金融机构参与扶贫开发研究

改革开放以来，我国的扶贫事业取得了举世瞩目的成就，“贫困人口大量减少，贫困地区面貌显著变化”，但“扶贫开发工作依然面临十分艰巨而繁重的任务”资料来源于习近平同志于2015年6月18日上午在贵州召开的部分省区市党委主要负责同志座谈会上的讲话。。十八大报告明确提出到2020年“全面建成小康社会”的宏伟目标，这标示着“十二五”“十三五”时期是我国实现全面建成小康社会的关键时期。2011年，中央出台了《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》，开始了新一轮的十年扶贫开发工作，也标志着我国的扶贫开发工作进入“啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期”，也进入一个大有可为的重要战略机遇期。经过多年的扶贫开发工作，到目前为止，我国的贫困性质已然发生巨大变化，脱贫难度大幅增加，剩余贫困人口向局部地区集中，原来依靠行政主导、政策推动的反贫困治理机制遭遇越来越严重的困境和阻碍。2013年12月18日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，指出在当前和今后一个时期，扶贫开发工作“要进一步解放思想，开拓思路，深化改革，创新机制，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发〔2013〕25号）。《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》明确提出“完善金融服务机制”的目标部署，并强调金融扶贫的顶层设计和制度供给，将任务分解到中国人民银行、财政部等十余个单位和部门，这表明全面深化金融扶贫改革已经进入国家的政策视野。金融机构是农村市场主体参与扶贫开发的重要支柱，金融扶贫是我国扶贫开发工作的重要举措。参与扶贫开发工作的农村市场主体借助市场的力量，通过一种以金融为手段的激励机制，借助金融杠杆，实现脱贫致富。因此，在我国扶贫开发工作的新时期，研究金融机构参与扶贫开发工作的机制创新，探讨金融扶贫的内涵、意义、模式、经验、问题、机制等，具有重要意义。
一、金融扶贫的内涵及其作用方式
(一) 金融扶贫的发展历程
从1984年扶贫开发工作启动以来，金融扶贫始终贯穿我国扶贫开发工作的全程。1984年9月29日，中共中央、国务院发布了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，明确指出要加强扶贫开发工作的财政举措、金融举措，并明确金融部门在扶贫开发工作中的分工，要求金融部门要做出帮助贫困地区改变面貌的具体部署，并抓紧进行，保证实现。1994年4月，国家出台并开始实施《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》，要求继续执行扶贫贷款政策，“国家现在用于扶贫的各项财政、信贷资金要继续安排到2000年。以工代赈资金和‘三西’专项建设资金在规定期限内保持不变。适当延长开发周期长的项目的扶贫信贷资金使用期限”。《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》同时规定，国有商业银行要每年安排一定数额的信贷资金，在贫困地区有选择地进行项目贷款扶持。1997年，国家开始推行小额信贷试点工作，中国农业发展银行开展扶贫贴息的推广工作，并在各级政府扶贫办下设扶贫代理。1998年，该项工作改由中国农业银行推行，小额信贷直接到村入户。1999—2000年，中国人民银行先后出台了《农村信用社农户小额信用贷款管理暂行办法》和《农村信用合作社农户联保贷款管理指导意见》，农村信用社开始推广小额信贷业务，资金主要来源于中国人民银行发放的低息支农再贷款。
进入21世纪以来，我国政府在金融扶贫体制方面进行了很大力度的调整，开始逐渐减少行政干预，进一步健全和完善了符合市场经济要求、符合市场发展规律的金融扶贫体制。2001年，中国人民银行发布了《扶贫贴息贷款管理实施办法》，小额贷款到户工作的试点工作由中国人民银行和国务院扶贫办等部门联合推行，先后进行了“到户贷款”“项目贷款”改革试点工作和“奖补资金”等模式的试点工作，扶贫贴息贷款投放力度不断加大。从2006年起，扶贫贴息管理体制不断改革，金融机构的自主权日益加大，市场化运作空间越来越大，中央财政贴息力度亦越来越大，这些改革极大地调动了金融机构的积极性。中国人民银行副行长郭庆平表示，“扶贫贴息管理体制的不断改革，对调动金融机构积极性、完善扶贫贴息贷款良性循环发展机制、改善贫困地区人民生产生活条件、缩小地区贫富差距起到了重要作用。据人民银行初步统计，2010年末，全国扶贫贴息贷款余额246亿元，同比增长34.3%。”郭庆平：《积极主动做好扶贫开发金融服务工作》，http：//finance.ce.cn/rolling/201101/26/t20110126_16539470.shtml。
从2004年开始，中央开始推行农村金融体制改革。在2004—2010年连续多年的中央1号文件中，都明确提出要改革农村金融体制，重视中国农业银行等商业银行的金融扶贫作用，积极支持发展多种形式的农村金融组织、多样的农村担保和农村保险业务；积极探索建立商业性金融、合作性金融、政策性金融和小额贷款组织互为补充、功能齐备的农村金融体系。其中，2008年的中央1号文件还提出，要通过批量贷款的途径解决农村金融机构资金不足的问题。郭兴平：《新时期的金融扶贫：形势、问题和路径》，《农村金融研究》，2013年第5期。在此期间，开发性金融扶贫试点工作开始推行。2006年，国务院扶贫办与国家开发银行正式签订《支持贫困地区脱贫致富开发性金融合作会谈纪要》，这标志着开发性金融扶贫县级综合性试点项目率先启动。2013年，《“融资、融智、融商”开发性金融扶贫合作协议》由中国扶贫开发协会与中国开发性金融促进会联合签署，该协议的签署，意味着开发性金融扶贫开发事业向深度和广度的进一步扩展。
近几年来，金融扶贫作为一种扶贫开发工作的有效手段越来越被各级政府重视。2011年，中央出台了《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》，提出要继续开展金融服务，其举措是“继续完善国家扶贫贴息贷款政策。积极推动贫困地区金融产品和服务方式创新，鼓励开展小额信用贷款，努力满足扶贫对象发展生产的资金需求。继续实施残疾人康复扶贫贷款项目。尽快实现贫困地区金融机构空白乡镇的金融服务全覆盖。引导民间借贷规范发展，多方面拓宽贫困地区融资渠道。鼓励和支持贫困地区县域法人金融机构将新增可贷资金７０%以上留在当地使用。积极发展农村保险事业，鼓励保险机构在贫困地区建立基层服务网点。完善中央财政农业保险保费补贴政策。针对贫困地区特色主导产业，鼓励地方发展特色农业保险。加强贫困地区农村信用体系建设。”2013年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，提出要“完善金融服务机制”，要“充分发挥政策性金融的导向作用，支持贫困地区基础设施建设和主导产业发展。引导和鼓励商业性金融机构创新金融产品和服务，增加贫困地区信贷投放。在防范风险前提下，加快推动农村合作金融发展，增强农村信用社支农服务功能，规范发展村镇银行、小额贷款公司和贫困村资金互助组织。完善扶贫贴息贷款政策，增加财政贴息资金，扩大扶贫贴息贷款规模。进一步推广小额信用贷款，推进农村青年创业小额贷款和妇女小额担保贷款工作。推动金融机构网点向贫困乡镇和社区延伸，改善农村支付环境，加快信用户、信用村、信用乡(镇)建设，发展农业担保机构，扩大农业保险覆盖面。改善对农业产业化龙头企业、家庭农场、农民合作社、农村残疾人扶贫基地等经营组织的金融服务。”《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》明确规定，金融服务机制的完善工作由中国人民银行、财政部、民政部、中国银监会、中国保监会、国务院扶贫办、人力资源社会保障部、共青团中央、全国妇联、中国残联等部门联合执行。
2014年3月，中国人民银行、财政部、中国银监会、中国证监会、中国保监会、国务院扶贫办、共青团中央联合印发了《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》(银发〔2014〕65号)，其根据《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》和《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》要求，从健全金融组织体系、创新金融产品和服务、夯实金融基础设施、优化金融生态环境等方面确定了扶贫开发金融服务的十项重点工作。《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》强调要合理配置金融资源，创新金融产品和服务，完善金融基础设施，优化金融生态环境，积极发展农村普惠金融，着力支持贫困地区经济社会持续健康发展和贫困人口脱贫致富，并针对贫困地区经济社会发展的薄弱环节，确定贫困地区基础设施建设、经济发展和产业结构升级、创业促就业和贫困户脱贫致富、生态建设和环境保护等四个方面作为金融支持的重点领域。
