中国反贫困发展报告2014-7

2 民间组织参与扶贫的必要性

1) 农村贫困问题依然凸显

随着经济的发展，农村扶贫的任务从以解决温饱为主的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。由于我国城乡收入差距大，区域之间发展不平衡、不协调等问题突出，制约贫困地区发展的动因依然存在；民生改善中的一个突出现象就是，贫困人口数量依然较大，集中连片特殊困难地区贫困状况依然严重，那里自然资源匮乏，交通不便，自然灾害多发，增加了扶贫开发的难度。

第一，相对贫困越来越严重。农村和农民的贫困问题是农村的核心问题，也是我国全面实现建设小康社会目标的难点所在。当前，我国农村、农民与城市、城市居民的差距较大，虽然这些年来社会各界一直呼吁缩小城乡差距、增加农民收入、减轻农民负担，但是城乡之间的差距却越来越大。农民收入增长困难，城乡居民的收入消费差距呈不断扩大的趋势。城市有较完善的社会福利制度，城市居民可以享受相应的补贴和福利待遇，而农民基本上处于相关福利制度缺失的系统中。不同区域之间的农民的收入差距也在扩大。改革开放以来，我国东部地区在一系列优惠政策和优越条件下迅速发展，中西部地区却逐渐被甩在后面，中西部地区及偏远山区的农民生活状况仍然严峻。

第二，农村脱贫难度大。改革开放以来，我国农村大量的劳动力向城市转移，规模大、速度快，外出打工是农民脱贫的主要途径，但随着城市就业压力的增加，农民在城市打工的难度也增大。近几年，随着农业政策的调整，农民工回流的现象较为普遍。虽然有政策的补贴，但在西部地区耕地少、农业收益率低的情况下，单纯依靠农业收入是很难实现农村小康的。由于大多数贫困地区的生产、生活和生态条件尚未改变，农民刚刚满足温饱问题，经济发展水平低，抵御风险的能力较差，一点点天灾人祸都可能使刚刚满足温饱的农民陷入缺衣少粮的困境。同时，资源缺乏，道路不畅，灾难频发，增加了扶贫开发的难度。

第三，贫困的代际传递性增强。农村经济社会发展落后，特别是贫困地区教育落后，农民子女受教育的机会和教育质量都难以保障，农民受教育程度低，文化、技术水平低，向上流动的机会少。越是贫困的地区、贫困的家庭，越是没有能力让他们的后代接受良好的教育，从而获得向上流动的机会。这样就形成了一个贫困的恶性循环，越穷的家庭，其下一代改变自己贫困状态的能力就越弱，脱贫致富的希望也就越渺茫。有的农村孩子即使考上大学，也会因为交不起学费而不能上大学，即使上了大学，也会把家庭拖入更贫困的深渊，而他们也成为城市社会中的新贫族——贫困大学生。产生贫困大学生的直接原因是家庭贫困，贫困大学生的主体则是来自偏远地区的农村大学生。家庭贫困的大学生即使走出了农村，也走不出贫困的阴影。这样，贫困就具有较强的代际传递性。

2) 政府主导扶贫工作的弊端显现

国际层面的扶贫工作一般由非政府组织来完成，而我国的扶贫工作则更多由政府主导开展，政府相关部门掌握大量的行政权力和财政权力。扶贫工作项目的开展往往需要更多的行政审批，这种模式严重影响了扶贫工作的效率和扶贫工作的效果。

第一，政府提供大量扶贫资源，财政负担沉重。在政府主导的扶贫工作中，政府提供了扶贫的绝大多数物资，这种模式给政府的财政带来巨大的负担。据统计，1978—1986年，扶贫开发所需的资金几乎全部由中央财政拨款提供；1986—2000年，中央以及地方各级政府的扶贫资金投入达1743亿元，占各类扶贫资金总数的75%，而其他25%除了部分由民间组织、民营企业以及私人慈善捐赠，绝大部分为国有企业、事业单位等公共部门提供，而这些部门所提供的资金又间接地来自于政府的财政支出；曲天军：《非政府组织对中国扶贫成果的贡献分析及其发展建议》，《农业经济问题》2002年第9期。2000—2007年，中央和地方政府投入的财政及信贷扶贫资金达136474亿元，占各类扶贫资源总数的比例仍然高达72%。包容：《政府NGO与企业联合扶贫》，http：//financesinacomcn/g/20070607/10133669853shtml。 可见，传统的政府主导型扶贫模式给各级政府带来了沉重的财政负担。

第二，扶贫资源配置效率低下，权力寻租现象屡禁不止。除了巨大的财政负担，在扶贫过程中权力寻租的现象成为普遍现象。例如在政府主导的扶贫工作过程中，政府主要通过三种资金方式改善受助对象的贫困状态，即财政扶贫、贷款贴息和以工代赈等。但是政府主导之后可能会使相关的政府官员从自身的利益出发，影响扶贫相关政策的方向，导致真正意义上的贫困群体无法及时获取补助和救助。另外，在政府主导的扶贫开发模式下，扶贫资金经常被上级机关截留，用于其他支出，甚至有地方将扶贫资金截留用以维系行政事业人员的工资支付。同时，地方政府与主管部门之间信息不对称，造成各种扶贫项目监督的缺失，将扶贫资金挪作他用，而非为了改善当地的民生状态，例如修建大规模的城市广场和高楼等，从而达到晋升等目的。很多地方通过虚报和瞒报获得大量的扶贫资金，使得真正需要的地区无法获得资助。另外，有些地方政府为了能够获得更多的扶贫资金，在扶贫工作未达到目标状态下，通过其他方面的资金来建设面子工程，以造假的方式来通过验收等。此外，政府相关部门工作人员非法侵占扶贫资金或者将扶贫资金挪作他用的现象也屡见不鲜。扶贫开发中的权力寻租已经成为我国行政管理过程中的突出问题。

3 民间组织参与扶贫的动力

中共十八大以来，我国的扶贫工作进入了一个新的发展阶段，民间组织参与扶贫是社会发展战略变革的一个重要体现，是构建社会主义和谐社会重要进程中的一个环节，也是国家战略创新的重要表现。

第一，科学发展观统揽扶贫开发工作新理念。党中央制定的科学发展观的首要观念就是发展，是以人为本的发展，在此基础上实现可持续发展。科学发展观三个内涵之间的关系是紧密联系的，体现了我国当前发展的重要特征。扶贫工作也是发展的重要体现，脱贫和解决贫困问题是区域经济增长的重要基础，但是在新经济发展模式下，如何加快贫困地区脱贫成为各级政府关心的要点。国家开始以科学发展观来指导我国贫困地区的扶贫工作，并开始进行有效的制度性探索，民间组织参与扶贫工作是其中的重要方式之一。

科学发展观要求以人为本，以受助对象的真正利益来进行扶贫工作，促进人的全面发展。在科学发展观的指导下推进贫困地区的扶贫工作，并在最终的成果上突出民间组织的作用，积极发挥民间组织自主有效的扶贫方式，最大限度地帮助民间组织进行扶贫模式的探索和开展扶贫工作。

第二，构建和谐社会引领扶贫开发工作新方向。扶贫工作是一项重要的民生工作，是关系国家发展方向的重要工作，也是构建和谐社会的重要支持。我国建设“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的社会，需要一个强有力的扶贫工作制度，也需要一个高效的扶贫组织，其中在国家战略扶贫导向体系中，民间组织被提到一个重要的位置。消除贫困，打造和谐美好的社会需要我们共同的努力。民间组织结合各个阶层的社会力量，努力积累资金，这既包含了各个阶层对于贫困群体的关注，也包含了他们对于国家富强的渴望。美国经济学家舒尔茨在《穷人的经济学》一书中指出：“一个社会的消费者中穷人太多、富人太富，迟早要出问题。”以“分配不公、两极分化、政局不稳、社会动荡”为主要特点的“拉美现象”，就是一个很好的佐证。

在考虑众多社会要素的情况下，中央出台关于构建和谐社会的重大决策，给当前的扶贫工作提出了新的要求，增加了新的内容。中央提出“扶贫开发是建设中国特色社会主义事业的一项历史任务，也是构建社会主义和谐社会的一项重要内容”。这一论点说明了扶贫开发是构建和谐社会的重要内容和基础，构建和谐社会必须坚持不懈地抓好扶贫开发。由此可见，民间组织继续参与缓解社会贫困、增加贫困人口收入、促进贫困地区发展、缩小发展差距，是民间组织扶贫工作责无旁贷的历史重任，也是构建和谐社会的必然要求。

第三，创新社会治理体制，引导民间组织参与扶贫。中共十八届三中全会提出“创新社会治理体制”，是社会治理的重大转变。“治理”与过去所熟悉的“管理”虽然只有一字之差，但其中却蕴含着重要的理念转变。社会治理的提出使政府更加关注民间组织解决社会问题的作用与功能，政府开始意识到要将自己不应该管的和管不好的社会事务交给其他社会主体去处理，以便社会问题得到更好的解决。社会治理理论强调大力发展民间组织，充分发挥民间组织的协同作用。一是大力培育民间组织，在继续推动社会扶贫等领域的民间组织发展的同时，不断开放更多的领域，尤其是推动养老、就业等领域的民间组织发展，逐步让民间组织覆盖到各个领域。二是创新民间组织培育扶持机制，给予积极的政策支持，如政府建立民间组织孵化机制、出台民间组织税收优惠政策等。三是积极推进政府向民间组织转移职能，将政府的公共管理事项、服务事项、协调事项、技术事项等事务性管理服务，通过政府向社会组织委托经营、购买服务、补贴服务等方式来实施，引导民间组织进一步增强综合实力，增强服务社会的能力。

第四，新扶贫主体能力缺失催生民间组织的发展壮大。新一轮扶贫开发的主要任务是实现“两不愁、三保障”和解决转型贫困的返贫问题。“两不愁”指不愁吃和不愁穿。“三保障”指保障义务教育、保障医疗和保障住房。转型贫困不是绝对贫困，而是收入不平等引发的权利贫困。由于贫困群体在发展机会和发展能力上的缺陷，扶贫开发主体的参与性不足，主体意识缺乏，在扶贫开发实践中往往缺少积极性，被边缘化的现象严重。而以开发式扶贫为主要内容的政府扶贫则无法有效解决这一问题。相反，民间组织的参与则能够规避政府扶贫开发在这方面的缺陷。民间组织不但能够培育贫困群体的公民意识，唤醒贫困群体的权利意识，而且能够为贫困群体的权利主张提供相应的平台，并通过扶贫开发实践，不断提高受困群众参与的积极性。所以说，中国扶贫开发主体性困境从根本上催生了民间组织在扶贫开发领域的发展和壮大。

4 民间组织参与扶贫的适宜性

从外部环境来看，民间组织比政府更能够直接体验到贫困群体真正贫困的原因，更能够直接接触到贫困群体的内心，也能够更有效地做好贫困群体的思想工作，能够最大限度地将贫困项目落到实处。

从内部特征来看，与政府主导的扶贫工作相比，民间组织在扶贫工作方面一直实施双重扶贫战略。一方面，采取积极的方法使得贫困群体在收入上得到进一步提高；另一方面，对贫困地区的面貌进行改造，使得贫困群体在生活状态上发生根本性的变化。民间组织在国际化扶贫的背景下，非常注重扶贫与发展的协调性，一方面保持扶贫与环境保护相互促进，另一方面保证扶贫与相关人员之间的差异性，能够保障扶贫项目的完成不会导致贫困地区或贫困群体继续贫困。

从比较优势来看，第三方的独立性在民间组织层面的优势相对明显，民间组织在扶贫工作上保持较为优秀的传统，不以营利为目的，秉承国际救援的相关准则，专心于社会公益事业的发展，与其他类型的扶贫工作相比具有非常明显的优势。

第一，组织架构清晰且具有非常高的效率。与国家主导的非正式组织相比，民间组织的人员大多拥有共同的目的和爱好，热心于公益事业，并且在工作利益上不存在冲突的地方。在扶贫工作上，他们拥有非常强的奉献精神，与企业组织、政府组织的人员相比，牵扯的利益较少。因此，民间组织可以募集到企业与政府所无法获得的资源。

第二，层层结构导致效率低下是政府主导的扶贫组织的通病，与政府组织相比，民间组织的扶贫工作效率更高，灵活性更大，在较强的目标引导下，扶贫工作人员能够根据贫困地区的特征调整工作方案和措施。民间组织各具针对性，这使得民间组织可以互相取长补短，协同努力挖掘民间组织的潜力，在扶贫中体现较高的效率。

第三，市场机制在民间组织的扶贫工作中表现得较为明显，民间组织通过有序的竞争提高在区域内的扶贫效率，相互的监督也成为民间组织自我管理的重大机制，这种竞争与监督的方式让扶贫的效率更高。政府主导的政府购买服务的活动在扶贫工作中也体现出垄断性，效率也显得较低，因此，民间组织的介入能够起到协调作用，能够对扶贫工作的政策和效果进行监督与评估，使得政府的扶贫工作更加有效。

第四，民间组织与贫困群体之间有着天然的紧密性。民间组织的成员大多来自于民间，他们与贫困群体之间有着更多的共同话题，能够更好地了解贫困群体的真正所需。因此，在实际工作中，民间组织一方面可以有效组织贫困群体实施贫困项目，另一方面能够成为这类贫困群体的代言人，能够了解到国家政策与贫困工作困难之间的衔接点，并能有效地将扶贫工作落到实处。与其他形式的组织相比，民间组织来自民间、服务民间、造福民间，能够在国家的大政方针的指导下进行高效的扶贫工作。

二、民间组织参与扶贫的现状

(一) 民间组织参与扶贫规模

如表45和图411所示，截至2013年年底，全国共有民间组织约5475万个，比上年增长96％；吸纳社会各类人员就业6366万人，比上年增加38％；形成固定资产14966亿元；民间组织增加值为5711亿元，比上年增长87％，占第三产业增加值比重为022%；接受各类社会捐赠4588亿元；全国共有基金会3549个，比上年增加520个，增长172%，其中公募基金会1378个，非公募基金会2137个，涉外基金会8个，境外基金会代表机构26个。民政部登记的基金会216个。公募基金会和非公募基金会共接受社会各界捐赠3029亿元。中央政府门户网站：《民政部2013年社会服务发展统计公报》，http：//www.gov.cn/xinwen/2014_06/17 content_2702566.htm。

 

 

表45  截至2013年年底民间组织指标中央政府门户网站：《民政部2013年社会服务发展统计公报》，http：//www.gov.cn/xinwen/2014_06/17 content_2702566.htm。

指    标2006年2007年2008年2009年2010年2011年2012年2013年社会团体/万个19221223239245255271289基金会/个11441340159718432200261430293549民办非企业

单位/万个16117418219198204225255图411  截至2013年年底民间组织指标    扶贫是民间组织的主要活动领域，相比其他的领域来说，扶贫的民间组织数量最多，类型丰富，贡献和影响较大。据有关资料统计，1978—1986年，民间组织投入较少；1986—2000年间，民间组织投入扶贫资金总计567亿元，占全国扶贫投入资金的25%左右。曲天军：《非政府组织对中国扶贫成果的贡献分析及其发展建议》，《农业经济问题》2002年第9期。1994年开始实施的《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》，对于推动我国扶贫工作发挥了巨大作用，各类民间组织以不同方式在扶贫工作中发挥的作用也不容忽视。

