安徽太湖县白云村专调报告

安徽省白云村专调报告------土地流转

2013农推  钱翊君

 

在2013暑假“百村调研”项目的走访过程中发现，安徽省正在大力推广土地流转经营承包的政策，白云村也不例外，在2013年也在甘河组实行了部分的农田流转。而土地流转问题也是改革开放以后农村城镇化建设必须要解决的难题之一。于是，通过到户访谈，问卷调查，实地观察的方式来掌握白云村农民对土地流转，征用政策等一些方面的总体认识和了解程度。

 

土地现状

 

农村土地经营模式自新中国成立至今经历了数个相应的历史阶段，并发展为现在的农村家庭承包经营体制。“耕者有其田”这是第一个阶段。它是以政权的力量将土地的地主所有变为广大农民所有，从而结束了中国2000多年来的封建土地所有制，形成了个体所有个体经营的新的农村土地制度。自耕农制度转变为农村土地集体所有制，这是第二个阶段。1979年农村土地的家庭承包经营制度的全面推行是中国农村土地制度变迁的第三个阶段。该制度使集体土地的所有权与使用权相分离，农民在承包土地的同时上缴一定的物资和税收，农民在承包经营期内有较强的自主性，可以根据自身的实际情况对所种植农作物进行一定的调整。土地流转政策是当今中国惠及农民的一大新的举措，反映了农民的能动性的增加，农民能一定意义上成为土地的主人了。

白云村是一个以打工为主要经济收入来源的贫困村庄。据村干部所述，共有844户农户，总计人口3400人。男性有2200人，女性有1200人，60岁以上的有526人，还有大概420人是小孩和正在读书的学生，而长年外出务工的人数有1200人，占到青壮年人口的百分之四十八。有的家庭子女都在外打工，留下老人独守空巢，帮他们守着家里的田地和房屋，好在他们过年回家团聚时有粮吃有屋住。年轻点的家庭甚至全家外出务工，家里的地要么会送给邻居亲戚帮忙代种，产出的粮食都不会要，只要求地不荒，以防在外打工不景气时可以回家有生存的资本，还有干脆就完全抛弃掉家里的田地，一心一意求外地发展。全村耕地面积6320亩，农户承包面积5320亩。平均每人可以分到0.6亩的旱地和0.4亩的水田，农户家里的田是遵循1996年左右时候按照国家规定三十年不变的政策，按照家里人口数分配。由于白云地处丘陵地区，种植区域高低不平，并且村中基础设施尤其是水利设施不完善，水一旦灌溉不到田里，容易产生干旱，所以种植不当的话会有很大的风险。正是这种不稳定性导致种植的付出与收益不成正比，浇灭了当地农民对土地的热情。另一方面也加剧了外出打工的热潮，土地种植的情况陷入恶性循环。更何况现在的年轻人不愿意下田地去种植，一方面觉得这种体力劳动不能给自己带来想要的经济生活，其次，种田被他们视为最底层最低级的劳动，去种田会让他们很没有面子。虽然近十年国家推行了不少惠农政策，像税费改革、取消农业税、农业补贴等，让打工者感受到务农的好处，吸引了一批外出务工人员返乡务农，也确保了粮食安全，增强了务农的积极性。但是改变不了的还是不断扩大的城乡差异，土地成片的抛荒。

另一方面，就国家而言土地趋势也越来越向西方国家靠近，不仅仅是家庭式的联产承包制度，而是倾向于农场式的规模化承包制度。改革开放以来推行的农村家庭联产承包责任制,通过调整生产关系,调动了农民的生产积极性和创造性,曾极大地促进了农业和农村经济的发展。随着时代的变化，农村经济的不断发展,小规模的家庭联产承包责任制已不能适应农村快速发展的需要。一方面不利于运用现代农业科技成果提高农业生产率,家庭式联产承包只能以零散的机械化生产，甚至是人工生产，极其浪费时间和人力。另一方面也不利于土地优化配置,农村的土地高低不平，家庭式难以进行大规模的土地平整改造，产量无法增加。这些已成为影响当前农村经济发展,制约农业现代化、规模化经营的主要障碍。

