12.10 多路并进，促进最贫困人口整体脱贫

 

多路并进，促进最贫困人口整体脱贫

——基于全国13个省72个贫困村1702位农民的调查与研究

（内容摘要）

 

教育部人文社会科学重点研究基地

华中师范大学中国农村研究院调查咨询中心

 

【报告要点】消除贫困、实现共同富裕，是社会主义制度的本质要求。当前的扶贫政策已取得了巨大成就，但离2020年实现“扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房”的扶贫目标还有很远。当前的扶贫政策将相当数量的贫困人口遗漏在外，扶贫对象对项目的参与质量低。绝对贫困的全面消除面临着贫困人口分散、文化水平低、家庭负担重、务农依赖大的难题。时间紧、任务重、困难多、难度大，政府应继续加大扶贫开发力度，同时要着力建立协调机制，构建由“政府、社会、贫困人口”有机结合的三位一体扶贫开发大格局，实现从单打独斗到兵团作战的转变，精准有效扶贫。

 

近年来，我国大力推进扶贫开发，扶贫事业取得了巨大成就。但根据新的贫困标准，我国约有1亿人仍处于绝对贫困状态。且随着经济社会的发展，已经脱贫的人群又会因灾、因学、因病等其它因素返贫。到2020年，向国人展示“稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房”的美好图景，全面消除绝对贫困还有很长的路要走。2013年7月，华中师范大学中国农村研究院就“消除贫困”这一课题进行了专题调研，以期全面了解最贫困人口的真实情况，供决策层参考。通过问卷调查和深度访谈，我们发现：当前的扶贫工作存在着扶贫政策没瞄准、政策遗漏人数多、扶贫力度不够大、项目参与质量低的问题。绝对贫困现象的全面消除面临四大难题：贫困人口分散，扶贫瞄准难度大；文化水平低，脱贫能力不足；家庭负担重，家庭收入难积累；务农依赖大，致富增收途径有限。为此，课题组建议从以下几个方面着手消除贫困：继续发力，为贫困人口提供足够支持；精准用力，提高扶贫项目针对性；深处着力，提高贫困人口脱贫能力；各方合力，构建扶贫开发大格局。

一、扶贫开发政策实施状况

（一）扶贫对象没瞄准

目前的扶贫机制倾向于区域扶贫，扶贫开发项目主要侧重于投向扶贫开发工作重点县与贫困村，没有将贫困人口（根据新的扶贫标准，人均收入在2300元以下的人口为贫困人口）的识别单位具体到农户，重点扶贫地区的农户相对更容易获得政府扶贫项目的资助。调查村庄中贫困村的贫困发生率（家庭人均收入在2300元以下的农户占样本总数的比重）为18.24%，非贫困村的贫困发生率为7.81%，贫困人口[①]并不仅仅局限于贫困村。非贫困村也有相当数量的贫困人口，但当前的扶贫政策将重点放在贫困村。按照2011年底发布的《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》，中央财政扶贫资金的新增部分主要用于连片特困地区，目前新增资金的80%都用于该片区。因此，当前的扶贫政策并未准确瞄准扶贫对象。

（二）政策遗漏人数多

当前扶贫开发的重点是贫困村，但在贫困村中也有相当数量的贫困户[②]（家庭人均收入[③]在2300元以下的农户）被扶贫政策遗漏在外。

在曾参与扶贫活动的农户中，贫困户占21%，非贫困户占79%。扶贫项目将部分需要援助的最贫困人口排除在外，贫困村中的非贫困户更容易获得扶贫项目的资助。在贫困村的贫困户中，46.46%的农户曾参与过扶贫活动，还有53.54%的农户没有参与过扶贫活动。参与过扶贫活动的农户不到一半，我国的扶贫政策遗漏掉大量的贫困人口。

（三）扶贫力度不够大

当前扶贫力度不足是扶贫难以取得成效的重要因素。在问及“当前扶贫政策存在的主要问题”时，56.92%的农民认为“扶贫资金少，不能真正实现脱贫”， 20.34%的农民认为“扶贫项目少”，也就是说77.26%的农民认为扶贫力度不够大。与此同时，认为“扶贫资金投入不足”和是扶贫工作最大的难点的村干部最多，占比为68.52%；有14.35%的村干部认为“政策扶持力度不够”。也就是说有82.87%的村干部认为扶贫力度不够大。因此，要想全面消除贫困，加大项目资金投入，增强扶贫力度仍然应该引起重视。

（四）项目参与质量低

调查显示，在曾参与过某项扶贫活动的农户中，89.86%的农户了解在本村开展的扶贫项目，但深入分析发现只有31.45%的农户能够自主选择扶贫项目。在扶贫项目内容或对象确定前，73.13%农户没有机会参与讨论、提出建议或意见。在扶贫项目的实施过程中，79.83%的农户没有机会参加扶贫项目组织实施方式的讨论。多数农户不能自主选择扶贫项目，没有机会参与扶贫项目内容和对象确定的讨论，不能参与扶贫项目组织实施方式的讨论和制订。这说明农户对扶贫政策的参与程度不深，参与质量仍处于较低水平。

二、影响贫困人口收入的四大因素

（一）文化素质

文化水平从根本上限制了农民的致富增收能力。在贫困村所有农户的“低收入户”分组中，文化水平在小学以下的比重有47.29%，而高中程度以上的比重仅为30.33%。进一步分析文化水平与收入的关系发现，小学以下文化水平的农户在“低收入户”[④]中的比重比“中低收入户”、“中等收入户”、“中高收入户”、“高收入户”分别高4.94、9.2、9.13、13.17个百分点。在收入水平越高的农户中，小学以下文化水平的农户越少。较低的文化水平限制了农民对增收技能的掌握，从而限制了收入的增加。

（二）家庭负担[⑤]

家庭负担指的是非劳动力人口数（老人和学生）与家庭总人口数的比值，家庭负担越重，在文化素质既定的情况下，增收脱贫的可能性越小。在家庭负担最小[⑥]分组的农户中，“低收入户”、“中低收入户”、“中等收入户”、“高收入户”、“高收入户”的比重分别为15.98%、17.67%、19.55%、22.18%、24.62%，依次上升，处于高收入水平的农民占较大比重；相比而言，在家庭负担最大[⑦]分组的农户中，“低收入户”和“中低收入户”的占比合计为92.69%，“中等收入户”、“中高收入户”、“高收入户”的合计占比为7.31，低收入水平农户占绝对多数。可见，在家庭负担最小分组中，高收入水平的农民占较大比重；在家庭负担最大分组中，绝大多数农户处于低收入水平。农村家庭的家庭负担不同，经济收入有显著差异。农民的家庭负担越重，收入水平越低。

（三）干部身份

在“老少边穷”地区，政治身份的差别在一定程度上影响着农户经济收入。在贫困村1625个有效样本农户中，“低收入户”中户主是干部的比重为13.01%，“中低收入户”的比重为17.89%，“中等收入户”的比重为17.89%，“中高收入户”的比重为20.33%，“高收入户”的比重为30.89%。收入水平越高，户主为干部身份的家庭比重越高。由此可见，干部多分布在中高收入家庭中，也就是说干部家庭经济水平更高。一般来讲，干部的受教育程度更高，在广度和深度上能够更好的理解国家政策，从而抓住发展契机脱贫致富。

（四）务工比例[⑧]

对于贫困村的农户来讲，在务农几乎无利可图的情况下，外出务工是增加收入的有力途径。在务工比例“最低20%”[⑨]分组中，占比最大的收入群体为“低收入户”、52.58%；在“次低20%”分组中，为“中低收入户”、27.24%；在“中间20%”分组中，为“中等收入户”、22.71%；在“较高20%”分组中，为“中高收入户”、25.77%；在“最高20%”分组中，为“高收入户”、22.70%。务工比例与收入水平呈正相关关系。收入水平随着务工比例的上升而上升。进城务工是贫困村农民致富增收的一条有力途径，务工因而成为影响农民经济收入的一个主要因素。

