谁在收益：扶贫项目成效分析

报告名称：谁在受益：扶贫项目的效益分析

—对全国13省72村1702位贫困农民的调查

报告撰写者：陶珍、李文立、史卉

时国辉、张代娇、穆锐

报告修改者：邓大才

报告组织者：邓大才 教授

课题负责人：徐  勇 教授

 

作者单位：华中师范大学中国农村研究院、农村改革发展协同创新中心

研究资助：中国国际扶贫中心

项目名称：中国国际扶贫中心—华中师范大学中国农村研究院“中国农村数据库”项目




调查与咨询研究报告

RCC’S REPORT SERIES               

 

 

谁在受益：扶贫项目的效益分析

——基于对全国13省72个村1702位贫困农户的调查

（内容摘要）

 

【报告要点】随着经济的发展，国家不断加大扶贫开发的力度，贫困人口、贫困率急剧下降。但当前的扶贫项目开发存在着扶贫目标偏离的问题，主要表现为一般条件村庄受益多，基础差村庄受益少；非贫困户受益多，贫困户受益少；传统低效产业受益多，新兴高效产业受益少等方面。而这一问题的形成与贫困户参与率不高、扶贫项目不实用、责任监管不到位等因素不无关系，对此，我们建议应完善甄别机制，资源分配合理化；强化责任机制，工作执行规范化；突出需求机制，项目收益最大化，以此进一步提升扶贫工作成效。

 

扶贫工作是一项长久而又艰巨的任务。扶贫工作对于我国新农村建设以及和谐社会的顺利推进的至关重要。那么，我国农村扶贫项目实施成效如何，问题何在，如何解决，带着这些问题，华中师范大学中国农村研究院调查咨询中心依托“百村观察”平台，于2013年8月对全国31个省（市、自治区）150个村1702位农户就扶贫项目进行专题调查和深入访谈，得出以下结论：当前的扶贫项目开发存在着扶贫目标偏离的问题，主要表现为一般条件村庄受益多，基础差村庄受益少；非贫困户受益多，贫困户受益少；传统低效产业受益多，新兴高效产业受益少等方面。而这一问题的形成与贫困户参与率不高、扶贫项目不实用、责任监管不到位等因素不无关系，对此，我们建议应完善甄别机制，资源分配合理化；强化责任机制，工作执行规范化；突出需求机制，项目收益最大化，进一步提升扶贫工作成效。

 

一、  谁在受益：扶贫项目目标的偏离

（一）   基础好的村庄受益多，条件差的村庄受益少

总体来看，扶贫资源分配更多的倾向于基础稍好，见效稍快的村庄。在累计到村资金方面，二类贫困村获取的扶贫资金最多，金额达1229969.23元，较之于一类、三类贫困村分别高出799702.38元、1025038.46元，其中，三类贫困村获取资金最少。从扶贫项目数量来看，距县城5公里以内、5.01-10公里之间、10公里以上的村庄获取扶贫项目均值分别为1.61个、2.07个、1.66个，即离乡镇中等距离的村庄获取更多的扶贫项目。在责任人到户扶贫次数方面，收入为5万以下、5万至10万间、10万以上的村庄到户扶贫次数分别为11.58次、49次、1.92次，中等收入村庄开展次数最多。可见，有一定基础条件的村庄才能受益，而基础薄弱的村庄，最需要扶持的村庄反而不容易获得扶贫项目。

（二）非贫困户受益多，贫困农民受益少

贫困村内有贫困户和非贫困户之分，扶贫活动的瞄准对象应更多的照顾贫困村中的贫困户。然而，在扶贫实施过程中，非贫困户较之于贫困户而言获取了更多的帮扶。农户获取扶贫项目累计资金来看，非贫困户获取更多的资金扶持。调查显示，人均纯收入在2300元以下获取3000元以上帮扶资金的比重为24.1%，而人均纯收入在2301元-4000元、4001元-6000元和6001元以上农户家庭获取3000元以上帮扶资金的比重分别为47.89%、51.92%、51.79%。另外，据对低保户调查显示，人均纯收入在2300元以下的家庭占低保户总量的27.59%，人均纯收入高于2300元的农户家庭占低保总量的73.41%，可见，贫困村中非贫困户占据更多的低保指标。

