市场主体参与扶贫开发的机制创新

2013年12月18日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发〔2013〕25号），指出在“当前和今后一个时期，扶贫开发工作要进一步解放思想，开拓思路，深化改革，创新机制，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》。。2014年5月23日，国务院扶贫开发领导小组办公室等15大部门联合印发《创新扶贫开发社会参与机制实施方案》，指出要重视国有企业在扶贫开发中的带头作用，同时认为民营企业是社会扶贫的重要力量。《创新扶贫开发社会参与机制实施方案》指出，要“鼓励各类企业通过到贫困地区投资兴业、招工就业、捐资助贫、技能培训等多种形式，参加村企共建、结对帮扶等扶贫工作，促进贫困地区经济社会发展，带动贫困群众增收致富”《创新扶贫开发社会参与机制实施方案》（国开办发〔2014〕31号）。。2014年11月19日，《国务院办公厅关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》指出，要“充分发挥各类市场主体、社会组织和社会各界作用，多种形式推进，形成强大合力”《国务院办公厅关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》（国办发〔2014〕58号）。。从上述政策文件可以看出，在我国当前扶贫开发的新时期，市场主体和市场机制应该发挥更为重要的作用，市场主体应该扮演更为积极的角色。如何推动市场主体参与扶贫开发，已经成为新时期扶贫开发的瓶颈与难题。习近平同志于2015年6月18日在贵州省召开的部分省区市党委主要负责同志座谈会上指出，当前的扶贫开发工作依然面临十分艰巨而繁重的任务，已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期，建议要采取力度更大、针对性更强、作用更直接、效果更可持续的措施。作为新时期扶贫开发工作的重要主体之一，市场主体参与扶贫开发工作的机制创新显得格外重要。
所谓市场主体参与扶贫开发的机制，主要是指参与扶贫开发的市场主体之间，以及与其他参与扶贫开发工作的主体之间的相互关系及功能，具体而言，包括三个层面：一是参与扶贫开发工作的市场主体之间的相互关系及功能；二是市场主体与其他参与扶贫开发的主体之间的相互关系及功能；三是市场主体与扶贫对象之间的相互关系及功能。本部分围绕这三个层面的相互关系和功能，着重分析市场主体参与扶贫开发的四个最重要的机制创新，包括扶贫对象瞄准机制创新、利益联结机制创新、多方主体共赢机制创新、关系治理机制创新。
一、扶贫对象瞄准机制创新
我国大规模的扶贫开发工作始于1984年，已持续30多年的时间。在这么长时间的扶贫开发过程中，扶贫对象瞄准机制一直是工作的重点。学术界从国家扶贫治理体系变迁的角度，将我国的扶贫对象瞄准机制分为三个不同的阶段：20世纪80年代初期农村体制改革阶段的扶贫治理体系的主要特征是以体制改革促进减贫为主、以救济式为辅，该阶段的扶贫对象瞄准机制主要体现在对那些具有发展潜力的地区和具有发展能力的农村贫困人口的有效识别上；以1986年为分界线的第二阶段逐步建立起了以公共治理为主体的开发式扶贫治理体系，开始改变扶贫开发的瞄准方式，建立起以县为对象的目标瞄准机制，要求将70%的扶贫资金用于贫困县；21世纪以来，我国的扶贫治理体系开始推行“一体两翼”战略，开始实行村级瞄准机制，强调以村为单位，重视发动和发挥贫困农户的主体性和积极性，进行农村综合扶贫开发。黄承伟、覃志敏：《论精准扶贫与国家扶贫治理体系建构》，《中国延安干部学院学报》，2015年第1期。综合分析30多年来我国扶贫治理体系的变迁过程，我们可以发现，其中的扶贫对象瞄准机制由一直在个体精准和区域精准之间转换，逐渐转向个体精准与区域精准的结合，这种转换获得了良好的减贫效果——贫困人口大量减少，贫困地区面貌显著变化。
在全面建成小康社会的新时期，我国的扶贫开发事业面临诸多新的问题和挑战，表现为相当规模的贫困人口持续存在，快速城镇化过程中农村地区的空心化现象日益严重等。《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发〔2013〕25号）文件要求“国家制定统一的扶贫对象识别办法”，“按照县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理的原则，对每个贫困村、贫困户建档立卡，建设全国扶贫信息网络系统”。中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》。习近平同志于2015年6月18日在贵州省召开的部分省区市党委主要负责同志座谈会上指出，扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准，而要做到这一点，各地都要在扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人(第一书记)精准、脱贫成效精准上想办法、出实招、见真效；要坚持因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，区别不同情况，做到对症下药、精准滴灌、靶向治疗，不搞大水漫灌、走马观花、大而化之。因此，新时期扶贫开发工作的瞄准机制应是个体精准和区域精准的有机统一。要想保障市场主体——新时期扶贫开发工作的重要主体之一有效参与扶贫开发工作，保证市场主体在扶贫开发工作中充分发挥作用，首先需要我们围绕扶贫对象的瞄准机制下功夫。瞄准机制的创新，关键是要围绕“六个精准”下功夫，做到扶持对象、项目安排、资金使用、措施到户、因村派人、脱贫成效“六个精准”。2014年，国务院扶贫开发领导小组办公室等7大部门联合发布《建立精准扶贫工作机制实施方案》，为了贯彻和落实中共中央办公厅、国务院办公厅2013年25号文件关于建立精准扶贫工作机制的精神，要求“通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建精准扶贫工作长效机制，为科学扶贫奠定坚实基础”《建立精准扶贫工作机制实施方案》（国开办发〔2014〕30号）。。精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核四大机制是面向整体扶贫开发工作而言的，其中精准识别、精准帮扶与市场主体参与扶贫开发工作紧密相关，因此，我们主要论述市场主体参与扶贫开发工作的精准识别、精准帮扶两大机制创新。
(一) 扶持对象精准识别机制创新
2013年11月3日，习近平同志在湘西考察时指出，开展扶贫开发工作要带着感情、带着责任，真扶贫、扶真贫。《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》确立了“工作到村、扶贫到户”的工作机制。但在具体的工作过程中，“扶贫到户”面临着诸多实际困难，存在扶贫对象底数不清、贫困信息不完善等现实问题，受这些困难和问题的影响，“扶贫到户”政策的“最后一公里”问题亟待解决。国务院扶贫办主任刘永富2015年7月6日在接受记者采访时指出，要实现“真扶贫、扶真贫”，就必须在建立“扶贫对象瞄准机制”上下功夫，要让群众和扶贫对象知情并参与进来，做好贫困人口精准识别和建档立卡。《国务院扶贫办谈精准扶贫如何建贫困县退出机制？》，http：//www.chinanews.com/gn/2015/0706/7385615.shtml。推进扶贫对象精准识别和建档立卡，是解决“最后一公里”问题的有效措施，将有助于实现扶贫对象的贫困需求与扶贫主体的帮扶资源之间的有效对接。
更重要的是，精准识别和建档立卡工作是当前打造专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫“三位一体”大扶贫开发格局的关键。第一，对于行业扶贫而言，进行扶贫对象精准识别和建档立卡，其意义在于建立健全农村扶贫对象的信息系统。该系统的建立，旨在为扶贫部门和民政部门的扶贫和救助工作提供依据，同时也为参与扶贫开发工作的其他部门，包括发改、住建、教育、卫生、农业、水利、林业、交通、电力和社会保障等相关部门的工作提供一个信息平台。第二，对于社会扶贫而言，农村扶贫对象信息系统的建立健全，为社会各界参与扶贫开发工作、开展扶贫济困活动畅通了信息渠道。第三，对于整个扶贫开发事业而言，扶贫对象精准识别和建档立卡工作的展开和完成，为开展和实现贫困监测提供了数据支持和信息支撑。通过建档立卡，可以准确掌握扶贫对象及其家庭成员的住房、饮水、交通、教育、社保、能力等各种详细情况，便于通过农村扶贫对象的信息系统进行综合分析，形成相关数据资料，有利于对贫困地区的贫困状况进行整体科学研判，也有利于对基层扶贫工作状况进行有效评估。
