域的一种崭新探索，旨在组织和动员社会力量积极参与扶贫开发工作，共同推进内地反贫困事业。2014年年初，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》(中办发〔2013〕25号)，提出要“建立和完善广泛动员社会各方面力量参与扶贫开发制度。充分发挥定点扶贫、东西部扶贫协作在社会扶贫中的引领作用。支持各民主党派中央、全国工商联和无党派人士参与扶贫开发工作，鼓励引导各类企业、社会组织和个人以多种形式参与扶贫开发。建立信息交流共享平台，形成有效协调协作和监管机制。全面落实企业扶贫捐赠税前扣除、各类市场主体到贫困地区投资兴业等相关支持政策。支持军队和武警部队积极参与地方扶贫开发，实现军地优势互补。每5年以国务院扶贫开发领导小组名义进行一次社会扶贫表彰。加强扶贫领域国际交流合作”。从该意见中可以分析出政府职能和功能定位在社会扶贫领域中的转换。香港的社会扶贫经验告诫我们，政府在社会扶贫领域有其固有局限，对于贫困地区和扶贫对象的支持往往只能是“一刀切”式的，无法根据具体区域和具体对象采取具体的、有针对性的减贫策略。因此，社会扶贫要着重强调体制内外的结合，即通过组织和发动社会力量，培植和引导社会组织参与对贫困地区和弱势群体的帮扶。社会力量和社会组织的参与并不意味着政府责任的推卸，而是在社会扶贫领域实现优势互补。

二是加大社会扶贫的宣传和引导力度，进一步提升社会扶贫的社会影响力，促使多种扶贫主体通过创新性的手段参与到农村扶贫开发工作中。社会扶贫的特点之一就是，它的开展依赖于现有的体制，但不拘泥于现有的体制。在相当长的时间内，社会扶贫在整体扶贫战略中仍处于边缘性的地位，但从香港扶贫经验来看，社会扶贫有它独特的优势。因此，我们可以通过多种不同的方式，利用各个扶贫主体的优势，创新性地促进农村扶贫开发。比如社会组织扶贫，比如作为央企的华润(集团)有限公司在很多地方开展的华润幸福小镇项目。对社会扶贫的宣传和引导，应是新时期内地扶贫事业发展过程中政府的主要职责所在。

三是采取有效措施，实现专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫的有机结合。社会扶贫与专项扶贫、行业扶贫在资源分配上多有交叉，且社会扶贫本身的渠道多元，这客观上使得社会扶贫资源在统计和使用过程中缺乏统筹性。在调研中发现：地方干部帮扶工作与专项扶贫、行业扶贫存在交叉，统计上有重复；地方部门比如教育局、民政局、民宗委、工青妇这些组织也接收到一些针对贫困人群的资金或项目，而这些没有有效统计，从而造成统计上的遗漏；条块分割体制造成资源使用缺乏统筹性，有可能造成重复投入，从而降低扶贫的效率。因此，如何采取有效措施，实现专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫的有机结合，是新时期政府功能定位的关键。

(三) 充分调动各主体积极性，均衡布局社会扶贫事业

当前，社会扶贫的整体格局已经初步形成，但社会扶贫的各个参与主体的参与程度不均衡。从目前的发展情况来看，中央定点帮扶的力度较小，而地方党委和政府主导的定点帮扶参与程度较高；相对定点帮扶而言，社会组织、企业和外资扶贫的力度较小。因此，我们需要采取有效措施，充分调动各主体参与社会扶贫的积极性，均衡布局社会扶贫事业。

一是在定点帮扶方面，中央定点帮扶的力度亟待加大。笔者在调研中发现，中央各部门调动资源的能力非常强，往往能在资金及信息等各个层面为对口贫困地区带来巨大收益，能在较短时间内实现贫困地区面貌的较大改观。干部驻村工作亦是定点帮扶的主要方式之一，干部驻村工作的安排及其相关规定是由当地的党委部门组织部负责的，作为一种农村工作传统，主要考虑锻炼青年干部队伍、密切干群关系、维护基层稳定，而促进农村发展，尤其是贫困村脱贫并不是其主要动机。虽然客观上有扶贫效果，但这方面的安排仍需要与当前的农村贫困治理结合起来。