（三）传统产业受益多，新兴产业受益少

从2012年扶贫项目的产业投向来看，村均农业扶贫项目均值为1.45个，比村均工业、旅游商贸扶贫项目数分别多1.43个、1.34个。可见，在扶贫项目设施过程中，传统产业受益相对较多，新兴产业受益相对较少。虽然传统产业获得了更多扶贫资源，但其产出效益却相对较低。农户从事农业生产性产业获取的净收入在500元以下、501-1000元、1001-2000元、2000元以上的农户比重分别为70.57%、5.70%、6.96%、16.77%，七成以上农户净收入低于500元。可见，传统产业对农民增收的带动作用较小。

二、为何偏移：影响扶贫项目效益的因素

（一）参与率不高，贫困户权益受限

扶贫的主体为贫困农民，贫困农民的参与是保障扶贫项目到位的重要途径。但当前项目扶贫过程中，真正的贫困户参与情况极不理想。据调查，人均纯收入在2300元以下、2301-4000元、4001-6000元、6000元以上参与专项扶贫的农户比重分别为21%、17.5%、14.46%、47.03%，可见，参与主体大多集中在中等、富裕家庭。由于贫困户参与率低，使得扶贫项目到户不准。从低保受益群体来看，人均纯收入为2300元、2301-4000元、4001-6000元、6000元以上为低保户的比重分别为27.59%、21.91%、14.60%、35.90%。可见，贫困户的低参与，在一定程度上使得扶贫对象识别不清，资源分配不均衡。

（二）供需不协调，扶贫项目不实用

扶贫项目开发应切合农民需求，从农民中来，到农民中去。据调查，在被问及“扶贫项目内容是否是您自己选择时”，31.45%的农户表示“自己选择”，68.55%的农户表示“不是自己选择”，同时73.13%的农户表示在扶贫项目开展前“没有机会提出自己的意见”。可见，扶贫项目的供给政府主导态势明显。从农民需求角度来看，住房改造、现金补贴、道路建设是农民最主要的三大需求。然而扶贫项目对该三项内容的投入并不大，农户获得危房改造补贴的金额均值12474.68元，农户自己花费的金额均值为44843.83元，二者相差金额达32369.15元。

（三）扶贫难到户，责任监管不严格

扶贫工作是一项长久而复杂的工作，见效较慢，它需要扶贫人员长期不懈的努力。但实际上，许多帮扶责任人担责不到岗，懒散行事。

据调查，半数以上村庄均有到户帮扶负责人，村均每户平均帮扶次数为11.22次，但是不同贫困等级的村庄到户帮扶责任人开展工作的次数差距较大，一类、二类、三类贫困村责任人到户帮扶的次数分别为10.73次、20.5次、2次，一类和三类贫困村责任人开展到户帮扶的次数低于平均值，分别比二类贫困村少9.77次、18.5次。可见，要规范工作执行，避免事随资源转，追求成绩，而忽视资源贫乏村庄扶贫工作的开展。

三、提升扶贫项目成效的对策

（一）完善甄别机制，资源分配合理化

一是建立第三方扶贫观测系统，从区域层面做好扶贫信息统计。搜集各贫困地区的基础数据，并在此基础上掌握贫困地区发展的实际，及时调整扶贫项目的倾斜度，提高扶贫瞄准的精准性。二是建立县、乡、村、户四级贫困户档案。登记造册任务主要由村一级实行，每个村庄专设一名贫困户信息统计专员，负责信息采集，主要对贫困户致贫原因以及其脱贫需求进行摸底，进而确保扶贫资金和扶贫项目始终用于最需要的人群。对于贫困户的进入与退出，尝试通过村庄明白人或者群众的推荐和检举制度，防止村干部违规干预。三是建立综合的、科学的贫困测评指标体系。综合考虑各地的基础设施条件，人均收入，生存能力与生产环境，计算出科学的贫困指数，以便更好的了解贫困村庄和贫困人口的贫困程度，有侧重的给予扶贫支持。