2.土地流转及其优势

正是由于以上两方面的制约，流转土地政策就成为，农业经营的规模化、集约化的必经阶段。是发展农业适度规模经营，建设现代农业成为社会生产力的重要支架。白云村全村土地中大概有3000亩土地被流转，占所有土地的三分之一。承包经营企业是县城派专门人员过来考察之后，根据依法、自愿、有偿”的原则，和农民代表也就是组里的组长或队长签订了一个五年限期的合同。据村干部介绍，对农民解释清楚土地流转的一些政策后，完全按照农民自己的意愿。愿意流转土地的农户会以400元一亩的价格转让土地使用权，过程中没有使用任何的行政干预。而且承包户可以自由雇佣农民打理田地，农民身份进行了转化，由农民成为雇工，靠领取工资来维持生活。男性一天工资70元，女性一天工资60元。由于土地肥瘦不一，大块的土地被家庭承包制度分割成条条块块，为了方便机械化耕作，有不愿意流转的农民还可以采用置换的方式，等价或溢价的周边土地交换农民所拥有的土地。而白云村流转土地的农户分成三类：第一种，完全不流转，被传统思想根深蒂固的老人，他们把土地视为自己的命根，绝对不允许任何人去触犯他们的生活来源，而且觉得只有自己的地是最好的，当然他们在土地上花费的心思也是最多。第二种是全部流转，这种家庭的年轻人夫妻两人都在外打工，家里没有老人，或者老人没有精力来种植土地，与其放着还不如全部流转，这样一来既有一点物质上的收益，又能使自己的田地不荒废，完全解放了他们的田地包袱，自己可以放心出门。第三种，是过惯了未雨绸缪的日子，只相信“手中有粮，心中不慌”他们会选择流转一部分土地，只留有自己力所能及耕种的面积，在小农民心里上，土地转让带来微不足道的收益，而虽然种粮的效果不一定比转让土地好，但是土地还是属于自己的，自己有权力支配，。大部分的村民愿意把自己的土地流转，补贴后外出打工改善自己的生活及子女的教育。村支书表示，土地流转最大的优势有2个，一个是流转以后，农民没有土地的包袱，可以在更宽领域里选择职业，原来在农忙的时候，打工者要请假回来帮忙，播种和收割的时间错过了会使一年的辛苦功亏一篑，久而久之会对种田产生抗拒，他们选择工作时也会被限制住。现在则不用考虑季节性的问题，用更多的时间和精力投入到改善生活的想法中去，空出的时间会去学习更多的知识方法补充自己的技能技巧，参加各种活动健身来丰富自己的思想水平和精神文明。农民突然发现在农村也可以挣钱，不必背井离乡，而且在农村照样能够学到技术，没有被人歧视感和陌生感。不但提高了农民的市场竞争力，还加快了推进我国的城市化进城，为城市的思想文明建设奠定了广大的群众基础。另外一方面，土地被承包户整合在一起，改造后统一机械收割，播种，提高了土地的利用率，减少了人力物力的浪费，减轻的政府的压力，同时还增加了粮食的产量，每亩水稻可以提高200-300斤左右，符合了国家所要求的农业现代化、机械化、集约化。土地流转制度，促进了农村家庭承包基本经营制度的稳定和完善。如何保证在家庭承包制稳定的前提下，发展适度规模经营，建设现代农业，是我国农业现代化进程中必须解决的重大课题。通过农村土地流转运作，不愿经营土地的农户可以及时转出土地，使流转农户“进”可以放心地进城务工经商，“退”可以凭借土地承包权，有稳定的流转收益保障，避免了农村劳动力在城乡之间来回流动，促进了城市化、工业化和二三产业的发展。

 

土地流转的问题

 

根据了解土地流转的政策总体为：党的十七届三中全会指出:完善土地承包经营权职能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利，加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。几种农村土地流转方式分别为：

　　一、转包。农户将承包土地交给村组织内的其他农户生产经营，但仍保留转出土地承包权的流转方式。土地转包后，转出农户与发包方（村组集体）原签订的承包合同依然有效。这种流转方式目前较为普遍。

　　二、出租。农户将承包土地交给村组织以外的业主生产经营，但仍保留租出土地承包权的流转方式。土地出租后，农户与发包方（村组织）原签订的承包合同依然有效。

　　三、转让。承包农户将家庭承包土地的承包经营权，经发包方许可后，以一定的方式和条件让渡给他人的一种流转方式。土地转让后，转出农户与发包方（村组集体）原签订的转出土地的承包合同关系终止，转出农户不再拥有转出土地的承包经营权。