2014年4月21日，国务院总理李克强主持召开了国务院常务会议。在会议上，李克强总理特别提出，要加强金融服务支持“三农”发展的具体措施，所有涉农金融机构都要努力往下“沉”，做到不脱农、多惠农。2015年1月20日，由中国扶贫发展中心与中和农信联合举办的、花旗集团基金会赞助支持的“第二届新时期金融扶贫论坛”在北京召开。此次论坛特别聚焦扶贫小额信贷领域，邀请了来自国务院扶贫办、中国人民银行、国家开发银行、中国进出口银行、中国农业银行、邮储银行、贵州省农信社联合社、中国人寿等机构的代表，共同探讨“新时期金融扶贫的创新与发展”。《国务院扶贫办：预计今年小额信贷规模达2000亿元》，http：//www.zhhz.com/dz/html/201501/23/content_102077.htm。
(二) 金融扶贫的理论内涵
从上述金融扶贫的发展历程来看，作为扶贫开发工作的重要举措之一，金融扶贫始终贯穿我国扶贫开发事业的全程，诸多文件和政策对金融扶贫的重要性、必要性以及如何开展金融扶贫展开了大篇论述。但纵览官方文件，金融扶贫工作开展30多年来，诸多文件中一直没有对“金融扶贫”有一个准确的、正式的官方界定。笔者通过查阅以“金融扶贫”为主题词的中国知网上的所有论文，发现学术界亦没有形成被理论学界广泛认可的“金融扶贫”的概念界定。每个作者都是从各自的研究视角出发，通过对政府文件中有关“金融扶贫”的论述进行总结和概括，形成自己的概念描述。相对而言，笔者倾向于郭兴平对“金融扶贫”的概念界定。他认为，从资金来源的角度讲，金融扶贫是相对于财政扶贫而言的，在这个意义上，金融扶贫是指通过信贷、保险等形式，重点满足贫困地区、贫困人口的生产型金融需求，推动“造血式”扶贫模式的发展，以缓解长期困扰农户的资金投入问题，通过为贫困人口创造更多的谋生机会，来提升贫困人群的自我发展能力，从根本上改变贫困地区的面貌。郭兴平：《新时期的金融扶贫：形势、问题和路径》，《农村金融研究》，2013年第5期。概括而言，金融扶贫具有以下三点明显特征。
1. 不同于财政扶贫模式，金融扶贫以金融系统为依托
财政扶贫模式指的是一种通过专项转移支付、财政、税收优惠等方式向贫困地区实行倾斜，加强和夯实贫困地区基础设施建设，推动贫困地区经济发展，不断提高贫困人口的生活质量，增强其自我发展能力，缩小贫困地区与发达地区差距的扶贫模式。一般而言，财政扶贫通过各级政府之间特别是各级扶贫办公室之间层层相传的纵向科层体系展开实施，其扶贫资金来源于两大层面：一是国家的财政专项扶贫资金，主要包括发展资金、以工代赈资金、少数民族发展资金、“三西”农业建设专项补助资金、国有贫困农场扶贫资金、国有贫困林场扶贫资金和扶贫贷款贴息资金等；二是地方财政自筹扶贫资金等。金融扶贫则是以遍布于农村各乡镇的众多金融服务机构网点为服务依托，这些金融服务网点以农业银行为主，各地农村信用社、村镇银行以及其他各种类型小额贷款公司为辅组成农村扶贫工作金融服务体系。其资金来源渠道具有庞杂、多元化的特点，这些资金以上述金融服务体系为依托，通过小额贷款和项目贷款等金融业务，注入农村扶贫开发事业中，助力贫困地区和贫困群体脱贫。
2. 不同于行政干预，金融扶贫坚持市场导向
长期以来，我国的扶贫开发工作形成了除金融扶贫之外的财政专项扶贫、整村推进扶贫、产业扶贫等多种扶贫模式，这些模式大都以政府政策性干预为主要推力，带有浓厚的行政干预色彩，而金融扶贫坚持市场导向，其利率标准完全按照市场化原则制定，更重要的是，随着农村金融体制改革的深入，越来越多的社会力量加入农村金融服务体系，农村金融市场逐步放开，传统金融机构的垄断格局彻底打破。
3. 不同于“输血式”扶贫模式，金融扶贫强调“造血式”扶贫
其他扶贫模式一般以财政补贴方式为手段，或多或少地都带有一定的“输血”性质。由于其完全市场化的操作方式，金融扶贫通过信贷业务向贫困地区或贫困群体发放扶贫资金，其目的除了帮扶贫困地区和贫困人群外，更重要的是希望能形成扶贫信贷资金的良好自我循环机制，保持扶贫资金的持续盈利能力，实现农村金融服务机构的良性、可持续发展。因此，金融扶贫强调扶贫资金的“造血”能力，希冀通过信贷资金提升贫困地区和贫困群体的自我发展能力。
(三) 金融扶贫的体系构成
一般而言，金融扶贫的体系由政策性金融、商业性金融和合作性金融组成。2014年3月，中国人民银行等多部门联合印发的《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》(银发〔2014〕65号)指出，做好扶贫开发金融服务工作的基本目标之一是使“金融扶贫开发组织体系日趋完善”，“形成政策性金融、商业性金融和合作性金融协调配合、共同参与的金融扶贫开发新格局”。从《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》我们可以看出，政策性金融、商业性金融和合作性金融三者共同构成我国金融扶贫的金融体系。
政策性金融是指在国家中央政府的支持下，以国家信用为基础，运用各种特殊的融资手段，严格按照国家法规限定的业务范围、经营对象，以优惠性存贷利率，直接或间接为贯彻、配合国家特定的经济和社会发展政策而进行的一种特殊性资金融通行为。百度百科：http：//baike.baidu.com/link?url=7SZHPOdOrxkxN93MW9rSjM0G76KSZVfddgJrmK_Ano6LtXm1Vcs7WVGMPIyJ0JF97xWWY83jwxZyk7eSqyl3Ea。一般而言，政策性金融是为了实现产业政策等特定的政策目标，如为了培养特定的、在特定区域具有战略性意义的产业而采取的利率优惠、有选择性的投入等金融手段。政策性金融的资金一般都由政府财政拨付，凸显了政策的控制性。另外，经营目标的非营利性、融资原则的非商业性、业务范围的确定性均体现出政策性金融的独特特征。我国于1994年初设立了国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三家政策性银行。当前提供金融扶贫服务的主要是中国农业发展银行。
商业性金融是指在国家产业政策指导下，运用市场法则，引导资源合理配置和货币资金合理流动等经济行为而产生的一系列货币商业性金融活动的总称。百度百科：http：//baike.baidu.com/view/3839450.htm。不同于政策性金融，商业性金融的决策主体不是国家政府而是各大国有商业银行，其经营目的是追求利润的最大化，以资金的营利性、安全性和流动性为经营原则。概括而言，商业性金融参与扶贫开发工作是在扶贫政策和国家产业政策引导下自主决策实现。
合作性金融具有合作经济的基本内涵和特征。农村信用合作社作为我国农村合作性金融的主体，有由农民入股、由社员民主管理、主要为入股社员服务三方面的典型特征。刘静：《连片特困地区新型农村金融支持体系构建研究》，湖北民族学院硕士论文，2014年。在现阶段，合作性金融一般泛指农村微型金融，这是一种为解决农村金融发展滞后、广大农民特别是贫困农户难以获得金融服务问题而兴起的金融形式。微型金融机构可分为公益型微型金融机构和商业型微型金融机构两种。其中以扶贫为首要任务的公益型微型金融机构的主要类型有小额信贷、社区发展基金、贫困地区村级发展互助资金、农村资金互助社。黄承伟、陆汉文、刘金海：《微型金融与农村扶贫开发——中国农村微型金融扶贫模式培训与研讨会综述》，《中国农村经济》，2009年第9期。通过服务“三农”和助力小微型企业，微型金融机构在扶贫开发工作有着不可忽视的地位，这些微型金融机构通过直接贷款的方式填补了政策性金融机构、商业性金融机构扶贫的空白。
(四) 金融扶贫的作用方式
自从我国开始金融扶贫以来，金融业便与贫困地区的发展和贫困群体的生活息息相关。国家逐步建立起了一系列完整的金融扶贫体系，加强了金融扶贫的力度，这些对促进贫困地区的发展、促进农民增收起到非常重要的作用。总的说来，金融在扶贫中的作用方式有两种：第一种，通过金融的发展来促进经济的增长，是一种间接的作用方式；第二种，通过金融贷款直接服务于贫困地区和贫困群体，是一种直接的作用方式。