做好扶贫对象精准识别机制创新，重要的是要做到以下几点。
一是识别贫困对象，贫困对象包括贫困村和贫困户两大层面。国务院扶贫办主任刘永富在贯彻落实25号文件［《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发〔2013〕25号）］情况汇报会暨建档立卡工作会议上指出，建档立卡在贫困户的识别中主要识别扶贫户、扶贫低保户。
二是规范识别程序。首先要做好政策宣传和动员工作，分别召开县级、乡镇级和村级会议，确保建档立卡工作家喻户晓；其次要规范程序，按照“户主申请—村民小组提名—村民代表评议和票决—村委会审查—乡镇政府审核—县扶贫办复核—县人民政府审批”的程序进行，村委会一级要做好扶贫对象的民主评议和票决工作，并做好相关记录，乡镇一级和县扶贫办要保留相关的审核记录和档案资料，县扶贫办对乡镇一级上报的扶贫对象的相关信息资料要进行把关，审核无争议后报县人民政府审批，建立档案，并录入全国贫困农户信息系统；再次要直接到户到人，要在政策宣传、对象申请、现实调查、民主评议等方面落实到每个具体的农户家庭，确保贫困农户在扶贫开发工作中的参与权和表达权；最后要确保公平、公开、公正。建档立卡的工作全程要推行民主评议和民主监督，主要体现在三个方面。其一是信息公示，要求将扶贫对象识别政策和建档立卡人数在村内公布，并通知到每个农户家庭。其二是民主评议，参与民主评议的村民代表要有广泛的代表性，严禁优亲厚友，保证结果公正。其三是民主监督，村委会、乡镇、县级等三级部门审核的结果要在当地的主要场所进行不少于7天的公示，接受社会监督，严防暗箱操作。县、乡都要设立举报电话，接到举报要及时进行调查，确实有问题的要取消扶贫对象资格，从得票靠前的落选农户中依次递补。
截至2014年年底，全国范围内贫困户的建档立卡工作已经基本完成，这为未来的扶贫开发工作及“精准扶贫”工作的开展奠定了坚实的基础，后续的扶贫开发工作将围绕着贫困农户信息系统分配资源、链接政策。对于市场主体而言，基于建档立卡工作的完成，围绕贫困农户信息系统，在精准识别机制上可以从以下几点努力。
一是要关注“多元贫困”视角。从世界范围的反贫困研究和实践来看，早期关于贫困的观点大都处于“发展主义”视域下，将“贫困”视为维持生活所必需的物质生活条件的匮乏，在制定贫困标准的时候大都采取“消费支出”或“收入水平”的方法来测量，先后形成了收入测算法、消费测算法、菜篮子法等多种指标体系。“发展主义”视域下关于贫困的界定和测量，其弊端在于混淆贫困人口致贫原因的差异，无法清晰地对贫困人口进行分类，导致扶贫措施缺乏针对性。随着反贫困研究和实践的持续深入，学术界开始采用新的视角来分析和界定贫困问题，出现了脆弱性理论、能力剥夺理论、多维贫困理论，这些理论的提出，意味着对贫困的识别开始脱离“发展主义”视域的桎梏，而从更广泛的视域去思考贫困、探索贫困的成因，这对于我们更深刻地认识贫困问题的复杂性及其发生的原因，从而更精准地识别扶贫对象，采取更具针对性的措施，具有深刻的现实意义和理论指导价值。与“发展主义”视域下单纯考察贫困发生的经济原因不同，多元贫困论强调贫困发生的复杂性，不仅仅关注贫困群体的个体原因，如生理缺陷、能力不足等，更侧重于分析贫困发生的社会原因，从生态环境、基础设施、产业基础、公共服务、基层政权等多重因素综合分析致贫原因，认为不同地区、不同人群的致贫原因在上述多重因素中存在不同的组合结构。吕方：《构建湖北省精准扶贫工作机制研究(总报告)》，未刊稿。这对于我们精准识别贫困人口、精准把握贫困人口的贫困需求有着重要意义。不同于政府层面的扶贫开发，市场主体参与扶贫开发工作需要更强的针对性，多元贫困论的观点对于市场主体参与扶贫开发工作中的扶贫对象识别机制有着重要的参考价值。
二是要实现区域贫困和个人贫困相结合的转变。自1978年改革开放以来，我国的反贫困经历了五个阶段，包括从改革开放初期到1985年的体制改革推动减贫阶段、从1986年至1993年的专项扶贫全面实施阶段、始于1994年的扶贫攻坚阶段、始于2001年的扶贫工作综合推进阶段，以及始于2011年的全面建成小康社会的扶贫攻坚新阶段。华中师范大学、中国国际扶贫中心：《中国反贫困发展报告(2012)》，华中科技大学出版社，2013年。在这五个阶段中，学术界和实践界对于贫困的认识经历了从个人贫困到群体贫困，再到区域贫困，最后实现个人贫困与区域贫困相结合的转变。《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》把集中连片特殊困难地区(简称连片特困地区)作为扶贫开发的主战场，标志着我国的扶贫开发工作全面转向个人贫困与区域贫困相结合。其具有以下几个特点：第一，经济社会发展总体水平不高，相对贫困现象突出；第二，区域贫困受地区特点影响明显，自然条件恶劣，生态环境恶化，自然资源缺乏；第三，区域贫困地区基础设施落后，公共服务弱化。市场主体在参与扶贫开发工作的过程中，一定要清晰地认识当前我国扶贫开发工作的个人贫困与区域贫困相结合的转向，树立个人贫困与区域贫困相结合的理念，认真分析贫困区域的地域特点，从整体上把握贫困区域的贫困个人的贫困需求，从而有针对性地开展扶贫服务。
三是要树立全面的发展理念。“发展主义”视域下的扶贫开发工作专注于贫困地区经济发展水平的提高、GDP的增长和贫困人口收入的增加，片面强调“经济发展”。进入全面建成小康社会的反贫困新阶段，我国农村的扶贫开发工作的总体目标也做出了相应调整。《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》规定，新阶段扶贫开发工作的总体目标是“到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势”。该目标被形象地概括为“两不愁、三保障”，反映出我国扶贫形势从过去以解决温饱问题为主向给予贫困人口更有尊严的生活转变，更是实现了由单一的经济目标向多元目标的转变，不仅仅是提高收入，还包括保障教育、医疗、住房等服务。华中师范大学、中国国际扶贫中心：《中国反贫困发展报告(2012)》，华中科技大学出版社，2013年。市场主体在参与扶贫开发工作的过程中，不仅要精准地识别贫困人口和贫困区域，更重要的是，要与当地的扶贫目标密切结合，将企业发展目标和当地扶贫目标紧密契合，形成整体合力，有效推进贫困区域的扶贫开发工作。
(二) 市场主体精准帮扶机制创新
2014年发布的《建立精准扶贫工作机制实施方案》指出：“精准帮扶是指对识别出来的贫困户和贫困村，深入分析致贫原因，落实帮扶责任人，逐村逐户制定帮扶计划，集中力量予以扶持。”《建立精准扶贫工作机制实施方案》（国开办发〔2014〕30号）。
市场主体帮扶机制的内涵在于市场主体如何带动贫困地区和贫困人群的发展。一般而言，市场主体帮扶贫困地区和贫困人群的方式包括两种。一是直接帮扶，主要表现在市场主体在贫困地区投资兴业，建立产业发展基地，带动贫困地区和贫困人群的发展，其中绝大部分以农业产业为主，“龙头企业+合作社+农户”或“龙头企业+农户”是直接帮扶的主要形式，农户直接参与市场主体的产业发展过程，市场主体主要为农户提供生产资料、生产技术、市场信息等。在这一过程中，农户的品牌意识开始萌生，经营理念逐渐确立，市场意识得以增强，竞争能力得以提高。二是间接帮扶，这种方式主要针对那些缺少必要的生产资料和生产技能的贫困人群。这类人群往往是贫困地区最弱势的社会群体，要么文化水平不高，甚至是文盲，要么智力发展存在一定缺陷，要么因病致贫，缺少基本的生产资料。这一群体无法直接参与与市场相关的生产经营活动，无法直接分享市场主体在产业发展过程中带来的直接利益。他们往往通过将土地流转给市场主体来获取土地流转资金，同时在市场主体的大农业产业中从事简单的劳作，获取按时、按件的工资收入。
在当前全面建成小康社会的扶贫开发新时期，市场主体参与扶贫开发工作中的帮扶机制创新，需要在以下三个层面做出努力。