二是在企业扶贫方面，香港商界扶贫的经验对内地企业参与扶贫的借鉴意义重大，这点在前文已做详细分析。扶持龙头企业是贫困地区农业产业化的一种最可靠的手段，也是企业参与扶贫的主要方式和动机。但从社会扶贫的角度来看，龙头企业还有更大的潜力可以挖掘。目前针对农业的扶持政策，对龙头企业的扶持大多是没有任何条件和要求的，这在一定程度上造成了资金分配过程中的“精英俘获”，且不利于保护小农的利益。因此，可以考虑从制度和政策设置上培育和引导龙头企业参与社会扶贫，在强化其市场赢利能力的同时，提升其企业履行社会责任的能力。

三是鼓励社会组织扶贫。本土社会组织是可以在社会扶贫中大有作为的，应该鼓励更多的本土社会组织成立，使其在社会扶贫中发挥枢纽型社会组织的作用。如前所述，慈善事业是内地NGO参与社会扶贫的主要场域。在政权建设的逻辑下，新中国扶贫事业的发展也是一个慈善事业退场又重新上场的过程，延续了革命时期以互惠关系为基础的政治关系模式。新政权建立了以单位为核心的福利制度，民间慈善力量被彻底取缔。近年来，政府对于慈善事业从新中国成立初期的消灭和改造开始转变为鼓励和支持，慈善事业在内地社会扶贫事业中的作用有待进一步探讨和实践。慈善事业的存在一方面极大地扩展了社会扶贫的资源，另一方面也通过慈善组织的运行动员了更多社会力量参与社会扶贫。然而，从香港社会扶贫的实践来看，慈善事业关注的重点不仅仅局限在反贫困领域，而在科、教、文、卫等其他领域都有着广泛的参与。更重要的是，香港慈善组织参与社会扶贫事业，更多地与香港本土的NGO发展，确切地说是与香港本土的公民社会发育紧密关联。在当前内地公民社会尚未发育完整、政策环境尚未宽松的情境下，慈善组织如何更好地参与社会扶贫事业，是当前政界与学术界迫切需要解决的命题之一。

第三部分  民间组织参与社会扶贫研究

一、民间组织参与社会扶贫的兴起

扶贫开发是非常重要的民生工程，是加快实现“中国梦”的重要战略举措。我国的扶贫开发工作以政府为主导，在长期的贫困治理历程中，取得了卓越成就。民间组织作为反贫困领域中的一支重要社会力量，对我国的扶贫开发亦起到重要的助推作用，成为政府扶贫的有力补充。

《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》指出：加强规划引导，鼓励社会组织和个人通过多种方式参与扶贫开发；积极倡导扶贫志愿者行动，构建扶贫志愿者服务网络；鼓励工会、共青团、妇联、科协、侨联等群众组织以及海外华人华侨参与扶贫。《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》进一步拓宽了民间组织参与扶贫的领域和范围，为民间组织的发展创造了良好的政策环境。

事实上，民间组织在全球范围的兴起始于20世纪80年代。随着全球人口、贫困和环境问题的日益突出，人们发现仅仅依靠传统的政府和市场“两极”无法解决人类的可持续发展问题。如英国、美国、印度等国家通过立法的形式明确民间组织的法律地位，使民间组织在扶贫领域充分发挥其作用。对于民间组织参与扶贫，无论是国外发达国家还是发展中国家，政府都会给予政策方面和技术方面的支持，不同层次的民间组织之间也彼此合作，取长补短，共同致力于扶贫事业。不同国家的民间组织处在不同的社会环境中，存在着差异性，但这并不影响民间组织参与扶贫。