　　四、互换。农户为方便耕种或流转，在自愿互利的基础上，与村组织内其他农户交换经营承包土地的流转方式。

　　五、股份合作。即农户将全部或部分承包土地使用权作价为股份，参与股份制或股份合作制经营，以入股的土地使用权作为分红依据，股红按经营效益的高低确定。

白云村土地流转基本方式为转包和出租。在访谈的过程中了解到，白云村有一处约为1500亩的土地以出租的方式租给承包者，租期五年，还有一部分是今年刚刚流转的，在甘河三组的范围之内。但是村庄很早以前就已经存在着内部的土地流转：亲戚邻里之间相互租用借用土地；也有邻里置换土地的状况。由于地属丘陵，村庄的退耕还林面积和水库移民的调整。土地分配远近会不一样，有的农户家里会很远，要爬一个山坡才能到。于是农户与农户之间会相互商议交换土地，用好点的田换距离近一点的田地，以减少耕作时的路程，彼此更加方便。这种小型的土地流转却在调整农村的土地关系中起了不小的作用，解放了根深蒂固的认为土地不能交易变更的传统思想，他们潜意识里已经接受了流转的形式，为现在大力推行流转奠定了基础。但是同时也埋下隐患，中国农村是“熟人社会”，原来村内交换土地双方家中都知根知底，只是口头协议或者请德高望重的人帮忙监督就可以了，很少有纠纷。白云村现在的土地流转都流转给外村人甚至是外省人，签约时大多数农民对政策了解不深，都止于知道完全遵循自愿的原则，加上小农的思想作祟，在五年里拿到一笔合约流转金，看似五年内没有什么影响，还可以放心出去打工。合同大多由组长队长代为签订。而当利润分配不均，五年期满后土地归属等问题就容易发生纠纷很难解决。五年之后承包户如果收益颇丰会不会把土地归还给农民？农民愿不愿意继续出租土地给同一个承包商？五年以后农民对现在的承包价格还会不会满意？农民出现中途毁约的行为该如何处理？这些都是白云村土地流转需要面临的问题。归结起来有以下几个问题：

1、土地资源利用效率不高，影响土地产出规模。一是部分土地利用效率低。由于社会保障制度差异，大部分进城务工的农民无法真正融入城市，他们不会放弃土地，加之土地流转信息不畅，普遍存在劳动力老龄化、土地抛荒现象。即使土地采取转包、出租、代耕等方式流转，由于流转期限短，经营者往往采取一锤子买卖经营方式，不利地力提升。二是存在规模不经济现象。由于责任制初期形成的田地零分细划，自发流转的农户普遍规模小，不成片，机械操作十分不便，制约了农机使用和农业先进科技推广，以致规模不经济。

　　2、旧观念根深蒂固，承包土地流转困难。农民习惯于靠种地养活自己，担心流转土地后会失去生活的依靠，大部分农民对土地流转有后顾之忧，不愿流转；农闲时从事二、三产业，兼职从事农业的农户，想留些土地来补充家庭收入，对土地流转的意愿不强；已经脱离农业或长期在外务工经商的农户，把土地作为今后生活的退路，对土地流转费收入感觉无所谓，宁可粗放种植也不肯把承包地转给别人或者无偿流转；不少农户怕政策变化，担心土地流转后，以后征用土地时得不到补偿费。

    3、流转行为不规范。据了解在土地流转时是要进行登记的，而主要目的就是将土地承包经营权变动的事实予以公示，使他人明确土地承包经营权的权利人，避免日后发生的各种纠纷。大部分村民都表示，他们不登记是因为他们根本不知道要登记，当地的村干部在宣传土地转让事项的过程中有疏忽，没能让村民了解到完整的转让过程。另外还有少数部分人表示，他们也是知道要登记的，但是他们不知道要去哪里登记，不知道应该如何登记，他们同时也很害怕麻烦，因此也就选择了不去登记。而且村中私自内部流转多，有队长或者组长代为签订合同，大部分都是口头协议多，书面协议少；约定不明的多，约定明确的少。即使有书面合同，其内容也不完整，条目不明确，很多条款不具备法律效力。有的合同甚至与现行法规相冲突，这样很容易引起租用纠纷。即使以后打官司也很难维护好农民的权益。