（二）强化责任机制，工作执行规范化

一是建立首长负责制。将各级领导所管辖贫困村庄的扶贫项目的开展情况以及工作人员积极性等与政绩考核相勾连。在县乡村各级辖区内，设立扶贫工作实施情况公告栏，对扶贫相关负责人以及一般工作人员工作落实情况予以公示，比如缺勤、工作态度等，评价主体主要以贫困户为主。以此作为各级人员升迁的依据，增强其工作责任感。二是建立规划到户，责任到人的“双到”考核和激励机制。对于扶贫到户责任人，不定期进行民意测评，对于评价良好的，予以相应的奖励，比如现金或者实物方法。对于连续几年被评为优秀的，在现金基础上上调半级岗位，激发工作积极性。对于民意测评不合格的人员，适当予以扣少量工资的处罚。三是设立由政府主导，扶贫机构协助，民众参与的督查体系，以全民参与的方式，动员群众、媒体和社会各界监督和检查，加大社会监督力量。

（三）突出农民需求，项目收益最大化

一是政府加大投入力度，做好贫困地区基础设施建设。国家财政预算应加大对贫困人口的支持，使财政收入增长与扶贫资金挂钩。以省为单位进行统筹，建立专项扶贫基金，将省级财政增长的一定比率作为扶贫基金的基础来源，同时接纳社会资助。可以以县乡为单位建立救济基金，发动乡贤能人进行社会捐助，对特别困难的群众进行救济。二是建立扶贫项目筛选机制。首先，尊重民意，让农民自主选择发展项目、制度发展计划。然后再向经济、管理、技术等方面的专家进行咨询,对村民提出的项目进行筛选,经过专家筛选的项目全部进入项目库,立项实施时从扶贫项目库择优选择。然后将扶贫项目资金投向、金额实行公示、公告制。三是提高农民素质，提升农民人力资本。可以对贫困地区的农民子女在高中、大学等入学考试中进行倾斜性加分；县乡政府建立教育基金，对贫困地区的贫困家庭学生予以专项生活补贴。由县政府牵头，建立校地合作机制，组织农业科研院校对辖区农民进行现场教学，指导农民提升农业经营水平。

 

谁在受益：扶贫项目的效益分析

——基于对全国13省72个村1702位贫困农户的调查

（报告正文）

 

【报告要点】随着经济的发展，国家不断加大扶贫开发的力度，贫困人口、贫困率急剧下降。但当前的扶贫项目开发存在着扶贫目标偏离的问题，主要表现在一般条件村庄受益多，基础差村庄受益少；非贫困户受益多，贫困户受益少；传统低效产业受益多，新型高效产业受益少等方面，这一问题的形成与贫困户参与率不高、扶贫项目不实用、责任监管不到位等因素不无关系，对此，我们建议应完善甄别机制，资源分配合理化；强化责任机制，工作执行规范化；突出农民需求，项目收益最大化，进一步提升扶贫工作成效。

 

扶贫工作是一项长久而又艰巨的任务。扶贫工作对于我国新农村建设以及和谐社会的顺利推进的至关重要。那么，我国农村扶贫项目实施成效如何，问题何在，如何解决，带着这些问题，华中师范大学中国农村研究院调查咨询中心依托“百村观察”平台，2013年8月对全国31个省（市、自治区）150个村1702位农户就扶贫项目进行专题调查和深入访谈，得出以下结论：由于参与率不高，贫困户权益受限，供需不协调，扶贫项目不实用；扶贫不到户，责任监管不严格；贫困户参与率低受益有限等因素的影响，使得扶贫资源投向与目标发生矛盾。主要表现在：一般条件村庄受益多，基础差村庄受益少；非贫困户受益多，贫困户受益少；传统低效产业受益多，新兴高效产业受益少。对此，应完善甄别机制，资源分配合理化；强化责任机制，工作执行规范化；突出农民需求，项目收益最大化，进一步提升扶贫工作成效。

一、扶贫项目整体的实施情况

（一）到村到户累计资金少且不均衡

1、帮扶累计资金投入不均衡

一类贫困村多到户资金扶持、二、三类贫困村多到村资金扶持。20世纪80年代中期以来,我国政府每年投入大量的资金用于扶贫开发,来帮助贫困地区和贫困人口改善生产和生活条件,提高收入水平,促进经济和社会的全面发展。从不同类型村庄帮扶到村与到户的资金投入来看，一类贫困村帮扶到村与帮扶到户的累计资金分别为430266.85元、580071.20元，到户累计资金高于到村累计帮扶资金；二类贫困村帮扶到村资金为1229969.23元，帮扶到户累计资金为109492.86元，二类贫困村帮扶到村资金相对于到户累计资金多；三类贫困村帮扶到村累计资金为204930.77元，帮扶到户累计资金为83513.08元，帮扶到村累计资金较高。综上所述，二、三类贫困村帮扶到村累计资金高于到户累计资金，一类贫困村到户累计资金多于到村累计资金。其中，二类贫困村帮扶到村资金最高，相较于一类和三类而言，分别高出799702.38元、1025038.46元。一、二、三类贫困村在帮扶到户累计资金上逐级减少，减少的额度分别为470578.34元、25979.78元。