一是项目开发要与当地的资源、环境相协调。党的十八大报告指出，建设中国特色社会主义的总体布局包括经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”。“五位一体”理念的提出，是我党对现代化建设理论的进一步丰富。改革开放初期，我国的现代化建设强调“经济现代化”，党的十六大报告提出了经济建设、政治建设、文化建设“三位一体”的观点，十七大报告进一步提出了经济建设、政治建设、文化建设和社会建设“四位一体”的概念，十八大报告将其进一步拓展到“五位一体”的总体布局。“五位一体”总体布局的提出，意味着党和国家将生态文明建设上升到国家战略的高度。2013年9月7日，习近平同志在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学发表演讲并回答学生们提出的问题，在谈到环境保护问题时提出了“两座山论”。2015年2月14日，习近平同志在贵州省视察时，同样提出：“既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”http：//gzrb.gog.com.cn/system/2015/02/14/014118088.shtml。这生动形象地表达了党和政府大力推进生态文明建设的鲜明态度和坚定决心。在扶贫攻坚时期，需要市场主体参与扶贫开发工作的地区大多为生态脆弱地区，长期以来为了解决温饱问题而处于资源掠夺式开发的状态。因此，市场主体帮扶机制中的项目开发应充分考虑到资源、环境之间的关系，宜采取转移式、补偿式的扶贫模式，侧重于绿色项目的开发，处理好“金山银山”与“绿水青山”之间的关系，建立起人口、生态和经济发展之间的良性循环。
二是项目开发要着眼于创新长效机制。这首先需要市场主体将更多的资金投向健康、营养、卫生、绿色有机等方面的扶贫项目，这类项目符合“五位一体”的现代化战略目标，能有效实现经济效益、生态效益和社会效益的有机统一；其次，项目开发要想在当地维持长期性，就必须着眼于当地人力资本的提升和开发，将人力资本的提升和开发纳入项目监管和绩效评估之中。随着我国人口结构老龄化程度的日益加剧，加上城市化进程中农村人口的加速外流导致的农村社会的日益空心化，中老年人口成为贫困地区劳动力的主要构成部分。同时，信息化时代知识结构更新的快速性和贫困地区信息获取的相对封闭性，导致贫困地区贫困人口知识结构的相对落后，因此，需要市场主体在帮扶机制中突出教育、健康等方面的人力资本投入，强调贫困人口的能力建设，使贫困人口具备可开发和可持续发展的能力，使贫困人口参与市场主体的帮扶项目，实现由间接参与向直接参与的转变。
三是项目安排要精准，要突出地域特色，严防帮扶项目演变成“伤民产业”。市场主体帮扶项目安排要精准，就必须在健全“扶贫项目决策机制”上下功夫。各地区、有关部门要从实际出发，统筹规划，因地制宜，量力而行，突出农村地域特色，避免帮扶项目“千村一面”；市场主体要充分考察贫困地区的区域因素，包括该区域的自然资源和历史基础。自然资源包括该区域的气候、水文、地质、地形、生物、土壤等，历史基础包括该区域拥有的固定资产和流动资产、工农业发展水平、第三产业发展程度、产业结构、法制建设水平、城镇建设、基础设施条件等。只有在做好这些前期市场调研工作的基础上，我们才能防止帮扶项目演变成“伤民产业”。《中国青年报》2015年6月18日发表的一篇文章中认为，当前“产业化扶贫”的主要问题就是太粗放，没有精准地把握市场和农村实际。那种条件不成熟的“伤民产业”搞得越多，害处就越大。该文章尖锐地指出，近年来，政府对扶贫工作高度重视，但在一些地方，投入的增加并没有带来明显的效果，一些扶贫项目不接地气，不进行周密的计划，只管把资金投放出去就完事，不重视成效如何。甚至有农民反映，扶贫项目，搞啥亏啥，农民都怕了。媒体形象地总结了这种扶贫：“头年一哄而上，来年一拍两散”。扶贫项目在某些地方变成了“伤民产业”。而要防止这种情况的出现，需要市场主体对市场需求和前景拥有精准的研判，需要产业从业人员拥有较高的知识水平和素质，需要资金链条衔接得非常紧密。辛木：《切忌将扶贫项目动辄产业化》，《中国青年报》，2015年6月18日，第2版。
二、利益联结机制创新
市场主体参与扶贫开发工作中机制创新的一个关键就在于利益联结机制的创新。自20世纪80年代初我国扶贫开发工作起步以来，产业扶贫一直是扶贫工作的重要工具和载体。随着精准扶贫工作的进一步推进和发展，以前粗放型的产业扶贫与精准扶贫的要求之间存在的问题也日益凸显，迫切需要解决，主要表现在：一是单纯农户发展农业产业有着天然的散、乱、差的弊端，与规模化、高效化的现代农业之间存在矛盾；二是单纯农户发展农业产业的市场意识薄弱，与市场经济条件下的残酷竞争存在差距；三是农户个体投入资本不足与农业产业发展的资本集中之间存在差距；四是个体农户发展与村集体经济同步发展、地区同步脱贫之间存在矛盾和冲突。
在当前推动精准扶贫工作的背景下，要想克服上述问题和矛盾，农业产业化是必经途径，这也是市场主体参与扶贫开发工作的应有之义。参与扶贫开发工作的市场主体，其角色具有天然的双重性，即利润追逐者和社会责任承担者。作为经济主体之一，谋求经济利润、追求企业更大的发展是市场主体参与扶贫开发工作的根本目的之一；而同时作为扶贫开发工作的主要主体之一，承担相应的社会责任、带动贫困地区的经济发展也是市场主体参与扶贫开发工作必须遵循的原则。从经济学的意义上而言，在市场经济条件下，参与扶贫开发工作的市场主体与贫困人群都是“理性的经济人”，它们都在追求着个体利益的最大化，这两大主体存在经济学意义上的天然矛盾和冲突，所以需要我们寻找两者之间的利益结合点，促使它们结成利益共同体，使两者之间不仅仅在扶贫开发工作层面实现道义上的结合，更要在经济利益层面实现“利益结合”，因此，利益联结机制是两者之间的纽带。
2012年3月6日，国务院颁布《关于支持农业产业化龙头企业发展的意见》，其目的是“加快发展农业产业化经营，做大做强龙头企业”。文件提出了发展龙头企业促进农业产业化的诸多原则和举措，其中着重指出要“坚持机制创新，大力发展龙头企业联结农民专业合作社、带动农户的组织模式，与农户建立紧密型利益联结机制”。《关于支持农业产业化龙头企业发展的意见》（国发〔2012〕10号）。农业部农业产业化办公室主任孙中华特别强调，要探索建立“龙头企业+合作社+农户”这样一种利益联结机制，这是总结各地推动农业产业化发展的一个重要经验。孙中华还特别强调，在今后指导农业产业化发展的过程中，要高度重视利益联结机制的问题，大力推广“龙头企业+合作社+农户”的利益联结方式。孙中华同时指出，龙头企业跟农民之间建立紧密的利益联结机制是发展农业产业化的核心，农业部和其他有关部门在推动农业产业化发展的过程当中，应当高度重视利益联结机制的问题。《农业部推广“企业+合作社+农户”利益联结机制》，http：//www.chinanews.com/cj/2012/0326/3772154.shtml。
利益联结机制是各经济主体之间在利益方面相互联系、相互作用的制约关系及其调节功能，可以分为利益创造和利益分配两个方面。雷玉明：《关于龙头企业与农户利益联结机制的研究——以湖北为例》，华中农业大学，博士学位论文。就市场主体参与扶贫开发工作而言，利益联结机制涉及的主体主要包括市场主体、各级政府、村委会和农户，由于扶贫开发工作的特殊性，所涉及的四大主体并不完全都是经济主体。概括而言，这四大主体之间的利益联结机制，其构成内容包括利益分配机制、利益保障机制、利益调节机制和利益约束机制四个方面。
(一) 利益分配机制创新
利益分配机制特指市场主体参与扶贫开发工作中各大主体之间的利益分配关系。分配关系是利益联结机制的基础，利益联结关系必须通过分配关系才能搭建和实现。在精准扶贫阶段，市场主体、各级政府、村委会和农户之间形成了多元化的利益分配关系，特别是市场主体和农户之间，这里的市场主体主要指龙头企业，利益分配关系主要涉及的也是龙头企业与农户之间的关系。这些分配方式主要包括土地流转费用、免费技术指导、免费苗木或种子提供、保护价收购、后续返利、股份合作等。
当前，诸多贫困地区在引入市场主体参与扶贫开发工作时，致力于创新利益分配机制，增加贫困户收入。贵州省毕节市赫章县平山乡探索出一套增加贫困群体收入的利益分配机制。平山乡位于赫章县东部，东邻七星关区杨家湾镇、放珠镇，西接野马川镇，南抵古达乡、威奢乡，北接哲庄乡、古基乡，是赫章县的东大门。近几年来，平山乡采取龙头企业带动发展的模式，由公司带动产业发展，让农户参与到发展中来，多渠道增加农民收入。一是土地流转，零星种植的方式不能充分利用土地的价值，由公司以500元/亩的价格将土地流转过来，统一规划、统一管理，提高土地利用价值。二是新增就业，由企业投资建设大棚，并向群众提供就业机会。贫困户、被流转土地的农户以最低50元/天的工资优先到大棚就业并学习种植技术，由技术员有针对性地对其提供果蔬种植专业技术指导。平山乡拥有赫章县唯一的一所技术培训学校，平山乡将学校课堂教学与园区现场实践相结合，将核心园区建设成为赫章县最大的农业技术培训基地。三是返租大棚，待农户掌握果蔬种植技术后，公司将大棚返租给农户，由公司提供苗木、肥料、技术指导及产品销售，公司和农户以四六分成的方式共同受益，这样既降低了农户种植的风险，也提高了农户学习的积极性。待农户熟练掌握种植技术及营销技术后，公司将所有大棚返还给农户，农户以土地入股的方式将大棚交由村集体管理，统一承包给学成的技术人员管理，农户按利分红。四是企业带动发展，农户种植的大樱桃、黄桃、中药材等产品由公司统一收购并进行深加工，以保证农户产品的销售，提高农民收入。