例如，成立于1989年的中国扶贫基金会，截至2013年年底累计筹措扶贫资金957亿元，全国受益贫困人口和灾区民众从中受益178305万人次。根据中国扶贫基金会2013年年度报告整理。中国青少年发展基金会于1989年开始实施“希望工程”，截至2013年年底，全国希望工程累计募集捐款9757亿元，资助农村家庭经济困难学生(包括小学生、中学生、大学生)逾490万名，建设希望小学18 335所，建设希望工程图书室20 604个，配备希望工程快乐体育园地5959套，配备希望工程快乐音乐教室924个，配备希望工程快乐美术教室320个，配备希望工程电脑教室926个，配备希望工程快乐电影放映设备565套，建设希望厨房2850个，培训农村小学教师近8万名，建设希望社区5个，建设希望医院22所，建设希望卫生室507个。数据来源：根据中国青少年发展基金会2013年年度报告，http：//wwwcydforgcn/。这些对于改善贫困地区的教育条件，提高贫困人口素质发挥了重要的积极作用。成立于1993的中国国际民间组织合作促进会，利用国外民间组织的资金开展扶贫工作，截止到2011年年底，中国国际民间组织合作促进会已经与176个国外民间组织和国际多双边机构建立了良好的合作关系，其中已有19个国家或地区的92个国外民间组织和国际多双边机构通过中国国际民间组织合作促进会向我国提供了574亿元人民币的资金援助，从国内各方筹集项目配套资金352亿元人民币。项目遍及全国，这些项目的实施有力地促进了贫困地区的经济发展和社会进步，带动了很多农户脱贫致富。根据中国国际民间组织合作促进会会议数据整理。

《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》明确指出，各级工会、共青团、妇联、科协、残联要积极参与扶贫开发工作；充分发挥中国扶贫基金会和其他各类民间扶贫团体的作用。《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》和《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》指出，加强规划引导，积极动员社会各界通过多种方式参与扶贫地区的开发建设，并且要创造积极条件，引导民间组织参与和执行政府扶贫项目。捐赠资金可以按照国家有关规定在税前列支，计入成本。2011年国务院新闻办公室发表《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书，回顾了我国扶贫的历程和成就，强调扶贫工作中动员和组织民间组织参与社会各级扶贫的必要性和重要性，以及民间组织参与扶贫的一系列项目取得的成绩，共涉及生存扶贫、技术扶贫、教育扶贫、救助贫困母亲、合作扶贫、文化扶贫、实物扶贫等。2014年，国务院扶贫开发领导小组办公室公布的《创新扶贫开发社会参与机制实施方案》指出：推动民间组织积极参与扶贫开发；加强对民间组织开展扶贫活动的信息服务、业务指导和规范管理，开展政府购买服务试点，鼓励民间组织承接政府扶贫项目，创新扶贫方式，打造优秀扶贫公益品牌。

扶贫开发领域中的国内民间组织如表46所示。

表46  扶贫开发领域中的国内民间组织

成立

时间组 织 名 称工 作 内 容筹 资 方 式管 理 模 式1989年中国扶贫

基金会  贫困农户自立工程、乡村教育援建、科技培训、物资扶贫及医疗卫生扶贫；小额信贷、母婴平安行动、紧急救援等扶贫项目  国际机构捐助或软贷款资金；政府信贷资金；社会扶贫资金  系列项目管理制度；矩阵式管理，由国有银行操作；基金会模式1994年中华慈善

总会  “微笑列车”；慈善雨水积蓄工程，烛光工程等；慈善冠名  创始基金采取存本取息的方式，以项目吸引资源  制定独立的财务制度，明确社会捐赠资产性质；项目管理；基金会模式1994年中国光彩

事业促进会  投资式扶贫活动；通过项目投资带动就业；开发资源、兴办企业、培训人才、发展贸易；捐赠  企业捐赠项目投资办企业  项目管理；科学布局；推选重点项目和示范项目1989年中国青少年

发展基金会  希望工程；绿色工程  公募基金会；大客户战略；一助一资助方式  理事会治理结构；资金到位、项目成本核算、财务透明1988年中国妇女

发展基金会  大地之爱·母亲水窖；母亲健康快车；小额循环扶贫；中国母爱援助；女性创业培训基金等  国内外企业事业单位、社会组织和个人募集资金  基金会模式1981年中国儿童

少年基金会  春蕾计划；“安康计划”弱视基金；恒爱行动  全国性公募基金会，面向公众募捐的地域是中国以及许可中国青基会募捐的国家和地区  基金会模式1993年中国扶贫

开发协会  “甘泉工程”；“温暖工程”  兴办经济实体；有偿  投资管理1987年中国人口

福利基金会  幸福工程  公募基金会  小额贷款，直接到人，滚动运作，劳动脱贫1982年中国宋庆龄

基金会  国际及两岸交流、少儿活动及文教福利事业等  国际儿童义养会捐助；募集资金  宋庆龄基金会连接教育系统    中国民间组织对于扶贫工作所做的贡献并不局限于投入钱和物上，它们在影响舆论、传播知识和进行制度创新等方面也做出了有益探索，对政府扶贫工作起到了积极的补充甚至示范作用。最重要的是，中国民间组织传承中华民族扶贫济困的优良传统，借用金钱和其他服务，来提升人类的福祉和推动公民社会建设。

(二) 民间组织参与扶贫的内容

自20世纪80年代中期以来，中国政府相继出台相关的法律法规，如1988年的《基金会管理办法》，1989年的《外国商会管理暂行规定》《社会团体登记管理条例》(已废止，现行为1998年国务院发布的《社会团体登记管理条例》)等为民间组织参与扶贫提供了初步的法律依据。

1 民间组织的工作内容

民间组织以搭建社会贫富互动平台、传递慈善爱心、促进社会和谐发展为己任，以励精图治、求真务实的精神，致力于动员社会参与，创新扶贫方式，推动政府公益政策制定，促进公民社会发育，实现社会平等、公正和共同富裕。民间组织参与扶贫的形式包括援助贫困地区的弱势群体、援助贫困地区的公共设施建设和社区服务、为贫困地区的穷人提供技术性服务等。具体来看，民间组织参与扶贫的工作内容包括：通过接受社会各界资金、物资捐赠及技术援助，开展各种扶贫济困活动；通过各种渠道募集扶贫资金和物资；资助中国贫困地区进行必要的教育、卫生、环境和文化建设；扶持贫困家庭和人口改善生产生活条件，促进其素质和能力提高；促进贫困地区与经济发达地区及海外的联系、交流与培训；为关心支持中国扶贫事业的组织、企业和个人的扶贫济困公益活动提供咨询、代管和服务；按有关规定设立账户，独立核算，对基金的募集和使用进行管理。

2 民间组织参与扶贫的行动领域

1) 促进教育公平

我国边远贫困地区因自然环境恶劣、地理位置偏僻等各种因素制约，经济发展缓慢，许多乡村小学宿舍年久失修已属危房，不仅存在隐患且不能满足学生住宿需求，近年来的撤点并校计划加剧了贫困地区学生住宿难的状况。贫困地区的学生学习用品缺乏；特困高中生和特困大学生的日常生活费用难以落实。民间组织参与教育扶贫领域，弥补了我国边远贫困地区、少数民族地区农村教育经费投入不足的缺陷，缓解了这些地区基本教育教学设施缺乏，音乐、美术、计算机教育等普遍欠缺的矛盾。为了帮助边远贫困地区的孩子也能和城市的孩子一样享有比较优质的教育条件，民间组织设立了基础教育发展项目，如帮助边远贫困地区建设和建立“爱心图书室”“阳光操场”“爱心电教室”“爱心宿舍”“爱心教学楼”“校园太阳能光伏电站项目”等，改善当地的教育教学条件，促进教育的机会均等和社会的和谐发展。

2009年由中国扶贫基金会实施的“爱心包裹项目”得到了社会各界爱心人士的广泛支持，该项目旨在促进解决边远贫困地区儿童在音、体、美教育方面不足的问题，成功搭建“透明、便捷、互动”的捐赠平台，促进公民公益的发展。截至2013年年底，项目累计接受社会捐赠32026亿元，项目惠及29个省(直辖市、自治区)478个县10 161所学校和273万名学生，以及6459个家庭。根据中国扶贫基金会“爱心包裹项目”资料整理。

2002年，中国扶贫基金会启动“新长城——特困大学生自强项目”，动员社会力量，为特困大学生提供帮助，帮助他们实现成才之梦。已覆盖全国500余所大学，截止到2013年，共募集善款约67亿元，累计资助家庭经济困难大学生超过20万人次。根据中国扶贫基金会“新长城——特困大学生自强项目”资料整理。

1989年，在中华全国妇女联合会(简称全国妇联)领导下，中国儿童少年基金会发起并组织实施了一项救助贫困地区女童的公益项目——春蕾计划。截至2013年年底，春蕾计划已捐建1200多所春蕾学校，资助240多万人次贫困女童的学费和生活费，对40余万女童进行实用技术培训。根据中华全国妇女联合会网上公布资料整理。

清华大学教育扶贫项目利用清华大学的教育资源优势，通过远程教育网络，从基础教育到职业技术教育，从经济发展到环境保护，从医疗卫生到文化建设等领域，为贫困地区开展了有效的培训工作，积极为中国的扶贫工作贡献力量。

2) 改善卫生健康条件

在贫困地区，医疗服务不足，医疗保障水平低，发病率高。尤其是体质比较虚弱的孕产妇和婴儿，其发病率和死亡率都比较高。在边远山区，许多儿童在膳食结构单一、营养不足的生活环境中成长，不但正常生长发育受到危害，学习成绩也难以提高。脆弱人群的健康保障问题，是社会各界乃至全球关注的焦点之一。

2011年，全国妇联、中华人民共和国卫生部、中国儿童少年基金会面向社会共同推出并实施了“消除婴幼儿贫血行动”大型公益项目。通过向我国贫困地区6~36个月龄的婴幼儿免费发放“爱心营养包”(即婴幼儿辅食营养补充品)和开展健康宣传教育活动，降低项目地区适龄婴幼儿贫血患病率，提高家长科学育儿水平。截止到2013年年底，服用营养包的6~36个月龄的婴幼儿的贫血患病率普遍降低5个百分点，其中宁夏降低10个百分点，婴幼儿服用营养包后的贫血患病率有效降低。通过多种宣传教育活动，超过70%的家长了解到预防贫血的知识及营养包的好处和服用方法，40%的家长了解食物制作方法。受访家长主动带儿童检查贫血，正确识别可预防贫血食物的比例均有所上升。受益婴幼儿已达53万名。根据中国扶贫基金会“消除婴幼儿贫血行动”大型公益项目资料整理。

2003年7月，由全国妇联、国务院妇女儿童工作委员会共同主办，中国妇女发展基金会承办的一项大型公益项目——“母亲健康快车”正式启动，截止到2013年年底共有2023辆“母亲健康快车”在全国30个省(区、市)开展各种形式的医疗卫生健康服务，相继开展了爱心定点医院、“母亲健康快车·手拉手护平安工程”“两癌救助”项目等系列公益活动，受益人数达3900多万人次。根据中国妇女发展基金会“母亲健康快车”大型公益项目资料整理。

由中国扶贫基金会发起的以救助贫困母婴、降低孕产妇及婴儿死亡率为宗旨的“母婴平安120”行动项目，截至2013年年底，该项目已覆盖7省(直辖市/自治区)的13个市(县/区)，覆盖人口达430万人。该项目累计筹集款物约8200万元，受益人数达168万人次，抢救孕产妇337人。根据中国扶贫基金会“母婴平安120行动项目报告”资料整理。

2008年，中国扶贫基金会与联合国世界粮食计划署(WFP)、百胜餐饮集团中国事业部联合发起“捐一元·献爱心·送营养”的“爱加餐项目”活动，通过百胜餐饮集团旗下肯德基、必胜客等4000余家餐厅，倡议全社会共同关注贫困地区儿童营养状况，捐赠零钱，为贫困地区儿童提供营养加餐。截至2012年年初，“爱加餐项目”共筹集资金5119万元，为四川、云南两省13个州(市)23个县区239所学校的逾65 000名贫困小学生发放营养加餐数量超过1200万份。同时为100所受助小学提供包括炉灶、蒸饭车、消毒柜、冰柜、操作台和排风扇等在内的标准“爱心厨房”设备。截至2014年年初，已有109万多网友热心参与，累计捐赠665万元。腾讯公益慈善基金会也积极捐赠100万元支持“爱加餐项目”。根据中国扶贫基金会“爱加餐项目报告”资料整理。

2011年，由邓飞等500多名记者、国内十几家主流媒体，联合中国社会福利基金会发起“免费午餐”计划，倡议每天捐赠3元为贫困学童提供免费午餐。截止到2014年5月底，免费午餐基金共募款9200万元，覆盖全国23个省市地区，累计开餐学校391所，其中停餐学校44所，目前开餐学校347所，目前每天受益人数为83 652人。该计划能帮助孩子们免于饥饿，助推国务院启动实施农村义务教育学生营养改善计划，大规模改变中国乡村儿童营养状况。

3) 改善农村生计

边远的、处于弱势的人群，由于交通不便，或是生产规模小，或是缺乏金融系统支持等原因，在市场经济活动中处于竞争的劣势地位，生活改善速度慢。为了增加贫困地区在经济发展过程中受益的机会，民间组织努力为贫困户改善生产条件、转变经营模式、提供信贷服务。

2006年，民间组织与政府合作实施的村级扶贫规划项目迈出了重要一步，这是我国政府扶贫资源首次公开向民间组织开放。通过竞标，国际小母牛项目组织、江西山江湖可持续发展促进会、江西省青少年发展基金会、宁夏扶贫与环境改造中心、中国国际民间组织合作促进会、陕西省妇女理论婚姻家庭研究会6家民间组织获准参与实施江西22个重点贫困村的扶贫项目，该项目由江西省扶贫和移民办公室提供的1100万元财政资金支持。这次突破被视为“可望改变政府开展扶贫工作和实施国家出资项目的方式”，也预示着政府“将民间组织扶贫看作是解决扶贫工作中某些缺陷和效率低下问题的一种途径”。孙录宝：《社会组织的春天》，吉林人民教育出版社2012年版，第9页。

2007年，中国扶贫基金会启动大型公益活动“溪桥工程项目”以来，积极向企业和社会公众募集资金，为我国贫困地区乡村援建爱心便民桥。截至2013年年底，中国扶贫基金会捐赠资金2661多万元，在21个省101个县市援建了440座乡村便民桥，近73万人受益。根据中国扶贫基金会启动大型公益活动“溪桥工程项目”资料整理。

2009年，为贯彻落实党中央“保增长、保民生、保稳定”的重大决策部署，配合党和政府缓解金融危机造成的就业压力，帮助妇女解决在创业就业中遇到的资金瓶颈问题，在党中央、国务院的亲切关怀下，全国妇联积极推动财政部、人力资源和社会保障部、中国人民银行共同制定下发了《关于完善小额担保贷款财政贴息政策，推动妇女创业就业工作的通知》(财金〔2009〕72号)，开展妇女小额担保贷款财政贴息工作，帮助城乡妇女解决创业启动资金难问题。截至2013年年底，全国累计发放小额担保贷款180336亿元，获贷妇女35807万人次，中央及地方落实财政贴息资金11339亿元。根据中华全国妇女联合会网上公布资料整理。实践证明，妇女小额担保贷款极大地激发了妇女参与经济发展的活力，为妇女创业致富插上了腾飞的翅膀，成为造福广大城乡妇女的致富工程、民心工程。

为探索贫困乡村发展之路，2013年，中国扶贫基金会在总结以往十多年乡村建设经验的基础上启动“美丽乡村”计划。该计划包括三大内容：一是改善村民居住、生活条件，完善村庄公共基础设施建设，提高村庄居民居住质量；二是保护与发展以村落为核心的建筑景观、人文景观、自然景观以及生产景观，把乡村的“根”留住；三是组建村民合作社，整合村庄资源，提高农村资源利用效率和市场竞争力，推动村庄产业发展，并通过村民共享合作社股份机制，实现村庄共同富裕。2013年，“美丽乡村”计划共募集资金3000万元，项目覆盖了贵州省台江县反排村和四川省宝兴县穆坪镇雪山村以及蜂桶寨乡青坪村、和平村，直接受益人口4000多人。