(一) 民间组织在中国的兴起

1 民间组织的概念界定

与民间组织相对应的称谓很多，较普遍的概念是“非政府组织”(nongovernmental organization，NGO)、“非营利组织”(nonprofit organization，NPO)，通常认为现代意义上的非政府组织出现于第二次世界大战前后。与非政府组织类似的词语还有“志愿组织”(voluntary organization，VO)、“慈善组织”(philanthropic organization，PO)、“基层组织”(grassroots organization，GO)、“独立部门”(independent sector，IS)等。1998年，国务院对各级民政部门登记管理，并将纳入管理范围的社会团体、民办非企业单位、基金会和涉外社会组织四类社会组织统称为民间组织。民间组织作为中国“非政府组织”的官方用语开始被正式使用。齐炳文：《民间组织：管理、建设、发展》，山东大学出版社2000年版，第6页。民间组织是一个颇具中国特色的词语，“民间”一词的用法在中国文化中历史悠久，是与“官方”相对应的一个词语，它反映了长期以来构成中国传统社会中政治秩序基础的“官”“民”之间的角色关系。本书所讲的民间组织，在一定意义上和上述词语是相通的，可以互换使用。

关于民间组织的定义，学术界比较认可的是美国约翰·霍普金斯大学莱斯特·M.萨拉蒙(Lester M. Salamon)教授的界定，他将具有组织性、非政府性、非营利性、自治性、志愿性5个特征的组织界定为民间组织。Leser MSalamon，S. Wojciech Sokolowski：Global Civil Society：Dimensions of the Nonprofit Sector，Volume 2， The Johns Hopkins Center for Civil Society Studies，1999，p5。这一定义在学术界常被后人所引用。在民间组织定义的5个特征中，非政府性和非营利性被公认为民间组织的基本特征。

中国学者大多更倾向于从推动和促进非营利部门发展的角度出发，对民间组织定义的限制比较灵活。康晓光认为，只要是依法注册的正式组织，从事非营利性活动，满足志愿性和公益性要求，具有不同程度的独立性和自治性，即可称为“中国的民间组织”。康晓光：《NGO扶贫行为研究》，中国经济出版社2001年版，第9页。

在中国，与莱斯特·M.萨拉蒙对民间组织的定义较为接近的定义是，在各级民政部门登记注册，以及按照有关行政法规所定义的民办非企业单位，即符合《民办非企业单位登记管理暂行条例》《社会团体登记管理条例》的民间组织。但这些单位只是中国民间组织的一部分，也不具有代表性。中国的民间组织实行的是登记管理机关和业务主管单位的双重审核、双重负责、双重监管的原则。其主要原因有两个：一是双重管理体制，导致登记困难；二是税收法律体系不完善，造成的公益性不足。在实践中，一些从事非营利公益活动的组织必须以企业法人的身份存在，而一些营利性的培训机构却被登记为民办非企业单位，在名义上成为民间组织。我国的民间组织大多缺乏独立性和自治性。此外，处于转型中的事业单位也被纳入民间组织的特定概念之中。

所以，中国的民间组织需要满足以下条件：不以营利为目的且具有正式的组织形式，属于非政府体系的社会组织，具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性。

2 民间组织的分类

民间组织在登记管理体制上属民政部门归口管理，民政部门对民间组织的分类通常按照其依法登记的形式，分为三大类。中国民间组织基本类型如图410所示。

图410  中国民间组织基本类型一是社会团体。1998年中国政府颁布的《社会团体登记管理条例》，对社会团体有明确的定义：本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性组织。按照社团活动地域范围划分，社会团体可分为全国性团体及地方性团体。按照社团服务的主要领域划分，社会团体可以分为工商服务业类、科技研究类、教育类、卫生类、社会服务类、文化类、国际及其他涉外组织类等。

二是民办非企业单位。1998年发布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》，对民办非企业单位有明确界定：本条例所称民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的组织。民办非企业单位主要以活动领域范围来划分，如教育类、卫生类、社会服务类等。民办非企业单位与事业单位的区别主要在于出资方的不同。