从反贫困事业的大局考虑，市场主体参与扶贫开发工作，在面临利润追逐者和社会责任承担者双重角色的冲突时，应更多地考虑社会责任承担者的角色，强调企业的社会责任。在各大主体的利益分配机制中，我们始终要确保贫困农户的市场经济主体地位，优先考虑保护贫困农户的利益，服从反贫困事业大局，这是反贫困领域各大主体利益分配机制中的特殊性。
但有两个方面的因素是我们必须要考虑的：一是必须考虑到市场主体参与扶贫开发工作的积极性，这就需要在保护贫困农户利益的前提下，采取相应措施兼顾其他主体特别是龙头企业的利益关系；二是必须考虑到市场主体特别是龙头企业参与扶贫开发工作的长期性。从经济学的观点来说，参与扶贫开发工作的各大主体对扶贫事业、农业产业化的各项投入，包括资金、技术、劳力、市场、产品等，以及这些要素在扶贫事业、农业产业化的产权是否得到承认，是否可以得到预期的、可以接受的收益和回报，是激励其参与扶贫开发事业的积极性和创造性的动力源，也是确保各大主体长期参与扶贫开发工作的保证。对于这两大因素的考虑，除了要在利益分配机制中在保护贫困农户的前提下适当兼顾共同利益外，更重要的是要在利益保障机制方面做文章。
(二) 利益保障机制创新
利益保障机制指的是参与扶贫开发工作的各大主体，尤其是以龙头企业为主的市场主体和贫困农户，在通过农业产业化经营实现反贫困目标的过程中设立的与之相配套的制度和规范，其目的在于构建市场主体参与扶贫开发工作的利益共同体，实现贫困地区农业产业化目标、贫困户及时脱贫目标的一整套保障体系。概括而言，市场主体参与扶贫开发工作的利益保障机制包括以下几个方面。
一是组织保障。组织保障包括两大层面。第一个层面是政府层面，市场主体参与扶贫开发工作的利益联结机制涉及扶贫开发工作的全过程和多主体，需要政府部门等进行外部监督，因此，在政府层面建立各主体的利益保障机制中的组织保障，能为市场主体参与扶贫开发工作保驾护航，主要包括资金支持、金融支持等在内的政策优惠。第二个层面是农村合作经济组织，如专业合作社、专业协会及其他农业产业化联合自助组织。这一工作贯穿扶贫开发的全过程，涉及整个扶贫开发的各级、各个部门，涉及农业产业链的上、中、下全程，更涉及龙头企业、村委会及贫困农户等多方主体。扶贫部门没有足够的精力和能力去监管市场主体参与扶贫开发工作的全过程，各级政府部门也无法提供足够的保障。更重要的是，市场主体参与扶贫开发工作的主要内容依然是经济工作，赚取利润依然是其主要目标之一，各级政府和扶贫部门过多插手会存在越俎代庖、过度干预的嫌疑。因此，需要筹建相应的农村合作经济组织。一般而言，农民组织化程度越高，农业集约化程度越强，经营效率和生产利润就越高。通过农村合作经济组织，以自治的方式制定相关规则，更易被各方主体所接受和遵守。
二是制度保障。市场主体参与扶贫开发工作的利益保障机制的核心在于制度保障。市场主体参与扶贫开发工作需要建立诸多制度。首先是合同产销制度，这是现代市场经济社会中普遍采用的产销制度，是参与扶贫开发工作的市场主体，特别是龙头企业联结和约束贫困农户的重要工具和手段。从经济学的意义上而言，合同产销制度意味着生产和销售的一体化、市场化，意味着贫困地区农业的订单化生产。其次是价格保护制度，设立该制度的目的在于保护贫困农户的利益，要求市场主体特别是龙头企业在市场价格低于保护价格时，必须按照保护价格收购与农户签约的产品，在市场价格高于保护价格时，必须按照市场价格收购与农户签约的产品。最后是风险基金制度，其原因是因为农业生产的脆弱性，其目的是为了防范农业产业化的自然风险和市场风险。
三是诚信保障。诚信保障是针对市场主体和贫困农户双方而言的。在以往的产业扶贫经验中，往往出现龙头企业单纯追求经济效益而放弃社会责任的现象，违背价格保护制度是其中的常见现象；或者出现贫困农户违背合同产销制度，将产品卖给他人的现象。在精准扶贫阶段，各方主体的诚信保障成为市场主体参与扶贫开发工作的基石。因此，我们要着力提高市场主体和农民的诚信度，开展诚信观念教育，营造良好的诚信环境，结合地域特点将诚实守信等道德规范具体化，并注重将诚实守信等观念逐步渗透到精准扶贫工作中，采取相关激励措施，让诚实守信的市场主体和贫困户真正受益，使参与扶贫开发工作的各大主体真正感受到诚信建设的价值所在。
(三) 利益调节机制创新
在寻求共同利益的过程中，协调各大主体之间的利益关系成为市场主体参与扶贫开发工作中利益联结机制的关键。相比较而言，各大主体在参与扶贫开发工作中处于不对等的地位，尤其在利益分配关系上，主要表现为龙头企业的相对强势和贫困户的相对弱势。因此，要想建立合理的利益联结机制，保护各大主体参与扶贫工作的积极性，就必须构建合理的利益分配机制，体现利益分配的合理性，这就需要建立利益调节机制，对各大主体之间的利益关系进行调节。
各地在开展扶贫开发工作的过程中，为深入推进新一轮的扶贫开发和精准扶贫工作，促进农村经济快速发展和农民增收，实现贫困地区的减贫摘帽，以全面深化改革为契机，不断创新扶贫开发体制，探索出一些好的经验和方法，有效调节了参与扶贫开发工作的各大主体之间的利益关系。贵州省安顺市关岭自治县花江镇莲花村的“442模式”是一种较好的利益调节机制。这种利益调节机制从四个方面入手。第一，群众以土地入股。群众转让出土地以零风险保底分红入股，在项目还未产生经济效益时，群众的土地租金由合作社负责，项目产生效益后，按土地入股的多少分红，分红低于租金的按租金标准分配给群众。第二，项目扶持。通过相关部门积极向上级争取资金，实施产业化扶贫项目。第三，大户(农村致富带头人)带动。除国家项目的资金支持外，项目建设资金由大户出资，并由大户具体负责项目的实施，同时明确农户的保底风险由大户承担。第四，利润分配。收益分配按纯收入的4∶4∶2的比例进行分配，即群众40%、大户40%、村集体20%(简称“442模式”)。
关岭自治县对这种“442模式”利益调节机制的优势和效果进行了总结，认为这是一种值得推广的扶贫产业经营的模式。大户出资参与项目建设，解决了投资不足的问题，有效提高了财政扶贫资金的利用率，推动了扶贫产业向规模化、高效化方向的发展，加快了精准扶贫工作的进程。一是围绕“纲”与“目”，以及“鱼”和“水”的关系，实现了“四统一分”。“纲”，即“三支队伍”建设；“目”，即人民群众。通过大力开展“三支队伍”建设，巩固发展农村基层组织建设，正确处理好政府和人民群众之间的“鱼”与“水”的关系，整合各部门资源，形成合力，带领广大人民群众开展基础设施建设，实施产业扶贫，实现“四统一分”，即统一规划，统一标准，统一施工，统一管理，分红到户。二是形成了良性的利益联结机制。通过政府引导、多部门联动、群众参与，全县培养了农村致富带头人738人，组建了农民专业合作社247个，形成了良性的利益联结机制，有效化解了产业扶贫与精准扶贫之间的矛盾，既带动了人民群众脱贫致富，又壮大了村级集体经济。
总体而言，鉴于市场主体参与扶贫开发工作的特殊性，这一工作中的利益调节机制带有一定的偏向性。由于贫困农户的绝对弱势，从扶贫开发工作的本义考虑，利益分配倾向于贫困农户，龙头企业让利于农户，这就需要政府部门在基础设施、配套设施、公共服务、政策倾斜方面做出适当补偿，兼顾各方利益，维护和调动各大主体参与扶贫开发工作的积极性和主动性。
(四) 利益约束机制创新
市场主体参与扶贫开发工作的目标在于通过市场运作的方式，帮助贫困地区和贫困农户实现脱贫，实现这一目标的关键举措在于通过龙头企业的带头作用组建农业产业化组织，推动农业产业化。作为一个有机统一体，我们必须建立一系列有效的约束机制，确保各大主体能实现“利益共享，风险共担”。这些利益约束机制包括法律、市场两大层面。
一是法律层面的合同约束。合同约束是指参与扶贫开发工作的各大主体，特别是组织和推动农业产业化经营的龙头企业与当地政府之间、龙头企业与产业基地之间、龙头企业与农户之间或龙头企业与各类服务组织之间，多方主体各自签订具有法律效力的资金扶持合同、政策支持合同、科技成果引进开发合同、农产品产销合同等，在合同中明确各方的责任、权力和利益，以此建立法律意义上的契约关系，发展产业，进入市场，参与竞争，谋求发展。