　　4、村干部对土地流转的认识不足，土地流转缺乏有效的引导和管理。一方面是村干部在流转程序、流转手段、流转管理等方面缺乏统一规定；村中没有固定的模式和经验，外村的经验并不一定合适，村干部暂时摸索不出正确的方式。另一方面是，贫困村村干部对国家政策方面的知识匮乏，认为“土地承包期30年不变，不是土地的地块不变，而是政策不变”，土地流转属承包者个人的事，因此对土地流转不加以科学的引导和必要的规范。

　　5、土地流转机制不够规范。首先，村庄缺乏土地流转服务机构和流转平台，农民不知道应该怎样进行流转，土地流转的形式简单，后续的发展的方式简单，村中大多为出租雇佣；并不能多样化针对不同小组进行区别对待。然后土地流转的程序简单，由于多数流转为自发形成，流转双方没有遵循一定的程序和履行必要的手续，土地流转处于缺乏规范的状态。

6、土地流转之后的市场待定。要想农民持续土地流转就必须要提高流转以后他们的收入，村庄百分之三十的土地流转，但是粮食销往何处却没有保障。只能依靠承包户的能力，政府没有有效的机制来保证销量。同时村民也担心自己的土地流转后，承包户把粮食卖给他们，会哄抬高价格。最终受害的还是农民自己。而且村里自己形成的合作社缺乏组织性和财力基础而难以形成规模。

7、文化传统的融合、归属感的缺失。由于传统的自给自足的经济逐渐解体，会使农村维系的文化意识发生变化。虽然中国农村的乡土意识变化不少，但是随着土地流转农民失去土地，农村社区都将不再，以此来维系人与人之间关系的原则，也将随之消失，后果是在没有新的价值观和约束力量形成之前将会造成文化的真空，产生道德失落感，归属感的缺失。

由于白云村之前只有被动消极的土地流转，现在实行积极的大规模土地流转没有模板，当地也没有成功的案例可以模仿。村庄中干部对政策法规也不完全清楚的情况下就要给当地农民进行土地流转的宣传。农民也经不起利益的诱惑，毕竟小农再理性，其思考的时间维度不会太长，总是基于现实，不脱离当下的生活。隐藏在土地流转背后的问题还有很多，更加辐射到每个方面的改变，这些仅仅是显露出的一角。

 

  农村土地流转问题的建议对策

 

农村土地流转是一项复杂工程，涉及中国6.7亿农民，占53%总人口，覆盖了思想，经济，文化各个层面，是打破城乡二元经济和推进城镇化发展的重要战略方针。而我们国家地域宽广，地形各异，所以土地流转推进与实施中会遇到各种问题，根据调研的经历分析了以下几种对策：

1、因地制宜制定计划，加速土地改革。当问及白云村村书记流转问题时，他分析道，白云土地质量不好，容易干旱，水不能灌溉到位。如果流转后直接承包，看似机械化程度高，实则产量没有真正提升。土地流转的目的就是提高粮食的质量和产量，增加农民收入。如果不进行土地改革，产量上不去，一方面降低了承包商的积极性，重要的是农民腰包也没有鼓起来。所以他认为流转之前就要根据村中不同地方制定好土地改革的计划，改良土地的平整性和土质。才能在后期实实在在的提高农民的种地热情，真真正正的给村民带来收益。由于各地情况不一，土地流转的实现形式也不可能一致，要在总结目前各地自发产生的各种土地流转形式的基础上，采取灵活多样的转让形式，把土地流转搞活。如对大片抛荒的土地，可采取一次性买断经营权。对于丘陵高地不一，可采取阶段性经营。因地制宜才能解决白云村的特殊情况。

2、加大土地流转的宣传力度，深化土地流转的正确观念。村民是农村土地流转的主体，宣传让农民意识到土地流转的重要性，在村中大部分村民都是愿意配合政府的统一规划的，还有少数被传统小农思想束缚，抵触土地流转。不仅仅是村民，村干部更要深刻了解流转的正确政策、原则、做法。所以要深入动员，要充分利用各种行之有效的形式，广泛宣传有关规定及土地流转的意义。通过宣传，让农民深入了解土地流转的战略优势，转变农民思想观念，引导农民增强流转土地的自觉性，摆正村干部的心态和观念。才能逐步推进农村土地流转，建立正常的农村土地流转秩序。而村子的稳定，同时也要规范流转登记和签订合同。要大力宣传《农村土地承包法》、《合同法》等相关的政策法规，教育广大农民和基层干部知法、懂法、用法。要通过典型示范，让他们看到土地流转可以提高农产品质量和农业效益，可以不断增加农民收入，用实实在在的实际利益，村干部也能坚持正确指导、管理，加强对土地流转全程规范指导管理和服务。要让村干部和农民充分认识到实现土地有序流转是经济形势发展的需要，是实现农业产业化、提高土地经营效益、增加农民收入的有效途经，是与土地承包权长期稳定并不矛盾的。同时要培育一批转包经营的典型，并通过典型引路，让农民看到土地流转的积极作用和前景。