三是基金会。2004年颁布的《基金会管理条例》，对基金会有明确的界定和分类：本条例所称基金会是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非营利性法人。基金会主要分为公募基金会(可以面向公众募捐)和非公募基金会(不得面向公众募捐)两种。

也有学者依据社会团体在民间性程度上所存在的差异，将中国的民间组织分为官方主导型、“半官半民”型和民间主导型三种。官方主导型是指民间组织的主要领导和工作人员均为党政部门批准和任命的在编专职人员，民间组织的经费由国家财政划拨或由强制性会费缴纳提供的民间组织，如工会、妇联等。“半官半民”型是指民间组织的主要领导由政府职能部门或官办性质很浓的企业组织、事业单位和官方主导型民间组织的主要领导兼任，经费部分由主管部门的财政和非财政经费划拨，部分由自己筹措的民间组织，如中国个私协会等。民间主导型是指与挂靠或主管单位无人员交叉，且活动经费基本自理的民间组织，如文、体、卫生、宗教及联谊性民间组织等。王颖：《中国的社会中间层：社团发展与组织体系重构》，《中国社会科学季刊》1994年第6期。

有学者按照关注的对象不同，将民间组织分为四类。第一类，经过登记注册并具有法人资格的民间组织。第二类，无法人资格的次级民间组织。由于种种原因，许多民间组织采取挂靠策略，即以合法民间组织的下级机构的身份存在。作为交换，它们要给挂靠单位上缴一定数额的管理费。这类民间组织往往比它挂靠的民间组织还要活跃，活动多。第三类，注册为企业法人的民间组织。有些民间组织为了登记注册的方便等原因，注册为企业法人。这类民间组织必须像营利性企业一样纳税，尽管它们的活动领域是非营利性的。第四类，不进行注册的民间组织。大量的形形色色的民间组织，如读书会、校友会、花鸟协会等根本没有注册，而是自行地开展活动。只要这类组织不违反有关的法律法规，一般情况下民政部门和公安部门都不会干预。在这四类民间组织中，第一类民间组织是“地上社团”或“正式社团”，第二类、第三类、第四类民间组织则为“地下社团”或“非正式社团”。康晓光：《权力的转移——转型时期中国权力格局的变迁》，浙江人民出版社1999年版，第9495页。

3 民间组织的特征分析

国际著名的管理学大家彼得·德鲁克曾在1994年提出：知识社会必然是由三大部门组成的社会：一为公共部门，即政府；另一为私人部门，即企业；还有一个为社会部门。彼得·德鲁克：《大变革时代的管理》，上海译文出版社1999年版，第201页。由于研究领域和研究方法的差异性，人们对民间组织的特征有不同的认识。从有益于社会公共管理的角度，把握民间组织特征的关键在于其非营利性、志愿性和公益性。抓住这一角度，既可把握其实质所在，也便于理解中国民间组织现阶段的多样性，有利于理解中国民间组织将来的发展变化。

1) 非营利性

非营利性即以公益性活动为主，是社会团体和民办非企业单位与企业、公司等营利性组织的根本区别。但目前中国的民间组织及其活动还处于发展阶段，非营利的概念以及与非营利活动有关的规则并未被社会广泛接受。民间组织哪些属于非营利性的，哪些属于营利性的，仅依据在哪个部门登记是很难确定的，因为这涉及一个非营利机构如何确定合理的赢利项目又不背离其非营利性质，如何制定服务标准，使得其既能符合效率的标准又不有悖于公益的目的。景天魁：《基础整合的社会保障体系》，华夏出版社2001年版，第244页。因此，正确理解民间组织的非营利性需要把握以下两点。

一是民间组织的服务宗旨和目的。民间组织的服务宗旨是从社会需要出发，向社会提供公益服务和社会服务，不以营利为主要目的。由于其所从事的活动不以营利为目的，国家在税收等政策方面给予民间组织一些特殊的减免优惠政策。