三、全面消除贫困的四大障碍

（一）贫困人口分散，扶贫瞄准难度大

在贫困村中，家庭人均收入低于2300元的有297户，占总户数的18.24%，按照最新的贫困线标准，这部分家庭中的人口均属于贫困人口，可见在贫困村中有接近两成农户处于绝对贫困状态。在普通村中，家庭人均收入在2300元以下的农户占有效样本总数的7.81%。对比发现，虽然贫困村中贫困农户的比重明显较高，但是仍然有不少的贫困人口分布在非贫困村。在扶贫资源有限的情况下，“撒胡椒面”式的扶贫开发方式效益不大，全面消除贫困必须瞄准扶贫对象。然而，最贫困人口“大集中、小分散”的分布特征增加了扶贫瞄准难度，给绝对贫困现象的全面消除带来了困难。

（二）受教育程度低，脱贫能力不足

在1628个有效样本农户中，贫困家庭户主的文盲比例为25.25%，非贫困家庭户主为15.10%。贫困人口的文盲率接近于非贫困人口的1.5倍。贫困家庭户主的平均受教育年限约为4.79年，非贫困家庭的平均受教育年限约为5.66年。可见，受教育程度与收入水平有重要的关系，贫困人口的受教育水平低于非贫困人口。贫困人口较差的文化素质限制了其长远的发展，从根本上制约了贫困人口的脱贫能力。

（三）家庭负担重，家庭收入难积累

家庭负担在“最高20%”范围内的贫困人口占贫困人口总数的14.89%，而非贫困人口相对应的比例为3.04%，贫困人口在该层次的家庭负担接近于非贫困人口的5倍。同时，贫困人口中家庭负担在“较高20%”、“中间20%”、“次高20%”和“最低20%”范围内的比例分别为11.35%、21.99%、23.76%和28.01%，而非贫困人口相对应的比例分别为7.52%、23.01%、32.04%和34.40%。可见，家庭负担越轻，贫困人口数越少，非贫困人口数越多，家庭负担和贫困人口数量成正比。贫困人口肩上的负担比非贫困人口要重，这就成为他们脱贫路上的绊脚石。劳动力人口的有限收入要用于供养非劳动力人口，家庭收入难积累，给贫困家庭的脱贫增加了难度。

（四）务农依赖大，致富增收途径有限

   贫困人口中务农人数占总样本数的89.90%，职业为“农村管理者”、“个体户与私营业主”、“乡村教师”、“务工”和“其他”的分别占总样本数的1.68%、0.34%、1.01%、5.39%和1.68%。近九成的贫困人口以务农为生，务农依赖大，从事其他行业的比例低于非贫困人口。另一方面，从务工收入在贫困村农户家庭收入中的占比来看，平均每个贫困家庭的务工收入占家庭总收入的34.72%；平均每个非贫困家庭的务工收入占其家庭收入的48.16%，比贫困家庭高出13.44个百分点。非农就业是贫困农民脱贫的有力途径，贫困人口过度依赖务农，致富增收途径单一。

四、多管齐下：全面消除贫困

（一）继续发力，为贫困人口提供足够支持

继续加大投入，为贫困人口提供充足动力是全面消除贫困现象的首要措施。首先，加大资金投入，实现规模效益。建立政府财政收入与扶贫资金投入同步增长的机制。在增加政府投入的同时，广开渠道，筹措扶贫资金，降低贫困家庭对参与项目的补充投资要求。其次，完善扶贫资金管理，提高使用效率。在保证决策科学、资金落实到位的同时，统筹各方资源，集中力量办大事。再次，引进产业项目，拓宽致富渠道。鼓励产业下乡，同时将农民组织起来，实现从已有输血式扶贫向造血式扶贫的转变。最后，创新监管，给扶贫资金加上一把“安全锁”。引入第三方监管，增加就在扶贫款项的使用透明度；针对扶贫领域职务犯罪易发、多发环节进行重点预防和打击。

（二）精准用力，提高扶贫开发活动针对性

针对扶贫政策瞄准难，扶贫资金渗漏部分贫困人口的问题，建议在提高扶贫项目针对性方面下功夫。首先是完善监测机制，实行跟踪监测，建立贫困人口的退出、递补机制。其次是扶贫政策落实到户，将非贫困县和非贫困村的贫困农民纳入扶贫开发工作，实现贫困人口全覆盖。再次是对贫困人口建档立卡，推进农村低保和扶贫开发两项制度有效衔接，做到“应保尽保”和“应扶尽扶”，需要扶贫开发的进行扶贫开发，需要提供社会救助的提供社会救助。

（三）深处着力，增强贫困人口脱贫能力

目前，贫困人口自我脱贫能力比较差，主要表现在文化程度低、人口负担重、收入过于依赖务农。因此应从深处着力，增强贫困人口自身的脱贫能力。第一，促进优秀人才和优质资源下乡，缩小城乡差距和地区间差距，促进教育资源均等化。第二，发展职业教育，培养贫困人口就业技能。在提升职业教育水平的同时，扶助贫困学生，并且实现贫困职校学生的充分就业。第三，加强培训，转移农村剩余劳动力。要让农民有机会接受培训、并且学得会、用得上。第四，依托政府和社会组织促进科技下乡，抓好农业实用技术培训，增加贫困人口务农收益。

（四）各方合力，构建扶贫开发大格局

    扶贫工作长远而又艰巨，单靠一方力量不可能做好。因此，要整合政府、社会、市场和贫困人口自身的力量，各方合力，实现最贫困人口的脱贫致富。首先是要转变扶贫思路，优化政府扶贫。为提高扶贫项目的扶贫效果, 国家扶贫资金应该有所为有所不为。同时，引入市场和社会的力量，改变政府独自扶贫的局面。不可或缺的是要充分动员，激发最贫困人口的参与积极性。在项目中体现被扶助者的愿望和要求，争取他们的主动参与和积极配合。  

 

 

 

 

 

 




 

多路并进，促进最贫困人口整体脱贫

——基于全国13个省72个贫困村1702位农民的调查与研究

（报告正文）

 

教育部人文社会科学重点研究基地

华中师范大学中国农村研究院调查咨询中心

 

近年来，我国大力推进扶贫开发，扶贫事业取得了巨大成就。但根据新的贫困标准，我国约有1亿人仍处于绝对贫困状态。且随着经济社会的发展，已经脱贫的人群又会因灾、因学、因病等其它因素返贫。行百里者半九十，到2020年，向国人展示“稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房”的美好图景，全面消除绝对贫困还有很长的路要走。2013年7月，我们就“消除贫困”这一课题进行了专题调研，以期全面了解最贫困人口的真实情况，供决策层参考。通过问卷调查和深度访谈，我们发现：当前的扶贫政策存在着扶贫政策没瞄准、政策遗漏人数多、扶贫力度不够大、项目参与质量低的问题。绝对贫困现象的全面消除面临四大难题：贫困人口分散，扶贫瞄准难度大；文化水平低，脱贫能力不足；家庭负担重，家庭收入难积累；务农依赖大，致富增收途径有限。为此，课题组建议从以下几个方面着手消除贫困：继续发力，为贫困人口提供足够支持；精准用力，提高扶贫项目针对性；深处着力，提高贫困人口脱贫能力；各方合力，构建扶贫开发大格局。

 

一、最贫困人口的基本情况

（一）贫困人口的分布特征

1. 贫困人口的分布不仅限于贫困村。

在贫困村中，家庭人均收入[⑩]低于2300元的有297户，占总户数的18.24%，按照最新的贫困线标准，这部分农户属于贫困户[11]，其家庭成员属于贫困人口[12]。可见在贫困村中仍有接近两成的农户处于绝对贫困状态。家庭人均收入在“2301至4999”元和“5000至9999”元之间的农民分别占有效样本总数的23.65%和31.82%。整体看来，贫困村中八成农民的人均收入在10000元以下。按照现在的生活水准，这部分人群仍处于相对贫困状态。在普通村中，家庭人均收入在2300元以下的有311户，占总户数的7.81%，明显比贫困村中贫困农户少。大多数家庭的人均收入在5000元以上。对比发现，虽然贫困村中贫困人口的比重明显较高，但是仍然有不少的贫困人口分布在非贫困村。（见表1，图1）