第一种，通过金融的发展来促进经济的增长。这是一种金融业、金融机构间接作用于反贫困的方式。金融业间接作用于反贫困，即通过金融业自身的发展以促进国民经济的发展，这样一方面国家可用于支配的财政收入增加，可用于国计民生的资金也会增加，因此，国家可通过政策性的转移支付加大贫困地区的扶持力度。同时，国民经济的发展有利于国家加大发展社会保障事业的力度，如低保、医疗等，这将有利于更广大范围的贫困群体被纳入到国家社会保障体系内，并且加大了保障的力度。另外，国民经济的增长将为贫困群体提供更多的就业机会和就业岗位，从而实现贫困群体自力更生，跨越“输血式”的被扶贫方式，而真正能够“造血”，依靠自身能力脱贫。
第二种，通过金融贷款直接服务于贫困地区和贫困群体，即金融业通过信贷的方式，直接参与到反贫困的事业当中。金融机构可以向有资金需求的贫困群体提供借贷服务，贫困群体手里有了资金：一方面可以继续学习，提高自身的文化资本和人力资本，掌握先进的知识和技术，从而提高自身反贫困的能力；另一方面可以直接将借贷而来的资金投入生产经营，从而脱贫致富。
有学者周孟亮、彭雅婷：《我国连片特困地区金融扶贫体系构建研究》，《当代经济管理》，2015年第4期。将金融机构分为大型商业性金融机构、微型商业性金融机构、政策性金融机构等几类，并从这几种类型分别总结金融机构在扶贫当中的作用方式。
大型商业性金融机构参与扶贫的模式为“大型商业性金融机构+龙头企业(专业合作社、微型金融机构)+贫困户”。在这个模式里，大型商业性金融机构充当了“取款机”的角色，为龙头企业、专业合作社及微型金融机构提供资金，而这些中间机构又直接与贫困户联系在一起，因此大型商业性金融机构通过信贷方式直接参与到反贫困的事业当中。龙头企业是国家反贫困的重要载体，它们一头与市场相连接，一头与贫困户相连接。大型商业性金融机构通过直接贷款于龙头企业，有利于龙头企业的发展，从而带动与之相关的贫困经济的发展，为贫困户提供更多的就业机会。专业合作社作为农户自组织而成立的农产品生产、销售的组织，有助力于集中当地的产品优势，打造集中效应，从而更好地服务于农民，促使其增收致富。大型商业性金融机构直接将资金贷给这些专业合作社同样对当地的产业和农户产生重大的影响。此外，一些微型商业性金融机构，由于其自身缺乏资金来源，但相较于大型商业性金融机构，又具有灵活性，与农户有着更密切的联系。因而大型商业性金融机构贷款于微型商业性金融机构，便能够使资金使用更灵活，更贴切于农户的真实需求，且降低了交易的成本。
微型商业金融机构参与扶贫事业的作用方式则更加直接和简捷。“我国的微型金融机构主要有村镇银行、小额贷款公司以及NGO小额信贷机构”周孟亮、彭雅婷：《我国连片特困地区金融扶贫体系构建研究》，《当代经济管理》，2015年第4期。，不同于大型商业性金融机构的雄厚财力，微型商业性金融机构的资金有限，但微型商业性金融机构具有小而灵活的特征，在直接作用于扶贫方面有着不可替代的作用，它聚少成多，成了金融扶贫事业当中不可忽视的力量。微型商业性金融机构在大型商业性金融机构扶贫的大框架中起到了查漏补缺和填缝剂的作用，为那些游离于大型商业性金融机构视野之外的小企业及农户提供了资金扶持。
政策性金融机构与前二者都不同，它既负有政策性的使命，但同时在操作时又会兼顾一部分经济利益。政策性金融机构是由政府创立的，或者是由政府参股、支持或者担保的。相对于大型商业性金融机构和微型商业性金融机构，政策性金融机构在国家政策方针的影响下，往往投资于那些关系国计民生的、商业性金融机构因其商业回报低、投资期限长不愿投资的重要产业以及基础设施建设。
除了政策性金融机构、大型商业性金融机构以及微型商业性金融机构之外，内生性的互助金融组织则通过合作、互助的方式反贫、减贫。这些内生于农民之间的互助金融组织植根于农户之间的相互熟悉、非正式制度的约束以及村民之间互助互信的传统。目前我国主要的内生性的金融互助组织主要有“农村资金互助社、农民资金互助社以及贫困村互助资金”周孟亮、彭雅婷：《我国连片特困地区金融扶贫体系构建研究》，《当代经济管理》，2015年第4期。等。这种内生性的互助金融组织能够为贫困群体提供高频率、小额度的资金帮助，在扶贫事业中的作用不可小视。但是由于其天然的非正规性，因此也存在着一些缺陷，需要一定的手段使其规范化的同时又不损害其互助的优势和特点。
二、金融扶贫的现状及江口县经验
(一) 当前金融扶贫的发展现状
自开始金融扶贫以来，国家的金融政策和金融体系日臻完善，金融扶贫实践不断深入，促进了农民增收、农业增效，农村发生了较大的改变。
1. 金融扶贫体系逐渐完善
1984年，《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》开启了中国大规模扶贫开发的步伐，也是从这时开始，金融扶贫便有了扶贫的应有之意，从此金融体系开始大刀阔斧地对自身进行改革，以适应金融扶贫事业的需要。
2014年，《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》里明确指出，政策性金融的导向作用进一步显现，商业性金融机构网点持续下沉，农村信用社改革不断深化，新型农村金融机构规范发展，形成政策性金融、商业性金融和合作性金融协调配合、共同参与的金融扶贫开发新格局。
至今，中国的银行业已经建成多层次的银行体系，包括政策性银行(如国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行)、大型商业银行(如中国工商银行、中国银行、中国农业银行、中国建设银行、交通银行)、中小商业银行(如城市商业银行)、农村金融机构(如农村信用社、农村商业银行、农村合作银行、村镇银行和农村资金互助社)和外资银行等。银行机构之间合作竞争，金融服务范围不断扩大，对贫困地区及贫困群体的信贷规模和范围越来越大，为金融扶贫提供了基础和保障。
2. 金融服务方式多元化
在金融业的体系逐渐完善的同时，我国的金融服务方式也日益多样化，尤其在对贫困地区和贫困群体的服务上越来越具有针对性，并且更贴近于老百姓的需求以及扶贫开发工作的需要。
在我国开始大规模地开展扶贫开发工作之初，最主要的方式便是以工代赈和信贷扶贫。如1991—1994年，国家每年安排1亿元资金采取以工代赈的方式，帮助地处边远、自然条件较差的国有农牧场改变面貌。其后，《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》明确指出，从1994年起，再增加10亿元以工代赈资金、10亿元扶贫贴息贷款，执行到2000年。今后随着财力的增长，国家还将继续增加扶贫资金投入。《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》指出，要继续深入执行信贷扶贫政策。信贷扶贫的资金主要来源是政策性的信贷业务，由国内的相关金融机构发放。其发放形式主要有两种：一种是贷款于贫困户的小额信贷；一种则发放于龙头企业以及用于基础设施建设。《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》还提出，银行扶贫贷款与财政扶贫资金、以工代赈三者要密切结合，提高资金使用的整体效益；银行扶贫贷款要用于经济效益较好、能还贷的开发项目；财政扶贫资金主要用于社会效益较好的项目；新增的以工代赈主要用于修筑公路，以及解决人畜饮水困难；要重点修筑县乡之间的公路和通往商品产地、集贸市场以及为扶贫开发项目配套的道路。其后，《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》指出，要“继续安排并增加扶贫贷款”，要逐年增加扶贫贷款总量，并且对某些项目，可以根据情况适当放宽贷款条件、延长贷款时间，积极推进小额信贷，并且扶贫贷款执行统一的优惠利率，优惠利率与基准利率之间的差额由中央财政补贴。《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》进一步明确提出了“金融服务”的要求：继续完善国家扶贫贴息贷款政策。积极推动贫困地区金融产品和服务方式创新，鼓励开展小额信用贷款；尽快实现贫困地区金融机构空白乡镇的金融服务全覆盖；发展农村保险事业，鼓励保险机构在贫困地区建立基层服务网点；完善中央财政农业保险保费补贴政策，鼓励地方发展特色农业保险；加强贫困地区农村信用体系建设。2014年，《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》又对金融服务的目标提出了更具体的要求：到2020年，具备商业可持续发展条件的贫困地区基本实现金融机构乡镇全覆盖和金融服务行政村全覆盖，建成多层次、可持续的农村支付服务体系和完善的农村信用体系，贫困地区金融生态环境得到进一步优化。由此可以看出，随着金融扶贫事业的推进，金融扶贫经历了从最初简单的信贷优惠到现在更广意义上的金融服务，这不仅是一种金融扶贫事业纵向的深化，改变了以往单一的从上而下的模式，变成了一种从上而下、从下而上相结合的扶贫政策模式，也是一种广度上的拓展，从原来简单的信贷优惠到现在涉及方方面面的金融服务(包括金融体系、金融网点、信贷业务、农村农业保险等在内的综合性的金融扶贫服务)。