二是市场层面的股份合作约束。股份合作约束是指在市场主体参与扶贫开发工作时，各龙头企业之间、龙头企业与其他企业之间、企业与企业之间、企业与农户之间采取互相参股的方式建立股份合作制，参股可以有土地、资金、技术、劳动力等多种形式。特别需要强调的是，在扶贫开发工作中，要在劳动联合的基础上实现资本和技术的联合，农户可以以扶贫资金入股，同时也参与基地劳动，实行按劳分配和按股分红相结合的利益分配方式。股份合作约束机制将参与扶贫开发工作的各大主体从简单的利益结合或利益联合向利益共同体转变，贫困农户不仅出售劳动力和农业产品，同时还参与企业管理、经营、决策和监督，增强了农户的主人翁意识，可以真正做到利益共享、风险共担。
三、多方主体共赢机制创新
市场主体参与扶贫开发工作涉及企业、地方政府、村委会、贫困户等多方主体，建立多方主体的共赢机制，是这项工作的根本目的所在，各方主体能否实现共赢直接影响各方参与扶贫的积极性，对扶贫成效有着至关重要的作用。所谓共赢机制，就是指参与扶贫开发的各大主体在参与的过程中均能得到自身所追求的利益。共赢机制的创新实际上是各方资源优化组合的过程，是参与扶贫开发工作的各方主体的相互关系和相互利益促进的过程，其目的在于让参与扶贫开发工作的各大主体能够共享扶贫开发的成果。
从扶贫开发工作的历史和现状来看，进行多方主体共赢机制的创新具有非常重要的意义。1984年中共中央、国务院发布的《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》是我国改革开放以来最早见诸文件的关于扶贫开发工作的政策，通知中明确鼓励外地到贫困地区兴办开发性企业。中共中央办公厅、国务院办公厅于2013年12月印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》明确指出，在当前和今后一个时期，扶贫开发工作要进一步解放思想，开拓思路，深化改革，创新机制，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府的作用，突出强调市场在扶贫开发中的作用。2014年11月，国务院办公厅《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》指出，要发展扶贫开发工作中的多方主体，要大力倡导民营企业扶贫，鼓励民营企业积极承担社会责任，充分激发市场活力，发挥资金、技术、市场、管理等优势，通过资源开发、产业培育、市场开拓、村企共建等多种形式到贫困地区投资兴业、培训技能、吸纳就业、捐资助贫，参与扶贫开发，发挥辐射和带动作用。参与扶贫开发工作的市场主体，特别是企业，在参与扶贫开发工作的过程中，从经济实体的意义出发，需要追求最大化的经济利益，从扶贫企业的意义出发，又承担一定的社会责任，需要带动贫困地区的发展，带领贫困人群脱贫致富。所以，它们追求的目标应该是经济效益和社会效益的有机统一，因此，共赢机制的建立和创新就显得尤为重要。
多方主体共赢机制的建立，对于提高各大主体参与扶贫开发工作的积极性，以及贫困地区的可持续发展有着重要意义。在多元主体参与扶贫开发工作的背景下，只有让不同参与主体实现资源优化组合、优势互补，才能发挥各方资源的最大作用。对于市场主体而言，通过共赢机制，可以实现经济效益和社会效益的有机统一；对于各级政府而言，有利于拉动多方资源投入扶贫开发事业，加快扶贫开发的步伐，早日成功脱贫摘帽，促进全面建成小康社会目标的实现；对于村委会而言，可以实现强村富民，同时发展集体经济；对于贫困农户而言，可以增加经济收入，提升自身和家庭的各项能力，成功实现发展型脱贫。只有照顾到各方主体的利益，实现多方主体共赢，才能进一步或充分激发各方主体参与扶贫开发工作的积极性，才能形成扶贫开发的持久动力，促进贫困地区的可持续发展。多方主体共赢机制的建立和创新，需要从各大主体入手进行分析。
(一) 市场主体构建共赢机制创新
在当前市场经济体制中，市场主体的最终目的在于追求利益最大化。在市场主体参与扶贫开发工作的过程中，相对于贫困农户的弱势地位而言，市场主体处于明显的优势地位，它们掌握着资金、技术、市场、信息，拥有一定的社会资本。但正如前文所述，在参与扶贫开发工作的过程中，市场主体不仅仅只是简单地追求经济效益，其发展目标在于经济利益和社会效益的有机统一。因此，在构建共赢机制的过程中，市场主体需要做到以下几点。
一是要充分意识到其与贫困农户的关系是一种利益共同体的关系，休戚相关，荣辱与共。只有树立这种观念，市场主体才会在参与扶贫开发工作的过程中，采取相应措施，更好地带动贫困农户发展，避免“涸泽而渔，焚林而猎”的局面出现。只有树立这种观念，市场主体才会提供可靠的原材料供应，才会毫不保留地奉献相关技术，才会积极地去开拓产品市场，才会积极地提升自身企业在市场中的竞争力。
二是要努力提升自身的发展能力。目前，在农村地区从事市场经济活动的主体非常多，但就目前参与扶贫开发工作的市场主体而言，其存在的一个共同问题就是比较弱小，包括发展资金不够雄厚、产品技术含量不高、市场竞争能力不强、产品的辐射能力比较低下等。这些问题导致参与扶贫开发工作的市场主体处于自我发展的初级阶段，因此，市场主体必须着力于自身发展能力的提升。
三是要拓展自身带动贫困农户发展的空间。我们在调研中发现，参与扶贫开发工作的市场主体带动贫困农户发展的能力有限，仅局限于相对狭窄的有限空间。因此，如何提升市场主体的能力，增强其对贫困地区和贫困农户的带动作用是实现多方主体共赢的关键问题。一般而言，参与扶贫开发工作的市场主体大都是本土企业，自身发展能力尚且有限。不少企业是凭借一股子创业热情火热开张的，缺乏相应的知识和能力；有些企业创办者拥有相关技术，但市场开拓能力不足；有些企业是依靠各项优惠政策，甚至是扶贫资金的支持来维系的，发展举步维艰。这些企业对贫困农户的带动作用主要集中在劳动力的开发和利用上，仅能为当地政府解决少量的劳动力就业问题，为贫困农户提供相应的工资。因此，这些企业必须在提升自身发展能力的基础上，想方设法拓展其带动贫困农户发展的空间。
(二) 各级政府构建共赢机制创新
2014年11月，国务院办公厅颁布的《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》中明确规定了各级政府特别是地方政府在动员社会各方面力量参与扶贫开发的过程中所承担的职能，包括落实优惠政策、建立激励体系、加强宣传工作、改进管理服务、加强组织动员五大方面，这五大方面为各级政府构建和创新多方主体共赢机制提供了行动指南。通过简要分析，各级政府在构建和创新多方主体共赢机制的过程中至少需要做到以下几点。
一是要提供各项优惠政策，包括各类普惠性政策和扶贫类政策，主要是要从财政支持、税收优惠、土地政策、金融支持等方面给予市场主体支持。
二是要提供各项公共服务，包括项目论证、立项和规划，财政专项扶持资金的争取，寻求扶贫贴息贷款，寻求科研协作单位，疏通金融部门关系，协助征地或流转土地；开展技术培训和推广、合作培训，举办农产品展销会等；推行农产品生产标准和技术规程制定、农产品基地和农产品质量认证、农业保险、农产品市场营销宣传、农产品展销、农业信息化建设等。
三是要继续落实对市场主体的支持政策，为市场主体的发展提供外部支持，创造良好的外部环境，引导优质资源向发展前景好、有竞争潜力的市场主体流动。
四是要建立各项发展和保障机制，包括实施农业名牌发展战略，提高农产品的知名度，使名牌优势变成产业优势和经济优势；加强农产品市场体系建设，着力加强促进农产品公平交易和提高流通效率的制度建设，健全大宗农产品期货交易品种体系，支持产地小型农产品收集市场、集配中心的建设，完善农村物流服务体系；完善农业风险保障机制，创新涉农保险的险种和规模，建立健全农业担保保险机制，大力促进涉农担保公司的发展。
(三) 村委会构建共赢机制创新
根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条的相关规定，村委会是基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村委会负责办理本村的公共事务，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村委会是参与扶贫开发工作的重要主体之一，在扶贫开发工作中起着承上启下的重要作用。概括而言，村委会在构建和创新多方主体共赢机制中需要做到以下几点。