 

表1  贫困村和普通村的人均收入（单位：元，人，%）

人均收入分组	贫困村		普通村
	频数	占比	频数	占比
2300以下	297	18.24	311	7.81
2300—4999	385	23.65	493	12.38
5000-9999	518	31.82	1035	26
10000-14999	238	14.62	866	21.85
15000以上	190	11.67	1276	32.05
合计	1628	100	3981	100

贫困村有效样本：1628  缺失值：74  非贫困村有效样本3981，缺失值12

 



 

图1  贫困村和普通村的人均收入

 

2. 贫困人口主要分布在西部地区。

贫困人口的分布不仅局限于贫困村，因而将贫困村与普通村庄的人均收入合并分析。由表2可以看出，东部地区在贫困线“2300元以下”的样本数，占该地区有效样本总量的7.76%，中部和西部的占比分别为7.87%和15.51%；在收入较低的分组“2300至4999”中，东中西的占比分别为11.76%、12.27%、21.19%，依次上升。在收入较高的分组“15000以上”中，东中西的占比分别为36.88%、28.06%、18.14%，依次降低。由此可以看出，东部地区的人均收入水平高于中部和西部地区，西部地区的贫困人口比重接近于东部和中部地区的总和，贫困人口主要分布在西部地区。

 

表2  地区分布与人均收入（单位： %）

地区	人均收入					合计
	2300以下	2300-4999	5000-9999	10000-14999	15000以上
东部	7.76	11.76	25.12	18.48	36.88	100（1250）
中部	7.87	12.27	28.66	23.14	28.06	100（2160）
西部	15.51	21.19	28.20	16.96	18.14	100（2199）

有效样本：5609  缺失值：86   注：数据为贫困村与普通村庄合并

 



 

 

图2  地区分布与人均收入

 

（二）最贫困农民的自我认知

1. 近五成农民认为贫困就是温饱问题得不到解决。

从表3可以看出，认为“收入低，吃不饱穿不暖”的农民占有效样本总数的32.82%；认为“生活不体面”的农民占有效样本总数的17.11%，合计占比49.93%。在农村，体面的生活意味着吃得饱，穿得暖。因此这两类需求仍属于物质需求的部分。生存权是人因其为人而应享有的最基本权利，物质需求是人类最基本的需求。五成农民把贫困定义为“物质缺乏”，仍困扰于生存需要。

2. 五成农民摆脱物质需求的困扰，开始寻求更高层次的满足。

表3显示的是农民对贫困的自我认识。认为“收入低，吃不饱穿不暖”和“生活不体面”的农民分别占有效样本总数的32.82%和17.11%，合计占比49.93%，这两类物质需求是人类最基本的生存需要，属于物质满足的部分；认为“受教育程度低”和“发展机会缺乏”的占比分别为15.55%和16.88%，合计占比32.43%，这两类可以归纳为发展需求；认为“得不到尊重”、“受到孤立”和“没有表达权”的合计占比为13.50%，这三类可以归纳为需要得到他人认可和尊重的需求。总体看来，49.93%的农民将贫困定义为物质缺乏，32.43%的农民将贫困定义为缺乏发展机会，13.50%的农民将贫困定义为得不到认可和尊重。从基本的生存保障到个人发展，再到希望得到认可和尊重，随着需求层次的升高，占比越低。五成农民的物质需求已得到满足，开始寻求更高层次的满足。

 

表3  农民对贫困的自我认识（单位：次，%）

自我认知	频数	占比
收入低，吃不饱穿不暖	1416	32.82
生活不体面	738	17.11
发展机会缺乏	728	16.88
受教育程度低	671	15.55
得不到尊重	341	7.90
受到孤立	115	2.67
没有表达权	122	2.83
其他	183	2.24
合计	4314	100

注：本题为多选，限选3项，故只统计有效答案，无法统计缺失值。

 

（三）最贫困农民的需求

1. 过半农民认为打工更有前途，倾向于就近务工。

外出务工比务农更有前途。表4反映了农民认为种田和打工孰有前途的情况，在1686个有效样本中，过半农民认为“打工”有前途，占比为50.77%；认为两者“都没有”前途的农民占比15.48%；认为“都有”前途和认为“种田”有前途的占比一样，均为10.14%。总之，在种田和打工中，农民认为外出打工更有前途。

 

表4  种田和打工孰有前途（单位：%，个）

种田和打工孰有前途	频率	有效百分比
都有	171	10.14
种田	171	10.14
说不清	227	13.46
都没有	261	15.48
打工	856	50.77
合计	1686	100

有效样本：1686   缺失值：16

 

大多数农民在外出务工的区域倾向上，趋于就近原则。表5显示的是城镇化进程中贫困村村民理想的外出务工地点情况。在地点上有倾向的受访者当中，倾向于“县区区域”的占比最高，占比为27.13%；“市区区域”为13.61%；“省会城市”为12.17%。“乡镇区域”的占比为10.74%，可能是因为农民基于乡镇区域内工业不发达，无法就业的原因，所以倾向于在乡镇区域务工的比例较低。总体来看，农民的务工地点倾向从县、地级市、省会城市依次降低。

 

表5  外出务工理想的务工地点 （单位：%）

地点	无期望  县区区域	市区区域	省会城市	乡镇区域	其他地级市	合计
频数	327       321	161	144	127	103	1183
占比	27.64     27.13	13.61	12.17	10.74	8.71	100

有效样本：1183    缺失值：519

 

2. 最期盼与生产生活直接相关的项目扶持。

对农民最希望得到哪一类项目扶持的调查显示，农民的项目需求多样，但是可以分为基本需求和发展需求两大类。第一，对基本需求中农业生产类项目的需求。需要“种养业资金补贴或免费提供种苗、禽畜”、“农业实用技术培训”、“农田改造”、“水利设施”这几类项目扶持的农户占比分别为14.95%、3.42%、5.94%、4.44%，合计28.75%。第二，对基本需求中基本生活类项目的需求。基本生活类的项目包括“住房改造或重建”、“入户道路”、“人畜饮水设施”、“村组道路”、“卫生室及其设施”、“电力设施”。需要这类项目扶持的农户占比为47.24%。第三，寻求发展需要的项目扶持。这类项目是农户在满足了基本的生活需求之后，想寻求进一步发展时需要得到的扶持，占比为22.56%。（见表6）

可见，贫困村农民基于基本需求期望的项目扶持占比合计65.73%；基于发展需求期望的项目扶持占比为22.56%。多数贫困村农民仍期盼得到用于满足基本生产生活需求的项目扶持。




 

 

表6：最希望得到哪一类项目的扶持（单位：个，%）

类别	项目	频数	占比
基本需求 （农业生产类）	种养业资金补贴或免费提供种苗、禽畜	249	14.95
	农业实用技术培训	57	3.42
	农田改造	99	5.94
	水利设施	74	4.44
基本需求 （生活需求类）	住房改造或重建	308	18.49
	入户道路	115	6.90
	人畜饮水设施	112	6.72
	村组道路	218	13.09
	卫生室及其设施	25	1.50
	电力设施	9	0.54
发展需求 （寻求发展类）	金融支持	188	11.28
	劳动力转移就业培训	100	6
	学校及其设施	24	1.44
	沼气、太阳能、天然气等新能源建设	41	2.46
	文化体育设施（含广播电视设施）	18	1.08
	仓储、运输和加工业资金补贴或用地优惠	5	0.30
	其他	24	1.44
	合计	1666	100

有效样本：1666   缺失值：36

 