4) 及时提供人道救援

中国是一个自然灾害多发的国家，地震和水灾带来的损失尤为严重，大约2/3的国土面积面临不同类型和不同危害程度的地震、洪水灾害，80%以上的耕地受到洪水威胁。近年来，自然灾害每年给中国造成的经济损失都在2000亿元人民币以上，常年受灾人口多达两亿人次。根据中国扶贫基金会“紧急救援项目”资料整理。“因灾致贫”和“因灾返贫”是导致贫困人口生产和生活重新陷入困境的主要原因之一，也是制约我国社会经济可持续发展，特别是贫困地区经济可持续发展的主要因素之一。民间组织在第一时间内，向因灾陷入生活困境的贫困群众提供最及时的救助。2003年，中国扶贫基金会紧急救援项目部正式成立。经过9年的发展，“紧急救援项目”形成了以救援物资捐赠、现场釆买救援物资、生产恢复与灾后重建、备灾与救援能力建设为主的救灾模式，并在项目管理、筹资模式、品牌推广方面逐渐走向成熟，项目的社会影响力和公信力都得到很大的提升。截至2013年12月，中国扶贫基金会救援地区覆盖四川、新疆、内蒙古、陕西、云南、重庆、湖北、广东、广西、河南、安徽、福建、湖南、北京、天津、宁夏、黑龙江、吉林、甘肃、贵州、青海、山西、辽宁、江西等多个省(市、自治区)。共募集救灾款物14亿元，逾400万灾民得到了及时救助。根据中国扶贫基金会“紧急救援项目”资料整理。

5) 促进社区发展

社区是社会的子细胞，社区生活是人们社会生活的缩影。社会人的许多需求都是通过社区或者说以社区为载体得以满足的。但是，目前我国的社区发展还存在着许多问题，主要表现为：社区经费不足、基础设施建设不全，这成为影响目前社区快速发展的瓶颈；社区服务单一，不能满足社区群众日益增长的物质、文化和生活需求；大部分社区群众对社区的认可和参与程度不高等。民间组织利用自身的资金、技能等资源，动员农村社区中自有的力量，发挥农村社区人力资源的优势，弥补政府服务、市场服务的不足，解决农民的困难，缓解各种社会矛盾。中国扶贫基金会致力于社区发展项目，支持社区基础设施建设，协助社区改善物质、文化、生活条件；支持社区经济发展项目，促成社区群众经济收入的提高和社区整体经济的发展；在项目实施过程中培养社区群众的自主参与意识，鼓励群众积极参与社区的公共事务，提升群众的归属感和社区的凝聚力。

中国扶贫基金会在2011年实施的甘肃广河县庄窠集镇农村综合发展项目和青河县社区综合发展项目分别投入76万元和750万元，包括修建农田供水渠道工程及马浪河引水工程等灌溉设施，发展牛羊圈养及土鸡生态养殖等畜牧养殖业，开展农业技术培训，提供生计能力，实现自我组织和管理，通过提高村民文化素质和劳动技能、改善生产和生活基础设施，实现项目村的可持续发展，项目的实施使近5000人受益。中国扶贫基金会1996年启动实施的小额信贷项目，截至2013年年底，共覆盖14省66个县的18 045个行政村，覆盖人口达2802万余人，累计发放贷款金额40亿元。根据中国扶贫基金会“社区发展类项目”资料整理。

(三) 民间组织参与扶贫的主要方式

1 城镇化中的技能培训

随着工作环境的变化和国际扶贫工作模式的变革，我国民间组织在扶贫工作方面也进行了多样化的探索，其中第一种形式就是在农村城镇化过程中增加多样化的技能培训项目。在20世纪80年代，我国的很多社会组织就已经启动了扶贫工作，当时的背景是解决贫困山区的贫困问题，很多民间组织参与到各种层次和形式的扶贫工作中。例如早期的共青团、妇联、科协等。民间组织并不活跃，并且参与形式比较单一，通常为直接向贫困地区提供资金和物资的支持。从扶贫效果来看，参与程度高并非效果好，在后续的不断尝试中，民间组织开始考虑到可持续性的投入并不现实，应该从根本上提高贫困地区和贫困群体的生存能力。随后，很多民间组织开始通过技能培训的方式，因地制宜地展开各种形式的培训，尝试运用创新的方法改变贫困人口的生活状态。

2009年，四川省成都市青白江区的妇联主席夏昌菊组织启动了“妇女蜀绣培训计划”，该计划由中国妇女发展基金会支持。目的是帮助当地妇女“居家灵活就业”，居家就业就是让妇女在家里挣钱。该培训计划主要针对三类群体：第一类是在城市化过程中失去土地的广大农村妇女；第二类是包括流动妇女在内的城镇失业妇女；第三类是残疾人、聋哑人或者肢体不健全的残疾人。通过授人以渔的方式，帮助当地的妇女提升素质，弘扬传统文化，掌握蜀绣手工编织技能，发展壮大一批妇女手工编织企业和妇女手工编织带头人，带动和帮助更多妇女实现创业就业培训。让妇女既能把孩子带好，减少留守儿童，又能有一定的经济收入，帮助家庭脱离贫困。该项目每年有2万女性从中获得帮助。根据中国妇女发展基金会品牌公益项目“妇女创业培训基金”资料整理。

2 金融扶贫中的公益小额贷款

与培训项目类扶贫相比，金融扶贫能够迅速有效地为贫困地区提供急需的资金帮助，其中我国探索的小额信贷则属于金融扶贫的代表，培训项目类扶贫主要从提高贫困群体技能层面来消除贫困，而小额信贷则主要改变贫困地区和贫困群体的生产状态。民间组织参与的金融扶贫主要分为两种方式：一是通过公益的捐款或者金融投资来获得金融资金；二是通过政府的委托信贷企业进行的专项扶贫资金进行扶贫工作。但是，随着我国扶贫工作局面的扩大，我国很多公益性小额信贷组织都面临着解体，不同规模的企业面临的解体风险不同。民间组织进行的金融扶贫在某种程度上填补了政府和小额信贷企业之间的空白，能够以最低成本让信贷成为贫困地区脱贫的重要资源。

中和农信项目管理有限公司(以下简称中和农信)是当前我国最大的公益性小额信贷机构。据了解，目前中和农信的资金主要有四个来源。一是捐赠，包括最初世界银行以无息贷款形式为其提供的第一笔种子资金。随后，华夏银行、国际美慈组织等陆续为其捐款。二是政府配套资金，在中国扶贫基金会获得国家金融机构融资支持之前，小额信贷项目运作的资金主要来源于地方政府的配套资金，大多数是省扶贫办下拨项目的财政扶贫资金。三是银行贷款，2006年，国家开发银行成为其第一家合作银行，双方签署了总额为1亿元的合作协议。2012年的国际消除贫困日，国家开发银行又与其签署了总额为10亿元的微小贷款扶贫试点合作协议。中和农信的另外一个资金来源是一些社会投资基金的投资。2013年，中和农信的负责人何道峰曾表示，中和农信未来几年内，将努力向“年服务覆盖人口100万、发放贷款总额100亿”的双百目标冲刺。根据2013年10月29日公益时报“民间组织参与扶贫：提供新型模式”资料整理。

3 网络扶贫使项目无缝对接

随着网络应用范围的不断扩大，扶贫工作的网络化已经成为必然之选。2011年，由邓飞等媒体人在微博上发起“免费午餐”活动，倡议社会捐款，目的是让贫困地区的孩子“吃好饭”，更加营养。不到3年时间，利用互联网工具，与众多社会爱心人士共同发起“儿童安全、女童保护、免费午餐、中国乡村儿童大病医保”等项目，从人身安全、防性侵害、营养改善、健康卫生四个方面为6100万留守儿童谋取福利。根据2013年10月29日公益时报“民间组织参与扶贫：提供新型模式”资料整理。

2012年，中国扶贫开发协会与搜狐公益频道合作推出“共富家园扶贫平台”公益平台：各社会团体、公益组织、协会的扶贫开发项目在这个平台上展示发布；有捐助意向的企业、组织和个人，可以登录系统，挑选自己认可的项目联系捐赠；需要帮助的群体也可以登录平台，找到对应的扶持项目，并向该项目提出申请。

阿里巴巴集团建立了一流的电子商务生态体系，通过淘宝网帮助贫困弱势群体468万人实现就业，推动了1000万个间接就业机会。阿里巴巴集团还通过公益宝贝、淘宝公益网店等公益网络产品搭建人人可参与的创新性公益平台，不断推动网络公益生态体系的形成与进化。根据2013年10月29日公益时报“民间组织参与扶贫：提供新型模式”资料整理。

事实上，在移动互联网时代，民间组织参与扶贫的手段越来越多，也越来越新颖。微信筹款、微博公益拍卖等网络平台与社会扶贫之间的链接愈发紧密，能够较好地实现扶贫项目与普通网友的无缝对接。民间组织利用网络平台更高程度地介入扶贫工作会成为未来工作的一种趋势，并且能够为我国的扶贫事业开启一个新的节点。

(四) 民间组织参与扶贫的成效

民间组织是社会扶贫工作中不可忽视的重要力量，具有不可替代的作用，其在社会扶贫工作中扮演着催化剂、服务提供者以及合作者的角色。多年以来，民间组织参与扶贫工作取得的成效，主要表现在以下三个方面。

1 投入资金额度与扶贫贡献率逐年增长

在多年的社会扶贫工作中，民间组织的扶贫贡献率与年份呈正增长，据相关研究显示，《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》期间，民间组织和其他社会力量直接动员的各类扶贫资金和物质折款500多亿元，占扶贫资金的28%。民间组织的扶贫贡献率在30%~35%之间。刘海英：《大扶贫：公益组织的实践与建议》，社会科学文献出版社2011年版，第25页。进入21世纪以来，民间组织通过定点帮扶、结对帮扶、实施专项扶贫工程、参与具体扶贫活动等多种形式，极大地改善了贫困地区的生产生活条件。在国际合作方面，民间组织同多个国际减贫非政府组织建立长期的交流与合作关系，如世界银行、联合国开发计划署、亚洲开发银行、福特基金会等。据不完全统计，截至2010年，民间组织利用各类外资14亿美元，加上国内配套资金，直接投资总额近200亿人民币，共实施了110个外资扶贫治理项目，覆盖中国中西部地区20个省300多个县，2000多万贫困人口受益。中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国农村扶贫开发的新进展》，人民出版社2011年版，第2627页。以广西为例，在2001—2010年期间，广西累计引进外国政府、国际民间组织等扶贫资金约178亿美元。从2000年到2007年，世界宣明会在广西的累计投入超过8000万元；香港乐施会在进入广西的7年里累计投入资金近2000万元，为100多万人解决了温饱问题。卓宽：《NGO参与社会扶贫的影响研究》，大连理工大学硕士学位论文，2011年6月。

2 弥补了政府在社会扶贫中的缺陷

在扶贫开发中，伴随着贫困人口基数的大幅度下降，政府扶贫开发的边际效率也逐渐下降，政府在扶贫开发实践中呈现出多种不足，包括政府扶贫项目难以细化，扶贫项目的微观性不足，难以把握贫困群体的具体需求，政府扶贫开发效率较为低下，腐败问题与行政官僚体制导致扶贫模式难以创新。据相关资料显示，政府扶贫基金中仅有353%到了贫困户手中。而政府的整体扶贫资金的40%偏离贫困治理的方向，直接投放到贫困户的扶贫贷款率仅为47%，扶贫资金的回收率仅为50%。刘海英：《大扶贫：公益组织的实践与建议》，社会科学文献出版社2011年版，第28页。伴随着民间组织在社会扶贫中的成长和发展，民间组织凭借其自身的优势，不断地补充政府扶贫开发的缺位，弥补政府扶贫开发的不足，包括补充政府扶贫开发的财力不足、修复贫困地区政府与社会的关系、促进公益理念以及提供新的扶贫开发模式等。同政府相比，民间组织参与扶贫开发的成功率和回收率均在90%以上。刘海英：《大扶贫：公益组织的实践与建议》，社会科学文献出版社2011年版，第25页。民间组织在参与社会扶贫过程中同政府的合作与互动，极大地推动了政府扶贫开发模式的创新，尤其是国际组织的扶贫经验，为中国政府的扶贫开发提供了极具价值的参考。

3 促进扶贫人才队伍的成长

民间组织参与社会扶贫做出了重要贡献，尤其是国际组织的参与。首先，它们为中国扶贫开发提供了新的模式，如参与式扶贫、小额信贷。参与式扶贫目前已经成为我国扶贫开发的基本模式，同开发式扶贫一起共同构成我国扶贫开发的两种主要模式。而小额信贷也成为扶贫开发的基本方式之一，并写入中国农村扶贫开发纲要。其次，引进先进的项目评估和管理、贫困监测评价等项目管理经验。这些项目管理经验，一方面弥补了国内贫困治理项目管理的不足，另一方面促进了中国民间组织的规范化经营与管理。再次，国内民间组织与国际组织的合作与交流，不断将新的贫困治理理念和方法带入中国，不断改变着中国贫困治理的观念。从2007年开始，中国政府和联合国驻华系统在每年的10月17日联合举办“减贫和发展高层论坛”，研究国际减贫的形势和问题。最后，民间组织为中国贫困治理培养了一批扶贫专业机构和人才。基于民间组织在贫困治理中的专业性、灵活性、持续性、创新性，在民间组织与政府的共同合作下，民间组织为贫困治理培养了专业性机构和人才，尤其是在国际贫困治理合作项目中，通过研讨会、名人论坛、扶贫理论与政策研究以及专门的项目培训等，极大地促进了中国贫困治理人才队伍的成长。中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国农村扶贫开发的新进展》，人民出版社2011年版，第27页。

三、民间组织参与扶贫的主要困境

(一) 总体上处于不成熟的初级发展阶段

从发展阶段来看，我国的民间组织参与扶贫还不成熟，在资源整合、人力资源、扶贫模式创新、扶贫到户和效率等方面还需要进一步提高，还处于一个积极成长的阶段。民间组织初期是作为“政府的助手”，在政府主导下进行扶贫工作，能够为政府提供一定的帮助，并且在一定程度上分担政府的负担。

虽然我国的多数民间组织在扶贫工作中取得较为显著的成绩，但是，与西方发达国家的民间组织的成熟参与模式相比，我国的民间组织的数量、规模和扶贫模式等方面也有非常大的差距，从这个角度来说，我国民间组织参与扶贫还处于不成熟的阶段。

(二) 民间组织参与扶贫的法律制度不健全

我国的政治体系和法律政策体系在某种程度上的不健全也直接导致了民间组织参与扶贫工作效能的降低。由于国内目前的法律认可程度和社会环境政策的欠缺，很多本土化的民间组织并没有得到正式的社会认可。另外，国际化的扶贫组织受到政策法规的限制也无法有效开展工作。民间组织扶贫应有的法律地位和服务职能不明确，加之民间组织与政府在扶贫中的互动困难，导致整个社会对民间组织参与扶贫的认知有限。在我国，民间组织的注册及其所处的层次较低，正当利益也无法得到保障。现有民间组织参与扶贫涉及的法规主要是《中华人民共和国公益事业捐赠法》，该法律的保障力度和程度非常有限，在政策上给予民间组织参与扶贫工作相应的扶持和优待，但总体来看，这部法律并不是专门的民间组织法律，所以法律效力和保障水平还非常有限。

(三) 扶贫融资渠道单一，基金运作模式有限

一是民间组织参与扶贫开发主要依靠国家的资助，虽然在组织形式和管理方式上能够有效灵活地进行，但是资金的限制往往导致了更多的弊端。例如“慈善不足”的工作现象，官方性和半官方性民间组织直接或间接来自政府的资金在民间组织的资金中所占比例都较大。规模比较小、刚刚起步的民间组织往往对海外资金的依赖很强。二是民间组织扶贫基金的设置与运作模式相对单一。原因是扶贫项目的不确定性，以及扶贫活动的可持续性无法评估，因此在某种程度上民间组织用于扶贫的资金缺乏长期的规划和评估。三是在很多政府主导的扶贫工作中，民间组织的扶贫存在二元性和马太效应，这种现象在目前的民间组织参与扶贫的领域显得较为普遍。四是民间组织与政府主管部门之间的分工合作的效率有待进一步提升。民间组织在民间募捐获取的资源存在着垄断的可能性，在募捐过程中与第三部门合作不充分，例如公募基金会与民间公益组织很难实现资源对接。而基层民间组织几乎无法获取本土资源的支持，不得不依赖外援或者透支自己的能力长期坚守。

