甘肃省静宁县雷大乡屈岔村---群众参与式扶贫开发

群众参与式整村推进扶贫开发项目效果反思

——基于甘肃静宁县雷大乡屈岔村的调查

 

内容摘要：贫困问题是三农中困扰政府的一个重要议题。在贫困人数反弹的趋势下，中国在引进参与式基础上提出了群众参与式整村推进扶贫开发项目，旨在让处在绝对贫困境遇中的群众脱贫。项目的实施对国家的扶贫、群众的脱贫起到了积极地影响，但在参与方面由于贫困者作为实施者、监督者自身限制；眼前利益和长远利益中很难权衡；固有的传统文化因素；后续管理的缺失——资金链条上的尴尬等依旧影响着项目的发展。

关键词：群众参与式  整村推进  扶贫开发

1．研究问题。世界银行发布的《2004年世界发展指标》显示,极端贫困人口数:1981年14.51亿,1990年12.19亿,2001年降至11.01亿；极端贫困人口占发展中国家人口的比例:1981年占39.5%,1990年占27.9%,2001年降至21.3%。（世界银行）。进入21世纪以来,减贫速度陡然减缓,在2003年,出现了贫困人口(人均年收入低于637元)的首次反弹。(吴晨光、周密.2004)。扶贫在发展中国国家尤为显得重要。

中国作为发展中国家的代表，其扶贫政策和扶贫模式更显得重要，进入二十一世纪中国的扶贫方式主要分为“救助式扶贫”和“开发式扶贫”。“救助式扶贫”是将扶贫款项和物资分配入户,补贴到人。我国学者认为救助式扶贫项目往往存在着“重建设，轻管理”的现象，“一年建，两年坏，三年丢，四年再向政府要钱修”（徐梅.2009）。“开发式扶贫”则主要是通过提供经济技术项目,利用当地资源,实现农村的自我发展。因此,有人形象的将“救助式扶贫”比喻为“输血”,“开发式扶贫”比喻为“造血”。造血与输血比较很明显 “造血”比“输血”更具扶贫意义。“参与式扶贫”是对社会弱势群体的重新赋权,使得这些弱势群体能在发展进程中平等参与,尊重他们的意愿,调动他们的主观能动性,最终共同在社会变革中发挥作用（陈婷.2005）。“输血”开发扶贫在中国占到一席位置，在一片叫好声中，笔者以从田野调查的形式对群众参与式扶贫开发项目全程跟踪、回访，对项目中的不足提出自己的见解。

2.文献综述：2001年由亚洲开发银行资助,国务院扶贫办组织专家完成了“村级参与式扶贫开发规划研究”课题。研究明确提出了在农村扶贫开发工作中,受助群体全面参与项目规划实施全过程的模式,目前,全国已有8万个贫困村采用、制定了三至五年的“参与式”扶贫规划。“参与式”扶贫模式日渐将成为保证“开发式扶贫”有效实施的重要途径之一。

参与式是人们相互间的一种自愿行为。在农村发展中,参与式让农户自主参与项目的决策、实施、利益分配及监控评估，意味着人们有权力和责任揭示自身的问题,提出自身的需要,评估自身的资源,谋求解决自身问题的办法。（陈婷.2005），主要提倡赋权给贫困者，让贫困者自己来决定项目，完成对自己的“扶贫”。国内学者陈婷认为，“参与式”扶贫模式具有以下三个优点: 决策主体是当地农民；扶贫效果显著；干群关系更和谐（陈婷.2005）。

我国学者认为农民是发展的主体———自我发展原则在IPM项目中, 农民始终被视为发展的主体(夏敬源, 杨普云, 朱恩林. 2004)。 在项目的运作中, 专家、技术员、政府官员等外来人员, 只扮演召集者、激励者和协助者的角色, 农民才是发展过程的建议者、计划者、执行者（杨普云, 朱恩林, 郭荣,等. 2001）所具有的优势有：自下而上的决策——受益者优先原则；双向交流形式——能力互补原则；农民主导的科学实践——鼓励探索原则；全面的团队建设——扶持弱势群体原则；市场化——创新性原则（杨普云, 朱恩林, 郭荣,等. 2001）。参与式扶贫完全是基于对农民发展潜能的认同。参与式的发展为农民提供了1个自我展示的舞台, 也帮助我们对农民自我发展的能力进行更全面地了解和评估。无疑, 为农民提供和扩大自我发展的空间,是促进农村可持续发展的需要（杨普云, 朱恩林, 郭荣,等. 2001）。当然, 关注农民的主体性不等于忽视农民自身的局限性, 更不能脱离国情（朱恩林，王山.2006）。有学者也认为随着人文贫困的提出，要从根本上解除贫困就必须坚持以人为本，加强能力建设，充分发挥政府、社会和贫困者三方面的积极性（李桂平，刘克静.2004）