3. 扶贫贷款力度不断加大
在国家扶贫政策的引导下，我国对贫困地区及贫困群体的贷款发放金额不断增加，机构工作机制不断规范，以确保资金能找准贫困地区和贫困群体，确保贫困地区和贫困群体能真正地受益于金融扶贫资金。为了做好金融扶贫工作，各金融机构目标明确，创新方法和模式以不断加大扶贫资金的投入。尤其在《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》的指导下，各金融机构主要针对国家14个连片特困地区，针对性地开展了不同的金融扶贫方案。中国农业银行甘肃分行推出了依托政府担保公司发放小额到户扶贫贷款的“双联贷”模式，累计投放资金197亿元，惠及甘肃58个贫困县8790个贫困村的28.5万农户。中国农业银行贵州分行则针对扶贫生态移民工程，投放贷款6.4亿元，惠及4.24万搬迁农户。按照中国农业银行的数据，截至2015年3月末，中国农业银行在连片特困地区的贷款余额已达4633亿元。中国银行业监督管理委员会：《农业银行：加大改革创新力度强化“三农”金融服务》，http：//www.cbrc.gov.cn/chinese/home/docView/1810591C3479439EB9170E770095CC59.html。2011年，四川省辖区内的中国农业银行出台了《关于加强集中连片特困地区金融服务工作的实施意见》和《关于做好集中连片特困地区农户金融服务工作的意见》，提出了“四新”的精准策略，即与政府共搭扶贫新平台、共探扶贫新模式、共创扶贫新品牌和共商扶贫新规划。目前，四川省中国农业银行创新了许多金融品牌，如“巴山惠农贷”“巴山兴业贷”等。截至2014年，四川省中国农业银行共对省内88个贫困县贷款765亿元。《农行省分行加强集中连片特困地区金融服务》，http：//www.scfpym.gov.cn/show.aspx?id=39141。
4. 扶贫信用体系建设日趋完善
扶贫信用体系的建设与扶贫开发的效果息息相关。扶贫信用体系不仅决定了金融扶贫的资金走向，而且决定了贫困地区和贫困群体能否获益以及获益多少。扶贫信用体系建设成为金融扶贫的一个前提和基础。鉴于此，首先全国大范围地开展了贫困地区的信用评级与精准扶贫的对接工作，一些地区的“信用户”“信用村”“信用镇”的评选就是针对此目的而开展的。在广西田东县，首先通过整合信息资源，建立起了扶贫信用信息系统。此系统的内容包括农户家庭收入、道德品质、社邻关系等与信用相关的信息。根据扶贫信用信息系统的信息，再通过民主评议的方法，确定农户的贫困程度及偿还能力等，从而能够正确甄别信用好的贫困农户。紧接着，开展信用评级，发放扶贫小额贷款。在具体的经济实践中，农户通过多次累积的信用记录分数来评定信用等级，从而获得相应的贷款额度，这样能确保精准识别扶贫对象、信贷资金的回流以及扶贫资金的再投入，形成农村信用体系和金融扶贫的良性互动。《创新机制精准扶贫》，http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201501/31/t20150131_4480554.shtml。
5. 金融扶贫模式不断创新
在原有的金融扶贫模式的基础上，各金融机构对如何介入扶贫、如何更好地扶贫、如何让扶贫更有效果方面不断创新。青海省辖区内的中国人民银行在全省范围内推行了“牧户+农村专业合作社+财政资金担保+信用工程”“公职担保+牧户”“补助抵押+农户贷款”“信用村+信用贷款”等特色支农扶贫信贷模式，大力推广农户小额信用贷款、农户联保贷款、农户个体工商户贷款和农户抵押贷款等。《青海省创新金融扶贫新模式》，http：//finance.jrj.com.cn/2015/02/07021718832597.shtml。四川省辖区内的中国农业银行在甘孜州创新提出“公务员+农户联保”的农户小额贷款模式、“公务员+农户”的稻城模式、“农行+妇联+农户”的合作模式（以农村妇女小额担保贷款大力推动农村妇女创业扶贫活动）。《创新金融扶贫模式农业银行实现精准扶贫》，http：//money.163.com/15/0825/16/B1SJT3P100253B0H.html。这些模式的创新有力地解决了当地贫困农户贷款难、担保难、贷款成本高等问题，对金融扶贫事业提出了新的可供借鉴的思路。
(二) 江口县金融扶贫典型案例
江口县位于贵州省东北部，地处贵州高原向湘西丘陵过渡的斜坡地带。全县辖2镇、7乡、71个行政村、8个街道(社区)，是一个多民族聚居区，有土家族、苗族、侗族、仡佬族、羌族等14个少数民族。截至2013年，全县总人口23.7万人，其中少数民族人口占总人口的52%。江口县坐落在国家级自然保护区、联合国“人与生物圈”保护网成员、中国五大佛教名山、中国唯一的弥勒道场梵净山下，是全国低碳旅游示范区、全国精品旅游示范区、中国摄影家协会创作基地、全国青少年户外运动基地、贵州省写作学会创作基地，被誉为全国100个最美丽的地方和佛光之城，是贵州省“长寿之乡”，是乡村旅游扶贫政策的发源地，是首批全省金融扶贫示范县。2012年，在国家开发银行贵州省分行、贵州省扶贫办的大力支持下，江口县按照“政府主导、市场运作、融资推动”的原则，以农业产业化扶贫为主要手段，促进信贷资金与扶贫资金及其他渠道专项资金的整合，启动了金融扶贫工作。几年来，江口县的金融扶贫取得了巨大进展，其中寨沙侗寨的旅游开发是其金融扶贫的典型案例。
位于佛教名山梵净山脚下的寨沙侗寨，是一个以侗族为主要人口的村寨，村寨面积约为97亩，全寨74户274人中，侗族有216人，约占总人口的78.8%。好搜百科：http：//baike.haosou.com/doc/47675384983189.html。2009年前，寨沙侗寨原是太平镇梵净山村的一个普通少数民族村寨，房屋破旧、建设无序、道路狭窄、环境脏差、生活贫困落后，与梵净山周边村寨无异，村民的收入主要以传统农业耕作、砍山卖材和到梵净山当挑夫为主，村民年人均收入不足2000元，是一个名副其实的贫困村。
从2010年至今，国家旅游局、贵州省扶贫办定点帮扶江口县，在政策、资金上给予江口县大力支持。2011年11月，《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011—2020年)》，要求铜仁先行试行；2012年1月12日，国发〔2012〕2号文件明确要着力“打造梵净山精品旅游景区”。铜仁市委、市政府深入推进建设梵净山“金三角”文化旅游创新区建设，提出把江口建设成为国内一流的营养健康+休闲度假旅游目的地和生态文化魅力城市，把梵净山打造成世界级城市“会客厅”。得这一政策的惠顾，在国家旅游局、贵州省扶贫办等部门的支持下，江口县委、县政府通过多种渠道整合项目资金，使寨沙旅游区环境和服务功能得到极大改善，先后修建了风雨桥、吊桥、侗寨停车场、江梵旅游公路、梵净山旅游环线公路、盘溪至黑湾河景观大道等，以招商引资为抓手，积极实施旅游大项目带动战略。
寨沙巨变的最初动力是利用金融扶贫资金1200万元，对40多户贫困农户家的房屋进行统一规划，撤旧立新，进行改造，既保留了原来木楼古色古香的民族传统，又对整个村落进行了整体包装。借力金融扶贫建设项目，共投入5900万元资金用于寨沙侗寨乡村旅游建设。扶贫资金主要用于贫困农户开办农家乐贷款贴息，基础设施建设和旅游村寨的绿化、美化、亮化，修通了连接村寨的进组入户路，还建设了四合院、侗寨钟鼓楼、民族风情表演场、停车场，在寨门前种植绿树红花，建起了长2000多米的防洪大堤，以及民族风雨桥和河畔亭、廊、台。现在的寨沙侗寨，家家窗明几净，处处鸟语花香，没有一个村民乱摆乱放，乱扔乱丢，到处干净整洁。扶贫带来的不仅是环境的改变，还是村民文明程度的提高。
民俗旅游是寨沙侗寨村民的一次觉醒。把到云南、广西、贵州省凯里市等地学习来的歌谣融入本地特有的物质文化，加大对文化旅游产业的营销，是寨沙人对未来扶贫格局的一次重新构建。他们从黎平县聘请侗族大歌专业教师为农户培训表演才艺，重点打造了一批具有民族特色的《侗族大歌》《踩堂舞》《芦笙表演》《拦门敬酒歌》等，邀请全国百名名家看寨沙，以做好寨沙侗寨的推介，先后邀请中央电视台向全国播出的《美丽中国乡村行》栏目组、全国知名网络媒体走进梵净山、走进寨沙侗寨，举行大型演艺活动，力求把寨沙旅游业做大做强，让游客知道并愿意到寨沙来住农家屋、吃农家饭、干农家活、享农家乐。