(四) 欠缺有效的管理监督机制与措施

1999年通过的《中华人民共和国公益事业捐赠法》以及国务院于2000年年底发布的《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，首次对慈善公益事业的作用及税收减免政策做了规定。与政府主导的民间组织的工作模式一致的是，民间组织在扶贫工作过程中不可避免地涉及财务问题，所以社会层面出现一些欺诈行为也会给民间组织的扶贫工作带来损害。这种涉及财务问题的民间组织一方面给扶贫工作的性质蒙上灰色的面纱，另一方面也给民间组织的公益性和慈善性带来了损失。这种情况都是由于社会监督机制和政策的欠缺，而政府对于民间组织参与扶贫工作监督不足的原因主要有两个方面：一是未在政府相关部门登记的民间组织在运作过程中没有及时向有关部门汇报工作，社会监督机制对此类组织未能起到应有的作用；二是民间组织的管理目前仍然是双重管理，多重领导可能会导致“无人领导与管理”，继而导致日常的运作管理不足。在经济利益方面，有些管理部门在管理民间组织的违规行为上并不能严格处理，而是采取纵容的态度，致使民间组织的管理风险增大。

四、民间组织参与扶贫的发展对策

国际化的视角和步伐让我国的扶贫工作与国际接轨的速度也在加快，当然，我国民间组织参与扶贫工作也面临着与国际民间组织相互竞争的风险，但同时这种竞争也为国内的民间组织的发展提供了更多的机遇。国家将民间组织的扶贫事业纳入到国家的发展战略中，同时从政策、机制和制度上来保证民间组织在扶贫工作中的地位与角色。具体来说，有以下几个方面的发展对策。

(一) 国家层面：加大政策支持力度，完善激励机制

1 尽快完善和健全相关的法规和政策

政府应在现有法律的基础上制定民间组织参与扶贫的管理制度，完善民间组织开展扶贫工作的法律体系，以《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》为起点，从民间组织的地位、特征和功能等方面入手完善法规和政策，充分保障民间组织在扶贫工作中的地位与角色，大力推动民间组织参与扶贫开发的进程，发挥民间组织的作用。

2 给予民间组织更多的发展空间

在考虑民间组织的特殊性和需求的基础上，政府应该加大对民间组织参与扶贫开发的资金支持，并且应该积极主动地转移各类扶贫资源，让民间组织主动承担起扶贫的工作，且积极制定和设计更多的扶贫项目，促进民间组织参与政府扶贫项目的设计与招标，进一步发挥民间组织在扶贫工作中的作用。

3 加强慈善公益宣传和社会公益道德建设

扶贫工作是一项全社会参与的事业，所以政府需要进一步对社会公众的慈善行为进行鼓励，在与国际接轨过程中，政府需要进一步关注我国道德多元化的趋势，让社会公众的公益意识逐渐增强，灌输慈善、博爱、公益的观念，最终形成有利于民间组织参与扶贫事业的社会环境，促使民间组织的发展壮大，使其真正成为国家扶贫的有力补充。

(二) 民间组织层面：提高民间组织专业性，开拓筹资渠道

1 加强自身的能力建设和管理

自身的能力建设和管理水平的提高是民间组织在扶贫工作中取得更好成效的关键。由于我国的民间组织在发育上处于劣势，所以在后续的扶贫工作的创新上需要进一步规避风险和克服缺陷。从具体措施来看，需要加大民间组织在人员培训上的力度，在民间组织内部需要进一步的良性竞争与淘汰，而且需要在对外的宣传上进行准确的形象定位。时刻做到取信于社会，取信于民，这是民间组织扶贫事业获得拥护和健康发展的保证。

2 加强公益性服务建设

国内民间组织参与扶贫开发无论是规模上还是水平上，均处于初级阶段。由于传统文化和扶贫工作模式的影响，民间组织对政府的依靠性非常大，以至于民间组织的“民间化”逐渐淡化。因此，民间组织要加强自身的独立性建设，减少对国家政府的依赖，并最终脱离政府的控制，形成具有优势的扶贫模式。即使在政府主导的多方扶贫项目中，民间组织也需要发挥自主性，增强自主的服务意识，并努力开拓发展空间，充分体现民间组织在扶贫工作中的灵活性与高效性。在这一过程中如何发挥公益性的特征是民间组织需要考虑的重要事宜，因为发挥公益性是民间组织存在的根本原因。在如今高速发展的社会阶段，民间组织更是要让自己的公益性成为主要特征，努力适应各种复杂的社会环境，要承担起现代文化的传播者、公益意识的培训者、现代公民社会的培养者等角色，大力弘扬志愿服务精神，力争成为公共领域和私人领域的第三领域。

3 强化民间组织扶贫筹款能力

扶贫工作中核心的资源是资金，我国的慈善市场不成熟，个人和企业的慈善捐赠与国外的慈善水平相比，差距较大，还没有达到国外的平均水平。我国有些民间组织将慈善的主要源头集中在大型企业，忽略了个人在慈善市场上的作用，公益性的慈善活动较少，与民间组织的扶贫工作原则之间存在背离的情况。因此，民间组织应开拓多元化的筹资渠道，包括政府扶持、政府购买、社会捐助、自身产出等，在多元化的筹资过程中，民间组织应该把筹集到的资金，公开、公平地运用到扶贫领域。我们一方面要强调民间组织在扶贫工作中的能力建设，另一方面还需要加强民间组织与国际民间组织之间的对话，加强合作，这种合作有利于提高国内民间组织在扶贫工作中的资金筹集能力。另外，在现有的政府资金支持的基础上，民间组织还应制定符合自身的优惠政策，吸引更高层次的人员加入到现有的队伍中，整合更多的资源和人员投入到扶贫中。在多元化的媒体时代，民间组织还应加强与各种形式媒体的合作，并通过多样化的渠道发挥民间组织在扶贫工作中的作用。这样不但可以拓展民间组织扶贫的空间，摆脱政府对民间组织扶持不力的困境，更有利于募集更多的社会资金。

(三) 贫困地区层面：联合各种力量脱贫

1 加强贫困地区政府与民间组织的扶贫合作

扶贫工作模式与贫困人口规模之间存在关系，当贫困人口减少到一定程度时，扶贫模式将转向微观模式，即要求更高水平和更精细化的扶贫模式。而对于传统扶贫模式，精细化的管理成为一种高要求，传统扶贫模式已经很难适应这种形势。民间组织在精细化模式中需要做到利用其分散的特征，更加贴近多元化的服务，做到专业化和精细化，这种模式也极大地弥补了政府主导的扶贫缺陷。针对我国扶贫工作在新时期出现的新特征，民间组织更要发挥优势，当地政府更需要加强与民间组织的合作，提高民间组织在扶贫工作中的有效性。

贫困地区的政府需要从三个方面来加强与民间组织的合作：一是建立统一的扶贫办公室，统一负责扶贫工作的政策、人员和资金管理；二是给予民间组织更多的资金与政策支持，加强与政府主导的非政府组织的长期合作；三是启动与国际民间组织的合作，积极支持国内民间组织参与国际层面的学习与合作，进一步完善民间组织扶贫工作的机制。政府通过与民间组织的合作，解决政府独自承担扶贫所造成的扶贫目标置换，假扶贫与“扶假贫”，扶贫资金渗漏、挪用等一系列问题。

2 积极引导社会大众与民间组织的互动

社会大众是指扶贫中的受益贫困群体和其他广大民众。受益贫困群体应该与民间组织从以下方面进行互动。

第一，当地政府应通过各种渠道宣传，让受益贫困群体能够及时了解民间组织参与扶贫的一系列活动，使受益贫困群体能积极主动地和相关的民间组织取得联系，寻求支持和帮助。同时，受益贫困群体对民间组织的扶贫策略和工作方法应该有一个正确的认识，这样有利于受益贫困群体积极配合民间组织的工作，节省项目开展的时间与资金成本。第二，当地政府应引导受益贫困群体对民间组织扶贫活动有一个正确的认识。民间组织无论是直接的资金或物质救济、项目开发式的扶贫或参与式扶贫，都需要发挥受益贫困群体的主动性，主动利用好民间组织的资源，提升自身并寻求发展的能力，为脱贫奠定基础。第三，受益贫困群体应该积极维护自身的合法权益，敢于与扶贫开发中政府工作人员的不良行为做斗争，维护自身权益，并积极主动地为扶贫开发献计献策。

受益贫困群体之外的广大群众也应给予民间组织参与扶贫工作相应的协助。一是慈善意识的培养。社会群众可以积极关注相关民间组织的发展，了解其功能，对自己感兴趣的慈善事业领域积极参与。二是认识到自己的公民角色。重视自己在和谐社会建设中的作用，与政府和民间组织在相关领域实现互动，如提供资金支持、献计献策等。三是积极参与社会监督。广大群众要积极关注民间组织在项目开展、资金运用方面的情况，督促民间组织对相关财务信息公开，对挤占、挪用资金的个人或团体从社会道德的角度给予严厉的谴责，对其形成社会压力。

3 加大民间组织扶贫支持系统的建设

扶贫工作是一项系统工作，由若干相互关联的环节组成，从开始到结束都需要严格按照各种程序来监督，其中任何一个环节出现问题都会对整个项目产生影响，因此，民间组织在参与扶贫工作的过程中也需要接受这种监督。贫困地区的政府需要构建一套民间组织参与扶贫工作的系统。政府应该通过更为严格的专业民间组织来进行贫困资源的整合，向全社会收集贫困救助工作资源，主动承担原来由政府承担的责任。

除了一套完整的贫困工作参与系统，一个具有效率的扶贫机制需要多个主体的充分介入，其中包括民间组织、当地政府、捐款人和受助对象，它们之间的紧密合作才能够使得扶贫工作的效能最大化。在此基础上，政府应该主动搭建更多的信息共享平台，帮助民间组织发挥扶贫作用，发挥民间组织在贫困群体中较强的组织力和凝聚力。

第四部分  社会企业参与社会扶贫研究

一、社会企业参与社会扶贫的兴起

最早源于法国经济学家蒂埃里·让泰所提出的社会经济概念，被认为是“社会企业”(social enterprise)这一概念的发端。在西方社会，社会企业的兴起被看作是资本主义社会及其经济危机所引发的福利危机促成的，是为了解决严重的财政赤字和减少政府福利开支，需要社会来分担政府的部分责任。因此，政府通过发挥非营利部门的力量为社会提供产品和服务，以试图满足一些被社会排斥的地区或群体未被满足的福利需求，是从“全能政府”向“有限责任政府”的一种转变。在这一前提条件下，社会企业以此为契机，在过去20多年中迅速崛起和发展，出现了一些基金会及新型的法律机构，\[英\]杰夫·摩根等：《社会硅谷：社会创新的发生与发展》，《经济社会体制比较》2006年第5期。并以此为基石，不断增加社会企业的扶贫功能，扩展社会企业参与扶贫的领域。

在中国改革开放政策的推进下，伴随人民群众物质生活的极大丰富和社会需求的日益多元化，社会企业的兴起被当作是对市场经济条件下的各种服务需求的回应。时立荣：《从非正规就业组织到社会企业》，《理论学刊》2005年第9期。然而，国家的力量是有限的，当国家逐渐从“全能政府”中剥离出来时，同样需要借助其他力量提供公共产品和公共服务。据此，社会企业作为一种借助商业企业的运作方式解决社会问题的创新模式，是以处理社会问题、调整社会状况、达成社会使命为主要目标的一种社会组织形式。它对于转型中的中国而言，有着异常重大的意义，能够增加全社会的福利供给，提供贫困弱势群体新的工作机会，实现其经济价值和人生价值，不断增进社会融合，促进中国社会团结与和谐。

社会扶贫是指除中国政府专职扶贫机构的扶贫开发以外的所有扶贫工作的总称，包括中央到地方各级的扶贫及国内和国外的非政府机构(如社会组织等)的扶贫等。张高陵：《社会组织在社会扶贫中的作用》，《社团管理研究》2011年第1期。中国第三部门并不具备明显的先天性优势，借由社会企业参与社会扶贫的创新行为，能够在很大程度上弥合过去公共、私营和非营利三个部门之间的界限，杨家宁：《社会企业研究述评——基于概念的分类》，《广州行政学院学报》2009年第3期。尤其是它对社会扶贫工作的参与和渗透，实现其自身功能从“输血”到“造血”的重大转变。这不仅仅有益于建立并强化企业的社会责任意识，并且能够推动企业争取最大限度地发挥其社会效应，从而在更大范围内争取贫困地区和弱势群体的正当利益，改善贫困地区和边缘弱势群体的物质生活条件，以解决众多实际存在且日益复杂的社会问题和矛盾。

(一) “社会企业”理念在中国的兴起

根据对以往文献资料的梳理得知，国内的研究者所集中探讨的是社会企业的概念、特征、功能与作用以及中国社会的实践经验等。如有学者在2005年发表文章，首次引入社会企业的概念，并在文中论述了社会企业在中国的发展战略方向。还有的学者以社会企业的发展趋势为出发点，以美国等欧美国家的实际案例为参考，展开对社会企业创业所处的时代大背景的讨论。胡馨：《什么是“Social Entrepreneurship”(公益创业)》，《经济社会体制比较》2006年第2期。

1 社会企业的概念界定

社会企业的形成和发展在不同国家和地区有着不同的社会、经济和文化背景，因此，对于其概念的界定也千差万别，尚未形成共识。Janelle A Kerlin：《Social Enterprise：A Global Comparison》，New England University Press，2009通过对当前研究成果的整理与归纳，目前国内主要的代表性观点为：社会企业并非纯粹的企业，也非一般的社会服务，它透过商业手法运作，赚取利润以贡献社会。所得赢利则用于扶助弱势群体、促进小区发展及其自身投资。它们重视社会价值多于企业赢利。夏绪梅：《社会企业——一种社会创新的企业形式》，《企业活力》2009年第9期。俞可平指出社会企业是以公益性社会服务为主要目标的企事业单位。俞可平：《序言：发展社会企业，推进社会建设》，《透视社会企业：中国与英国的经验》2007年。时立荣则视社会企业为非营利组织之一，须具备以企业战略和社会目的为共同目标的特征，在组织运行上表现为兼具公益性和经营性。时立荣：《我国非营利组织中社会企业的生成与发展》，载于杨团、关信平《当代社会政策研究》，天津人民出版社2006年版，第335页。邓国胜认为社会企业表现为公共服务所提供的一种新的组织形态，是有别于公立机构、营利机构、合作组织的一种新的组织类型。邓国胜：《公共服务提供的组织形态及其选择》，《中国行政管理》2009年第9期。

综上所述，社会企业与一般私有企业的最大不同在于从事事业的公益性，它并非仅仅为企业股东或企业拥有者谋取利润最大化而运作，而是通过市场机制来调动社会力量。

2 社会企业的特征分析

尽管国内外学者和实务界对于社会企业的概念界定未能达到完全一致，有些观点着重于社会企业的内涵概念，有些观点则侧重于社会企业的外延范畴，或精确，或宽泛。但总体而言，社会企业所兼具的社会公益性和经济性的双重特性却是不同观点的内在意涵与指向。

社会企业之所以被称为社会企业，是因为它既不同于传统的非营利组织，也不同于一般性的营利组织，而是兼具公益性与经济性于一身的独特类型(三者之间的比较详见表47)。倘若只具备公益性而没有经济性，那么社会企业就与纯粹的社会公益组织无异；如果只具备经济性而没有公益性，那么社会企业也就成了一般意义上的企业。时立荣：《转型与整合：社会企业的性质、构成与发展》，《人文杂志》2007年第4期。只有同时具备经济性与社会性，发挥其双重功能，才能称之为真正意义上的社会企业。