二是民间组织的财务管理体制。一方面，民间组织经营活动中的全部收益只能用于社会公益事业，不能在成员中进行分配，即组织存在和发展的根本目的不是致力于分配利润给股东和董事会，而是追求公共服务目标。这包含两层含义：第一，强调民间组织是非营利性组织，但可以从事营利性活动，活动的收益部分不得以红利的形式分配给个人或董事，必须投向社会公益服务或用于组织继续发展；第二，强调民间组织不以营利为目的，但提供的服务可以收费，费用必须针对服务对象的具体情况，可以无偿提供，或低偿提供，或付酬提供。民间组织的非营利性使组织涉足的领域以无利可图的扶贫事业、环保事业和救灾事业为主。另一方面，民间组织的非营利性导致其信任度远高于营利性组织，为民间组织在某些领域里(如医院、托儿所、养老院等)与营利性组织竞争奠定了优势地位。

在市场经济为主的国家，为了积极组织和动员社会资源从事公益性的社会事业，必须要有相应配套的一系列优惠政策和监督制度，保证非营利性组织赢利而不为自己获得此利。发达市场经济国家已经积累了丰富的经验和颁布了严密的法律法规；而在中国，由于长期以计划经济为主，大量非营利交换是靠国家的事业单位以再分配资源的方式进行的，无经营活动可言，不讲经济利益。改革开放后引进市场机制，开始用经营性方式来运作非营利性组织，可以说是历史的进步，是一种创造公共服务和福利产品的良好方式。

2) 志愿性

志愿精神是民间组织非常重要的精神资源。民间组织和政府一样，都是提供公共服务的公共组织，但是民间组织提供公共服务是基于志愿精神而不是行政权力，这使得民间组织与政府相比有独特的优势。尤其在发生重大灾害的时候，民间组织能够更加及时和专业地动员社会公益资源开展救助活动。民间组织不是自上而下的行政机关，没有等级森严的科层结构，而是开放式、网络式的公民志愿组织。民间组织的优势不在于其结构，而在于其能广泛动员志愿者参与救助活动。许多民间组织看上去规模不大，却能动员成千上万的志愿者开展声势浩大的公益活动。在美国、英国等发达国家，几乎每一个普通公民都定期或不定期地参加民间组织开展的志愿活动，使得志愿活动成为公民普遍崇尚的文化。

3) 公益性

民间组织要有明确的公益性宗旨，表明它承担着一定的社会公共责任。一般来说，民间组织提供的服务在性质上可以分为公益性公共服务和互益性公共服务两种类型。公益性公共服务强调其收益群体为不特定的多数人群；互益性公共服务则强调收益群体的特定性。无论是公益性公共服务还是互益性公共服务都具有利他的性质。公益性公共服务特征表明民间组织存在和发展的根本取向，也反映了组织活动的范围及其行为方式。一个民间组织是否具有公益性可以通过两个方面来判断：一方面，要看它的主要活动领域是否属于社会公共事业的范畴，比如教育、医疗、文化、环保等领域；另一方面，要看它开展活动或提供服务的主要方式是否采用市场机制，比如价格、利润等。从一般意义上说，民间组织不宜进入风险高、竞争激烈且利润率很高的市场领域。在许多国家，政府对于民间组织采取减免税收的优惠措施，但是公益性程度不同的民间组织往往享受不同的税收减免待遇，所以说，民间组织的公益性程度是与其所得到的税收方面的减免待遇相关联的。王名、刘培峰等：《民间组织通论》，时事出版社2004年版，第712页。

4 民间组织的兴起与背景

1) “全球社团革命”的兴起

莱斯特·M.萨拉蒙认为，民间组织的发展主要源于20世纪80年代的“全球社团革命”，该时期世界各地涌现出一大批民间的非政府组织、非营利性组织等。这些组织在动员社会资源、提供公共服务、促进经济发展及维护社会公正等方面发挥了政府和市场无法替代的作用，在社会治理中也开始扮演越来越重要的角色。我国民间组织的形成和发展一方面是受上述国际环境的影响，另一方面也有其特殊的社会背景和文化背景。