把侗家文化融进寨沙侗寨启动金融扶贫助力乡村旅游以来，共计投入资金5900万元，其中3200万元为金融扶贫贷款，1600万元为财政扶贫资金，1100万元为农户自筹资金。《“扶”出来的新生活——江口县金融扶持寨沙侗寨发展乡村旅游产业》，http：//www.xbkfw.cn/article_23129_1.html。寨沙作为全省“四在农家·美丽乡村”重点试点村、铜仁市乡村旅游样板村，实行“政府+公司+农户”的经营模式，是村民们的一个大胆探索。通过金融扶贫打造乡村旅游，寨沙侗寨被成功创建为AAA级景区，并被授予全国金融扶贫乡村旅游示范点和贵州省“四在农家·美丽乡村”示范点，帮扶发展56户“农家乐”，户均年纯收入达到15万元。资料来源于江口县扶贫办资料《金融扶贫助推旅游产业快速发展》。
(三) 江口县金融扶贫的经验总结
江口县金融扶贫工作的最大亮点在于其组建了“四台一会”，细化了融资平台、担保平台、管理平台、公示平台和信用协会工作制度，分类建立了贷款投放及还本付息机制，建立了三级风险分担与补偿机制、资金补偿机制、信贷资金运营机制、社会公示和联合监督机制。其中，组建“四台一会”是江口县金融扶贫工作的特色所在。
第一，组建融资平台。明确由江口县梵净山旅游投资开发有限公司作为融资平台。梵净山旅游投资开发有限公司2007年3月组建，2007年8月正式注册成立，登记注册资本5000万元，2012年1月增资注册到16亿元人民币，实现固定资产投资11.17亿元，货币资金投资4.83亿元。该公司性质为国有独资，经营范围为：城市基础设施建设，旅游、教育、卫生基础建设，交通、水电能源开发利用，农、林、牧、渔业投资开发利用，房产及土地资源(储备)开发，旅游项目(产品)开发，资产置换、投资担保、资金转借，供水、污水及垃圾处理。按照现代企业管理制度的相关要求，公司设立“两会一班子”的经营管理机制。梵净山旅游投资开发有限公司根据县扶贫办提供的用款人(农户、合作社或中小企业)融资计划统一向国家开发银行申请贷款、发放贷款及还款付息，并作为借款人承担借款人的责任和义务，对用款人实施银行式管理，监督用款人的资金使用及回笼全过程，切实保障贷款资金专款专用。
第二，组建担保平台。明确由梵净山担保有限公司作为担保平台。江口县梵净山担保有限公司是由江口县人民政府出资组建的政策性非营利担保机构，为国有独资企业，2012年5月正式挂牌营业，注册资本6300万元，现有员工16人，专科以上学历10人，主营业务为贷款担保、票据承兑担保、贸易融资担保、项目融资担保、信用证担保及其他融资性担保业务。兼营业务为：诉讼保全担保；投标担保；预付款担保；工程履约担保；尾付款如约偿付担保等履约担保业务；与担保业务有关的融资咨询、财务顾问等中介服务；以自有资金进行投资；监管部门规定的其他业务。梵净山担保有限公司负责保前调查和担保确认。贷款发放前，它负责审核管理平台所提交的申请资料；贷款发放后，它负责保后监管、协助融资平台和管理平台做好贷后管理等一系列工作。
第三，搭建管理平台。明确由县扶贫办牵头，畜牧局、茶叶局、文广局及相关乡镇(街道)共同组成的管理小组作为管理平台。县扶贫办负责全县扶贫产业规划，对扶贫项目全过程进行监督，负责牵头建立农产品价格预测机制，审核确认生态茶产业、畜牧业、乡村旅游业等产业部门向投资公司推荐的用款人材料，督促投资公司切实履行借款人和融资平台的责任，引导管理生态茶产业、畜牧业、乡村旅游业健康、持续发展。
第四，搭建公示平台。由县畜牧局、茶叶局、文广局及相关乡镇(街道)在扶贫资金安排到位后15日内，将项目名称、资金安排等情况向社会公开。项目开工建设后，实施单位要建立扶贫项目公示牌，公开项目负责人、建设内容、规模、投资额度、主管单位等信息。
第五，组建信用协会。由投资公司牵头建立行业和村级信用协会，在建立公示平台的基础上，推进农村信用体系建设。对诚实守信、按期还款的用款人，优先考虑续贷或增加贷款额度。对恶意拖欠资金、有不良记录的用款人，在公示平台上予以公示，并明确不受理次年的贷款申请。
在上述机制的作用下，截至2014年7月，江口县先后与国家开发银行贵州省分行、江口县农村信用合作联社等金融机构开展“政银担”合作，共完成了茶产业、乡村旅游、特色养殖、果蔬产业等四大产业农户，以及产业企业、合作社、家庭农场扶贫贷款1.98亿元（其中，国家开发银行1.5亿元，信用社0.48亿元），累计服务小微型企业、合作社、家庭农场和产业农户1655户，其中小微型企业66家7470万元，合作社43户1450万元，产业农户和家庭农场1546户10 880万元，带动贫困农户4620户16 170人增收，带动2310户3680人就业，形成了“产业带动创业、创业促进就业、就业推动产业”的良性互动机制，推动了扶贫开发和县域经济的发展。
通过金融扶贫，江口县整合部门资金3.5亿元，激活民间资金13亿元，建成茶园面积11.2万亩，建成万亩茶园基地3个、千亩茶叶专业村21个，“梵净山茶”系列产品、“梵净山翠芽”“武陵藤茶”“页岩珍珠红”在2012年上海、重庆国际茶叶博览会名茶评选中获得4金3银，“页岩珍珠”和大众茶在第二届“国饮杯”全国名优茶评比中均获“特等奖”；发展年出栏1000头以上的江口萝卜猪标准化规模养殖场3个，年出栏100头至300头的小型养殖场15个，年出栏50头以下的散养户1200余户；发展“农家乐”、乡村旅馆176家，农家购物店82家，参与到乡村旅游服务行业中的人数为4170人，人均年平均收入16 600元。
在与江口县扶贫办工作人员的访谈中，他们对江口县金融扶贫工作的相关经验做了细致总结，主要表现在以下四个方面。
第一，服务大局，科学谋划，选准产业。为充分发挥扶贫资金的杠杆作用，实现扶贫资金效益最大化，江口县对产业布局进行了深入的调查研究。针对“八山一水一分田”的县情，明确了“山上栽果栽茶，山下种菜种瓜；抓好核心区，带动辐射区，实现全覆盖”的总体思路；明确了以乡村旅游业和生态茶产业作为县域经济支柱产业，培育生态果蔬产业后续支柱产业；编制了“两区四带一基地”(即闵孝果蔬示范园区、怒溪生态茶示范区；民和至官和中药材产业带，德旺至闵孝核桃产业带，县城至梵净山乡村旅游带，环梵净山冷水养殖带；桃映萝卜猪示范养殖基地)。到2016年实现“人均一亩生态茶、人均一头萝卜猪”和“到2018年全面建成小康社会”的目标。
第二，整合资源，跟踪过程，确保安全。为配合金融扶贫工作，江口县对涉农资源进行了有效整合，切实增强了农业产业发展的合力，制定了着眼于产业农户、企业、合作社、家庭农场、农技带头人、种养大户等“六大扶持”政策，细化了融资平台跟进、财政扶持跟进、龙头企业跟进、技术培训跟进、诚信教育跟进、协调服务跟进“六个跟进”措施。县财政投资一个亿，搭建了担保平台，为产业农户和企业贷款提供担保。县财政每年安排1000万元作为产业发展基金，为产业发展夯实基础。同时，江口县组建了江口县农民专业合作社联合会(下设茶产业分会、萝卜猪产业分会、乡村旅游分会)，产业发展组织化程度得到提高；开展了“四项教育”活动(即形势教育、法制教育、诚信教育、科普教育)，群众的诚信意识和市场意识得到增强，“等、靠、要”和“盈利就笑、亏损就闹”的行为得到有效遏制；注重过程监管，对群众的贷款需求、贷款能力、贷款用途进行全方位调查和监管，确保金融扶贫贴息资金发挥效益。2013年，江口县先后组织群众31批6200人次外出参观学习，召开现场培训会106次，兑现茶园建设财政补助资金2000万元，兑现生态养殖发展补助资金720万元，兑现乡村旅游发展资金1200万。通过两年多的实践，江口县金融扶贫工作形成了“政府搭台、金融唱戏，扶贫牵头、各方协作”的良好局面。
第三，加强领导，明确责任，注重实效。江口县高度重视金融扶贫工作，成立了由县长任组长的试点工作领导小组，组建了“四台一会”，制定了融资平台、担保平台、管理平台、公示平台和信用协会工作制度，分类建立了贷款投放机制、贷款监管机制、还本付息机制和企业与农户合作机制。贷款投放机制由扶贫办牵头，县投资公司和信用联社配合下达年度和批次信贷计划；由产业部门和乡镇对扶贫贷款主体进行贷前调査、审核，县级抽査会审上报，审批后逐户投放。贷款监管机制由产业部门和乡镇对贷款资金使用进行跟踪监管，并建立台账，按季呈报监管报告；县级管理平台负责监管指导和抽査。还本付息机制由各乡镇、产业部门和代理行对辖区内贷款户的贷款资金使用进行跟踪监管，并按贷款性质和还款期限清收本息；对产业发展基础设施配套建设的贷款，由县财政局按还款计划每年将预算资金划入投资公司还款账户；贴息资金由扶贫办从县投资公司直接划入代理行还款账户。企业与农户合作机制由所在合作社和龙头企业在组织产品销售、加工等经营过程中从借款户应得收入中代扣代收，统一上缴代扣资金到投资公司还款账户。萝卜猪养殖企业向合作的萝卜猪贷款农户采取“四提供一回收一保底”(即企业向农户提供仔猪、提供饲料、提供药品、提供技术；统一回收；保底收购)订单生产模式。茶叶加工企业向合作的茶叶贷款农户签订“三统一、一确保”(统一种苗、统一肥料、统一技术；确保市场价收购)协议。果蔬加工企业对果蔬进行保底价回收，企业和农户实现双赢。