二、扶贫开发政策实施状况评估

贫困村农民是政府扶贫开发活动最主要的直接受益者, 他们从需方的角度对扶贫项目的评价, 无疑最为真实，最有利于改进下一步的扶贫工作。

（一）扶贫政策效应得到基本肯定

1. 村干部的视角：基本肯定扶贫建设状况

表7显示的是村干部对本村扶贫建设状况的满意度。非常满意村庄扶贫建设状况的村干部占有效样本总数的15.28%，选择“比较满意”和“一般”的占比分别为29.17%和30.55%，合计75%。与此相对应的是，选择“不太满意”和“很不满意”的占比合计25%。整体而言，二成五的村干部对本村的扶贫建设状况持否定态度，多数村干部基本满意本村的扶贫建设状况。

 

 表7  村干部对本村扶贫建设状况的满意度  （单位：个，%）

满意情况	非常满意	比较满意	一般	不太满意	很不满意	合计
频数	11	21	22	15	3	72
占比	15.28	29.17	30.55	20.83	4.17	100

 

有效样本：72   缺失值：0

 

2. 农民的视角：基本肯定扶贫政策效果。

一是八成农户肯定扶贫政策的帮助作用。从表8可以看出，认为扶贫政策对农户的帮助作用“很大”、“较大”和“一般”的占比分别为21.63%、30.97%和27.51%，合计80.11%；选择“较小”和“基本没作用”的农户分别占比16.09%和3.80%。总体而言，农户对于扶贫政策较为认可，高达八成农户肯定扶贫政策的帮助作用。

 

               表12  扶贫政策对农户的帮助作用  （单位：个，%）

作用	很大	较大	一般	较小	基本没作用	合计
频数	125	179	159	93	22	578
占比	21.63	30.97	27.51	16.09	3.80	100

 

有效样本：578   缺失值：97

注：样本总数为曾参与过某项扶贫活动的农户数：675

 

二是近六成农户表示扶贫项目中农业实用技术培训作用明显。农户对扶贫项目中农业实用技术培训作用的认可程度，从表9中的数据可以看出，选择作用“较大”和“很大”的农民分别占比37.3%和22.28%，合计59.58%；选择“一般”的农民占比30.57%；选择“作用较小”和“基本没作用”的农民分别占比5.70%和4.15%。由此可见，不足一成农户表示扶贫政策中技术培训的作用不明显，有近六成农户对扶贫政策中农业实用技术培训的作用表示认可，表示其作用明显。

 

表9 扶贫项目中农业实用技术培训作用  （单位：个，%）

作用	很大	较大	一般	较小	基本没作用	合计
频数	43	72	59	11	8	193
占比	22.28	37.30	30.57	5.70	4.15	100

有效样本：193   缺失值：482

注：样本总数为曾接受过农业实用技术培训的农户数：675

 

（二）扶贫开发投入仍然不足

1. 农民的视角：扶贫政策落实中存在的主要问题是扶贫资金和项目少。

表10显示的是扶贫政策落实中存在的问题情况，认为问题是“户均扶贫资金少，不能真正实现脱贫”的受访者占有效样本总数的56.92%，选择“扶贫项目少”的占比为20.34%，合计占比77.26%。资金少和项目少都是扶贫力度不够的表现。此外有12.14%的受访者选择了“政策宣传得少，农民不知道有扶贫这回事”，占据相当比重。选择“ 政策监督不到位，扶贫资金被截留、抵扣或挪用”、“ 政策参与程序复杂”的占比分别为5.47%、3.08%。由此可以看出，77.26%的受访者认为扶贫政策落实中存在的问题是扶贫力度不够，未来的扶贫活动应该加大扶贫开发力度。同时，扶贫开发应当注重扶贫政策的宣传工作。

 

表10  落实扶贫政策存在的问题（单位：%，个）

问题	频数	占比
政策宣传得少，农民不知道有扶贫这回事	71	12.14
户均扶贫资金少，不能真正实现脱贫	333	56.92
扶贫项目少	119	20.34
政策参与程序复杂	18	3.08
政策监督不到位，扶贫资金被截留、抵扣或挪用	32	5.47
其他	12	2.05
合计	585	100

有效样本：585    缺失值：90

注：有效样本总数为曾参加过某项扶贫活动的样本数：675

 

2. 村干部的视角：扶贫资金投入不足是扶贫工作最大的难点。

从村干部的角度来看，认为“扶贫资金投入不足”是扶贫工作最大的难点的村干部最多，占比为68.52%；认为“政策扶持力度不够”是扶贫工作最大的难点的村干部次之，占比14.35%；选择“村民利益难以协调”、“负责人的领导能力、工作能力不够”、“管理体制不健全”的占比相对较小，分别为7.40%、3.24%、3.24%。（见表11）总之，有近七成的村干部认为扶贫资金投入不足是扶贫工作最大的难点。扶贫资金和政策均可视为扶贫开发的投入力度，二者合计占比82.87%，近九成。因此总体看来，已有扶贫开发活动的力度仍然不够，在今后的工作中应引起重视。 

 

表11  扶贫工作最大的难点（单位：%，个）

最大的难点	频数	占比
扶贫资金投入不足	49	68.52
负责人的领导能力、工作能力不够	2	3.24
管理体制不健全	2	3.24
政策扶持力度不够	10	14.35
村民利益难以协调	6	7.40
其他	2	3.25
合计	72	100

有效样本：72   缺失值：0

 

（三）扶贫开发政策瞄准困难

一方面，调查的村庄中贫困村的贫困发生率（人均年收入在2300元以下的农户占样本总数的比重）为18.24%，非贫困村的贫困发生率为7.81%，贫困人口并不仅仅局限于贫困村。目前的贫困扶贫机制倾向于区域扶贫，扶贫开发项目主要侧重于投向扶贫开发工作重点县与贫困村，没有将贫困人口的识别单位具体到农户，重点扶贫地区的农户相对更容易获得政府扶贫项目的资助。区域扶贫不是最好的扶贫办法，但是它是最可行和最有效率的办法。因此，从政府扶贫开发的角度来看，最贫困人口“大集中、小分散”的分布特征给绝对贫困现象的全面消除带来了困难。

另一方面，在调查的贫困村中，有657户农户曾经参与过扶贫项目，占有效样本总数的40.58%，即超过四成的农户得到了扶贫项目资助。在得到资助的农户中，家庭人均收入在2300元以下的贫困户占21%，非贫困人口占比为79%。（见表12）扶贫资金和扶贫政策渗漏了相当部分的贫困人口。由此可见，扶贫项目将部分需要援助的最贫困人口排除在外，贫困村中的非贫困人口更容易获得扶贫项目的资助。虽然扶贫项目确实倾向了扶贫重点村，但是不能够覆盖全部贫困群体。

 

表12  是否贫困户与扶贫活动参与情况（单位：元，%）

是否贫困		曾经参与过
		是	否
贫困户	频数	138	159
	占比	21	16.53
非贫困户	频数	519	803
	占比	79	83.47
合计		100（657）	100（962）

 

有效样本：1619  缺失值：83

 

（四）扶贫政策惠及面有限

可以从两个方面来衡量扶贫活动的惠及面。一是农户是否为“建档立卡贫困户”。因为低保、救助金等保障最低生活的扶贫项目均以此为依据，优先考虑获得认定的“贫困户”。二是农户参加扶贫活动的情况。

1. 三成贫困农户获得认定，扶贫项目未覆盖所有贫困人口。

表13显示的是农户被认定为贫困户的情况。选择“是”的农户占有效样本总数的19%，未被认定为贫困户的农户占比为81%。政府为之建档立卡，被认定为贫困户的的农户仅占贫困农户的30.17%，其余69.83%的贫困人口未获得认定。可见，在贫困户中，只有30.17%的农户被认定为贫困户，扶贫项目未覆盖所有的贫困人口。

 

表13  是否被认定为贫困户  （单位：个，%）

是否为贫困户	是否为建档立卡贫困户						合计
			是		否
是	频数	89		2		295
	占比	30.17		69.83		100
否	频数	219		1104		1323
	占比	16.55		83.45		100
合计	频数	308		1310		1618
	占比	19.04		80.96		100

有效样本：1618  缺失值：84

贫困户指：人均收入在2300元以下的农户。

 