以“赋权”为核心的参与式模式, 如果仅从话语的角度出发, 注重形式上的权力倒置, 却不从扶贫实践的角度出发, 关注扶贫开发的成效, 就难以从根本上解决久扶不脱贫的问题（杨小柳. 2010）。楚永生认为参与式扶贫运行机制和绩效分析可获得参与式扶贫开发模式的一般规律和经验,对我国农村扶贫政策趋向具有一定的借鉴意义,并绘制下图加以说明(楚永生,参与式扶贫开发模式的运行机制及绩效分析——以甘肃省麻安村为例,中国行政管理,2008,11)。



图1　参与式扶贫开发运行机制框架

从提出群众参与式整村推进扶贫开发项目后，学者纷纷认为参与式就能解决扶贫中的弊端。笔者通过调查将政府投资、基层政府、学者、群众参与的一个扶贫项目村的实施后效果进行反思，从而探析从中尚存在何种问题，以便将群众参与式整村推进扶贫开发项目实施的更好。

3.研究方法：本个案是华中师范大学“百村观察”项目实施所在乡镇，从项目开始采用田野观察法，观察项目确定、投票、实施、评估。后期进入项目点采取无结构访谈、座谈等方式，同时对所有项目资料进行搜集整理，做出分析。

4.项目村实施情况：2012年经全体群众会议申请，雷大乡研究决定屈岔村为整村推进群众参与式扶贫开发村，同时确定了大口井维修、道路建设、科技培训、舍饲养羊、玉米种植、优质洋芋种植、经济林种植等七项整村推进项目，该项目共需资金115.2万元，其中群众自筹44.7万元，政府配套70.5万元。

4.1实施项目村基本情况

雷大乡位于静宁县中南部，属中南部干旱贫困片带上的扶贫开发工作重点乡镇之一。屈岔村是今年雷大乡整乡推进项目中新农村建设示范村，全村辖6社205户1004人，耕地面积3307亩，果园面积1300亩，其中挂果园480亩。按照新农村建设“二十字”方针，新修田间路9条55.8公里，拓宽村社路6公里，栽植风景树120株，行道树1000株。集中实施农村危旧房改造120户，配套建成“一池三改”沼气示范户70户，安置太阳能路灯26盏，建成塘坝1座，新植果园820亩，盛果园覆黑膜560亩，建成占地面积6670平方米、建筑面积300平方米的村级文化活动中心一处。

群众以务工和发展果品、冬小麦、玉米等产业为主。常年外出务工85人左右。自来水入户率为98%，实施了农村电网改造项目，电网覆盖所有农户。完成退耕还林1300多亩。

现有村干部3名，支部书记张友明，38岁，初中文化；村委会主任何德有，58岁，小学文化；村文书屈永平，45岁，初中文化。

4.2 项目建设内容

4.2.1 基础设施项目建设，新增果园120亩，培育优质梨园；道路建设中，新修田间道路3条5.1公里、硬化1条3公里、砂化2条4.1公里、改扩建2条2公里；建成塘坝1座，实施农村危旧房改造62户，配套太阳能炤108户，栽植行道树400株。道路建成后，将有136户农户，63名学生直接受益，改善了群众的生产生活条件。在塘坝建设方面，在屈岔村咀儿社与上堡社沟道之间，修建塘坝一座，配套道路3公里。对屈岔村塘坝进行维修加固，拓宽道路2.6公里。

4.2.2 舍饲养猪项目，投入资金32.55万元，其中国家投资19.5万元，群众自筹13.05万元，扶持113户农户养猪503只，每只450元，户均4.5只，建设猪舍113座，每座猪舍补助资金500元共计5.65万元。

4.2.3 全膜双垄沟播面积，投入资金24万元，其中国家投资12万元，群众自筹12万元，全村户均种植双垄沟地膜玉米9.75亩，共计2000亩。

4.2.4 在新农村建设方面，以改善居民生产生活环境、整治村容村貌为重点，按照项目带动，群众参与的原则，依托新农村建设项目，加快改善村容村貌，完成农村危旧房改造62户；新修集党员活动中心、卫生室、农家书屋、计生室等为一体的村部1座，占地面积900平方米，建筑面积158平方米，硬化院落172平方米，栽植村庄绿化行道树400株。借助整乡推进项目，扩建村文化卫生培训设施1处；拓宽村社及村庄主巷道7公里，有力地提升了新农村建设的整体水平。