第四创新机制，完善政策，创建金融扶贫示范县。引导金融机构、担保机构创新金融产品，积极推进信用等级评定贷款、农产品收益权、农村“四权”新型抵押物等小额贷款工作，加大了“政银担”合作，完善了“四台一会”机制。完善金融扶贫贴息贷款政策，扩大贴息规模和额度，江口县每年安排不低于1000万元的财政专项扶贫资金用于贴息，确保了贴息资金按时足额兑现；对带动农户增收致畗效应明显的小微型企业按年利率5%的标准予以贴息；对贫困农户逐步推行小额贷款全额贴息；对产业农户、家庭农场、合作社按年利率5%的标准予以贴息。每年安排不低于300万元财政专项扶贫资金，建立了700万元县级担保贷款风险基金，健全了风险分散和补偿机制。逐步建立了产业项目金融化机制，推行贷款贴息、以奖代补等项目运行模式，每年产业项目金融化项目不低于3个(养殖业1个、旅游业1个、种植业1个)，累计安排产业项目金融化项目7个、涉及资金1050万元。2012年已兑现贴息资金436万元，2013年已兑现贴息资金926万元。2014年底，贷款余额1.31亿元，整合部门资金3.5亿元，激活民间资金13亿元，投入扶贫贴息资金975万元。
这些举措极大地促进了江口县扶贫开发工作的深入发展。2014年，在金融扶贫的带动下，全县农民人均纯收入达到了6172元，增长16.8%，增幅位居全市第一位、全省第二位；减少贫困人口1.15万人，贫困发生率降低到18%，下降了5.37%；全面完成巩固“减贫摘帽”工作目标任务，有效带动了全县生态茶产业、乡村旅游业、萝卜猪养殖等三大产业快速健康发展，进一步加快了“输血式”扶贫向“造血式”扶贫的转变。
三、当前金融扶贫存在的问题
目前，我国的金融扶贫体系初步建立。据不完全统计，我国的农村金融扶贫体系中已经具备808家村镇银行、7086家小额贷款公司和46家农村资金互助社刘静：《连片特困地区新型农村金融支持体系构建研究》，湖北民族学院硕士论文，2014年。。这些机构的建立和完善，说明我国的金融体系在扶贫工作中的队伍日益壮大，金融扶贫在我国的扶贫攻坚工作中必将起到越来越重要的作用。但是，不可否认的是，当前的金融扶贫仍存在许多的问题，主要体现在扶贫资金的瞄准度存在偏差、金融扶贫资金总量供求失衡、金融扶贫的生态环境有待改善等方面。
(一) 扶贫资金的瞄准度存在偏差
在当前扶贫工作的体系中，精准扶贫是当前政策体系和扶贫实践的重心所在。习近平同志于2015年6月18日在贵州召开的部分省区市党委主要负责同志座谈会上指出，“扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”。2014年，国务院扶贫开发领导小组办公室发布《建立精准扶贫工作机制实施方案》，表示为了实现中办发〔2013〕25号文件关于“建立精准扶贫工作机制的要求”，要“通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建精准扶贫工作长效机制，为科学扶贫奠定坚实基础”。《建立精准扶贫工作机制实施方案》（国开发办〔2014〕30号）。因此，当前扶贫开发工作的关键在于精准，精准贯穿于扶贫开发的各个环节。
作为扶贫开发工作的重要环节之一，扶贫资金的发放必须考虑资金的瞄准度。资金瞄准度主要从两个方面考量：扶贫资金的实际目标达成率和覆盖率。实际目标达成率是指扶贫资金发放到既定扶贫目标人群中的实际额度占资金总发放额度的百分比；扶贫资金覆盖率则是描述实际获得扶贫资金的贫困户占总需求人数的百分比。袁玥：《我国政府金融扶贫模式创新研究》，东北师范大学硕士论文，2012年。
就当前金融扶贫的现状来看，扶贫资金的实际目标达成率不容乐观，其主要原因在于地方政府的行政干预导致扶贫资金的短缺和挪用。在当前的扶贫体系中，地方政府有着较大的自主权和支配权。我国当前的扶贫资金来源包含几大方面：中国人民银行和中国农业银行的各类开发贷款、中国人民银行和中国农业银行的贴息贷款，以及当前农村金融扶贫体系中的各类贷款和互助资金，这些资金来源涉及中央政府、银行系统、地方政府三大层面。“当地方政府发现对扶贫贷款有太多的干预权，而又不必承担偿还责任时，就会以扶贫项目的名义，积极争取这块资金用于经济发展或是其他的方面”，黄焰：《行政主导与市场作用下的金融扶贫：莲花县案例》，《金融与经济》，2007年第10期。这就导致扶贫资金在地方政府的扶贫开发事件中经常性地被挪作他用。在当前行政体系占据绝对支配和主导地位的政治体系下，银行往往会屈从于政府层面的压力。同时，中央政府与地方政府的博弈是我国政治生态中的常见现象，银行为了更好地在地方开展工作，往往需要与地方政府保持密切关系，因此在中央政府和地方政府的博弈中，银行往往向地方政府倾斜。在这种背景下，银行一方面会迫于政府行政压力违规发放贷款，另一方面也会为了维持与地方政府的良好关系放松对扶贫资金的监管。这就导致大量扶贫资金的实际目标达成率成为问题，主要表现在：一是部分扶贫资金被地方政府挪为财政性开支，甚至被当作相关办公人员的工资、津贴进行发放，近年来的扶贫系统的贪腐案件大都与此有关；二是迫于政府行政压力，大量缺乏可行性论证、没有发展前景、劳民伤财的扶贫项目仓促上马，如近年来被连续曝光的“金银花”产业项目等。我们在实地调研中发现，很多贫困农户对政府极力宣传的产业化农业尚有质疑，其主要原因就在于以往的产业化失败的经历。在当前宣传和推广精准扶贫工作的过程中，有一点尤其需要注意的是扶贫资金的分散化、零碎化。很多地方政府在推进精准扶贫的过程中，要么是对“精准到户、建档立卡”工作的误解，要么是出于对违规发放资金行为的规避，简单地将上级发放的扶贫贷款或扶贫资金按贫困户人头平均发放现金。一方面按人头发放的扶贫资金过于零碎，每户只有甚至不到几万元，另一方面贫困户缺乏足够的能力理财，这种扶贫资金发放的方式最后结果依然是以往简单的“输血式”扶贫，零碎化的扶贫资金在扶贫开发工作中激不起半点浪花。
扶贫资金覆盖率不足与金融扶贫的银行主体密切相关。就扶贫信贷资金的设计初衷而言，其目的是支持贫困地区的贫困农户发展产业，开展各种增值创收活动。但是，相关调研表明，在全国范围内，贫困户在享受扶贫项目和资金方面不具有优先权，贫困地区的贫困群体和低收入人群在扶贫资金分配体系中没有获得优先照顾。毛孟毓、徐恺、夏树：《突破传统扶贫模式构建农村“穷人银行”》，《农民日报》，2007年7月11日。前文指出，金融扶贫体系由政策性金融、商业性金融和合作性金融构成。商业性金融机构的资金实力最为雄厚，在三大主体之间最具竞争力，争夺客户能力最强，因此，在扶贫开发工作中往往可以争取到收入相对较高、具有较强偿还能力且偿还贷款周期相对较短的优质客户；合作性金融机构出于盈利需求，但又由于其竞争力相对商业性金融机构而言较弱，所以往往选择向具备一定偿还能力的客户提供贷款，这需要承担相对较高的风险；而政策性金融机构往往侧重于贫困地区基础设施的贷款和投资。因此，贫困地区那些收入水平低、竞争能力稍弱或没有丝毫竞争优势、偿还能力弱、偿还周期长甚至无法预估偿还期限的贫困户，往往被排斥在金融扶贫体系之外，而这一群体往往是最需要扶贫资金的群体。根据扶贫开发工作的实践总结，贫困程度往往与获得的金融扶贫支持力度成反比。因此，在当前的金融扶贫领域，贫困户群体覆盖率不足是扶贫资金的瞄准度存在偏差的症结所在。
(二) 金融扶贫资金总量供求失衡
金融扶贫资金总量供求失衡是当前我国金融扶贫体系陷入的困境之一。金融发展水平与经济增长水平需求严重不匹配，特别是农村金融发展水平与扶贫开发所需的金融水平严重不匹配造成我国贫困地区，尤其是连片特困地区扶贫资金存在大量缺口。这个缺口的出现和存在，既与农村金融机构的萎缩有关，又与农村金融机构的运行效率不足密切关联。
近年来，我国的商业银行实行了股份制改造，进行了结构性调整，经营策略和经营目标发生了重大变化。以中国农业银行为代表的商业银行纷纷撤并县级及以下分支机构和经营网点，农村金融机构的商业性金融逐步萎缩，各大商业银行开始将县域金融机构的放贷权全面上收。这些举措也在一定程度上反映了农村金融体系的“使命漂移”问题。有关“使命漂移”的研究源于微型金融机构(MFIs)。所谓微型金融机构，是指对贫困人群提供贷款、储蓄、保险及货币支付等一系列金融服务，以使其增加收入、积累财产的金融机构。此为扶贫咨询集团2004年所下定义。转引自熊芳：《微型金融机构使命漂移的文献综述》，《金融发展研究》，2011年第7期。这是一种为穷人服务的金融机构，社会扶贫是MFIs建立的初衷所在，但“商业化演进、规模扩张、贷款产品和贷款机制的设计以及委托代理等问题，都为MFIs发生使命漂移提供了动因”熊芳：《微型金融机构使命漂移的文献综述》，《金融发展研究》，2011年第7期。。所谓“使命漂移”，是指MFIs为了自身的可持续发展，放弃那些需求小额贷款的穷人转而向富裕的客户提供更大额度的贷款。Elisabeth，R.1998.The Yin and Yang of Microfinance：Reaching the Poor and Sustainability.http：//www.uncdf.org/mfdl/readings/Rhyneyingyang.pdf.学术界基于实地调研，从覆盖深度、覆盖广度、覆盖质量和覆盖范围四大变量中制定了一系列衡量使命漂移的指标，如表4.1所示。