2.曾参加过某项扶贫活动的农户不到贫困农户的五成，扶贫活动并未覆盖所有的贫困人口。

在1619个有效样本中，曾参与某项扶贫活动的农户占有效样本总数的40.58%，未参与过某项扶贫活动的农户占比为59.42%；曾参与过某项扶贫活动的农户占297个贫困户的46.46%，未参与过的占比为53.54%。（见表14）数据表明，贫困村中有40.58%的农户曾参与过某项扶贫活动，贫困户中有46.46%的农户曾参与过某项扶贫活动，扶贫活动覆盖面有限，并未惠及所有的贫困人口。

 

表14  农户曾参与过扶贫活动  （单位：个，%）

		曾参与过	未参与过	合计
贫困户	频数	138	159	297
	占比	46.46	53.54	100
非贫困户	频数	519	803	1322
	占比	39.26	60.74	100
合计	频数	657	962	1619
	占比	40.58	59.42	100

有效样本：1619  缺失值：83；  贫困户指：人均收入在2300元以下的农户。

 

（五）农户对扶贫活动的参与不够

1. 多数农户了解扶贫项目的内容，但不能自主选择。

在曾参与过某项扶贫活动的农户中，有89.86%的农户了解在本村开展的扶贫活动的项目内容，10.14%的农户不了解扶贫项目的内容。在参与扶贫项目的农户中，31.45%的农户能够自主选择扶贫项目，68.55%的农户不能自主选择。整体上看，近九成农户了解扶贫项目的内容，但只有三成农户能够自主选择扶贫项目。多数农户了解扶贫项目的内容，但不能自主选择。

 

表15 农户对扶贫活动内容的了解和选择  （单位：个，%）

项目	是否了解		是否能自主选择
	频数	占比	频数	占比
是	585	89.86	184	31.45
否	66	10.14	401	68.55
合计	651	100	585	100

“了解”的有效样本：651  缺失值：24；  “选择”的有效样本：585  缺失值：90

注：样本总数为曾参与过某项扶贫活动的农户数：675

 

2．七成农户不能参与项目内容和确定扶贫对象的讨论。

表16显示的是“在扶贫项目内容或对象确定前，农户是否有机会参与讨论、提出建议或意见”的情况。不能参与讨论的农民占有效样本总数的73.13%；有机会参与讨论的农民占有效样本总数的26.87%。由此可见，二成七的农户有机会参与扶贫项目内容和对象确定的讨论，七成三的农户没有机会参与扶贫项目内容和对象确定的讨论。

 

表16  农户参与扶贫活动内容和确定对象的讨论  （单位：个，%）

是否讨论	频数	占比
是	158	26.87
否	430	73.13
合计	588	100

有效样本：588  缺失值：87

   注：样本总数为曾参与过某项扶贫活动的农户数：675

 

3. 八成农户未参与扶贫项目组织实施方式的讨论和制订。

从表17中可以看出，在675个曾参与过某项扶贫活动的农户数中，118个受访者表示曾参与过扶贫项目组织实施方式的讨论和制订，占有效样本总数的20.17%；没有参加过扶贫项目组织实施方式的讨论和制订的农户占有效样本总数的79.83%。由此可见，二成农户能够参与扶贫项目组织实施方式的讨论和制订，近八成农户未能参与。

 

    表17  农户参与扶贫项目组织实施方式的讨论和制订  （单位：个，%）

是否参与	频数	占比
是	118	20.17
否	467	79.83
合计	585	100

有效样本：585  缺失值：90

注：样本总数为曾参与过某项扶贫活动的农户数：675

 

三、贫困人口经济收入的影响因素

（一）文化水平影响家庭经济收入

表20显示的是受教育程度对农民家庭收入的影响情况。通过交叉分析得出其卡方检验值为0.001，明显小于0.05的显著水平。由此可以看出，村民的受教育程度不同，其所在家庭的经济收入有显著差异。村民受教育程度对其所在家庭的经济收入具有显著影响。

由表20可以看出，在“低收入户”[13]分组中，“文盲”的占比为28.26%，在所有受教育水平中最高。在“中低收入户”、“中等收入户”、“中高收入户”、“高收入户”中，占比最高的受教育程度依次是文盲、23.91%，小学、22.15%，高中、21.50%，大专及以上、45.45%。在家庭经济收入水平越高的分组中，占最高比例的受教育程度越高。在“低收入户”、“中低收入户”、“中等收入户”、“中高收入户”、“高收入户”中，占比最低的受教育程度依次是高中、大专及以上、文盲、文盲（大专及以上无样本）、文盲。在低收入水平中，受教育程度高的占比低；在高收入水平中，受教育程度低的占比高。

总体看来，在受教育程度越低的分组中，家庭经济收入水平低的农民占更大比重；在受教育程度越高的分组中，农民的家庭经济收入水平越高。农民的受教育水平越高，家庭经济收入越高。

 

表20  受教育程度与家庭经济收入（单位： %）

受教育程度	家庭经济收入分组					合计
	低收入户	中低收入户	中等收入户	中高收入户	高收入户
文盲	28.26	23.91	15.94	16.67	15.22	100（276）
小学	19.23	18.44	22.15	21.49	18.70	100（754）
初中	17.08	18.54	21.46	21.46	21.46	100（480）
高中	12.15	19.63	18.69	21.50	28.04	100（107）
大专及以上	18.18	18.18	18.18	0	45.45	100（11）

贫困村有效样本：1628  缺失值：74；   peasorn卡方：0.001

 



 

图3  受教育程度与家庭经济收入

 

（二）务工比例影响家庭经济收入

表21显示的是农民的务工比例[14]对其家庭收入的影响情况。通过交叉分析得出其卡方检验值为0.000，明显小于0.05的显著水平。由此可以看出，农村家庭的务工比例不同，经济收入有显著差异。农村家庭的外出务工比例对其所在家庭的经济收入具有显著影响。

由表21可以看出，在“低收入户”分组中，外出务工的农民在务工比例“最低20%”[15]276个有效样本中的占比为52.58%，“次低20%”、“中间20%”、“较高20%”、“最高20%”的占比分别为18.27%、17.47%、13.66%和22.37%，大体上呈下降趋势。在“高收入户”分组中，务工比例“最低20%”、“次低20%”、“中间20%”、“较高20%”、“最高20%”的占比分别为12.37%、16.35%、15.72%、25.77%、22.70%，总体上呈上升趋势。总体看来，在务工比例越低的分组中，农民的收入水平越低；在务工比例越高的分组中，农民的收入水平越高。

同时，由图4可知，在务工比例“最低20%”、“次低20%”、“中间20%”、“较高20%”、“最高20%”五个分组中，占比最大的收入群体依次为“低收入户”、“中低收入户”、“中等收入户”、“高收入户”、“高收入户”，呈递增趋势。农民的务工比例越高，收入水平越高。

 

表21  务工比例与家庭经济收入（单位： %）

务工比例	家庭经济收入分组					合计
	低收入户	中低收入户	中等收入户	中高收入户	高收入户
最低20%	52.58	9.28	12.37	13.40	12.37	100（276）
次低20%	18.27	27.24	20.19	17.95	16.35	100（754）
中间20%	17.47	22.27	22.71	21.83	15.72	100（480）
较高20%	13.66	15.86	22.91	21.81	25.77	100（107）
最高20%	22.37	16.12	17.43	21.38	22.70	100（11）

贫困村有效样本：1625  缺失值：77；   peasorn卡方：0.000

 



 

 

图4  务工比例与家庭经济收入

 

（三）家庭负担影响家庭经济收入

表22显示的是农村家庭的家庭负担[16]对家庭收入的影响情况。通过交叉分析得出其卡方检验值为0.000，明显小于0.05的显著水平。由此可以看出，农村家庭的家庭负担不同，经济收入有显著差异。农村家庭的负担轻重对其所在家庭的经济收入具有显著影响。