表47  传统的非营利组织、社会企业和营利组织的比较

组织类型组织目标价值创造资 金 来 源利 润 分 配活 动 典 例传统的非

营利组织  社会目标  社会价值  捐赠为基础，还有政府补助和捐款  无赢利，资金运用主要针对特定地区和特定群体  扶助弱势群体、提供服务等社会企业  营利并实现其社会目标  社会价值、经济价值  市场为基础经营收入和主要资金来源，不排除募集资金  发展社会服务或投资于企业本身  为弱势群体创造培训就业机会，鼓励公众参与，提高环保意识，提倡可持续消费营利组织  营利兼有社会目标  经济价值  投资银行、风险投资家个体、投资者股票  股东和投资者  生产产品、提供服务    社会企业的两大突出特性如下。

一是社会公益性。社会企业的目的是解决社会问题，具体的操作方式为：通过其社会关怀来努力缓解甚至消解存在于某些特定方面的不平等，解困弱势群众。孙毅：《关于社会企业参与中国社区建设的几点思考》，《才智》2010年第1期。因此，社会企业与其他企业和组织的最大差异就在于非逐利性，其事业带有社会服务和社会福利的性质，所得利润主要用于增加弱势群体福利，王名、朱晓红：《社会企业论纲》，《中国非营利评论》2010年第2期。解决社会问题从而惠及全社会。高海虹：《发展社会企业：改善公共服务能力的有效途径》，《理论探讨》2011年第6期。

二是经营性。社会企业要遵循传统企业的商业运作模式，从事明确的商业经营行为，在市场竞争中实现获利，以赚取的利润保障其社会扶贫行为的持续进行。潘小娟：《社会企业初探》，《中国行政管理》2011年第7期。社会企业在经济性方面的贡献是传统的非营利组织或慈善机构难以实现的。成功的社会企业在此过程中不仅实现了社会公益目标，同时获得了经济收入，实现了经济目标，为国民经济增长贡献力量。

3 社会企业的兴起背景

在全球化和信息化时代背景下，各种社会问题相互交错影响，造成社会风险与危机的复合性，不仅领域超越了传统公共服务的范畴，而且跨越多个部门，加剧了政府失灵和社会组织的资源失灵。因此，社会企业作为社会领域解决政府失灵和社会组织的资源失灵的一种有效组织创新，成为迅速发展的优势性条件与广阔平台。王名、朱晓红：《社会企业论纲》，《中国非营利评论》2010年第 2期。

当前世界经济的全球化发展，在客观上为社会企业的快速扩展提供了条件与基础。中国在改革开放的推进过程中不断深入发展社会主义市场经济，加速同国际力量的接轨，逐渐体会到社会企业的独特优势。近年来随着服务型政府的建设，企业社会责任运动的高涨，激发了非营利组织公益创新的热情。在借鉴国际经验的基础上，社会企业逐步成为实践探索的热点。2013年11月在中共十八届三中全会中，习近平总书记强调：“鼓励社会资本投向农村建设，允许企业和社会组织在农村兴办各类事业”，“激发社会组织活力”，“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”。因此，社会企业作为社会组织的一种组织形式，能够明确感受到在当前改革发展的大背景下，国家所提供给社会企业的郑重承诺与有利的政治条件。未来很长一段时间，社会企业将进入高速跑道，政府与市场都会为社会企业的发展提供一个大舞台。

(二) 社会企业对社会扶贫开发的介入

当前，社会企业在成长过程中需要以实现社会功效的长期目标为导向，不断增强自身力量以获得可持续发展。社会企业在中国已经开始逐步发展，并得到社会各界的关注和支持，并逐步介入、参与到社会扶贫工作中。

1 社会企业参与社会扶贫的演化阶段

社会企业参与社会扶贫开发在总体上仍然处于初级阶段，因此，根据西方国家与中国社会企业的形成和发展轨迹进行总结，我们可以大致将其演化过程划分为三个阶段，即初始期阶段、探索期阶段和起飞期阶段。

(1) 初始期阶段。这一阶段是“大国家，小社会”，国家经济活动的运行、社会福利的保障等都由政府这双“有形的手”进行调控。可以说，政府包揽了大大小小几乎所有的社会事务，履行“全能政府”的职责。因此，在这一时期，社会企业更多地是以经济利益为目标而存在的，几乎没有涉及任何与社会扶贫有关的实践活动。

(2) 探索期阶段。随着社会企业在西方社会的广泛接纳和热烈讨论，大陆地区的学者针对社会企业展开了大量的理论探讨和实践摸索。在理论探讨方面，反复提及社会企业理念，在一定程度上有助于社会企业理念在国内的传播和自身的兴起、发展和壮大。沙勇：《社会企业发展演化以及中国的策略选择》，《南京社会科学》2011年第7期。在实践摸索方面，我们同样可以发现，中国某些地区已经出现了一些组织和机构在进行社会企业的实践活动，尽管尚未直接打出“社会企业”的名号，但已具雏形，在实践中不断进行尝试，形成“类社会企业”的形态。

(3) 起飞期阶段。在如今竞争日趋激烈的时代背景下，面临着传统的基金来源愈加减少的现实，以社会企业为代表的非营利组织(部门)都必须面对更为复杂多变的情势。在这一阶段，社会企业经历了从最初只追求利益最大化到逐步追求企业、社会和环境的综合价值最大化，实现可持续发展的转变。明确了社会企业的公益性特征后，对于其满足社会需要、创造就业机会、提供公共服务、加快弱势群体的社会融合等强大功能的发挥有了更大的期盼。社会企业的理念和模式在中国有着广阔的需求和生长空间。因此，在未来的时间里，社会企业将会在不同领域得到长足发展，驶入高速的发展跑道，积极为社会创造良性效应。

2 社会企业参与社会扶贫的必要性

关注并有效管理贫困地区或贫困人口的利益是社会企业履行社会责任的重要议题。社会企业参与社会扶贫不仅能够提升企业自身的绩效，也能创造出巨大的社会效益和环境效益，这一路径可以说是对企业、社会、环境的多赢选择。因此，社会企业在现在和将来都将是中国社会扶贫工作的重要主体之一，匡远配：《中国民间组织参与扶贫开发：现状以及发展方向》，《贵州社会科学》2010年第6期。其必要性可以从直接功能和间接功能两个方面分析。陈锋：《企业社会责任与减缓贫困》，中国社会科学院研究生院博士学位论文2010年，第50页。

首先表现为社会企业进行扶贫的直接功能。一是通过筹集资金与捐赠物资，提高贫困地区的经济水平。社会企业以商业活动的形式筹集资金，为贫困地区捐赠物资。Crimmins，J C & Keil，M：Enterprise in the Nonprofit Sector， The Rockefeller Brothers Fund 1983一方面，将物资给予贫困地区或贫困人口能够迅速实现其脱贫，即脱贫速度快；另一方面，不同贫困人群具有不同需求，社会企业的付出能够满足不同贫困人群的多样化需求，使贫困人群获得捐款后所得福利最大化，以此缓解贫困地区的经济状况。二是引入人才援助和技能培训，改善贫困地区的管理水平。人才是一个国家的核心创造力，因此，要真正做到帮助一个地方脱贫，仅仅依靠单方面的资金和物资援助是远远不够的。古语有云：“授人以鱼，不如授人以渔。”社会企业引入人才援助，加强人才技能培训，可以从根本上扭转贫困地区的状况。除了需要从外部驱动社会扶贫工作外，更需要从内在驱动贫困地区的自我转变、自我发展。人才和技能便是进行社会扶贫的一剂良药，将地区竞争力打入该地区的内部实现由内向外的“生长”，实现突破与蜕变，才能从根本上有助于贫困地区的长期可持续发展，实现自我增效。三是转变思想观念和生活方式，指引贫困地区政策制定。社会企业参与的过程，实际上也是先进的思想观念、现代的生活方式同时进驻贫困地区的过程。社会企业进行社会扶贫，不仅有助于改善当地的社会经济条件，同时也改变着当地的生活方式、生产方式。雅克·迪夫尼、丁开杰、徐天祥：《从第三部门到社会企业：概念与方法》，《经济社会体制比较》2009年第4期。

其次表现为社会企业进行扶贫的间接功能。一是利用当地市场资源，将劣势贫困群体重新整合入劳动市场。一般而言，发展中国家和地区贫困人群在分布区域上主要在农村地区，知识水平偏低，这就决定了贫困人群主要从事传统农业活动，也决定了贫困人群在现代职业劳动市场中并不具有竞争力。因此，能够吸纳大量低知识水平劳动力的劳动密集型企业和与农业关联度高的社会企业，在进行社会扶贫过程中更能发挥自身优势。社会企业不仅能够使贫困人群在工作中不断提升能力，还能通过企业培训使员工业务素质获得提升。因此，贫困人群进入社会企业从事现代产业，能够带来自身素质的提高，同时也能促成劳动力市场的重新整合。Alter，S K： Case Studies in Social Enterprise：Counterpart International’s Experience Counterpart International 2002，p153。二是提高居民的人均收入，大力促进贫困区域整体性的经济增长。丁开杰：《从第三部门到社会企业：中国的实践》，《透视社会企业：中国与英国的经验》2007。具体而言，随着经济的高速增长，社会企业不仅能够给失业者提供更多的就业机会，而且还能够通过创造出良好的经济环境而提高低收入者的工资水平，使经济增长的受益流向贫困人群。从机制上看，劳动密集型社会企业为大量低知识水平的劳动力提供就业岗位，一方面促使进入企业就业的劳动人口获得收入，另一方面也缓解了传统农业部门的劳动力数量剩余的困境，从而提高传统劳动力部门劳动力的平均收入。三是不断增加政府税收，为公共服务支出和减缓贫困提供保障。企业是国家税收的重要来源，税收又是国家财政收入的重要来源，因此企业缴纳的税收也是国家财政收入的重要来源，对于社会扶贫工作有着积极的作用和效应。第一，财政支出中用于经济社会发展方面的公共服务支出能够保障贫困人群普遍受益；第二，政府用于目标瞄准型减缓贫困的投入有利于社会扶贫工作；第三，政府采用财政转移支付的方式有助于贫困人群的脱贫；第四，纳入环保发展主题，有助于改善贫困地区脆弱的生态环境。社会企业参与社会扶贫工作，除了推动经济增长、吸纳就业和缴纳税收等方式参与社会扶贫外，还包括生态环境保护这一重要内容。一般而言，生态环境脆弱的地区往往贫困人群分布比较集中，贫困人群之所以贫困其中一个重要原因就是恶劣的生态环境无法为其从事基本的生产活动发挥作用。从长远来看，社会企业对环保的重视有助于全人类的可持续发展。可见，社会企业注重环境保护的意识与行动对减少环境治理成本颇具影响，它关系到全人类的生存发展和全社会的福利水平。

3 贫困地区发展社会企业的充分性

贫困地区发展社会企业较之于发达地区，有其独特的政策、资源优势，具体表现在以下三个方面。

一是贫困地区日益完善的反贫困政策体系可为社会企业的发展提供政策保障。国家扶贫开发战略不断正视并重视社会企业不可替代的角色与重要作用，在《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》中提出：“鼓励社会组织和个人通过多种方式参与扶贫开发”。国家大的政策导向必然会对社会企业在贫困地区的发展形成重大影响，为其发展壮大提供有力的政策支持。

二是贫困地区金融、信贷、税收优惠政策可为社会企业的发展提供资金支持。贫困地区相对宽松的金融、信贷政策有助于拓展社会企业的筹资渠道、降低筹资成本。而贫困地区专项扶贫政策中的税收优惠、价格补贴等政策，也能降低社会企业的运营成本，较为宽松的外部市场环境也有助于社会企业在贫困地区的发展。

三是贫困地区拥有大量且丰富的特色资源可为社会企业的发展提供资源支撑。贫困地区往往多位于传统农牧地区或少数民族聚居区，与生俱来的丰富的特色农牧资源、传统手工艺及民族特色文化资源等还未得到充分开发。社会企业可以发挥其商业运作的优势，开发当地特色资源，发展旅游业、手工业、食品加工业，不仅能帮助贫困人群增收，还能帮助贫困地区获得发展。

二、社会企业参与社会扶贫的基本状况

社会扶贫的定义是相对于政府扶贫而言的。中国社会企业的发展目前还处于初级阶段，但其社会性及公益性特点决定了社会企业将为中国未来的经济社会发展的可持续目标注入新的活力和能量。按照西方国家对社会企业的严格定义，现在中国只有极少数社会企业的例子。但是，伴随政府和公民社会力量的日益增强，社会需求的多元化，公民参与意识的不断增强，社会企业的理念和模式在中国有着广阔的需求和生长空间。由于社会企业尚无统一的定义，故没有明确规定的法律法规出台。但有的地方政府更积极地进行尝试或探索，如北京市在2011年6月公布的《中共北京市委关于加强和创新社会管理全面推进社会建设的意见》里就指出“积极扶持社会企业发展，大力发展社会服务业”，尽管没有阐释“社会企业”的内涵，但这的确是“社会企业”首次出现在政府官方文件中，其所代表的主要是社会企业参与社会服务或社区服务导向。类似的还有广东部分地区提出要“培育社会企业”，鼓励推进社会资本投入公益项目，而这里“社会企业”所代表的是社会创新与模式创新导向。根据地区经济社会发展的差异，各地对社会企业的未来走向都各有侧重，但毫无疑问，最终目标都是为了实现社会企业积极推进公共服务、促进公共管理以及自身的可持续发展。

因此，目前难以统计中国社会企业或者“准社会企业”的确切数量，对它们的具体发展状况的总结与分析也只能从现有的零散的案例资料中获得。在此基础上，我们将对社会企业参与社会扶贫的基本状况进行一个总体上的评述，探察社会企业在社会扶贫开发中实现了哪些方面的突破与进步。

(一) 社会企业参与社会扶贫起步较晚，但总体上发展势头迅猛

在美国和欧洲一些国家，伴随着资本主义社会经济的高速发展，西方社会中形成了大量发展成熟的社会企业和社会企业家，关于社会企业的相关理论也都得到了极大的丰富和充实，包括与之紧密联系的社会企业家等概念都成了相关研究中不可或缺的一部分。比起美国和欧洲等西方国家，中国的社会企业却“非常年轻”，刚刚得到发展。社会企业参与社会扶贫更是处于起步的阶段，但发展迅速，社会企业在社会扶贫中扮演着非常重要的角色，潜力较大。付鸿彦、廉晓洁：《发展社会企业，创新扶贫机制初探》，《现代经济信息》2011年第19期。在当今21世纪，社会企业作为一种独特的组织形式，致力于解决广泛的社会问题，因此，清楚认识到社会企业在现今社会转型期的实际情况与发展特点是很有必要的。

1 参与扶贫开发的社会企业数量增多，规模增大

社会企业发端于欧洲国家，著名的如英国“TRACK 2000社区回收服务”“Bromley By Bow社区中心”等，这些企业为当地的社会和谐及发展做出了重要贡献。在中国，社会企业在社会扶贫工作中主要采用的方式是：投入大量的资金，并且通过杠杆的方式给贫困地区输送大量的人才，带去很多先进的理念。在实施过程中也有很多社会企业结合自己企业的优势，把部分项目带到贫困地区，希望通过努力带领贫困地区融入整个经济发展过程中。在中国，扶贫是一项长期工作，13亿多人口的温饱问题基本解决了，但由于当前社会处于转型期，社会贫富差距扩大，城乡二元对立下的收入差距仍在加剧，社会扶贫的成本更高、难度更大。因此，脱贫将是一项长期的历史任务。社会扶贫作为社会企业最为关注的基本领域之一，与其他领域相比，参与扶贫的社会企业数量最多，类型最丰富，贡献和影响也最大。匡远配：《中国民间组织参与扶贫开发：现状以及发展方向》，《贵州社会科学》2010年第6期。厦门的五齐人文职业培训学校是一所专门面向农民工的培训学校，主要提供计算机培训和文员职位的专业培训，因为创办人发现这两种培训比较适合文化基础不好的外来务工人员。计算机培训的收费只需50元，文员职位的专业培训实行差别收费，对于有收入来源的学员收取费用，不鼓励他们不劳而获；16岁以上家境贫困的学员可以分期付款；16岁以下家境贫困的学员不仅减免学费，而且学校还帮助他们解决食宿，提供生活费用。http：//wwwgloballinksinitiativecom/inspire/?p=278。五齐人文职业培训学校只是若干成功运作的社会企业中的一个案例，在中国，随着市场经济转型和改革的深入推进，社会企业参与社会扶贫工作的创新实践被逐渐接纳和认可，其数量有了明显的增长，规模也不断扩大。在此需要说明的是，规模也受到社会企业主要业务特性的影响，比如：教育培训、职业培训类的社会企业对象宽泛，大多在不同地区都开设业务或分支机构；而关于一些特定区域或特定群体的社会企业，更需要灵活地运作，有针对性地开展扶贫工作。