一是要协助市场主体做好精准识别和精准帮扶的工作。目前，有一部分市场主体的挂钩农户并非贫困农户，这与我们重点扶持贫困农户的扶贫目标相背离，实际受益者并非计划受益者，扶贫目标被置换。所以，市场主体在参与扶贫开发的过程中，必须要瞄准贫困农户，瞄准机制就是要建立直接面对穷人的目标选择机制。村委会作为村民的自治机构，“两委”的成员均是村民，对村民的生活现状了解得非常充分，对村民的能力水平也有较好的把握，因此，村委会需要大力协助市场主体做好精准识别的工作。村委会应组织力量对贫困农户进行逐家逐户核实，重点核查贫困农户的耕地等主要生产资料、主要收入来源、子女入学就业情况、参加农村合作医疗和养老保险情况、贫困原因、要求帮扶的产业发展项目、亟须解决的问题等情况，并在村委会公告栏、各村民小组公告栏进行公示，接受村民监督。公示完毕后，及时召集村“两委”对村民反映的意见进行研究，对村“两委”一致同意更换的名单再次征求村民小组长的意见，确认同意后再次进行公示，真正做到公开、公平、公正地确定贫困农户，从而确保市场主体扶持的是实际贫困农户，确保帮扶措施符合村民的需求。
二是要全面摸清村内的情况，确定脱贫思路。村委会要组织力量对村里的情况进行全面调研摸底，在充分调研摸底的基础上，确定帮扶方案，帮扶方案既要立足当前，又要着眼于持续发展，要以尽快增加贫困户收入，尽快改善贫困地区的生产生活条件为重点，以村里的基础设施、医疗问题、教育问题、就业创业问题、危房改造问题等难点问题为中心，着力于提升家庭脱贫能力，减少致贫因素，发展村集体经济。
三是要着力于提高村委会的凝聚力、战斗力。针对个别村干部对扶贫工作认识不足、工作思路存在偏差等问题，要通过召开村“两委”干部会议，与村干部逐一谈心等方式，帮助提高村干部的思想认识，营造村“两委”班子团结共事的氛围，发挥村干部在扶贫工作中的积极作用。
(四) 贫困农户构建共赢机制创新
贫困农户在参与扶贫开发工作的各大主体中处于弱势地位，同时也是共赢机制中的关键主体。作为扶贫开发工作的最大受惠群体，贫困农户在构建和创新多方主体共赢机制中要积极配合，需要做到以下几点。
一是要配合建档立卡工作，如实反映家庭的贫困现状，主动展示自身所具备的各种技能，切实表达自身需求，以确保扶贫开发工作能做到“扶真贫、真扶贫”。
二是要努力提升自身的能力。当前参与扶贫开发工作的企业和合作社基本都能在产前、产中、产后为农户提供比较全面的服务，包括资金、物质、技术、信息、管理等方面的支持。除了以优惠的价格向农户提供种子、种苗、化肥、农药等生产资料，它们还会定期印发技术资料、开展技术培训等，在后续过程中，还会有针对性地开展对产业行情进行分析的讲座培训。贫困农户要积极参与这些培训，努力提升自身的能力，确保家庭在脱贫后能实现可持续发展。
三是要具备履约意识。当前以农业产业化形式开展扶贫开发工作的地区大多采取订单生产的方式进行，市场主体签订合同，为农户提供资金、物质、技术、信息、管理等方面的支持，贫困农户按照订单要求，规范生产流程，如期向市场主体出售产品。但是就目前而言，贫困农户的传统小农意识浓厚，不同程度地欠缺根据企业要求进行标准化生产的意识和能力，在生产过程中带有一定的随意性，导致产品不符合市场要求。而且传统小农对市场价格较为敏感，看重眼前的利益，趋向于风险最小化、收益最大化。即使与企业签订了合同，有些农户仍然会经常在市场价格高于企业价格的时候，选择将农产品卖给第三方。而由于法不责众，企业很难采取有效的措施惩处农户的毁约行为。这种毁约行为对共赢机制的构建和创新会产生彻底的摧毁性损害，因此，贫困农户必须要加强法律知识的学习和市场意识的培养，增强履约意识。
四、关系治理机制创新
从早期的经济学研究理论来看，企业治理一般泛指层级治理和市场治理。但近年来，快速变革的技术及市场，使得企业仅仅依靠内在能力和资源难以获得竞争优势，还必须依赖和其他企业的“关系”，李向阳、陈旭：《企业合作关系治理的理论及分析框架》，《学术交流》，2009年第12期。这使得“关系治理”成为当前企业治理的热门话题。Gereffi等人在研究中指出，关系的治理是指在完全市场和等级市场的关系之间，对价值链上各行为主体所从事的经济活动进行的非市场型的协调管理。Gereffi，G.，Humphrey，J.，Sturgeon，T.The Governance of Global Value Chains.Review of International Political Economy.2005(2)：78104.简单而言，关系治理是一种合作治理，是一种市场关系中的纵向治理，侧重于强调合作关系中的“规则和条件”，指的是通过有效的经济或管理手段，对企业关系施加影响，进而改善关系表现，提高关系利益的一系列活动和机制。李向阳、陈旭：《企业合作关系治理的理论及分析框架》，《学术交流》，2009年第12期。当前市场主体参与扶贫开发工作，涉及多家利益主体，每个不同的利益主体有自己不同的利益诉求。因此，关于参与扶贫开发的各大主体之间的关系治理机制创新，有着极其重要的意义。本部分对激励机制创新、资源配置机制创新、履约机制创新展开研究。
(一) 激励机制创新
由于扶贫开发工作的特殊性，市场主体参与扶贫开发工作带有明显的公益性特征，其市场行为有着一定的限制性和约束性，其利润空间也存在对农户的让渡性。因此，激励机制具有一定的指向性，特指各级政府对参与扶贫开发工作的市场主体的激励，主要是龙头企业。
从我国扶贫开发的历程来看，党和政府对参与扶贫开发工作的市场主体采取一贯支持和激励的政策。1984年中共中央、国务院发布的《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》中就鼓励到贫困地区兴办开发性企业，并从税收上给予减免5年的优惠。从2005年开始，国务院扶贫办在全国认定了一批扶贫龙头企业，并给予重点支持。国家相关部门也采取了一系列措施鼓励企业到贫困地区投资兴业。2009年国务院扶贫办和中国农业银行联合下发《关于积极应对金融危机加大对扶贫龙头企业扶持力度的意见》，对扶贫龙头企业开展金融扶持。《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》指出，引导和鼓励具有市场开拓能力的大中型农产品加工企业到贫困地区建立原料生产基地，为贫困农户提供产前、产中、产后系列化服务，形成贸工农一体化、产供销一条龙的产业化经营。《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》再次指出，引导和支持企业到贫困地区投资兴业，带动贫困农户增收，大力倡导企业的社会责任，鼓励企业采取多种方式，推进集体经济发展和农民增收。2013年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》指出，要鼓励引导各类企业、社会组织和个人以多种形式参与扶贫开发，鼓励企业从事农业产业化经营，发挥龙头企业的带动作用，探索建立企业与贫困农户利益联结机制，促进贫困农户稳步增收。2014年出台的《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》将龙头企业、农村合作经济组织、产业大户、家庭农场等市场主体放在同样重要的位置，给予金融支持。2014年国务院办公厅出台的《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》指出，按照国家税收法律及有关规定，全面落实扶贫捐赠税前扣除、税收减免等扶贫公益事业税收优惠政策，以及各类市场主体到贫困地区投资兴业、带动就业增收的相关支持政策。2014年出台的《关于创新发展扶贫小额信贷的指导意见》要求创新贫困村金融服务，改善贫困地区的金融生态环境。在这些政策的驱动下，中央和各级地方政府对参与扶贫开发工作的市场主体采取了一系列激励政策，包括基础设施和配套设施的建设、项目资金支持、金融支持、税收支持等。基础设施和配套设施的建设主要涉及发展产业所必须具备的基础设施建设，如乡村道路修建、产业发展用水用电、交通运输等配套设施的建设。项目资金支持是指以扶贫专项资金为基础，整合其他涉农资金，按照“渠道不乱、用途不变、集中投入、各负其责、各记其功”的原则，统筹安排涉农资金。项目资金主要支持围绕培育和壮大特色的优势产业，支持扶贫对象发展种植业、养殖业、民族手工业和乡村旅游业，使用农业优良品种，采用先进实用的农业生产技术等。金融支持主要是帮助市场主体寻求贷款支持，并且给予市场主体扶贫贷款贴息，同时，为带动贫困农户作用较大的龙头企业、合作社、产业大户等提供小额贷款，并鼓励贫困地区兴办小型金融机构和资金互助合作社，多方面解决贫困地区市场主体在发展产业的过程中所面临的资金缺口问题。税收支持主要是对市场主体税收的减免政策，包括税前扣除和减免所得税等。我们认为，在当前扶贫开发的新形势下，除了上述常规的激励措施以外，我们还可以在以下几个方面进行激励机制的创新。陈琦：《市场主体参与扶贫开发机制研究》，未刊稿。