在家庭负担“最低20%”分组中，“低收入户”、“中低收入户”、“中等收入户”、“中高收入户”、“高收入户”的占比分别为15.98%、17.67%、19.55%、22.18%、24.62%，依次上升，处于高收入水平的农民占较大比重。在家庭负担“最高20%”分组中，“低收入户”和“中低收入户”的占比合计为92.69%，远远高于“中等收入户”、“中高收入户”、“高收入户”的合计占比，处于低收入水平的农民占较大比重。在“低收入户”分组中，家庭负担“最高20%”占比最高、为80.49%，在“高收入户”分组中，家庭负担“最高20%”占比最低，为2.44%。（见表22）

总体看来，在家庭负担“最低20%”分组中，高收入水平的农民占较大比重；在家庭负担“最高20%”分组中，低收入水平的农民占较大比重。农民的家庭负担越重，收入水平越低。

 

表22 负担轻重与家庭经济收入（单位： %）

家庭负担	家庭经济收入分组					合计
	低收入户	中低收入户	中等收入户	中高收入户	高收入户
最低20%	15.98	17.67	19.55	22.18	24.62	100（532）
次低20%	13.29	20.65	25.77	20.04	20.25	100（489）
中间20%	17.26	21.37	21.10	21.64	18.63	100（365）
较高20%	19.08	22.14	19.85	25.95	12.98	100（131）
最高20%	80.49	12.20	2.44	2.44	2.44	100（82）

有效样本：1599  缺失值：103；   peasorn卡方：0.000

注：家庭负担=非劳动力人数（依赖供养的老人和学生）/ 家庭总人口数

 



 

 

图5  负担轻重与家庭经济收入

（四）干部身份影响家庭经济收入

表23显示的是干部身份对其家庭收入的影响情况。通过交叉分析得出其卡方检验值为0.017，明显小于0.05的显著水平。由此可以看出，身份不同、户主是否为干部，经济收入有显著差异。干部身份对其所在家庭的经济收入具有显著影响。

在户主身份为“干部”的家庭中，“低收入户”、“中低收入户”、“中等收入户”、“中高收入户”、“高收入户”的占比分别为13.01%、17.89%、17.89%、20.33%、30.89%，依次增加；在“非干部”家庭中，“低收入户”和“中低收入户”的占比合计为39.81%，“中高收入户”和“高收入户”的占比合计为39.41%，低收入水平家庭的占比略高于高收入水平的家庭。（见表23）总之，在干部家庭中，处于高收入水平的家庭占更大比重。

 

表23  干部身份与家庭经济收入（单位： %）

是否干部	家庭经济收入分组					合计
	低收入户	中低收入户	中等收入户	中高收入户	高收入户
干部	13.01	17.89	17.89	20.33	30.89	100（123）
非干部	20.24	19.57	20.77	20.57	18.84	100（1625）

有效样本：1625  缺失值：77；   peasorn卡方：0.017

 

四、最贫困人口脱贫致富的障碍

贫困人口天生就有着不比其他人低的智慧和改变自身命运的欲望。在资源有限的条件下选择生存策略方面, 农村的贫困人口表现出了很高的智慧。不可低估贫困人口在促进自身发展中所具有的潜能。如果从较长的时间来观察, 即使外援在短期内缓解贫穷, 也不能够帮助贫困人口跳出贫穷陷阱, 因为外援极易导致贫困人口的依赖性, 只有外援与自立的融合才是贫困人口脱贫的必然路径。

贫困群众是扶贫开发的直接受益者, 他们对扶贫项目的成败, 具有天然和强烈的责任感。只有让贫困群众广泛参与扶贫开发,发挥他们的聪明才智, 才能真正达到扶贫的目的。从这个意义上讲, 没有谁更比贫困群众热爱他们赖以生存的这块热土, 也没有谁更比贫困群众了解如何改变他们生存的条件和困难。外援力量的帮助必须转化成内在的动力, 才能持久地发挥作用。鉴于此，课题组着重从贫困人口自身的角度来分析贫困人口脱贫中存在的问题。

（一）受教育程度低，脱贫能力不够

     在1628个有效样本中，贫困人口中的文盲比例为25.25%，非贫困人口为15.10%。贫困人口的文盲率接近于非贫困人口的1.5倍。贫困人口中受教育程度在“小学”、“初中”、“高中”、“大专及以上”的占比分别为43.43%、26.60%、3.70%、1.01%，非贫困人口则分别为46.96%、30.13%、7.21%、0.60%。可见，受教育水平与收入能力有重要的关系，贫困人口的受教育水平低于非贫困人口。贫困人口较低的文化水平限制了其长远的发展，制约了贫困人口的脱贫能力。

 

表24  文化程度与是否为贫困人口（单位：%）

文化程度	是否为贫困人口
	贫困人口	非贫困人口
大专及以上	1.01	0.60
高中	3.70	7.21
初中	26.60	30.13
小学	43.43	46.96
文盲	25.25	15.10
合计	100（297）	100（1331）

有效样本：1628  缺失值：74；   peasorn卡方：0.000

　　

（二）家庭负担重，家庭收入难积累

    由表25可知，家庭负担在最高20%范围之内的贫困人口占贫困总人口的14.89%，而非贫困人口相对应的比例为3.04%，贫困人口在该层次的家庭负担接近于非贫困人口的5倍。贫困人口中家庭负担在“较高20%”、“中间20%”、“次高20%”和“最低20%”范围内的比例分别为11.35%、21.99%、23.76%和28.01%，而非贫困人口相对应的比例分别为7.52%、23.01%、32.04%和34.40%。可见，家庭负担越轻，贫困人口数越少，非贫困人口数越多，家庭负担和贫困人口数量成正比。总结来说，贫困人口肩上的负担比非贫困人口要重，这就成为他们脱贫路上的绊脚石，给贫困家庭的脱贫增加了难度。

 

表25  家庭负担与是否为贫困人口（单位：%）

家庭负担	是否为贫困人口
	贫困人口	非贫困人口
最高20%	14.89	3.04
较高20%	11.35	7.52
中间20%	21.99	23.01
次低20%	23.76	32.04
最低20%	28.01	34.40
合计	100（282）	100（1317）

有效样本：1599  缺失值：103；   peasorn卡方：0.000

注：家庭负担=非劳动力人数（依赖供养的老人和学生）/ 家庭总人口数

 

（三）务农依赖大，脱贫途径受到限制

   贫困人口中务农人数占总样本数的89.90%，意味着近九成的贫困人口以务农为生。虽然非贫困人口中也有81.94%的人口以务农为生，但是“农村管理者”、“个体户与私营业主”、“乡村教师”、“务工”和“其他”的分别占总样本数的2.56%、0.90%、10.99%和1.35%，与此同时，贫困人口相对应的数据分别为1.68%、0.34%、1.01%、5.39%和1.68%。总结来说，贫困人口的职业单一，以务农为主，从事其他行业的比例低于非贫困人口。

 

表26  不同职业与是否为贫困人口（单位：%）

职业	是否为贫困人口
	贫困人口	非贫困人口
农村管理者	1.68	2.26
个体户与私营企业主	0.34	2.56
乡村教师	1.01	0.90
务工	5.39	10.99
务农	89.90	81.94
其他	1.68	1.35
合计	100（282）	100（1317）

有效样本：1626  缺失值：76；   peasorn卡方：0.008

 

（四）非农收入不足，收入来源渠道相对单一

在贫困人口家庭中，务农收入占据绝对主要地位。平均每个家庭从务农中获得的收入为5750.88元，在家庭收入中占到74.42%。在非贫困家庭中，平均每个家庭的务农收入占家庭总收入的26.82%；平均每个家庭从务工中获得收入20614.91元，占其家庭收入的48.16%。务工收入均值的比重高出务农收入21.34个百分点。（见表27）

 

表27  不同收入类型与家庭总收入均值的比值（单位：元，%）

是否贫困		总收入	务农收入	务工收入	临工收入
贫困户	收入	7727.50	5750.88	2682.65	1514.795
	占比	100	74.42	34.72	19.60
非贫困户	收入	42801.56	11479.88	20614.91	2430.34
	占比	100	26.82	48.16	5.68