 

表1 不同村庄类型的帮扶到村、到户累计资金均值（单位：元，个）

村庄类型	到村累计资金	到户累计资金
一类	430266.85（27）	580071.20（25）
二类	1229969.23（13）	109492.86（14）
三类	204930.77（13）	83513.08（13）

 

 



 

 

 

   图1 不同村庄类型的帮扶到村、到户累计资金均值 （单位：元）

 

村庄收入由低至高帮扶到户累计资金逐渐减少。按照常理，收入越低的村庄，扶贫到户和扶贫到村累计资金应该最多。但是据调查，收入在50000元以下的村庄帮扶到村累计资金和到户累计资金分别为49734.34元、159265.28元，低收入村庄到户累计帮扶资金远高于到村累计资金。收入在50001至100000元之间的村庄，帮扶到村累计资金为126666.70元，帮扶到户累计资金为1476533.33元，收入在100001元以上的村庄，帮扶到村和帮扶到户累计资金分别为774071.4元、98333.33元。可见，村庄收入由低至高帮扶到户累计资金呈现下降趋势，高收入村庄获取的帮扶到村累计资金最高。也就是说，政府在瞄准农户扶贫方面，还是遵循了贫富原则，但是在到村累计帮扶资金上，瞄准缺乏科学性，对于高收入村庄扶持更多。

 

表2 不同收入村庄帮扶到村、到户累计资金均值（单位：元，个）

村庄收入分组	到村累计资金	到户累计资金
50000以下	49734.34（38）	159265.28（36）
50001-100000元	126666.70（6）	1476533.33（6）
100001元以上	774071.40（14）	98333.33（15）

 

 



 

 

 

 

图2  不同收入村庄帮扶到村、到户累计资金均值 （单位：元）

 

距离乡镇越远，获取的帮扶资金越多。从距离乡镇的距离来看政府帮扶到村与帮扶到户资金的多寡，距离乡镇距离在5公里以内的村庄获取的帮扶到村累计资金为574888.89元，帮扶到户累计资金为34512.5元；距离乡镇距离在5.01至10公里间的村庄获取到村累计资金和到户累计资金分别为571833.33元、186266.67元；距离乡镇10.1公里以上的村庄获取帮扶到村、到户的累计资金分别为610715.78元、463970.31元。可见，距离乡镇越远获取的帮扶到村、到户资金越多。也就是说，从交通条件来看，政府在扶贫资金的投入上较为科学合理。

 

表3 距离乡镇远近与到户、到村资金投入（单位：元，个）

距离	到村累计资金	到户累计资金
5公里以下	574888.89	34512.50
5.01到10公里	571833.33	186266.67
10.1公里以上	610715.78	463970.31

 



 

 

 

表3 距离乡镇远近与到户、到村资金投入（单位：元）

 

2、帮扶到户资金投入偏向生活资金方面

生活资金投入均高于生产资金。从帮扶到户资金投入明细来看，一类村庄生产资金和生活资金投入分别为303886.5元、319669.20元，生活资金的投入高于生产资金投入，高出金额不多，约为15782.7元；二类村庄生产资金投入与生活资金投入分别为48878.57元、321353.85元，生活资金投入远高于生产资料投入，生活资金投入是生产资金投入的6.5倍有余；三类村庄生产和生活资金投入分别为15333.33元、96704.62元，生活资金投入约是生产资金投入的6倍。可见，不同类型村庄的帮扶到户投资明细中，生活资金投入均高于生产资金。其中，生产资金投入金额随村庄类型级别的变化呈现下降的趋势，生活资金投入中，二类村庄最高，三类最低。

 

表4 不同村庄类型帮扶到户生产、生活资料资金投入情况（单位：元，个）

村庄类型	生产资金投入	生活资金投入
一类	303886.50	319669.20
二类	48878.57	321353.85
三类	15333.33	96704.62