表4.1衡量使命漂移的指标本表根据Gaamaa Hishigsuren“Evaluating Mission Drift in Microfinance：Lessons for Programs with Social Mission”整理而成。转引自熊芳：《微型金融机构使命漂移的文献综述》，《金融发展研究》，2011年第7期。续表指标定义覆盖
深度平均贷款规范尚未清偿贷款总额/客户总数赤贫客户占比初始财富低于某一水平的客户/客户总数妇女客户占比妇女客户/客户总数小组贷款借款人自愿组织成信贷小组覆盖
广度穷人客户占比初始财富低于某一水平的客户/客户总数客户中农户占比农户贷款人/客户总数农业贷款占比农业贷款/贷款总额覆盖
质量信贷员待处理的贷款申请待处理贷款申请/信贷员总数信贷员分配给每个客户的时间信贷员的平均工作时间/信贷员的平均客户数客户对服务质量的总体满意度对总体服务评价为“优秀”和“良好”的比率客户对不同服务的满意度对不同产品和服务评价为“优秀”和“良好”的比率客户对信贷员的满意度对信贷员服务质量评价为“优秀”和“良好”的比率覆盖
范围金融服务金融服务的种类金融产品金融产品的种类学者熊芳在湖北省恩施土家族苗族自治州的恩施、利川和巴东等3个县/市共5个乡镇进行了问卷调研，利用SPSS Statistics Base 17.0软件对调研所获得的198个样本数据进行了统计学分析，并以首次贷款规模(新增贷款规模)和平均贷款规模作为使命漂移的衡量指标进行回归分析，得出结论如下：MFIs的社会扶贫功能在一定程度上得到实现，但我国的MFIs确实出现了使命漂移的趋势。并且，导致MFIs使命漂移的动因，既有MFIs“利润驱动”的因素，也有贫困农户“主动放弃”和贷款给农户带来累积正面效应的因素。熊芳、王媛媛：《微型金融机构使命漂移的实证分析——基于对湖北省恩施土家族苗族自治州的调研数据》，《金融发展研究》，2013年第7期。这个结论与我们在贵州实地调研得到的初步印象吻合。
金融扶贫资金总量供求失衡与农村金融机构的总体实力及放贷规模亦密切相关。当前，在贫困地区面对贫困户执行金融扶贫政策的主体是农村信用社。农村信用社应在当前农村金融扶贫攻坚战中担任主力军的角色，但是，农村信用社业务属于小额信贷范围，贷款额度有限，还贷周期有限。但贫困户为了脱贫发展的农业产业，往往需要大额资金支持，生产周期长，还贷周期相应就会延长，这就意味着农村信用社无法满足贫困户贷款需求。更重要的是，农村信用社的“官办”色彩浓厚，行政干预性质强，基层信用社自主性较少，发放贷款在很大程度上依赖于政府的行政意志，严重影响了扶贫资金的使用效率。
(三) 金融扶贫的生态环境有待改善
金融扶贫的生态环境是一个综合系统，包括社会信用意识和信用环境、金融抵押担保体系、农业保险发展状况及农村的互助资金组织体系等多方面的内容。从总体状况分析，贫困地区的金融扶贫工作无法取得预期效果的一个关键原因在于其金融扶贫的生态环境有待改善，这是当前金融扶贫工作必须解决的迫在眉睫的难题。金融扶贫的生态环境存在的问题具体表现为社会信用意识差、信用体系亟待建设、履约意识不强、违约率高、贫困户抵押担保体系欠缺等。
社会信用环境的好坏是一个地区金融扶贫开展得是否顺利的重要原因之一。就整体情况而言，农村社会的社会信用环境不佳，农民的诚信观念和信用意识需要提高，这些问题在很大程度上增加了金融信贷的风险，影响了金融机构参与扶贫开发工作的积极性和主动性。其原因在于：一是农户缺乏个人信用意识，对金融贷款缺乏足够正确的认识；二是农村征信系统并不完善，企业、个人及社会的征信系统在金融扶贫工作中没有发挥其应有的作用。
金融扶贫的生态环境不佳的另一个主要原因是支持保障机制不健全。前文指出，当前我国的金融扶贫带有浓厚的行政色彩，行政干预在金融扶贫工作中占据重要地位，这种情形使得地方政府无法认识到金融扶贫的重要性和有效性，导致金融扶贫无法产生其应有的作用。
“金融服务具有针对性、可选择性、差别性的特点，如能通过某种方式和工具，就可为那些缺乏资金但却拥有生产技能或资源的人群和地区提供支持。在政府财力不足的情况下，采取金融方式扶贫，能起到采用财政方式不能起的作用。”黄焰：《行政主导与市场作用下的金融扶贫：莲花县案例》，《金融与经济》，2007年第10期。很多地方政府缺乏这种认识，导致其无法甚至是不屑与金融机构进行联系、沟通和交流，以至于一些参与扶贫开发的政府部门与金融机构产生各种矛盾，如财政部门与信贷机构之间的矛盾产生的原因就在于二者在决策层面各自为政，互不沟通协调，无法形成扶贫合力。
金融扶贫是一项系统工程，其在实施的过程中，涉及银行、保险等金融机构，同时与政府扶贫主管部门(各地扶贫办)、财政部门、发改系统等也密切关联。但在具体的金融扶贫实践中，这些部门之间由于沟通协调的不同，更由于部门目标和利益的不同（“政府部门更加强调金融扶贫的社会效益，而金融部门需要在社会效益和经济效益之间平衡，既要尽到自己的社会责任，又要防控风险，实现保本微利的可持续经营目标”郭兴平：《新时期的金融扶贫：形势、问题和路径》，《农村金融研究》，2013年第5期。），导致各部门之间缺乏协调，部门分割现象明显，进一步恶化了农村金融扶贫的生态环境，不利于扶贫开发工作的深入开展。
四、金融扶贫工作开展的政策建议
就扶贫开发工作的实质而言，它不仅仅是一个经济问题，更是一个社会问题。金融扶贫出现或存在许多的问题，可以从扶贫开发工作的历程，从其社会发展的阶段寻找原因。因此，要想寻找金融扶贫走出上述困境和解决上述问题的途径，我们要拓宽视野，从金融体系、制度保障等层面入手。
(一) 建立普惠性金融体系
前文提到，当前金融扶贫存在的主要问题就在于扶贫资金的瞄准度存在偏差、金融扶贫资金规模总量供求失衡，出现这些问题的根本原因在于金融机构特别是农村金融机构在面临社会效益和经济效益的双向选择时，其天平更多地向经济效益倾斜。这种现象的出现，与金融机构的经济体制本质相关，更与当前我国二元金融体制密切关联。“我国当前城乡二元经济结构决定了城乡之间的金融关系是二元金融结构，政府计划性金融制度安排和金融资金趋利性也深化了城乡金融割裂。”“穷人的金融服务和富人的金融服务构成了一种典型的二元金融结构。处于弱势地位的穷人没有机会和能力满足自己的金融服务和产品需求，也是一种常见的金融排斥。商业金融机构追求资本增值和高额利润，往往把穷人等弱势群体排除在金融服务对象之外。这种金融排斥造成了对穷人等弱势群体的社会排斥，而社会排斥又反过来加剧了对穷人的金融排斥。”在这种二元金融体制中，“金融缺失和金融歧视随处可见，金融抑制非常普遍，金融体系严重割裂，金融资源的配置是不均衡的，金融权利是不公平的，金融空洞产生，区域金融呈现荒漠化”宴海运：《中国普惠金融发展研究》，中国中央党校博士论文，2013年。。
要想打破这种局面，就必须树立普惠金融的核心理念，建立普惠性金融体系，从普惠金融的核心理念出发，用普惠金融的视角重新看待当前金融扶贫体系存在的问题，并以此为基础构建有利于扶贫开发工作的普惠性金融体系。2013年召开的党的十八届三中全会提出要“完善金融市场体系”，其中一条重要举措就是“发展普惠金融，鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品”。
学术界对“普惠金融”并没有统一定义。一般认为，普惠金融是以扶贫为目的，为广大的中低收入群体提供储蓄、保险、信贷和信托等金融产品和服务，即为那些难以从正规金融机构获得信贷支持而又具有一定的收入来源和偿付能力的群体提供信贷支持，这是一种在传统正规金融体系之外发展起来的一种金融方式。宴海运：《中国普惠金融发展研究》，中国中央党校博士论文，2013年。从这个概念出发，我们可以概括出普惠金融的几个特征。
第一，相对于传统金融模式，普惠金融的服务对象超脱出富人阶层，扩展到社会所有人，其中低收入群体和贫困群体是其服务的重点对象。
第二，相对于传统金融模式，普惠金融强调所有人群享受金融服务的公平性，强调无论穷人和富人，均具有平等享受金融服务的机会。
第三，相对于传统金融模式，普惠金融强调所有人群经济活动的参与性，即使是穷人，也能以较少的代价获取金融支持，从而参与经济活动。
第四，相对于传统金融模式，普惠金融的目的在于参与扶贫开发、实现社会效益，通过信贷等形式对贫困群体进行金融支持，帮助其走出生活困境，实现脱贫。
鉴于此，结合当前我国金融扶贫出现的问题和困境，我们应积极建立普惠性金融体系，以制度约束或强制金融机构更多地履行社会责任，实现其社会效益，鼓励其进行“金融创新，丰富金融市场层次和产品”，要求各大金融机构以低收入群体的金融需求为导向，在经营战略、业务模式和产品品种上开展各项金融活动，抛弃金融排斥和金融抑制，增加对低收入群体的金融供给量。同时，我们还需要降低对小额信贷和微型金融服务业的市场准入门槛，以此为激励措施增加地方金融机构数量，以满足贫困地区和贫困群体不断增长的小额信贷和微型金融需求，为低收入群体提供多元化金融服务。