 

注：占比为某种收入类型与家庭总收入均值的比值

 

五、多管齐下：全面消除贫困

（一）继续发力，为贫困人口提供足够支持

1. 加大资金投入，实现规模效益。

提高扶贫资金投入，实现扶贫项目和扶贫资金的规模效益。一是拓宽扶贫资金来源渠道。通过税收优惠、税费减免、土地使用等政策，激发企业、非政府组织的社会责任感，引导社会资金投入贫困地区，广泛动员社会资金进入扶贫开发领域。二是建立扶贫投入增长常态化机制。一方面，平衡地方财权与事权支出责任，提高中央财政支出在扶贫资金中的比重，保证中央下大力气制定的扶贫政策得到正确执行。另一方面，政府财政收入与扶贫资金投入同步增长。建立保证扶贫投入持续增长机制，确保扶贫投入高于财政收入增长速度。三是降低要求，增加对贫困农民的金融支持。一方面充分考虑扶贫对象实际情况，降低贫困家庭对参与项目的补充投资要求。另一方面，通过为贫困家庭提供小额贷款、无息贷款等方法降低贫困农民的还贷压力；同时在村民间建立资金互助制度，让有限的资金“转”起来，拓宽农民融资渠道。

2. 完善扶贫资金管理，提高使用效率。

首先，创新监管，给扶贫资金加上一把“安全锁”。加强对扶贫开发项目的监管，权责一致，建立责任追究机制；引入第三方监管，增加扶贫款项的使用透明度；建立扶贫对象评议扶贫项目实施效果的制度，没有人比扶贫对象更具监督扶贫资金的责任感；针对扶贫领域职务犯罪易发、多发环节进行重点预防和打击；运用强化监管的方式提升扶贫资金使用效率。其次，统筹资源。制定统一的扶贫开发计划，在规划的统筹下，整合不同部门的扶贫项目与资金，捆绑利用各类资金，集中力量办大事。再次，建立扶贫政策的“跟踪问效”机制，保证实施政策的科学性。从源头抓起，在进行扶贫政策决策时，保证决策的灵活性、可行性和操作性。在政策付诸实施之前要进行科学论证，充分征求扶贫开发对象的意见，结合实际在项目开始决策时，必须对该项目进行科学论证，结合当地实际，灵活实施政策，确保扶贫项目真正起到实效。

3. 引进产业项目，拓宽致富渠道。

相当一部分贫困人口的收入主要依赖于农业，这部分人群又难以转移到城市就业。因此在贫困地区在走出去的同时，也应该引进来，引进产业项目。第一，政府引导，结合当地实际情况，有针对性地实施一些扶贫项目，进行产业引进，培养富民产业，实现从已有输血式扶贫向造血式扶贫的转变。第二，企业带动。通过为龙头企业提供税收优惠、以奖代补、资金扶持等方式，引导和支持企业到贫困地区投资兴业，通过“公司加农户”的方法，发挥龙头企业的带动作用，带动贫困农户增收。第三，将农民组织起来。引导农民调整产业结构，让农民自己区创造和发现一些好的产业项目和致富项目；同时鼓励成立农业合作组织，将分散的小农整合起来，增强贫困人口的抗风险能力。

4. 完善社会保障体系，巩固扶贫效果。

一是提高农村低保水平，保障低收入者生活。将符合低保政策的人口尽量纳入保障范围，做到应保尽保；增加低保金标准，确保低保金水平切实满足家庭需要，以更好地发挥其保障功能；严格加强监管，按照规定程序申报低保对象，加强稽查和审核力度，进一步明确低保对象的界定标准，杜绝生活富裕的人群领取低保的现象，保证低保政策真正用到刀刃上。二是完善农村医疗保险，提高医疗服务水平。着力建设覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，向城乡居民免费提供统一的疾病防控，健康服务；进一步完善新型农村合作医疗制度，有效降低医疗费用，提高人均筹资水平和保障水平；提高报销比例，扩大报销范围，简化报销程序，真正减轻农民的在医疗方面的沉重负担。三是完善基本养老保险，解除后顾之忧。探索养老保险金标准的科学调整机制与缴费补贴政策，提高农民养老金发放标准，保证农民老有所养。重点对深度贫困人口如残疾人、低保户、五保户的养老保险进行减免和优惠，寻找贫困人口个人缴费积极性与政府补助优惠性的平衡点。

（二）精准用力，提升扶贫开发活动针对性

1. 完善监测机制，争取准确扶贫。

对贫困人口信息的监测要做到“户有卡、村有册、乡有薄、县有档”。首先，建立“中央筹划、省统筹、县组织、镇实施、村协助”的五级贫困人口监测体系，完善各级贫困户信息管理平台、电子数据库和家庭收入信息比对系统。其次，实行动态管理。建立和完善各级贫困信息管理平台和家庭经济收入信息跟踪系统。及时跟踪各类贫困人口信息，掌握贫困人口收支变化状况。再次，有进有退。及时清理已脱贫人群，将新近返贫人群纳入扶贫范围。确保扶贫资源不浪费的同时，做到贫困人口全覆盖。

2. 扶贫到户，实现贫困人口全覆盖。

对扶贫开发工作重点县和贫困村给予特殊支持，是扶贫开发的一种有效方法。值得注意的是贫困人口的致贫原因多种多样，贫困人口并不完全分布在贫困县和贫困村，而是广泛散落在不同地区。随着经济社会形势的发展，贫困人口分布呈现出大集中、小分散的特点。即使富裕的地区也存在多种类型的贫困人口，如果仅仅将目标着眼于贫困县和贫困村，就会忽视了其他地区的穷人。因此，应全面掌握贫困人口的信息，将非贫困村的贫困人口纳入扶贫开发的对象。对于非贫困村的贫困人口，实施扶贫到户政策，从而最终实现最贫困人口的整体脱贫。

3. 保障与开发相结合，正确扶贫。

一是区分五保户、纯低保户、扶贫低保户、扶贫户，实现农村最低生活保障制度和扶贫开发制度有效衔接，做到“应保尽保”和“应扶尽扶”。第一，对于无劳动能力、无法保障基本生活的人群，如老、弱、病、残等贫困人口，全部纳入低保对象，保障其生存安全。第二，将有条件通过自身能力脱贫的人群作为扶贫开发对象。对于有劳动能力的贫困人口侧重于通过生产生活环境的改善、产业项目的扶持、劳动力培训转移等途径，提高其脱贫致富能力。第三，实行动态管理，有进有退，对各种贫困人口的管理要做到及时跟踪，掌握其家庭的收入变化水平。对实现稳定脱贫的要及时退出帮扶，对返贫风险大的要持续关注，对新出现的扶贫对象要及时纳入，使扶贫资金、扶贫政策、扶贫项目始终用于最需要的人群。

（三）深处着力，提高贫困人口脱贫能力

1. 缩小差距，促进教育资源均等化。

提升教育资源均等化水平，是增加贫困人口收入、缩小贫富差距的基础性、长远性措施。第一，缩小地区间差距。继续推进农村寄宿制学校建设工程、农村中小学现代远程教育工程、农村初中校舍改造工程等改善农村基础教育水平的政策与项目。第二，缩小城乡差距。合理配置教育资源，共享城市优质资源，同时促进优质资源下乡，提升农村地区基础教育水平。第三，促进优秀人才向贫困地区聚集。继续推行农村特岗教师计划，改善特岗教师生活条件，提高工资福利待遇，让其在贫困地区落地生根。

2. 发展职业教育，培养贫困人口就业技能。

第一，扶助贫困职业学生。加大对农村困难家庭学生的扶持力度，免除中等职业教育学校家庭经济困难学生和涉农专业学生学费，继续落实国家助学金政策。为中学毕业后未能继续升学，接受职业教育的贫困家庭子女提供补贴。第二，提升职业教育水平。增加中等职业技术学校数量；联合企业，增加实习基地，拓宽学生实践机会，培养学生实践能力。第三，保障中职学生就业。开展订单式、定向式职业教育培训，确保接受职业教育的贫困学生实现充分就业。