2) 中国民间组织的发展背景

改革开放以来，我国在经济、政治、社会和文化各方面发生重大变革，这种体制转型和社会转轨为我国民间组织的迅速发展创造了条件。首先，政府逐渐让权，由全能的政府转变为有限的政府，将部分职能转移给市场和社会，管理目标也从“强国家，弱社会”转变为“小政府，大社会”。政府的职能转移和管理格局的转变给民间组织带来了广阔的发展空间。其次，我国从计划经济体制转变为市场经济体制。市场经济是一把双刃剑，经济快速增长的同时也带来了许多新的社会问题，如贫富悬殊加大、社会公平缺失、环境污染严重等，可见政府和市场的“双剑合璧”并不能满足日益多元化的社会需要，而民间组织充当了政府和市场的润滑剂。因此，经济的发展为民间组织提供了物质基础，同时也提供了民间组织存在的必要性。最后，体制转型导致个人和国家的关系发生了变化。改革开放后，单位制的瓦解使得社会迫切需要一种新的“黏合剂”，人民需要一种向国家传达民意的渠道，国家也需要一个向人民实施政策的平台。王建：《浅析我国非营利组织的发展》，《山东省农业管理干部学院学报》2011年第5期。而民间组织是联系政府和人民群众的桥梁和纽带，更能满足社会组织的需要。

在这种有利的政治经济背景下，我国民间组织兴起并且呈现出高速发展态势。以社团为例，20世纪50年代初，全国性社团只有44个，20世纪60年代全国性社团也不到100个，地方性社团6000个左右。到了1989年，全国性社团增至1600个，地方性社团达到20多万个。王名、刘国翰、何建宇等：《中国社团改革——从政府选择到社会选择》，社会科学文献出版社2001年版，第4页。此后，政府于1989年、1998年两次对社会团体进行了重新登记和清理，取缔了一批非法社团，注销、合并了一批业务相同或相近的社团，其数量有所减少。经过多年的建设与发展，我国民间组织迅速发育成长，截至2013年年底，全国依法登记的民间组织有5475万个，其中社会团体289万个，民办非企业单位255万个，基金会3549个，从业人员超过6366万人。中华人民共和国民政部门户网站：《民政部发布2013年社会服务发展统计公报》，http:www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201406/20140600654488.shtml.

随着民间组织数量的增加，民间组织的整体能力也在不断提升。民间组织在社会事务管理中起到了重要的作用，已经成为政府职能转移的主要承载者，是社会政策制定过程中重要的参考对象，并成为社会战略发展的重要合作者。从社会治理实践来看，民间组织的兴起一方面与政府职能转移有紧密的关系，另一方面与民间组织自身和政府对接过程中表现出的强大的支撑能力相关。我国民间组织的角色从“政府的助手”转为“政府的合作者”，例如：中国扶贫基金会代表有权参与政府制定相关扶贫政策；中华全国总工会被允许参加有关国家的经济和社会发展计划以及重大方针政策的研究和制定，同时各级工会也成为涉及职工利益的各项重大改革的领导机构成员；妇联更是在争取妇女权益、提高妇女从政率方面发挥了积极的作用。王颖、孙炳耀《中国民间组织发展概况》，载俞可平等《中国公民社会的兴起与治理的变迁》，社会科学文献出版社2002年版，第3页。不仅如此，民间组织正从国家中分离出来，但同时又以新的方式与国家建立起联结：一方面，国家以特别的方式对民间组织进行管理，将其整合到政府系统；另一方面，民间组织也借用某些特殊的形式来获得合法性。