 4.2.5 经济林种植项目，共投入资金 5.44万元，其中国家投资3万元，群众自筹2.44万元。种植梨树272亩，户均1.3亩，项目建成后由静宁县农业产业化龙头企业负责技术指导和成品收购，直接增加群众的经济效益。

4.2.6 农业科技培训项目，国家投资1万元培训农业科技人员1000人次。

4.3 预期效益分析

4.3.1预期经济效益：舍饲养猪项目，扶持134户农户养殖肉猪，建设羊舍134座，年出售猪338只，增加纯收入11万元，人均纯收入增加164元；双垄沟地膜玉米种植，扶持205户种植户，户均种植9.7亩，共计2000亩，年产玉米1200吨，增收44万元，人均纯收入增加438元；经济林项目，种植梨树272亩，户均1.3亩，增加收入158万，人均纯收入增加843元。

综合以上增收项目，全村纯收入增加145万元，人均增加1445元，人均纯收入达到2960元，实现整村脱贫。

4.3.2预期社会效益：规划项目的一次性启动和全面实施，将充分调动广大群众的扶贫开发的积极性，深层次挖掘该村的资源优势，有效改善村民的生活生产条件和生态环境，提高村民素质。

4.3.3预期扶贫效益：通过规划的实施，预计可使全村205户1002人，人均纯收入增加到2960元，实现全村整体稳定解决温饱，进而向和谐小康社会迈进。

4.4组织管理：为了形成村民广泛参与村级组织主导的规划实施机制，屈岔村经社员们提名，群众大会选举，户代表讨论，通过成立了由党支部书记张友明、村委会主任何德有和乡代表秦朗、金小琴、张世宏及村民代表杨某某、屈某某、何某某、张某某等组成的村规划实施小组。其职责是：以广泛参与项目选择和实施管理为目的和手段，编制项目计划，组织项目实施，组织技术培训；组织小型物资采购；负责保障票据的汇总、审核、上报；对村规划实施进行全方位监测评价；规划完成后，建立健全保障村域经济可持续发展的规章制度和具体措施。

5．从项目实施主体看项目实施。角色转变需要一个过程，不是一蹴而就的。政府作为出资方和实施方是有一个很长的时间。贫困者刚开始扮演实施者、监督者角色，很难一下进入角色。

5.1作为实施者、监督者的贫困群体。贫困人口要从观念上摆脱长期由政府包办代替的扶贫模式所形成的思维方式和行为习惯不是一件容易的事情。长期以来政府已经在人们心目中树立了扶贫主体的形象,有事情就找政府已经形成为了许多人的一种思维定势、一种习惯。这种现象既反映出人们对于政府的信任,但同时也使贫困人口养成了等、靠、要的依赖思想和各种负面影响。许多贫困人口的脱贫意识虽然比较强,但是习惯上把脱贫看成政府的事情。

 “参与式”强调“相信群众、依靠群众”,强调把扶贫项目的选择权、知情权、监督权交给贫困农户，但是,目前我国还处于社会、经济加速转型过程之中,扶贫工作的操作程序在很大程度上还在凭借历史的惯性进行,这种政治社会学中认为的齿轮效应依旧束缚着贫困者的思维，突然放权给群众，也就意味着将实施权与监督权同时由贫困者掌握。贫困者作为实施群体，也是既得利益群体，当资金来自外界时，他首先想到的是如何将资金收入自己的腰包中，而不是一直作为滚动资金由自己成立的组织来管理。贫困农户自身的参与意识、参与能力等个人素质和他们所处的环境和条件的低水平和不同,都在事实上影响着参与式的效果。

从本次调查看，贫困者贫困的原因主要是家庭无劳动力、残疾、有严重慢性病，这部分群体对于扶贫项目的执行能力是明显的。比如双垄沟地膜种植，这在开春时节一个较短的农业耕作时间内完成大量的铺地膜工作，这些家庭根本无法完成。即便是相同的投入也无劳力完成。同样舍饲养猪，很多贫困户自己一无资金投入，二无劳力投入，很多户只能自己放弃。