3. 加大农村劳动力转移培训，促进城市就业。

对于具有劳动能力的贫困人口，通过进行劳动力输出转移，进入城市和现代产业领域，能够有效提高收入，分享改革发展成果，也就是通过城市化来较少农村贫困。一是利用政府和社会教育培训资源，开展现场传授、远程教育等多种形式，进行有针对性的就业技能培训，让农民进得来，学得会，用得上。二是根据市场需求设置培训项目，如多提供驾驶、建筑、机械使用、维修等市场需求广、易教易学的培训项目。三是增加培训力度，进行集中培训时，应减免或降低农民的食宿费用，减少农民的学习成本。四是有条件的应该提供职业技能培训，帮助农民获得从业资格，让农民掌握一技之长，增加进城务工的就业机会。

4. 抓好农业实用技术培训，增加贫困人口务农收益。

农业实用技术是农民增加务农收益的有力武器。扶贫开发不能限于硬件设施的投入，要更注重农民自身素质的培养。第一，依托政府促进科技下乡。充分发挥现有政府农业技术推广体系的作用，深入到田间地头，进行现场教学，向农民提供科学的种田技术。第二，依托社会组织促进科技下乡。在产业扶贫过程中，依托龙头企业和专业合作组织的优势，在标准化生产过程中向农民传授农业高新技术、关键技术和实用技术，提高农民致富本领。第三，增强培训针对性。根据农民意愿，具体问题具体分析，向农民传授愿意学、学得会、用得上的技术。在农民掌握实用技能后，积极引导农民将先进技术付诸实践，逐步转变传统农业生产方式，拓展致富路径。

（四）各方合力，构建扶贫开发大格局

1. 转变思路，优化政府扶贫。

为提高扶贫项目的扶贫效果, 国家扶贫资金应该有所为有所不为。一方面，调整投入方向。政府提供的扶贫资金应集中投入到公共产品、社会保障、救济体系建立等领域。重点投向那些一家一户农民办不了, 又是地区经济发展必须的领域, 如电、路、通讯、医院、学校等基础设施建设、移民小城镇的建设。政府投资还应着力于贫困人口社会保障体系、救助体系、市场体系的建立。国家资金应发挥国民收入转移支付的功能, 克服与消化市场经济对欠发达地区所带来的消极作用和影响, 逐步退出竞争性扶贫项目。另一方面，引入市场力量。更多地从产业引导、税费减免、产业优惠政策方面去引导社会资金、银行资金投入，使市场机制逐步参与扶贫工作，改变政府独自扶贫的局面。

2. 积极引导，鼓励社会扶贫。

扶贫开发需要大量资源，政府能力有限，社会力量必不可少。首先，倡导扶贫活动，营造帮扶氛围。通过减免税收、政府优先扶持等方式鼓励企业开展扶贫活动；“达则兼济天下”，将传统资源与制度激励机制结合起来，鼓励个人的慈善活动。其次，动员社会组织在贫困地区创造多种形式的扶贫机制，如多方联动的筹资机制、参与式的决策和使用机制、关注主体的能力提升机制、面向个体的分类服务机制等。第三，鼓励社会组织利用政府资金或者自筹资金在贫困地区实施扶贫项目，利用其扶贫效率高和灵活性强的优势，根据贫困地区的实际情况开展有针对性的扶贫活动。

3. 充分动员，激发群众参与。

一方面，提升贫困农民的项目主体地位，尊重贫困农民的权利和意愿，让农民自主选择发展项目、制订发展计划，参与计划的执行和项目的实施管理，从而有效地实现扶贫者与被扶者的良性互动，增强自身发展能力，建立可持续发展的扶贫开发机制。另一方面，听取广大贫困群众的意见和要求，在项目中体现被扶助者的愿望和要求。从解决群众最基本、最紧迫的要求和最关心、最直接、最现实的切身利益问题入手，选择贫困群众急需的事情来扶，选择贫困群众关心的热点难点问题来扶，使扶贫开发内容源自民意、合乎民心，争取他们的主动参与和积极配合。

4. 构建扶贫大格局，有效整合各方力量。

毫无疑问，最贫困人口的的长期存在是必然的。实现最贫困人口整体脱贫的目标亦是一个长期而艰巨的任务，仅靠单方力量无法达到预期效果，所以要构建扶贫开发大格局，有效整合各方力量。一是，充分发挥社会力量在反贫困中的作用。社会力量参与不仅是帮助贫困人口经济上脱贫的需要，更是传递爱心、构建和谐、增强民族凝聚力的需要。二是，在扶贫开发活动中引入市场激励机制。导入市场机制逐步解决贫困地区造血功能缺失的问题，适当采取市场化的运营模式，才能使反贫困真正具有生命力，。三是，充分调动贫困主体脱贫致富的积极性，引导贫困人口转变观念，克服“等、靠、要”思想，积极参与脱贫致富事业。四是，政府要充分应用行政干预能力，建立协调机制，有效整合政府、非政府组织、企业和个人的力量，激发贫困人口的致富活力，构建由“政府、社会、贫困人口”有机结合的三位一体扶贫开发大格局。

 




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[①] 贫困人口：其所在家庭的人均收入在2300元以下。家庭人均收入=家庭总人口数/家庭经济总收入。如无特殊说明，以下所有的“贫困人口”均是此意。

[②] 贫困户：人均收入在2300元以下的农户。家庭人均收入=家庭总人口数/家庭经济总收入。如无特别说明，以下所有的“贫困户”均是此意。

[③] 家庭人均收入=家庭总人口数/家庭经济总收入

[④] “低收入户”、“中低收入户”、“中等收入户”、“中高收入户”、“高收入户”是在贫困村1702个样本农户中，划分的收入级差。“低收入户”指：将贫困村所有的样本农户数量五等分，家庭经济收入最低的那五分之一农户。

[⑤] 家庭负担=非劳动力人数（依赖供养的老人和学生）/ 家庭总人口数。本报告中指的“家庭负担”均是此意。

[⑥] 家庭负担最小分组指的是：在非劳动力人数与家庭总人口数的比值中，占比低于20%的那部分农户。

[⑦] 家庭负担最大分组指的是：在非劳动力人数与家庭总人口数的比值中，占比高于80%的那部分农户。

[⑧] 务工比例=家庭外出务工人数/家庭总人口数

[⑨] 务工比例“最低20%”指：在家庭外出务工人数与家庭总人口数的比值中，占比低于20%的那部分农户。“次低20%”、“中间20%”、“较高20%”、“最高20%”的划分方法也是如此。

[⑩] 家庭人均收入=家庭总人口数/家庭经济总收入

[11] 贫困户：人均纯收入在2300元以下的农户。家庭人均收入=家庭总人口数/家庭经济总收入。如无特别说明，以下所有的“贫困户”均是此意。

[12] 贫困人口：其所在家庭的人均收入在2300元以下。家庭人均收入=家庭总人口数/家庭经济总收入。如无特殊说明，以下所有的“贫困人口”均是此意。

[13] “低收入户”、“中低收入户”、“中等收入户”、“中高收入户”、“高收入户”是在贫困村1702个样本农户中，划分的收入级差。“低收入户”指：将贫困村所有的样本农户数量五等分，家庭经济收入最低的那五分之一农户。

[14] 务工比例=家庭外出务工人数/家庭总人口数

[15] 务工比例“最低20%”指：在家庭外出务工人数与家庭总人口数的比值中，占比低于20%的那部分农户。“次低20%”、“中间20%”、“较高20%”、“最高20%”的划分方法也是如此。

[16] 家庭负担=非劳动力人数（依赖供养的老人和学生）/ 家庭总人口数。本报告中指的“家庭负担”均是此意。“最低20%”指：在非劳动力人数与家庭总人口数的比值中，占比低于20%的那部分农户。“次低20%”、“中间20%”、“较高20%”、“最高20%”的划分方法也是如此。

 

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