2 社会企业以不同形式在不同领域参与社会扶贫

长期以来，以政府为主导的各类扶贫政策与实践举措取得了显著成效，脱贫地区与脱贫人数大大增多，与此同时仍无法避免地存在一些疏漏与不足。原因在于：以往政府主导的扶贫项目大多是以地区而非群体为衡量标准实施的，经济落后的贫困地区成为扶贫资金及资源的重点，大量非贫困地区的贫困人群遭到忽视，如城市下岗职工、失业的农民工群体、低收入的老年群体以及残障人群，无法满足贫困的多样化需求，余晓敏、张强、赖佐夫：《国际比较视野下的中国社会企业》，《经济社会体制比较》，第2011年第1期。而社会企业的诞生则在某种程度上改善了这一状况。社会企业应该具有极强的包容性，它们通过认同客户不同的需求，为客户营造出一种归属感。真正意义上的社会企业家，他们的目标是逐渐与用户建立起一种长期的关系，而不是仅仅为用户提供某种特定的服务。从中国社会企业所涵盖的组织类型来看，目前，中国社会企业或者“类社会企业”存在的形式多种多样，其中与西方社会企业的概念指向比较接近的有民办非企业单位、福利企业、合作社、一些在工商部门注册但是从事公益活动的公司。余晓敏、张强、赖佐夫：《国际比较视野下的中国社会企业》，《经济社会体制比较》，第2011年第1期。上海基督教青年会下属的华爱社区服务管理中心，是专门以民办非企业的形式于2002年12月在浦东注册成立的社会组织，形成了成熟的工作团队、系统的评估体系、专业的培训机制、明确的服务理念和有效的志愿者队伍支持。该中心主要通过承包多个政府社区服务项目来获得运营资金，为社区居民提供多层次、多种形式的社区服务。上海基督教青年会作为社会企业的代表之一，实际上是将政府和基金会作为客户，通过参与政府公共服务采购和基金会的自主项目投标来获得发展资金，以项目承包的形式运营。中国的社会企业大多呈现出组织形式多样的特点，在非营利组织、福利企业、合作社、社区服务组织等领域都可以发现社会企业的实践活动在进行。社会企业的扶贫模式比传统扶贫更高效，同时也呈现出多样化的特点，不仅包括社会企业之间的合作模式，也包括政府与社会企业的合作模式。社会扶贫的部分项目从1990年左右悄然兴起，广泛地发动市场和社会的力量，在创业、民办学校、职业教育、社会服务、医疗等多方面满足贫困人群的不同需求。

(二) 社会企业在社会扶贫中趋于理性，因地制宜开发扶贫策略

处于社会转型期的中国不仅有社会财富的繁荣，也有更为复杂和多变的社会形势。社会企业创造了商业运作模式与社会目标相结合的方式，它的发展目标清晰明确，能够为贫困人群提供更为专业化的帮扶，改变“全能政府”时期政府在社会扶贫投入中的盲目性。同时，在抛却实现外部股东利润最大化的束缚后，社会企业可以做出更加理性的判断，根据实际情况开发扶贫策略，实施扶贫行为。

1 扶贫对象相对集中而稳定，重视扶贫的社会效果

根据以往的研究资料分析可知，社会企业在社会扶贫中的捐赠对象都比较正统且集中，大额捐赠更是如此。而大部分的社会企业都非常重视捐赠的社会效果，通过冠名基金来实施捐赠的越来越多，稳定性也越来越高。当然，这与国有企业的捐赠不同，其中可能因为国有企业的天然优越性，尚不需要依赖捐赠提升自我形象或者改善与政府的关系，也有可能是因为国有企业参与社会扶贫所表现出的摇摆性，更加容易受到政府意志作用及人事变化影响。南宁安琪之家(全称为安琪之家康复教育活动中心)就是以特定服务对象为主的一家“准社会企业”(因为尚未能够依靠运营收入获得组织的发展资金)。安琪之家康复教育活动中心成立于2002年6月，已经在广西南宁市江南区民政局登记注册，是广西第一个致力于服务脑瘫儿童的民间公益机构。它为3~15岁的中轻度脑瘫儿童提供康复、教育和生活护理服务。安琪之家收取的服务费远远低于同类服务机构的最低标准，目前安琪之家的经营收入大概占总收入的1/3。舒博：《社会企业的崛起及在中国的发展》，南开大学博士学位论文2010年，第142页。社会企业的运营也不同于传统非营利组织，在重视扶贫工作的宣传及社会效果上，社会企业往往投入更大。以北京市社会企业为例，它们基本上都拥有自己的独立网站，通过互联网展示自己的企业目标、受益群体、社会使命等；它们还广泛地运用名人效应带来的社会资源，提高企业自身的曝光度，加强与大众的良性互动，这些都是重视宣传、营造积极社会效果的重要途径。

2 扶贫指向愈加多元化，体现出更为广泛的社会关怀

教育和扶贫一直是中国社会扶贫的重点领域，也是社会企业扶贫的主要指向。近几年来，社会企业的扶贫指向正趋多元化，并不仅限于投入钱和物，还包括知识传播、舆论影响等方面也同样做出了有益的探索，对政府主导的扶贫工作起到了积极的补充作用。社会企业的扶贫行为不仅仅是给困顿中的人群物质的满足以求短暂的安顿，更应该在扶贫过程中进行“心理扶贫”，让贫困人群在此过程中收获尊严、收获支持，而不单单是一个“被帮扶者”。捐赠指向的多元化反映了社会企业更广泛的社会关怀与更深刻的社会责任，在社会建设方兴未艾的今天，这一动向值得关注。

由于社会企业具有公益性、服务性和非政治性的特点，因此面对越来越复杂的各种社会问题，各国政府普遍重视推动社会企业的发展。政府通过直接资助、合同外包和融资服务等形式，对社会企业的发展和建立给予极大的支持。同时，社会企业家精神对于社会企业的长足发展发挥着不容忽视的作用。尽管社会企业家和商业企业家在某种意义上具有相同程度的企业家精神，然而，两者之间仍然有着本质的区别。传统商业企业家是在商业领域，以利润最大化为目标，而社会企业家是在社会领域，体现着更为广泛的社会关怀。

3 扶贫意识日益增强，积极参与且专业化趋势明显

社会企业参与社会扶贫的意识有了明显增强，这尤其表现在越来越多的民营企业开始自立基金会。根据基金会中心网的统计，截至2013年9月30日，中国共有企业型基金会471家，其中民营企业基金会362家，约占到企业型基金会总数的77%。应该说，基金会的成长速度是非常快的，尤其是在数量上，年增长30%~40%。当然，这仅仅是社会企业其中一个版块的数据统计。正是扶贫意识的提升，才能促进扶贫行动的实施，真正将社会企业参与社会扶贫落到实处。

在过去，由于政策的限定，相关社会组织只允许出现在某个区域某个行业中，并且限制数量，所以传统的非营利组织往往成了国家政策首要保全的对象，将其单独放置于非竞争环境下。社会企业则缺乏类似的“保护”，因此若要维持正常运营获取利润，从而持续地参与社会扶贫，社会企业就必须准确定位自己的客户群体类型。也正因此，社会企业往往都富于创新精神，在市场化的条件下，面对多变的市场领域，对目前客户的需求进行分析、细化，不断提高自身的专业化水平与技术，并设计适宜的营销策略，通过满足客户不同的需求确定企业的发展战略，推进公共服务的改革进程。因此，社会企业参与社会扶贫由于其发展领域的分化而呈现出明显的专业化趋势。尤为重要的是，社会企业可以吸引商业资本或社会资本进入社会服务领域，不断缓解政府面临的财政压力，也相应地增强社会企业参与社会扶贫、推进公共服务的意识。

(三) 社会企业采用企业化的运营模式，社会扶贫效率逐渐提高

社会企业运作模式的困难和自身能力的不足是社会企业发展缓慢的重要原因。很多社会企业在发展过程中，正是缺乏对市场化导向和专业化经营的认识，而在市场竞争中步履维艰，难以生存。尽管社会企业是以创造社会价值和经济价值为双重目标的，但支撑和维持其生存、发展的经济性目的仍不可忽视，必须采用企业化运作模式，利用市场活动的赢利来从事再投资活动或支付运营开支。因此，在这一点上社会企业的公益性并不能完全与非营利组织天然的公益性相等同。只有注重社会企业的可持续性，才能真正为社会扶贫工作的长远发展做打算，进而不断提高社会扶贫的效率。传统的非营利组织在发展中，由于数量的增加导致竞争的加剧，其资金来源被压缩和限制，因其无法实现“资金独立”而出现发展的瓶颈。潘小娟：《社会企业初探》，《中国行政管理》2011年第7期。社会企业是社会企业化和企业社会化的典型体现。丁敏：《社会企业商业模式创新研究》，《科学经济社会》2010年第1期。青岛吉美坚赞福利学校是一所结合了藏族传统文化与现代科学知识的全省第一所私立职业学校，它培养藏族青年学习职业技能，使其掌握就业生存的本领。2000年，建立了吉美坚赞福利学校校办企业，受到美国基金会的赞助，引进国外专家，利用藏族传统工艺结合国外先进技术研制出独居特色的牦牛奶酪，受到国内外消费者的喜爱，消费市场供不应求。舒博：《社会企业的崛起及在中国的发展》，南开大学2010年博士学位论文，第142143页。吉美坚赞福利学校探索了一条通过发展当地独具特色的奶酪产业来支持学校运作的社会企业发展之路，反映出了社会企业在发展过程中，内部遵循组织内部专业化管理，其外部亦坚持市场化竞争的企业生存模式。一方面，社会企业内部实行企业化管理，注重成本与效益之间的统一，如筹款、人员招募、财务计划、风险评估等方面，这在很大程度上弥补了政府和非营利组织在管理方面的不足之处；另一方面，社会企业在维持运营的过程中就决定了它必须要遵循市场化竞争的企业生存模式，需要进行明确的商业经营行为，用商业手段赚取利润，在公平竞争中实现赢利，以商业经营的利润来维持企业运转，促进其扶贫行为的持续化。社会企业自带企业管理和商业化运作模式，以商业经营的利润削减社会扶贫的成本，能够在很大程度上克服传统非营利组织面临的障碍，实现真正意义上的“资金独立”和管理自治。

(四) 社会企业扶贫导向明确，促进短期扶贫与长远扶贫的统一

解决贫困问题的核心问题是收入问题，而社会企业不仅可以利用自身的资金优势来解决贫困人群的收入问题，还能利用自身的产业优势来解决贫困人群的就业问题，前者能解决扶贫的短期问题，后者则能解决扶贫的长期问题。社会企业主要建立在欠发达地区，面向弱势群体，为贫困人群服务。社会企业的运行模式是：从银行获得小额贷款的贫困人群向社会企业提供生产原料，社会企业将产品低价出售给提供生产原料的贫困人群。社会企业在扶贫过程中，往往既要尽最大努力满足和实现贫困人群的需求，又要唤起贫困人群的参与意识。除了物资的极大丰富外，提升贫困人群的自我发展能力，培养个人技能与专业水平才是脱贫的根本之道。曾经的被援助者或被服务者能够充分利用自身的优势和条件转而成为援助者或服务者，将不断壮大社会企业的人员队伍，将无限放大社会企业进行扶贫的正面效应，有利于积极促进扶贫的双向互动。

1 对贫困人群进行直接资助或捐赠，实施短期扶贫

企业捐款是指社会企业直接给予贫困地区或贫困人群金钱帮助，以实现贫困地区或贫困人群摆脱贫困困扰目标的减缓贫困活动。不同的贫困人群在基本需求方面有所不同，譬如北部地区和南部地区对于生活必需品就存在着不同的偏好。因此，在这种情况下，社会企业给予不同的贫困地区或贫困人群以金钱帮助能够更好地满足贫困地区或贫困人群的多样化需求。

另外，物资匮乏是贫困地区或贫困人群贫困的外部表现，他们没有保持基本生活所必需的可支配收入用于购买物质资料。企业捐赠即社会企业在慈善、教育及社会服务机构中，以金钱、生活资料直接援助，通过对贫困人群给予物质的支持与帮扶，能够在最短时间内解决贫困人群的现实困境，缓解其生存危机。在短期内动员并集中使用大量资源进行扶贫，其扶贫效果是明显的。

然而，社会企业参与社会扶贫中的资助与捐赠是一种直接、短期的“支票式”行为，是对扶贫工作的一种简单化处理，起到的作用与政府扶贫并无差异，且忽视了持续发展的考虑。

2 提供贫困人群人力或技术援助，实施长远扶贫

社会企业和传统非营利组织的根本区别就在于追求其可持续发展，特别是经济方面的可持续发展。金钱、生活资料援助的传统模式则不具备发展的可持续性，贫困地区或人群也无法贡献自己的力量来实现、证明自身的价值。社会企业正是通过提供给贫困人群在人力、技术培训方面的援助，积极关注这一群体的就业，实现他们的自我发展和自我价值，从根本上保障贫困人群的可持续发展。欣耕工坊，通过为贫困地区的残障、患病等群体培训制作手工艺品的技能，并将其生产的手工艺品销售出去来帮助他们获得谋生能力，摆脱贫困。欣耕工坊还对边远地区的居民生产的具有地方民族特色的产品进行宣传和销售，将其产品推向市场，打开销售渠道，从而获得收入，脱贫致富。舒博：《中国社会企业的崛起及在中国的发展》，南开大学博士学位论文2010年，第143页。社会扶贫不仅仅要关注短期问题，而且要注重长远的效果。社会企业的加入更强调“造血”扶贫，并且能在很大程度上弥补政府主导的扶贫工作的不足。贫困地区的脱贫更需要一些长远机制的激励，能力的建设就显得尤为重要。靠什么来让贫困人群获得或提高收入，靠什么来让贫困人群一技傍身，不愁生活。社会企业拥有很多资源，包括资金、人才和项目，通过自下而上的发展和能力建设，可以给贫困地区提供很多机会，社会企业在社会扶贫中将会发挥越来越大的作用，创造一种贫困人群自我发展的环境。张高陵：《社会组织在社会扶贫中的作用》，《社团管理研究》2011年第1期。

三、社会企业参与社会扶贫的主要困境

在政府主导的传统扶贫开发领域中，社会企业鲜少涉及其中；即使现阶段，社会企业参与社会扶贫工作仍扮演着补充者的角色。原因在于：它所进行的商业与慈善的组合难度很大，当前社会企业尚未壮大，数量稀少，力量弱小。通过大量实践案例能够看到，很多社会企业已经开始了社会扶贫开发领域的尝试，也出现了一些比较成功的范例。但这些社会企业扶贫涉及的领域比较少，运作模式不成熟，在市场竞争力中表现较弱，其社会扶贫行为也受到限制。但自古至今每一种新兴的组织模式，包括社会企业，都必然要走过一个从弱至强、从小至大的艰难历程。由于中国扶贫工作情况较复杂，外部环境影响大，以及社会企业自身运作问题多，社会企业在中国社会扶贫领域中发挥作用还存在一些困境，主要表现在以下几个方面。