5.2眼前利益和长远利益中，参与者的选择影响扶贫效果。如在刚开始设计项目的时候，在改善办学条件还是加大生计发展方面，村民们就产生了极大的分歧，屈岔村共有19名适龄儿童，全村205户，在确定项目表决时，更多的人将票投给了舍饲养猪而不是学校。因为从收益来讲，建学校只能满足这19名有学生或者有潜在学生的家庭，并且建校的利益不是十分明显的摆在群众面前，群众感受的程度不大，而舍饲养猪项目，一旦猪舍已建好，政府就可以投资，而猪分到每户所有家庭都收益。然而两年后的本次调查发现，政府投入的仔猪，由于猪肉价格的不稳定，存在潜在的亏损。在项目验收完毕后直接出售的方式，所以以预期的经济收益预算看项目效果，有失偏颇，也不能真正体现项目的实际作用。

5.3固有的传统文化因素对于扶贫项目的影响。在甘肃的贫困人口还习惯于日出而作,日落而息,吃饱饭后晒太阳、喝酒、聊天以及赌博等低水平的生产和生活方式,脱贫致富在他们眼里不是十分重要,经济发展意识较为淡薄,习惯于被动地等待国家的救济,吃饱穿暖是他们的追求，至于富裕他们思考的较少。在外出务工方面都是他们很少的选择。他们外出的重要原因为挣钱为子女交学费，当问及有没有考虑挣钱以后发展致富，他们的回答是：“钱够花就行了，我们这里条件还可以，没必要挣多少钱。儿孙自有儿孙福”。同时在留在农村社区中，被大家公认的“社区精英”在实施整村推进项目时，往往不参与，主要作为观察者出现，他们认为做这种扶贫项目吃力不讨好。他们的不参与与观望也让扶贫项目降低了含金量。

5.4后续管理的缺失——资金链条上的尴尬。一次性投入，一次性受益，扶贫效果只是短暂的，要让贫困群体彻底走出贫困，是一个长期的、渐进的、连续的过程。参与式扶贫不是一个参与立项、项目实施、项目评估这么简单的过程，它应该让群众在扶贫参与理念上受益，让获悉受益主体是自己、实施主体是自己，项目和自己息息相关。而对于出资方——政府来说，出资就要看到效益，而这种效益是在短时间内就能看到的。对于长期效益似乎不是他们所重点关注的，这点我们有必要从投资的年限来看，一般群众参与式整村推进扶贫开发项目都是一到两年年，最长不超过两年。屈岔村项目就是两年项目。对于两年后后续资金如何保障，参与的群众自己也说不上，他们的意识中 总觉得政府投资完，项目就等于结束了。在项目预计中认为从第三年开始梨树可以挂果,农民就有既得经济收入,然而用村名屈某某的话说：“别说挂果，有收益，现在是你连活着的梨树都找不到”。双垄沟地膜是最得到群众认可的项目，然而，两年后的现在，群众所关心的依旧是明年的地膜国家能否补贴，最好能免费发放。而作为最有前途的项目，后续资金在每个群众心中都是无数的，这也限制了项目的后续发展。

综上所述,“参与式”作为农村扶贫活动中的一种新模式在甘肃的实施,确实也显示出了积极的扶贫效果,有利于扶贫工作的制度创新和理论创新。但是,该方法实施过程中要遭遇各种非经济性因素的影响也是一个客观事实。参与方面由于贫困者作为实施者、监督者自身限制；眼前利益和长远利益中很难权衡；固有的传统文化因素；后续管理的缺失——资金链条上的尴尬等依旧影响着项目的发展。同时，甘肃作为典型的西部不发达地区,具有区域性的贫困、原生型的贫困、精神与物质双重贫困等不利条件。所以，群众参与式整村推进项目要慎重，在参与的同时，协调好各种利益关系，一村一模式，对症下药，不断总结工作中的不足，让其完善起来，更好的为脱贫致富服务。

 

 

 

参考文献：

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2、吴晨光,周密.我国贫困人口出现反弹反思:新贫困人口从何而来[N]《南方周末报》2004/7/29).

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4、徐梅.“ 参与式”扶贫农民说了算[J].治村方略，2009（12）.

5、夏敬源, 杨普云, 朱恩林. 农业技术推广模式的重大创新———农民田间学校( FFS)[J].中国植保导刊,2004（12）.

6、杨普云, 朱恩林, 郭荣,等.农作物病虫害综合治理中实施农民参与式培训的经验[ J]植保技术与推广,2001（2）.

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10、楚永生,参与式扶贫开发模式的运行机制及绩效分析———以甘肃省麻安村为例[J] .中国行政管理,2008（11）.