一是要建立和完善信息化平台。信息化平台建设至少包括三个方面的内容：第一是基础信息发布，目的是让市场主体与贫困地区对接，全面了解贫困地区的地理环境、资源特色、贫困状态、发展需求等信息；第二是服务平台，目的是让市场主体了解政府有关部门、金融机构等服务机构在财政支持、税收减免、土地使用、金融支持等方面提供的相关服务和优惠政策，各部门要共同制定具体细则，引导市场主体参与扶贫开发，推动规范化、制度化的长期合作；第三是扶贫开发资源信息公开平台，目的是在项目资金方面做到公开透明，为企业参与扶贫开发提供公平竞争的机会，提高企业参与扶贫开发的积极性，也能够充分发挥不同市场主体的优势，增强扶贫开发的效果；第四是经验交流平台，目的是提供成功的案例，通过平台有计划地组织市场主体参观学习先进典型，如扶贫龙头企业在参与扶贫开发的过程中，如何不断发展壮大自己，同时带动农户增产增收，实现“双赢”目标的经验做法。
二是要细化相关激励政策。目前有关市场主体参与扶贫开发的激励政策包括财政政策、土地政策、税收政策、金融政策等方面，有具体条文的政策主要是金融方面的贴息贷款政策和小额信贷政策，其他方面的激励政策大多都是些指导性意见，实施起来变通空间较大，随意性较高，参与扶贫的市场主体应该享受的权益和承担的义务均没有明确规定。因此，必须细化目前的激励政策，拿出切实可行的实施方案，避免在动员市场主体参与扶贫开发的过程中喊口号，走过场。同时，还应该在具体的激励政策中，体现市场主体的地位、权利、义务等，形成常态化的激励机制。
三是要落实已经出台的相关激励政策。对参与扶贫的企业、农村合作经济组织、产业大户等市场主体，应在土地、税收等方面兑现优惠政策，按照财政部、国家税务总局、民政部《关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》中的有关规定，落实好政策支持。在金融、财政方面要创新激励政策，同时建立落实工作机制，例如针对银行贷款基准利率上浮的问题，要由政府和银行签订相关合作协议，健全贷款担保机制，引导银行向市场主体以优惠利率投放贷款。要明确政策协调机制，建立工作落实机制和问责机制。理顺不同政府部门之间的关系，形成政府资源合力，充分发挥政府资源的杠杆作用。进一步创新金融政策，如引进和建设农村金融中介、评估机构、担保机构，构建多层次的农村担保和信用评价体系，建立多层次的市场金融主体，大力发展村镇银行、扶贫资金互助社等。同时，要完善扶贫表彰体系。现阶段，参与扶贫开发的经济利益的回报仍然比较低。市场主体要带动贫困农户发展，要承担一定的社会责任，因此，有必要提升市场主体参与扶贫开发的社会效益，助其获得社会尊重和实现自我价值。例如，进一步开展扶贫龙头企业的认定，进一步开展扶贫示范合作社的认定，进一步对市场主体参与扶贫开发的典型事迹进行宣传和表彰，让社会公众更多地了解这些市场主体，增加其面对市场的影响力，提升其参与市场竞争的无形资本。
四是要及时创新相关的激励政策。加大扶贫类政策的力度，激发市场主体带动贫困人群发展的热情，将激励措施与减贫效果挂钩，设计合理的评价指标，将评估结果作为支持市场主体的依据。地方要结合具体问题出台新的激励政策。国家对企业、农村合作经济组织、产业大户等市场主体参与扶贫开发已有各种指导性的激励措施，但是在实施过程中会发现，很多措施不切合实际或者无法实施，因此，必须结合各地的实际情况创新激励政策。例如在金融支持方面，目前的扶贫贴息政策在地方很难实施，市场主体由于缺少抵押物或有力担保，无法获得贷款支持，有些地方创新性地提出了组建资金互助合作社的模式，将部分扶贫贷款贴息资金入股合作社，既能解决农户的实际资金需求，又可以避免贴息资金的长期闲置。那么，在政府层面应该出台相应的政策，对这种创新模式进行指导和监管。再如，为了解决资金困难的问题，可以创新农村金融主体，这也需要出台相应的政策。
(二) 资源配置机制创新
资源在扶贫开发工作中占据基础性位置，资源的数量和质量直接决定一个地区扶贫开发工作的进度和效果。一般而言，扶贫开发资源包括扶贫开发过程中的人力、物力和财力的总和。相对于扶贫开发事业对资源的需求量，扶贫开发资源总是表现出相对的稀缺性，这就要求我们对有效的扶贫开发资源进行合理配置。
按照供给主体划分，扶贫开发资源可以分为政府资源、市场资源和社会资源三类。政府资源是各级政府投入到扶贫开发工作中的人力、物力和财力，包括财政扶贫专项资金和政府整合的其他涉农资金；市场资源是指贫困地区在进行扶贫开发的过程中通过市场机制获取的相关资源，在扶贫开发的过程中所涉及的资金、土地、劳动力、技术和信息等要素通过市场机制在参与扶贫的市场主体间进行流动；社会资源是指参与扶贫开发工作的社会力量给予的包括资金、物质、技术、人才、信息等各方面的支助和支持。
从当前扶贫开发事业的资源配置模式来看，主要是政府主导、市场参与、社会力量配合。政府各部门的主导作用主要通过制定扶贫开发规划、编制各种扶贫计划、引导市场资源和社会资源在贫困地区合理配置和合理流动来实现。各类市场资源在市场价格、供求和竞争机制的作用下，会自发地朝着有利的部门、行业、地区、企业流动。但由于扶贫开发工作的特殊性，市场主体在参与扶贫开发工作的过程中，应依据政府部门制定的扶贫规划进行相应调整。就当前扶贫开发工作实际来看，社会力量所提供的各类扶贫开发资源主要是在政府的引导下，配合地方扶贫规划的实施。总而言之，在资源配置方面，政府行政力量占据主导地位，这种资源配置方式取得了良好的效果。贵州省凯里市雷山县通过这种资源配置方式，深化旅游体制机制改革，围绕全县景区化、全民旅游化的思路，大力实施“旅游强县”的发展战略，按照“大旅游、大市场、大发展”的旅游新理念，打造以旅游产业为主的扶贫开发规划。在发展过程中，政府部门的作用体现在规划和引导上。政府部门成立雷山旅游综合改革试点工作领导小组，建立涉旅部门联席会议制度，定期研判和决策县域旅游发展的重大事项，成立县旅游发展委员会和旅游发展服务中心，负责统筹全县旅游资源的开发、保护、挖掘和利用。按照“大西江景区”的发展思路，将雷山文化旅游产业园区管理委员会和西江镇整合重组，探索建立“区镇合一”的管理模式。建立由雷山县、雷公山自然保护区管理局、贵州广电局764台组成的联席会议制度，对雷公山范围内的旅游开发项目进行联合审查。邀请国内外一流的旅游专家学者10人作为专家组顾问，对省级旅游综合改革试点的相关工作进行指导。推行智慧营销，构筑“大市场”模式。积极创新经营管理改革，坚持“政府治理、加大投入、市场运营、利益共容”的旅游经营管理模式，探索“政府+公司+协会+农户”“企业+协会+农户”等旅游商品开发新模式。积极深化节事旅游发展，以雷山苗年节、雷公山国际自行车挑战赛、苗岭笙歌、国内外文化旅游会议论坛等为载体，汇聚改革动力因素，打造旅游知名品牌。建立旅游宣传促销工作机制，积极与百度、携程、去哪儿、途牛、腾讯等电商合作，建立雷山旅游网上旗舰店。西江景区更是加强智慧旅游体系建设，率先实现无线网络覆盖、高清视频监控、智能停车场、智能门禁、自助导览等系统建设。探索多元开发，提升“大发展”效果。完善投融资体制改革，以创建5A级旅游景区为契机，按照“产城融合”的发展理念，加快旅游城镇化带动战略，积极挖掘旅游文化名镇名村，推动旅游与农业、文化、体育、生态等多元化发展，实现旅游产业的集群效应。推进产业融合，加快旅游园区建设，成功将雷山县休闲农业与乡村旅游示范园区、雷山县生态茶园示范园区和雷山县生态农业循环经济示范园区先后申报入选省级产业园区。探索旅游地产、景区土地质押、门票抵押贷款等经营管理方式改革，并采取“走出去、引进来”的办法，吸收资金实力雄厚、管理先进、品牌领先的旅游企业投资开发雷山文化旅游产业，经多次洽谈，贵州旅游投资集团与雷山县签订了战略合作投资协议，大力投入开发雷山旅游业。在这些举措的推动下，雷山县的旅游扶贫取得了巨大进展。目前，雷山县签约中外客源市场旅行社50多家，2014年全县共接待游客488.36万人，同比增长32.52%，旅游综合收入40.9亿元，同比增长40%。取得如此优异的成绩的关键在于雷山县在发展过程中坚持了政府主导、市场参与、社会力量配合的资源配置方式，抓住政府、市场两条主线，同时注重发挥社会资源的作用，立足资源特色，坚守发展和生态两条底线，充分发挥市场机制的作用，与时俱进地深化旅游产业转型升级，把旅游业培育成主导产业，带动相关产业融合发展。