(一) 外部环境：制度环境的不成熟性

外部环境在社会企业参与社会扶贫行动中会产生重大的影响，当为社会企业扶贫提供良好的外部环境时，外部环境无疑对推动全社会整体扶贫工作是大有裨益的；但在外部环境尚不成熟的情况下，外部环境相应地就会对社会企业参与扶贫工作形成诸多障碍，不利于社会企业的全面参与。这主要包括法律制定、行政管理和社会认知度等三个方面。

1 国家法律制定滞后，不符合社会扶贫的需求

在中国，有关社会企业方面的立法工作尚未开展，相关法律也几乎空白，处于一种滞后的状态。也正是社会企业法律地位的不明确，使所有社会企业在建立、注册、运作、决策和管理方面极度缺乏明确的规范化依据，容易在不同方面对其合法权益造成损害。社会企业被看作是企业和非营利组织的合体，它既是企业，也是高级形态的非营利组织，这也为我们从法律方面对它进行区分和规制增加了难度。如果将社会企业的法律制定情况与非营利组织和一般企业的法律制定情况进行对比，则更显其步伐之落后。《中华人民共和国公司法》是一般企业的法律规制的外在表现，非营利组织也有相关的管理条例作为组织运作的依据和规范。社会企业的法律地位不明确和缺乏规范化法律管理，致使社会企业在扶贫领域的法制建设无法展现出一种健全的姿态。在社会企业的扶贫领域，相关法律规制仍相当滞后，主要表现为：社会企业有的以一般企业的身份进行扶贫工作，有的则以非营利组织身份进行扶贫工作。这种两重身份的混乱现象，必然会对社会企业进行社会扶贫工作造成诸多不便和困扰。当前的首要工作就是制定与社会企业相关的法律或管理条例，填补社会企业在社会扶贫工作中的法律规制的空白，逐渐提高其立法的质量和层次，强化相关法律的规范性、操作性，为社会企业的扶贫工作提供坚实的法律保障，从而不断提高社会企业的自主性。

2 行政管理缺乏规范，不满足实际的有效管理

作为以商业化运营为手段的公益性组织，当前社会企业所能采取的注册形式主要有两种：工商注册和民政注册。在中国，非营利组织的发展仍然属于一项探索性工作，因此本阶段的非营利组织具有严格甚至略带苛刻的管理制度，准入门槛非常高。自然地，社会企业作为非营利组织的创新实践，即使是在注册阶段，也不可避免地会遭遇重重障碍。

民政注册是一种相对比较繁复的注册形式，这种程序上的复杂性客观上增加了注册失败的可能性，也因此诞生了大量被体制所不承认的“非法组织”。这些“非法组织”无法取得准入资质，具有不被承认的法律地位，更无法获得“合法组织”才能享有的减税或免税的税收优惠待遇，甚至还可能会被取缔。在此形势下，部分社会企业转而采取工商部门的注册形式。这种注册形式使社会企业必须像一般企业那样被贴上“逐利”的标签，并且被条条框框“捆绑”和束缚。不仅要面对激烈的市场竞争，社会企业还要接受可能出现的内部运作管理不善等各种挑战，同时承受着巨大的社会使命。很多致力于社会扶贫和社会关怀的社会企业在登记注册阶段就夭折了，渴望实现社会使命的愿望始终求而不得，更不用说能够顺利、完整地开始扶贫项目了。不能让社会企业放开手脚进行扶贫工作，会非常不利于社会企业实现社会公益。

3 社会创新支持不够，社会认知度仍然比较低

“国家扶贫项目”“企业慈善活动”等在生活中被反复提及，人们已经非常熟悉，而“社会企业”则是一个新鲜的名词，是一种崭新的扶贫形式。在西方社会，为了解决严重的财政赤字和减少政府福利开支，社会企业以一种新的形式来分担政府的部分责任。在中国，随着物质生活的极大丰富和社会需求的日益多元化，社会企业的兴起被看作是对市场经济条件下的各种服务需求的回应。尽管学术界尚未对“社会企业”形成统一的概念界定，但可以明确的是，它是一种借助商业企业的运作方式解决社会问题的创新模式。中国长期提倡要建设“创新型国家”，政府和市场在改革创新的道路上有条不紊地进行着，而社会领域的创新道路却颇显曲折。社会企业作为社会创新的主体，其创立和发展始终遵循“在曲折中前进”的路径。

总体而言，公众对社会企业的认知度仍然比较低，不少人对其扶贫的功能与效率仍然持保守态度。这些质疑是可以理解的，这是因为：一方面，社会企业出现的时间较短，发展还不是很成熟，所以公众对社会企业的了解并不充分，难以分辨社会企业与一般企业、非营利组织之间到底存在哪些本质上的不同，更无从谈起社会企业在社会扶贫工作中所承担的主要角色与发挥的重要作用；另一方面，社会企业是否能够真正做好赢利和公益之间的平衡，是否能够切实改变扶贫地区的收入、观念和生活，能否如公众所期待的那样绽放出不一样的光彩，弥补政府的缺憾，这些都是未知数。因此，广泛而深入地推进社会企业自身发展，以及参与社会扶贫工作必将是一项任重而道远的事业。

(二) 社会企业：发展过程中的阶段性困难

作为兼具社会性与营利性的社会企业，减缓贫困是其关注的重要领域，社会企业对贫困的减缓作用可以从多方面实现。陈锋：《企业社会责任与减缓贫困》，中国社会科学院2010年学位论文，第4562页。如社会企业的发展有利于增加贫困地区居民的就业机会和实际收入，有利于满足贫困地区居民的社会公共服务需求，是解决贫困问题的一支重要力量。当前，社会企业在中国正处于萌芽状态，虽已在社会扶贫方面发挥着一定功能，但与其真正应发挥的作用相比，还具有较大的差距。社会企业参与社会扶贫依旧面临众多问题，这些问题一方面来自于外部环境，另一方面来自于内部自身发展的阶段性困境。概括来看，社会企业自身存在的以下问题在很大程度上制约着社会企业扶贫功能的充分发挥，影响着社会企业扶贫效应的充分展示。

1 社会企业自身发展受多方因素制约，参与扶贫能力有限

社会企业参与社会扶贫在中国尚处于起步阶段，属于一种新型的扶贫机制。社会企业在发展的过程中受到自身各种因素的影响，主要体现为物质资源缺乏和人力资源缺乏两个方面。

物质资源缺乏主要是指企业发展资金不足。当前的社会企业大多处于初创阶段，企业规模较小，尚未探索出一套稳定、持续的赢利模式，社会企业的运作资金主要来源于创办者投入、政府支持或者通过其他多种渠道募集捐款，而不是持续的企业经济收益。同时，社会公众对社会企业的认同度偏低、社会捐赠渠道不畅通、政府对社会企业的支持力度有限，通过多渠道、多途径的方式并不能满足和保障社会企业发展所需的资金，这就难免使社会企业陷于资金短缺、筹资困难的困境中，使得企业无法投入足够的资金用于扩大企业规模、提高企业产品竞争力、提升企业组织管理水平、加强组织的自身建设等。因此，在缺乏企业发展资金投入的情况下，少数社会企业在初创阶段就无法支撑下去，而大部分社会企业也只能停留在规模小、竞争力差的初级发展阶段，勉强维持着企业的生存，无法进一步实现企业的发展壮大，提升企业的市场竞争力，实现企业的长效经济收益，为参与社会扶贫提供坚实的物质基础。

人力资源缺乏主要是指社会企业缺乏企业发展所需的社会企业家、专业人才的支持。人才是社会企业发展的至关重要的因素，可以说，离开了人才的支撑，社会企业自身的不断发展是无法实现的。从目前中国的实际情况来看，为了降低社会企业的组织运营成本，大多数社会企业主要是依靠兼职人员和志愿人员来维持机构的日常运行的，缺乏一定数量的专业人才，尤其是专业管理人才。根据过去大量的调研数据可知，从专职人员的规模看，目前我国69%的非营利组织根本没有专职人员，专职人员在5人以下的占335%，在5~9人之间的占38%。贾西津：《第三次改革：中国非营利部门战略研究》，清华大学出版社2005年版，第111112页。兼职人员和志愿人员在时间、精力以及能力方面与专业人才存在一定的差距，再加上流动频繁，这就使得社会企业的日常运营经常受到影响，使得社会企业在管理方法、管理理念以及市场营销等方面落后于其他营利性企业。另外，社会企业的自身发展离不开具备强烈社会责任感、公益精神以及企业经营管理能力的社会企业家。而从现有的社会企业家来看，同时具备这三个条件的社会企业家数量有限。社会企业发展所需的这两种人才的缺失在很大程度上影响着社会企业的发展壮大。

社会企业的实质是运用商业手段，实现社会目的。社会企业区别于商业企业的并不是其组织形式、运营手段，而是其对经营活动收入的分配。社会企业的利润、筹款主要用于社会公益事业的发展。因此，社会企业的发展需要投入市场竞争，需要开发产品和服务，需要资金和人力的支持。而社会企业在发展过程中面临的物质资源缺乏和人力资源缺乏问题，共同导致了社会企业经营运作困难，并阻碍着社会企业的进一步发展壮大，限制着社会企业参与社会扶贫的实力和能力，影响着社会企业参与社会扶贫的实际效果。

2 社会企业在区域、城乡之间分化明显，社会扶贫范围狭窄

社会企业的产生与发展需要具备一定的条件，不同区域、城乡之间在非政府组织发展程度、政府政策支持力度以及社会服务需求类型等条件方面存在明显的分化，使得社会企业参与扶贫的范围受限，出现供需不平衡的现象。

从地域上来看，社会企业集中分布在东部发达地区，而中西部相对落后地区分布较少，而且在规模上，中西部的社会企业大多处于萌芽阶段，企业规模较小。社会企业的影响范围有限，在地域上的覆盖范围比较狭窄，社会企业总部多位于发达地区。这主要是因为社会企业在很大程度上是在非政府组织的基础上发展起来的，受经济社会发展水平的直接影响。东部地区已有较好的非政府组织发展基础，以及先进的企业管理方法、理念，因而，社会企业发展迅速，数量剧增。而对于中西部来说，非政府组织发展水平偏低，政府政策支持力度有限。因此，社会企业发展的速度缓慢，数量有限。而从贫困人口的地域分布来看，中西部落后地区的贫困人口数量远远超过东部地区的贫困人口，贫困发生率较后者高。从现有的社会企业扶贫机制来看，由于社会企业的资金主要来自区域范围内的社会组织、政府以及社会公众，因此帮扶的地区也大多仅限于区域内，这就导致社会企业参与社会扶贫出现了不平衡的现象。简单地说，就是东部地区的社会企业数量多、规模大、公益资源丰富、扶贫能力强、扶贫难度相对小，但需要帮扶的贫困对象少；中西部地区的社会企业数量少、规模小、公益资源贫乏、扶贫能力弱、扶贫难度相对大，但需要帮扶的贫困对象多。

从城乡来看，社会企业主要局限在城市地区，而贫困落后的农村地区的社会企业发展则比较缓慢。对于广大的农村贫困地区来说，社会企业的发展对当地的扶贫具有重要意义，但由于农村贫困地区的基础条件差、社会公众认同度低、社会企业成立与发展难度大，因此社会企业的数量较少、规模较小、发展较缓慢。相对而言，城市地区已经孕育了社会企业产生的各类条件，社会企业的发展起步较早，政策支持力度较大，外部环境较优越。因此，社会企业在城市地区的数量分布较多、规模较大、发展较迅速。但从城乡之间的贫困人口数量分布以及扶贫需求来看，农村地区的贫困人口数量较多，扶贫任务较紧迫，却得不到足够的社会企业参与社会扶贫的公益资源，这就导致社会企业参与社会扶贫还主要局限于城市贫困人口当中，对农村贫困人口的扶持介入还不够。

社会企业在区域、城乡之间的明显分化，导致社会企业参与社会扶贫的范围受限，公益资源供需失衡。从整体来看，社会企业的扶贫较局限于城市贫困人口的扶贫，在农村贫困地区的发展缓慢，功能发挥有待进一步开发。

3 社会企业内部管理存在不规范行为，社会公信力受影响

社会企业因其社会公益目标、社会价值立场而获得社会公众的认同和信任，并赢得一定的社会公信力。社会企业坚持规范管理，积极投身于社会扶贫事业，有利于其获得社会公信力，获得社会企业发展所需的社会资源(包括物质资源和人力资源)。可以说，社会公信力对于社会企业的发展来说，是不可忽视的一部分，是其存在的合法性基础，是其社会资本产生的重要前提。公信力越高，意味着社会企业能够获得和动用的社会资源越多，获得的社会支持越广泛。反之，社会企业的生存与发展则举步维艰。

事实上，由于当前我国社会企业还处于初级发展阶段，合法性地位尚未确立，企业内部各项管理制度尚未建立健全，企业内外监督、评估机制尚未有效运行，导致一部分社会企业内部组织出现了不规范的现象，财务管理不公开、不透明。甚至有少部分社会企业打着公益的幌子，在享受社会企业在税收、财政、融资等方面优惠政策的同时，只顾及谋取一己私利，而不顾及其社会扶贫目标。这些不规范的社会企业管理行为，使得社会企业难以获得其持续运行的社会公信力，这在很大程度上限制着社会企业参与社会扶贫的实力与能力，甚至出现社会公众对社会企业排斥的现象。一项在线网络调查表明，高达626%的网民认为，“造成中国慈善事业落后的主要原因是中国慈善机构的公益性令人怀疑”。同样，社会企业也面临着这样的问题。

社会企业内部管理存在的不规范现象，如将营业收入分配给内部人员，而不是投入社会扶贫事业，社会企业内的腐败行为等，使得社会公众对社会企业的公益性产生怀疑，怀疑其企业的运作是否以社会价值为目标，怀疑其资金的使用是否合理和有效，以至于在行动上开始不再积极为社会企业捐款、捐物。虽然说，成熟的社会企业主要依靠经营收入维持企业运行和实施社会扶贫项目，但慈善捐款作为社会企业的资金来源之一，尤其是对于初创期的社会企业发展来说，依然是至关重要的。因此，当前我国社会企业存在的低社会公信力的现象，成了阻碍我国社会企业参与社会扶贫的重要原因。

(三) 贫困地区：自身发展面临的局限性

贫困地区是社会企业扶贫开发的对象，同时也是扶贫行动的参与者。贫困地区已有的基础条件影响着社会企业参与社会扶贫的积极性和有效性。社会企业强调以市场化形式运作社会扶贫项目，强调企业产品与服务的市场化竞争，以企业经营收益为社会扶贫的资金支撑。同时，社会企业还强调扶贫行动中的受益者参与，强调扶贫对象不再只是被动的项目接受者，而是积极的项目参与者，以激发扶贫对象的发展意识，增强贫困地区的自我组织和集体行动能力。但贫困地区的以下现实情况，成了社会企业实现社会扶贫目标的阻碍因素。

1 贫困地区基础设施建设滞后，阻碍社会企业的发展进程

作为兼具社会性与营利性的企业类型，社会企业在贫困地区的发展，既有利于吸纳贫困地区的剩余劳动力，又有利于开发贫困地区的自然资源，以此实现促进贫困地区经济发展、改善贫困地区人们生活条件的目标。但社会企业的发展不仅仅需要劳动力和原材料的持续供给，还需要稳定的产品与服务销售渠道、便利的道路交通、水电条件等，它们都是社会企业生存、发展的重要条件。