 

 



 

 

 

图4 不同村庄类型帮扶到户生产、生活资料资金投入情况（单位：元）

 

低收入村庄生活资金投入更高。从不同收入村庄帮扶到户资金投入方向来看，收入在50000元以内的村庄，生产资金和生活资金投入分别为38509.18元、281645.43元；收入在50001至100000元之间的村庄，生产资金和生活资金投入分别为758333.33元、173933.33元，生产资金投入高于生活资金投入，即中等收入村庄，生产资金投入较多。收入在100001元以上的村庄生产资金和生活资金投入分别为106000元、180247.06元，生活资金投入较多。可见，中等收入村庄，生产资金投入高于生活资金投入。其中，低收入村庄生活资金投入最多，生产资金投入最低。也就是说，低收入村庄可能由于公共基础设施以及自然条件的限制，基本生活尚难保障，更别谈生产资金投入了。

 

表5 不同收入村庄帮扶到户生产、生活资料资金投入情况（单位：元，个）

村庄收入分组	生产资金投入	生活资金投入
5万元以下	38509.18	281645.43
50001-100000元	758333.33	173933.33
100001元以上	106000.00	180247.06

 



 

 

 

图5 不同收入村庄帮扶到户生产、生活资料资金投入情况（单位：元）

 

贫困村距离乡镇越远，生产资料投入越高，生活资料投入越低。贫困村距离乡镇的远近同样影响着村庄生产资料和生活资料的投入情况。表6是距离乡镇远近到户生产与生活资料资金投入情况的均值表，由表中我们可以看出，距离乡镇在5公里以下、5.01到10公里和10.1公里以上的贫困村，对生产资料的资金投入均值分别为10038.46元、101666.67元和215193.43元，呈上升趋势，而生活资料的资金投入均值分别为302775.75元、269884.62元和187100.94元，呈下降趋势。可见，贫困村距离乡镇越远，生产资料投入越高，生活资料投入越低。

 

表6 距离乡镇远近与到户生产与生活资料资金投入（单位：元，个）

距离	生产资料投入	生活资料投入
5公里以下	10038.46	302775.71
5.01到10公里	101666.67	269884.62
10.1公里以上	215193.43	187100.94

 



 

 

 

图6距离乡镇远近与到户生产与生活资料资金投入（单位：元）

 

3、生产建设、住房改造分别是生产资金和生活资金的主要投向

帮扶生产建设资金较多。从到户帮扶资金中生产资金投入明细来看，在帮扶到户生产资金投入中，投入在帮扶购买生产资料的资金均值为21502.83元，帮扶生产建设的金额为1069525.93元，投向于“其他”的金额为8811.11元，可见，在到户帮扶累计资金中，帮扶生产资金主要用于投向帮助农民进行生产建设，而用于帮扶农民购买生产资料的金额相对较少。

 

表7 帮扶生产资金投入均值明细（单位：元，个）

生产资金投入明细	均值	样本数
帮扶购买生产资料	21502.83	53
帮扶生产建设	106925.93	54
其他	8811.11	45

 



 

 

 

图7 帮扶生产资金投入均值明细（单位：元）

 

住房改建投入占帮扶生活资金投入均值的九成以上。教育、上学、住房，已成为压在农民身上的三座大山。扶贫工作人员也应该在扶贫中适当关注这方面的问题。据调查，在对农民帮扶到户资金中，关于生活资金的投入主要集中在住房改建投入、资助子女读书、购买新农合和新农保以及慰问及补贴，其投入金额均值分别为211368.85元、3941.27元、4348.98元、6648.23元，可见，到户生活资金累计投入主要投向住房改建上，即住房改建投入占帮扶生活资金投入均值的九成以上，教育以及医疗养老保障支持资金相对较少，教育资金投入金额最低。

 

表8  帮扶生活资金投入均值明细（单位：元，个）

生活资金投入明细	均值	样本数
住房改建投入	211368.85	61
慰问及补贴	6648.23	62
资助子女读书	3941.27	63
购买新农合和新农保	4348.98	59
其他	5000	43

 



 

 

 

图8  帮扶生活资金投入均值明细（单位：元）

 