3、完善对村民服务平台建设，促进纠纷的及时和有效解决。首先肯定不能违背农民意愿，土地流转要以农民自愿为前提，以保护农民权益、促进农民增收为目标，农民土地承包经营权是否流转，流转的数量、方式，应由农民自己决定。把政策讲透，把工作做细，兼顾村集体、农户和承包者利益的前提下，科学合理地制定土地流转补偿标准，依法签订流转协议。另一方面，村中没有能对土地流转的服务平台，合同协议没有完整的工作系统。万一村中发生纠纷，村民就没有可以申请帮助和保护的地方，不能及时化解经济上的矛盾时，会影响村中的稳定，对土地流转的看法和承包租用造成不好的后果，不利于土地后期合理有序的发展。

4、多层保护农村市场销售。政策优惠推动粮食改革。农民最在乎的是利益，只有保证长期持续的有利可图。才能调动农民继续流转的积极性。那么就要出台一些制度来保护流转以后的收益问题，确保实惠到每一户。明确规定土地经营权归承包者所有并保持长期稳定，同时允许承包者采取拍卖、转让、转包等多种形式将土地使用权用活用好出台一些支持政策，对承包他人土地使用权进行规模经营的种植能手，要在资金、技术、产品销售等方面予以倾，以规模经营和城镇化为动力，推动土地流转。土地流转的最终目的是让有门路、有种植以外特长的农民主动放弃土地使用权，使种植能手获得更多的土地使用权，实现农民增收。一是培育土地流转规模经营大户，通过村委会协调、农户自愿协商相结合的办法，将农户经营的地块互换集中，发展规模特色农业。鼓励采取土地流转的方式把土地向种田能手集中，逐步培养种植专业大户。要制定更加优惠的政策，加大投入力度，鼓励农民积极进行土地流转、培育规模经营主体、建设镇村土地流转服务组织。加大引导扶持力度，不断提高农民组织化程度，加快农村土地流转步伐。既发展松散型的农村专业协会，又鼓励发展紧密型的农民专业合作社；既发展生产服务型的专业合作组织，又鼓励发展生产加工销售结合型的专业合作组织。

5、，社会保障解决后顾之忧，一是健全农村社会保障机制。加强以农村最低生活保障、社会保险、大病救助、子女教育、农民工保护等为主的农村社会保障体系建设，逐步弱化土地的福利性和社会保障功能，减少农民对土地的直接依赖，最大限度地发挥土地的经济功能。。二是建立农业风险保障机制。制定防范土地流转风险政策，支持建立灾害风险补偿基金、农作物病虫保险基金等。探索实施互保合作方式，组建“农业生产者互助合作保险组织”，本着自愿原则，实行会员缴费、财政补助，自我管理、合作共享，专户监管、滚动发展的农业保险运作模式，为促进土地流转和规模经营提供有力保障，最大限度地降低土地流转带来的风险。同时还有土地流转带来的思想与文化上，农村与城市之间冲突问题，积极给农民办培训班，娱乐中心。解放以土地为中心的传统依赖，缓冲城乡转变的矛盾。

 

关于土地流转的总结

 

当今时代要求改变家庭生产方式，提高土地利用率，而势在必行的就是土地流转。拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权通过土地使用权流转,一方面有效地促进了农业规模经营效益和农业现代化建设,在提高农业生产效益和资源的优化配置及帮助农民增收方面作用日益明显。但另一方面,当前农村土地使用权流转的产权不明晰、管理服务机构功能不健全、农村土地使用权流转市场发育不足以及农村社会保障体系薄弱等因素又严重阻碍了农村土地的流转。只有不断深化改革，打破土地制度设置上的二元体制，推进土地承包经营权的有序流转。并在农村土地制度的设置上因地制宜，给地方留下一定制度创新的空间。在实践中发现问题，解决问题，做到政府与农民的双赢。