(二) 建立健全金融扶贫资金瞄准机制
精准扶贫是当前扶贫开发工作的中心工作。《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》(中办发〔2013〕25号)文件要求“国家制定统一的扶贫对象识别办法”。国务院扶贫办于2014年发布《建立精准扶贫工作机制实施方案》，表示为了实现国办发〔2013〕25号文件关于“建立精准扶贫工作机制的要求”，要“通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫开发资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建精准扶贫工作长效机制，为科学扶贫奠定坚实基础”《建立精准扶贫工作机制实施方案》（国开发办〔2014〕30号）。。2015年6月18日，习近平同志在贵州召开的部分省区市党委主要负责同志座谈会上指出，“扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”，而要做到这一点，各地都要在“扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人(第一书记)精准、脱贫成效精准上想办法、出实招、见真效。要坚持因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，区别不同情况，做到对症下药、精准滴灌、靶向治疗，不搞大水漫灌、走马观花、大而化之”。在这个扶贫大背景下，针对金融扶贫存在的问题和困境，建立健全精准识别和精准帮扶机制，是金融扶贫的当务之急。
第一，各级政府，特别是与扶贫开发工作密切相关的政府部门，一定要对金融扶贫的实质有一个清晰的认识。金融扶贫是相对于财政扶贫而言的，是指通过信贷、保险等形式，重点满足贫困地区、贫困人口的生产型金融需求，推动“造血式”扶贫模式的发展，以缓解长期困扰农户的资金投入问题，通过为贫困人口创造更多的谋生机会，来提升贫困人群的自我发展能力，从根本上改变贫困地区的面貌。郭兴平：《新时期的金融扶贫：形势、问题和路径》，《农村金融研究》，2013年第5期。不同于财政扶贫模式，金融扶贫以金融系统为依托，坚持市场导向，强调“造血式”扶贫。各级部门只有在全面把握金融扶贫内涵及特点的基础上，清晰地认识金融扶贫与财政扶贫之间的区别，才能在扶贫开发实践中正确对待金融扶贫，正确开展金融扶贫工作。
第二，要确定一套行之有效的金融扶贫目标群体瞄准规则。确定一套行之有效的金融扶贫目标群体瞄准规则的关键在于对金融扶贫机构的经济效益目标要有明确的认知。出于社会效益和经济效益一体化的目标，金融扶贫的目标群体一定是低收入群体，但从另一个层面而言，出于追求一定经济效益的需要，金融扶贫的目标群体一定会是那些具有一定的劳动能力和生活技能、能够从事增收活动的低收入群体。绝对贫困群体应该是政府财政扶贫的托底目标。鉴于此，我们一定要建立一套行之有效的金融扶贫目标群体的瞄准规则，这套规则应包括：目标群体的评价指标体系，以此体系对居民的教育程度、技能层次、身体条件、收入来源、收入水平进行科学评定；分类标准，以此根据目标群体的地域特点、收入状况和发展需求制定贷款标准；动态调整原则，根据各地经济社会发展状况和居民的实际收入变化状况及时做出调整。
第三，要确认金融扶贫的贷款发放领域。金融扶贫的目的不是简单地改善贫困群体的生活条件，而是要通过贷款进行“造血式”扶贫。因此，金融扶贫要以促进农村农业产业结构调整、实施产业化经营、加快贫困地区经济发展步伐为根本目的。金融扶贫只有立足于这一根本目的，并以此为中心调整贷款投放对象、方式、范围及投放重点，才能更好地发挥金融系统在扶贫开发中的功能和作用。
(三) 加强金融扶贫的信用建设
信用建设是金融扶贫工作的基础。改善和净化金融扶贫的生态环境，首先要从完善低收入群体的个人征信体系入手。我国政府对农村信用体系的建设，极大地促进了贫困农村地区的信用环境。2009年，中国人民银行印发《关于推进农村信用体系建设工作的指导意见》，进一步推进了农村征信体系建设工作。这些举措对农村金融扶贫工作的开展起到了重要作用，但是可以看到，目前农村地区特别是贫困农村地区的信用环境依然不容乐观。加强金融扶贫的信用建设，可从以下几个方面着手。
第一，增加农民的信用意识。加大关于金融信用知识、作用及重要性的宣传，并通过树立典型以点带面，用更形象生动的方式推动农村的信用建设工作。
第二，采用积极措施推进贫困地区个人征信体系建设，加大对低收入群体的个人信用资料采集的深度和广度，结合其生产生活情况、其他人评价、历次贷款信用程度等，建立个人征信评价系统。同时要及时更新个人的信用情况，金融机构在进行贷款时要反复认真审核放贷对象的信用情况，并且对放贷对象进行预判，将风险挡在信用制度的大门之外。以此为基础开展信贷服务，能降低金融扶贫信贷风险，减少金融扶贫成本，建立低收入群体信贷和增收的长效机制。
第三，完善金融扶贫的担保机制。可以建立专门的担保机构，创新担保物的形式，以保证那些缺乏担保物，但本身信用情况良好且有脱贫致富能力的贫困农户。
第四，建立信用监督及奖惩机制。加强农户的监督机制，农户不仅要受到金融机构的监督，还应受到道德环境的监督。通过不断跟踪和更新农户的贷款、生产经营、还款情况，对信用情况好的农户进行奖励，并加大贷款的额度，而对信用情况不良的农户，则可以削减其贷款额度，甚至取消其贷款资格。
此外，还可以在信用度较高的贫困地区，加快推进金融服务的形式，比如推广非现金支付系统，在农村加强支付系统的基础建设，以使贫困地区的农户能更自由地享受金融扶贫带来的便利。
(四) 完善农业保险制度
完善农业保险制度也是改善金融扶贫生态环境的重要议题之一。当前的农业，尤其是贫困地区的农业，基本上还是靠天吃饭，农业生产充满了风险和各种不确定因素，因此，金融机构对相关地区相关产业发放贷款也是存在风险的。这种自然风险的存在使贷款所带来的效益和回报充满了不确定性。在发达国家和地区，农业保险制度建立得较早并得到了比较完善的发展，而我国由于受到传统文化及农村和农民文化水平及意识的影响，农业保险制度迟迟没有建立起来。直到2013年，国家出台的《农业保险条例》，成了农业保险制度的起点，但情况不容乐观，完善健全农业保险制度还有漫长的路要走。通过发展农业保险，可以解除金融机构的后顾之忧，将农业风险排除在金融扶贫之外，从而能够更大程度地吸引金融机构扶贫资金的流入。为了保证农业保险制度能够有效地推行，可以从以下几个方面着手。
第一，要在农村加大农业保险的宣传力度，加强农民的保险意识，以增加其参保投保的热情。
第二，政府要加大对农业保险的投入力度，因为农业保险既是政策性的，也是关乎国计民生和农民生存的重大问题，政府的大力投入对保障农民的基本生活和再生产的顺利进行有着重大意义。
第三，应不断开发农业保险的新品种，以适应不同地区、不同农产品行业的不同需求。值得一提的是，政府投入的政策性保险和完全商业化的保险应相辅相成，以适应不同情况下的金融扶贫工作，防范不同种类的、不同程度的农业风险。
(五) 加强政府部门与金融机构的协作
政府是扶贫开发事业的主要推动者，政府的主要职责便是通过公共财政为社会提供公共产品和公共服务，因此，加大对贫困地区的资金扶持力度是政府的重要职责。同时，政府与金融机构应加强分工与协作，使政策性资金与金融机构扶贫资金合理分配，以更大程度地带动贫困地区农业的发展。政府与金融机构在扶贫开发事业中，既相互区别，又相互依赖。加强政府部门与农村金融扶贫机构之间的沟通和协调是改善金融扶贫生态环境的关键。金融扶贫主要是在政府的引导和支持下，由政策性、商业性和合作性金融机构共同参与实施的。杜晓山、宁爱照：《对商业银行参与金融扶贫的思考》，《农村金融研究》，2013年第5期。2013年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，强调金融扶贫的顶层设计和制度供给，并将任务分解到中国人民银行、财政部等十余个单位和部门。这些资料和文件充分说明金融扶贫是政府部门和金融机构相互协作的过程，因此，我们要加强政府部门如扶贫办、财政部门、税务部门等与银行、银监、保险等金融部门的沟通和联系，加强银政合作，探索金融扶贫新机制，改善当前金融扶贫不良环境，营造适合金融扶贫发展的生态环境，实现参与金融扶贫机构社会效益和经济效益的有机统一，形成银政共同扶贫的良好局面，促使金融扶贫在扶贫攻坚事业中发挥更大的作用。
 
 

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