3) 政策推动民间组织发展

我国民间组织在国家政策引导下逐渐走上规范的发展道路，其中国家政策的推动必不可少。换句话说，民间组织在自身发展过程中主要以国家为标签，笼罩着国家的光环并保持着自身的合法性。据不完全统计，在我国的民间组织领导人中，约有77%是由其挂靠的单位或主管部门的领导担任的。See Gordon White and Jude Howell，In Search of Civil Society：MarketReform and Social Change in Contemporary ChinaNew York：Clarendon Press Oxford，1996，p135。 从管理的有效性和政策落实角度来看，民间组织的领导人若由政府官员担任，在从事民间组织的管理与推动过程中可以获得更多的政府资源的倾斜，“一个民间组织良好的发展状况通常取决于参与单位领导者的分量”高丙中：《社会团体的合法性问题》，《中国社会科学》2000年第2期。。在形式上，我国政府主导的民间组织占据较大的位置，也形成了具有中国特色的“官办”和“半官办”的民间组织，在民间组织发展过程中，没有与政府脱离。所以，我国民间组织的兴起速度与政府对民间组织的控制力度及政府主导之后的政策倾斜程度有直接的关联。

可见，民间组织在开展活动时，有时候越是能够成功地利用国家的力量，就越是容易顺利地开展活动；有时候越是能够成功地利用国家的力量，就越是容易发展。高丙中：《民间的仪式与国家的在场》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》2001年第1期。其中有效方式就是使自己合法化(哪怕是部分地)。

 

 

 

(二) 民间组织参与扶贫开发领域

1 民间组织参与扶贫的演化

改革开放以来，民间组织参与扶贫开发大致经历了三个阶段：第一阶段是1986—1993年，政府主导的民间组织参与扶贫阶段在贫困地区改善生产生活条件；第二阶段是1994—2010年，《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》阶段及21世纪前10年扶贫工作，民间组织从政府主导的民间组织参与扶贫，到兼业型的扶贫组织，再到专业型的扶贫组织，救济扶贫和开发式扶贫标准双重使用，提高贫困人群和贫困地区的自我发展能力。第三阶段是2011年—2020年，民间组织参与扶贫工作上升到国家战略层面，民间组织改革成为社会建设和社会治理创新的重要内容。

1) 政府主导的民间组织参与扶贫阶段

改革开放后，民间组织有了较大的发展，但仍处于无序发展阶段。1986—1993年，政府第一次比较明确地制订了全国性农村扶贫开发计划，政府对民间组织的管理走上了法制化的道路。民间组织参与扶贫主要是以政府主导为主，例如中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会、中华慈善总会等，这些民间组织在政府的领导下，担负着一部分政府和市场不好操办、想不到、不愿意或无能力承担的社会责任，满足着“一部分不被满足的需求”，其中一个非常重要的工作就是扶贫。扶贫的类型多样化，其中包括教育扶贫、技术扶贫和生存保障扶贫等。不管是何种形式的扶贫，民间组织给予个体的是一种公共服务产品，通过开展有效的活动给予贫困对象相应的救助，在较大范围内产生了一定的影响。这个阶段的民间组织参与扶贫更多的是救济式扶贫，主要表现为以下三个方面。

第一，向受助对象提供直接意义上的帮助，其中包括资金捐赠，直接打破了受助对象的贫困状态，避免了贫困状态的恶性循环，直接的物资和资金帮助能够有效地从质和量两个层面改善贫困人口的生存状态。

第二，为贫困地区提供项目贷款，发动当地居民参与项目建设。通过低息和免息贷款的方式保障受助对象的发展所需，在项目启动过程中进行监督，引导当地居民建立具有约束作用的信用资金链，从社会资本、物质资本等方面改善当地居民的贫困状态。

第三，通过以工代赈的形式为贫困地区兴建道路、水利、农田、人畜饮水、基本草场等基础设施，以及造林和片区治理等，同时为贫困农户提供就业机会和收入来源，从而提高农户的短期收入水平和长期发展能力。