从雷山县的案例我们可以看出，政府和市场在资源配置方面必须有机结合，才能充分发挥扶贫开发资源的效益。政府和市场的有机结合不是一朝一夕能完成的事，是一个长期的过程，鉴于此，我们要做到以下几点。
一是要正确处理政府和市场的关系。从政府层面而言，由于扶贫开发工作的特殊性，我们必须注重发挥政府在扶贫开发资源配置中的主导作用，根据扶贫规划有序安排扶贫开发资源配置，使政府资源、市场资源和社会资源按照有利于提高效率的方向重新组合。需要注意的是，政府在扶贫开发资源配置中的作用是主导而不是支配，其作用应表现在政策制定、规划设定、市场监管、绩效评估等层面，着重于各类公共服务的提供。从市场层面而言，扶贫开发资源的配置需要遵循市场规律，充分发挥市场在资源配置中的作用，让有限的扶贫开发资源发挥更大的效用。与此同时，要强调参与扶贫开发工作的市场主体的社会责任，充分注重扶贫开发资源在扶贫开发工作中的社会效益，发挥市场主体在扶贫开发工作中的资源带动、实体帮扶和示范效应。
二是要积极培育市场，为扶贫开发资源的合理配置创造市场条件。贫困地区脱贫难的一个关键因素在于市场发育不成熟，因此，要积极培育贫困地区的市场意识，通过政府这只“看得见的手”的主导和调解作用，引导和鼓励市场主体参与贫困地区的扶贫开发事业。
三是要充分发挥市场在资源配置中的作用。扶贫开发资源的配置要体现竞争意识。从资源分配来看，要充分体现市场主体的竞争能力，资源使用应该遵循市场经济规律，探索能够让资源产生最大效益的方式，这样才能发挥各类资源的整合效力，满足贫困农户持续发展的需求。
总而言之，扶贫开发资源的配置方式应是政府配置和市场配置的有机结合，一方面要营造良好的市场环境，促进生产要素向竞争能力强的市场主体流动；另一方面，要充分发挥政府在扶贫开发资源配置中的主导作用，促进扶贫开发资源的合理配置。此外，扶贫开发资源的配置中应更多地考虑其益贫效果。
(三) 履约机制创新
当前，市场主体参与扶贫开发工作主要通过订单农业的方式进行。大力发展订单农业促进农业产业化、规模化和市场化，是我国由传统农业向现代农业转型的战略选择。迄今为止，以龙头企业带动的农业产业化经营已经成为我国现代农业生产和农产品市场供应的重要力量，2012年我国各级各类农业产业组织已超过28万个，通过龙头企业辐射带动了全国40%以上的农户从事专业化农业生产，农产品销售规模达到5.74万亿元，占据了全国农产品市场供给总量的1/3。王亚飞、黄勇、唐爽：《龙头企业与农户订单履约效率及其动因探寻——来自91家农业企业的调查资料》，《农业经济问题》，2014年第11期。
党的十八届三中全会发布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，该文件指出，要加快构建新型农业经营体系，坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，鼓励承包经营权在公开市场上向产业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。决定同时指出，鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营，鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。2012年3月6日，国务院印发了《关于支持农业产业化龙头企业发展的意见》，该文件指出，农业产业化是我国农业经营体制机制的创新，是现代农业发展的方向。农业产业化龙头企业集成利用资本、技术、人才等生产要素，带动农户发展专业化、标准化、规模化、集约化生产，是构建现代农业产业体系的重要主体，是推进农业产业化经营的关键。《关于支持农业产业化龙头企业发展的意见》同时指出，要大力发展订单农业，龙头企业要在平等互利的基础上，与农户、农民专业合作社签订农产品购销合同，协商合理的收购价格，确定合同收购底价，形成稳定的购销关系。规范合同文本，明确双方权责关系。要加强对订单农业的监管与服务，强化企业与农户的诚信意识，切实履行合同约定。《国务院关于支持农业产业化龙头企业发展的意见》（国发〔2012〕10号）。
然而，基于农业产业化目标的订单农业，在近年来快速发展的过程中逐渐暴露出诸多问题，突出表现为合同履约困难与违约现象突出等，这些问题在扶贫开发领域的农业产业化过程中尤为显著。相关资料显示，在作为当前我国农业产业化经营主体模式的“公司+农户”中，企业与农户双方之间的完全守约率仅为20%左右，有80%左右的订单合同不能完全履行或根本就不能履行。马九杰、徐雪高：《市场结构与订单农业的履约分析》，《农业经济问题》，2008年第3期。这种现象引起了学术界和实践界的强烈关注。我们认为，可以将当前订单农业中“履约困难”“违约率高”等问题概括为履约机制的缺失，这一机制的缺失，不仅严重影响市场主体参与扶贫开发工作的积极性，更为严重的是，已经成为制约我国扶贫开发工作深层次开展、农业产业化发展的瓶颈，阻碍了我国现代农业发展的步伐。因此，进行履约机制的创新，是当前扶贫开发工作中市场主体参与的关键所在，势在必行。概括而言，需做到以下几点。
一是要加强农民合作组织建设。农村经济合作社的建立和发展是农业产业化过程中发展订单农业的重要保障。学术界的研究表明，订单农业的履约困难与违约风险，很大程度上根源于居于主体地位的“公司+农户”产业化经营组织所存在的固有制度缺陷。这一制度缺陷较为直观的原因在于订单农业中龙头企业优势地位和贫困农户弱势地位的明显对比，利益协调机制较难建立，而更深层次的原因在于农民的组织化程度低，在没有完善的契约约束机制和对交易过程与交易行为实施有效协调机制的情况下，龙头企业与农户之间难以形成稳定的合作关系，订单合同面临随时解除的风险，梅德平：《订单农业的违约风险与履约机制的完善——基于农民合作经济组织的视角》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》，2009年第6期。农户在订单农业契约签订之初就存在违约的可能。因此，降低违约风险，建立履约机制创新的关键举措就在于提高传统小农经济形态下分散农户的组织化程度，努力克服传统的“公司+农户”的产业化经营模式所存在的固有制度缺陷，建立农村合作经济组织，借以提升农户的组织化程度，其目的有二：第一，通过提升贫困农户的组织化程度以增强农户在与龙头企业进行订单农业契约谈判中的谈判地位，在龙头企业与贫困农户之间促成平等互惠交易关系的形成，促进订单农业的持续发展；其二，农民合作经济组织可以作为参与订单农业的第三方组织，监督企业与贫困农户之间的履约状况。
二是要合理发挥政府的作用。在当前的扶贫开发工作中，政府扮演着极其重要的角色，同时各级地方政府也在扶贫开发工作中处于绝对强势的地位。在推进农业产业化、发展订单农业的过程中，政府往往采取直接行政干预的方式介入。这在订单农业发展之初有着极大的推动作用，但在市场经济规律的作用下，政府应走出直接干预的模式，着力于良好的社会信用体系的建立、良性竞争环境的营造、农产品市场结构的优化、契约农业实施过程的监督等，合理发挥政府在订单农业中的作用，促成履约机制的建立和完善。
三是要建立和创新农户履约的约束激励机制。违约行为的发生，其根本在于契约外经济利益的存在和诱惑。以西奥多·舒尔茨为代表的理性小农学派认为，在市场经济体制下，农民是一个理性经济人的存在，在一个竞争的市场机制中，农户经济运行与资本主义经济运行并没有多少差别，农户经济中生产要素运行得如此成功，以致农户在生产分配上极少有明显的低效率。作为一种规律，在传统农业时期，农户使用的各种生产要素，投资收益率很少有明显的不平衡。在这样一种经济组织中，农户的行为完全是理性的，西奥多·舒尔茨：《论农业中的经济学与政治学的冲突》，载于杰拉尔德·M.迈耶主编：《发展经济学的先驱理论》，云南人民出版社，1995年。其目的在于追求最大利润。在市场经济规律的作用下，农产品的价格波动是一种常态，也是一种必然。在市场价格高于订单价格时，农户违约的动机和意愿就格外强烈。因此，要加强对农户履约的约束机制建设，需从外在和内在两个方面入手。外在的约束机制主要指强化合同的法律效力，用法律和制度增强履约的可能性，降低违约风险；内在的约束机制在于农户的诚信建设，通过提升农户的诚信意识，降低其违约的动机和意愿，促进订单农业的持续发展。
 

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