贫困地区经济发展缓慢、建设资金有限，再加上地形地貌复杂，基础设施建设成本高、难度大，使得大部分贫困地区基础设施建设滞后，交通不发达，受城市辐射力弱，远远不能满足社会企业发展的需要。有些贫困地区有很好的自然资源和劳动力优势，但由于远离城市，交通、水电使用不便利，信息渠道不畅通，金融设施不完善，存在着企业运营成本高、企业产品与服务销售难、融资渠道受限等问题，最终阻碍了社会企业在贫困地区的成立与发展。也有一部分社会企业选择对基础设施要求不高的行业，如手工制造业，或者利用贫困地区劳动力资源优势发展社会服务型社会企业。这虽然使一部分社会企业得以在贫困地区成立，但社会企业的规模化、市场化发展依然受到了贫困地区基础设施滞后的影响。如社会企业生产、销售独特的农产品、手工制造品，市场是有的，但走向市场并获得经济收益，都会因交通因素的影响而不能实现。

2 贫困地区贫困形势严峻，地区扶贫开发的难度系数较高

贫困地区的贫困群体数量庞大，贫困群体类型多样化，贫困人口分布广，扶贫开发基础条件差等，导致大部分贫困地区的贫困问题复杂化，贫困程度深，脱贫难度大。在此情况下，社会企业需要扶贫的对象规模大，扶贫项目涉及的内容多，扶贫资金的投入多。这一系列因素都对社会企业参与社会扶贫提出了新的挑战，加大了社会企业参与社会扶贫的难度。

贫困地区大多自然条件恶劣，基础设施薄弱，许多贫困地区水电、道路、通信等基础设施不完善，针对这类贫困地区的扶贫，需要生存扶贫、教育扶贫、文化扶贫、实物扶贫等同时进行，扶贫的缺口大。同时，贫困地区的资金筹集相对较难，当地政府财政扶贫的资金投入有限，社会企业开展社会扶贫项目在很大程度上只能依靠企业自身，无法获得其他方面的物质、人力支持。面对如此复杂的贫困问题，选择最有利于改变贫困地区现状的社会扶贫项目，充分有效地整合现有的社会扶贫资源，对于社会企业有效参与社会扶贫、保证社会扶贫项目的有序开展、给贫困地区的人口带来实实在在的利益都至关重要。如果社会企业在没有对社会扶贫项目进行全方位考虑的情况下，急于投入资金、运行项目，项目很可能因为基础条件不满足或者后续资金投入困难等原因而无法继续下去，那么社会企业只能半途而废，不能够实现其预期的扶贫目标。而这样的情况若再三出现，又会在很大程度上加重贫困地区人口对社会企业的怀疑与不信任。

3 贫困人口思想观念比较落后，缺乏脱贫的积极性与主动性

贫困地区人口思想观念落后，也在一定程度上影响着社会企业开展社会扶贫项目。这是因为扶贫的效果不仅仅取决于社会企业的单方面投入，还取决于扶贫对象对社会扶贫项目的理解、支持和配合，并发挥其积极性、主动性和创造性。

一方面，贫困地区一般地处偏远，信息闭塞，存在教育、观念、知识落后的现象，尤其是对于社会企业这样的新生事物，贫困地区人口对其的认知很少，缺乏相互信任的基础，再加上贫困地区人口本身的保守主义思想倾向，可能导致对社会企业的抵制和排斥，对于社会企业开展的各类培训，如技能培训、教育培训、就业培训、科技培训等，可能表现为不理解、不配合、不支持；对于社会企业开展扶贫的效益表示怀疑，存在诸多疑虑，如怀疑社会企业能不能平衡好赢利和扶贫，怀疑能不能给自己带来实实在在的经济效益，怀疑社会企业主导的社会扶贫是不是比政府主导的扶贫效果更好。因此，在行动参与上表现为不积极、不主动等，这就导致社会企业的一些社会扶贫项目达不到预期的目标，降低社会企业参与社会扶贫的积极性。

另一方面，贫困地区人口存在着小农意识，“等、靠、要”思想突出的观念问题。在广大贫困地区，农村贫困人口所占比例最大，这部分贫困人口受小农意识的影响深远，他们安于现状，得过且过，怕风险，怕吃苦，等待被救济，依赖被给予。提到扶贫，他们更希望是物质上的直接资助，对于参与式的扶贫模式，缺乏积极性与主动性。而社会企业强调贫困人口自力更生、敢作敢为、艰苦奋斗、勇于创造，共同参与扶贫项目，开发自身潜能，需要的正是扶贫对象的积极性、主动性与创造性。社会企业将扶贫对象视为能动的、有需求的人群，而不是依赖他人、被动接受社会福利服务的人群。［美］戴维·伯恩斯坦：《如何改变世界：社会企业家与新思想的威力》，吴士宏译，新星出版社2006年版，第46页。社会企业与扶贫对象之间供需的不平衡，即社会企业强调“自我反贫”与贫困人口希望“被动扶贫”，在很大程度上影响着双方的积极性，制约着社会扶贫项目的真正落实。

四、促进社会企业参与社会扶贫的发展对策

社会企业能否积极充分地发挥其社会扶贫的功能，依赖于国家、地方政府、社会企业以及贫困地区人口的共同努力。因此，促进社会企业参与社会扶贫的发展对策应该是一个系统性的、全面的、多层次的对策建议。我们应该充分认识到社会企业的社会价值，给予社会企业准确的社会定位，通过制定各项措施引导、鼓励和规范社会企业参与社会扶贫。

(一) 国家层面：加大政府扶持力度，完善社会企业扶贫激励机制

社会企业作为社会扶贫的新模式，其培育、规范与发展离不开国家政策的支持。从国外的实践经验来看，英国、美国等国的政府都在社会企业的发展过程中充当着支持者的角色。林海、彭劲松、严中华：《广东省社会企业发展策略研究》，《广东科技》2010年第5期。如英国政府在2006年出台的《社会企业行动计划：登上新高度》中明确提出政府在促进社会企业发展上的职责，为社会企业的发展指明了方向。沙勇：《社会企业发展演化及中国的策略选择》，《南京社会科学》2011年第7期。其他发达国家和地区也都制定了促进社会企业发展的法律法规和鼓励政策。因此，政府在促进我国社会企业发展的过程中扮演者重要的角色。具体来说，需要致力于以下三个方面的工作。

1 建立健全社会企业法律法规体系，为社会企业参与社会扶贫提供法律支持

当前，我国还未建构起适应社会企业发展的完善的法律法规体系，大多依据行政法规、规章开展对社会企业的管理、监督工作，社会企业的性质、地位、权利、义务、经费来源、宗旨等都未得到清晰的界定，这就导致政府在某些情况下“无法可依”、社会企业在很多情况下“无所适从”。因此，建立健全社会企业法律法规体系，是解决社会企业的发展空间问题的重要途径，能够为社会企业参与社会扶贫提供合法性基础。

一是以法律形式确定社会企业的合法身份。通过立法，以法律法规的形式规范社会企业的性质、地位、权利、义务等，将社会企业的管理监督纳入法治体系，使其在形式上区别于商业企业以及其他非营利组织，使政府对社会企业的管理“有法可依”，使社会企业的经营活动有章可循。如可借鉴英国设立的社区利益企业、比利时的社会目的企业等。赵莉、严中华：《我国社会企业发展面临的法律困境及其对策》，《社团管理研究》2012年第4期 。法律上的独特、合法身份的确立，是社会企业被承认和被认可的第一步，同时，也有利于提高社会公众对社会企业的认同度。

二是以法律形式规范社会企业的常规管理，主要涉及社会企业成立的最低资质要求、注册登记的管理机关及基本程序、收取税收的管理机关及具体额度以及日常经营行为管理等。社会企业的独特性质及社会企业自身的复杂性，如社会企业类型的多样化、社会企业涉及领域的广泛性以及社会企业经营活动的多元化，使得对社会企业的管理更具有针对性。因此，在法律层面上，需要明确规定不同类型、不同领域的社会企业的注册要求、组织形式、经营范围、税收、收入分配等，使社会企业的发展具有法律保障。

三是以法律形式确立社会企业的监督机制。社会企业的日常经营、社会扶贫项目的实施需要法律制度的监督，即需要建立健全社会企业由谁来监督、如何来监督、如何来运用监督结果等。如明确规定，如果采取非营利组织形式，则其利润不得进行分配。金锦萍：《社会企业的兴起及其法律规制》，《经济社会体制比较》2009年第4期。对社会企业有效的监督有利于严厉打击一些机构打着社会企业的幌子谋取个人私利，有利于社会企业朝着更加规范化、合法化的方向发展，使得社会扶贫项目能够真正落实。

2 建立健全社会企业引导激励机制，为社会企业参与社会扶贫提供资金支持

社会企业参与社会扶贫的积极性和有效性需要政府政策的有力调动和不断激发。从英国、德国、美国等国家促进社会企业参与社会公益事业的政策来看，各国都采取了相应的财政、税收、金融扶持政策，以有效引导、激励社会企业投身社会公益事业。通过借鉴国外经验，同时根据我国社会企业参与社会扶贫的实际情况，我国需要制定出一个多方面的、多层次的引导、鼓励、激励机制。在这方面，我国政府也已经进行了实践，如2011年6月，北京市政府在《中共北京市委关于加强和创新社会管理全面推进社会建设的意见》中提出：“积极扶持社会企业发展，大力发展社会服务业”。这是“社会企业”作为一个专有名词首次在直辖市市委文件中出现，表明社会企业的发展得到了政府的重视。腾讯公益：《北京市政府拟支持社会企业发展》，http：//gongyiqqcom/a/20120802/000037htm 2012年08月02日。具体来说，政府需要采取以下措施。

一是通过政策倾斜，引导、鼓励政府、企业、社会组织、个人等加大对社会企业的资金投入，拓展社会企业的融资渠道，解决社会企业在发展过程中面临的资金短缺问题，促进社会企业有效参与市场竞争，以赢得稳定、持续的营业收入。同时，通过政策倾斜，确立社会企业在政府采购方面的优先地位，只要社会企业的产品和服务达到各方面要求，政府可以优先考虑和社会企业在公共服务方面进行合作，以保障社会企业销售渠道的稳定性。

二是通过税收优惠，促进社会企业的发展，减少社会企业的税收负担，增强社会企业的市场竞争力。如根据社会企业提供的就业机会数量、实施的社会扶贫项目数量、社会扶贫项目的实施效果等给予不同程度的税收优惠、资金援助，以引导、鼓励已有社会企业积极参与社会扶贫实践。同时，税收优惠政策的实施也有利于吸引其他非营利组织向社会企业的组织形式转化，以通过自身经营收入开展社会扶贫项目。

三是通过财政拨款、财政补贴，增加对社会企业的财政支持。社会企业参与社会扶贫所涉及的项目众多，包括针对贫困地区的基础设施建设项目、教育项目、医疗服务项目、技能培训项目，等等。每一个项目所需要的资金投入不同，所取得的社会效益也不同。因此，针对社会企业参与的不同社会扶贫项目，政府可以在项目评估的前提下，通过财政拨款或财政补贴的形式，给予一定比例的财政支持，以激励社会企业进一步参与社会扶贫，实现社会企业参与社会扶贫的良性循环。

除了以上几点以外，政府还可以通过成立社会企业的相关支持机构、设立社会企业发展专项资金计划。如广东省佛山市南海区提出在2012年设立200万元的社会创新基金，鼓励社会组织和社会企业的创新，帮助社会企业提升经营能力。赵进：《首家社会企业运作半年后经营好转——南海或出机制“松土施肥”促萌芽》，《南方日报》2012年8月29日。这一创新性形式取得了良好的社会效应。

3 建立健全社会企业人才培养机制，为社会企业参与社会扶贫提供人才支持

人才是社会企业发展的重要因素，既决定着社会企业参与社会扶贫的实力，即经济能力，同时又决定着社会企业参与社会扶贫的能力，即项目执行能力。可以说，社会企业参与社会扶贫的各个环节都需要三类人才的支撑。他们分别是社会企业家、专业人才、志愿者。完善的社会企业人才机制需要重视对这三类人才的培养。由于社会企业自身的资金有限，给予的待遇、福利条件不足以吸引优秀的专业人才，因此，政府需要通过建立健全社会企业人才培养机制和人才激励机制，为社会企业参与社会扶贫提供人力资源的制度性供给。

一是社会企业家的培养机制。社会企业家是社会企业发展的灵魂人物。社会企业家的自身素质与能力在很大程度上影响着社会企业的健康发展。一方面，政府可以通过举办各类企业家培训班或者直接拨款资助社会企业家学习来培育社会企业家的企业家精神和社会企业经营能力。同时，还可以创立社会企业家网络，这个支持网络能够打破社会企业家被孤立的局面，它可以帮助收集和传播最佳实践案例。韩青妍：《我国发展社会企业的困境与对策研究》，湖南大学硕士学位论文2009年，第41页。另一方面，政府可以实施社会企业创业项目，通过项目评估、创业者能力评估等各方面的综合考核，为切实可行的社会公益项目提供启动资金支持、人才智力支持等，培育一批新的社会企业家。

二是专业人才的培养机制。专业人才是社会企业发展的支撑人物。一方面，政府可以通过设立专业人才培养专项资金，为社会企业的专业管理人才提供薪酬及福利补贴，以吸引专业人才进入社会企业服务；另一方面，政府也可以通过举办各项技能项目培训班，提高现有社会企业管理人员的专业素质和技能，以适应社会企业市场化、规范化发展的要求。

三是志愿者的培养机制。志愿者是社会企业发展的重要人力资源，志愿者的数量与质量对社会企业本身的发展以及社会企业开展社会扶贫项目都具有不可忽略的影响。因此，政府需要将志愿者的培养计划纳入其工作任务中，加强与非政府组织的合作，推出具有特色的志愿者计划和活动，鼓励更多的社会公众加入到志愿者服务的队伍中，持续有效地弘扬和鼓励志愿者精神；建立志愿者岗前培训和集中轮训长效培养机制，多渠道筹集培训经费，不断提高志愿者的能力和素质；制定志愿者激励机制，对于优秀的志愿者给予一定的物质或名誉奖励，以激发志愿者参与社会企业服务、参与社会扶贫事业的热情。

4 建立健全社会企业宣传机制，为社会企业参与社会扶贫提供舆论支持

社会企业的产生与发展在很大程度上需要依赖良好的外部环境，需要社会公众的支持与认可。政府重视对社会企业的形象宣传，有利于社会企业在良好的社会氛围下成长；反之，社会企业的发展则会受到社会的阻碍。当前，我国社会公众对社会企业的性质、运行机制等都缺乏足够的了解，也缺少正规的了解渠道，导致一部分社会公众对社会企业产生了不信任和怀疑，社会企业发展面临着不利的外部舆论环境。因此，政府应该加大宣传力度，对社会舆论进行恰当的引导。

一是加强对社会企业的宣传，政府可以通过推出社会企业宣传短片、宣传手册，出版社会企业刊物，建立社会企业官方网站，举办社会企业与公众的交流会、论坛、研讨会等，让社会公众进一步了解社会企业，加深对社会企业性质、作用以及公益性理念的理解，从而消除对社会企业的偏见，正确认识社会企业的扶贫价值，为支持、配合社会企业发展提供舆论基础。同时，对于社会企业参与社会扶贫的成功案例和模式、社会创新的理念与实践，政府也应该加大推广与宣传力度，以促进不同领域、不同类型的社会企业之间相互学习、交流，探索出适合当地实际发展要求的社会扶贫模式。也就是说，要宣传和推广社会企业的概念和成功案例，增强社会企业的社会认识度和信任度。赵萌：《社会企业战略：英国政府经验及其对中国的启示》，《经济社会体制比较》2009年第4期。

二是加强对社会企业家的杰出代表、先进事迹和进取精神的大力宣传，以增加社会公众对该群体的了解和认识，转变对社会企业家的片面化的负面认知，为其发展和社会参与提供宽松的、良性的社会舆论环境。同时，也鼓励更多的社会公众加入社会企业家的队伍，投身社会公益事业。

总之，政府应该加大投入，重点宣传社会企业的公益品牌形象，宣传社会企业的宗旨和公益理念，对于社会企业的积极作用要给予较多的关注和报道，有关公众对社会企业的偏见和歧视要给予及时的澄清和纠正。