2) 专业型扶贫民间组织参与扶贫阶段

专业型扶贫民间组织以中国扶贫基金会为代表。中国扶贫基金会成立于1989年3月，该民间组织主要是对国内外的扶贫资金进行整合管理，自身为非营利性组织，并以国内外的管理基金为基础进行相关的扶贫工作。从成立至2013年，中国扶贫基金会已经开展了500多个扶贫项目，年均扶助对象约10万人，扶贫的项目主要有7大类31项。根据中国扶贫基金会资源整理。另外，兼业型扶贫民间组织以福特基金会中国办事处为代表，这是典型的国外扶贫资金中国化的过程，也体现出我国的民间组织参与扶贫工作的国际化程度，亦能够体现我国民间组织自身的成长。这个阶段的民间组织参与扶贫将救济式扶贫与开发式扶贫双重交叉，主要表现为以下五个方面。

第一，以项目合作的方式来扶持受助对象，这种方式主要通过项目中的技能培训等方式提高受助对象的技术能力，将收益性较强的技术传授给受助对象，从根本上改变受助对象的贫困状态。

第二，通过扶贫专家的介入来开展扶贫工作。扶贫专家长时间在扶贫服务领域工作，积累了大量的扶贫技术与知识，在他们的带领下开展工作更加有效，能够根据地区的特征来进行项目设计和具体的技术操作。

第三，将角色定位于及时对接企业与发达地区的专业扶贫机构，发动更多社会力量参与贫困地区的扶贫工作，其中一个重要的活动就是开展慈善捐赠活动。另外，此类民间组织还可以开展各种形式的扶贫项目，集聚救助资金来进行区域性的扶贫工作。

第四，整合国际扶贫力量，使其参与我国贫困地区的扶贫工作。这种国际性的合作一方面可以有效实现国内和海外救助资源的整合，另一方面可以有效借鉴国际组织在扶贫开发方面的经验，进一步改善贫困地区的贫困状况。

第五，在众多的扶贫项目开展过程中逐渐形成了针对民间组织参与扶贫的有利政策，提高了民间组织在扶贫过程中的工作能力及应对市场经济变化的能力，同时，还在一定程度上提升了非政府组织在国内外的影响力。

3) 国家战略层面的民间组织参与扶贫阶段

随着扶贫工作在国家社会发展战略中重要性的提高，以及我国改革开放程度的深化等，我国的民间组织参与扶贫工作的重要性也得到进一步的提高。民间组织参与扶贫工作上升到国家战略层面，成为社会建设和社会治理创新的重要内容。民间组织的资源环境状况得到改善，民间组织开始步入全面推进、整体发展的新阶段。民间组织参与扶贫工作上升到国家战略层面主要表现为以下三个方面。

第一，政府主导的民间组织得到国家政策资助和倾斜的力度加大，并且成为其他类型民间组织参与扶贫工作的领导，借助国家的政策和资金，带动其他民间组织参与各种类型的扶贫工作。

第二，国内民间组织在国外民间组织的帮助下，逐渐规范管理制度，与国际化的扶贫组织接轨。国家主导扶贫工作的部门大力支持此类扶贫组织，并在政策方面鼓励这种国内外合作形式的扶贫工作。

第三，扶贫工作的制度化和政策化已经成为国家在社会民生建设阶段的重点工作。民间组织从培育、建立和成长资助等阶段都不同程度地得到国家的支持，但国家的支持并非控制，因此国家层面的战略支持已经成为目前民间组织扶贫工作的重要支撑。

这个阶段的民间组织参与扶贫，强调扶贫模式的多元化，将救济式扶贫、开发式扶贫、参与式扶贫以及以金融扶贫为主的能力增进式扶贫等模式搭配使用。尤其在能力增进型扶贫中，民间组织扮演了重要角色，如在社区发展基金和商业性信贷中，民间组织起到关键的作用。民间组织通过创新性的机制设计激发了潜藏在贫困人群中的内在创造力和组织能力，从而把贫困人口自己也纳入到反贫困主体当中来，这是支撑当今扶贫工作的重要理念之一。