（二）帮扶项目个数少且以传统农业为主

1、二类贫困村获得帮扶项目个数最多。

    从不同的村庄类型来看，三类贫困村是贫困村中的贫困村，无论是村庄收入还是基础设施均是几类贫困村中最差的，所以，对于扶贫项目的需求也更多。表9是不同村庄类型获取帮扶项目的个数均值表，从表中可知，二类贫困村获取的帮扶项目均值最多，为2.5个，而三类贫困村获取的帮扶项目均值最低，为1.31个，可见，从不同村庄类型来看，帮扶项目的分配明显不合理。

 

表9 不同村庄类型帮扶项目个数均值（单位：个）

村庄类型	均值	样本
一类贫困村	1.80	30
二类贫困村	2.50	14
三类贫困村	1.31	13

 



 

 

 

图9 不同村庄类型帮扶项目个数均值（单位：个）

 

2、高收入村庄获取项目数量最多

 从不同收入村庄获取的帮扶总项目均值数来看，村庄收入为5万元以下、50001-100000元和100001元以上的贫困村获取帮扶项目个数均值分别为1.77个、1.17个和2个，可见，收入高的村庄获取扶贫项目个数教多。

 

表10 不同村庄收入帮扶项目个数均值（单位：元，个）

村庄收入	均值	样本
5万元以下	1.77	39
50001-100000元	1.17	6
100001元以上	2.00	15

 



 

 

 

图10 不同村庄收入帮扶项目个数均值（单位：元，个）

 

3.离乡镇距离在5-10公里间村庄获取扶贫项目较多

一般来说，距离乡镇越远，交通条件越差获取扶贫项目支持数量相对来说多，但是由于考虑到当地的实际，扶贫工作组倾向于扶持那种见效快的村庄，来为政绩做贡献。从距离乡镇远近来分析获取扶贫项目的数量来看，距离乡镇5公里以内的村庄获取扶贫项目数量为1.61个，距离在5.01公里至10公里之间的村庄获取扶贫项目的数量为2.07个，距离在10.1公里以上的村庄获取扶贫项目数量为1.66个。可见，距离乡镇5.01-10公里内的村庄获取扶贫项目支持数量最多。

 

表11 不同距离帮扶项目个数均值（单位：个，公里）

距乡镇距离远近与项目获取	均值	样本
5公里以下	1.61	18
5.01到10公里	2.07	14
10.1公里以上	1.66	35

 



 

 

 

图11 不同距离帮扶项目个数均值（单位：个，公里）

 

4、传统农业是帮扶项目主要投资方向

帮扶项目少且主要集中在传统农业。农业是我国的立国之本，离了农业，国家发展就成了无源之水、无本之木。但是现阶段，我国传统农业问题多多，发展慢，农村的工业和旅游业又缺乏发展后劲。如何平衡贫困村庄的农业和工业和第三产业的发展，成为缓解农村贫困的关键。从贫困村庄帮扶项目的投入个数来看，农业项目的个数均值最高，为1.45个，旅游商贸项目均值为0.11个，工业项目最低，为0.02个，可见，农村扶贫项目主要集中在传统农业。

 

表12 贫困村帮扶项目个数均值（单位：个）

帮扶项目个数	均值	样本数
农业	1.45	67
工业	0.02	66
旅游商贸	0.11	66
其他	0.17	64

 



 

 

图12 贫困村帮扶项目个数均值（单位：个）

 

二类贫困村获取的农业项目较多。从不同类型村庄获取扶贫项目的个数来看，一类贫困村获取农业项目的均值数为1.53个，二类贫困村获取农业项目的均值数为1.93个，三类贫困村获取农业项目的均值数为1.23个。可见，二类贫困村获取的农业项目最多，分别比一类和三类贫困村多0.4个、0.6个。三类贫困获取农业项目的数量最少。其中，一类贫困村获取旅游商贸均值数也最多。也就是说，在农业项目扶持方面，扶贫项目的分配不均匀。

 

表13 不同村庄类型帮扶项目个数均值（单位：个）

不同村庄获取项目数	一类贫困村	二类贫困村	三类贫困村
农业	1.53	1.93	1.23
工业	-	0.07	-
旅游商贸	0.10	0.07	0.08
其他	0.18	0.43	-



 

 

图13  不同村庄类型帮扶项目个数均值（单位：个）

 

高收入村庄获取扶贫帮扶项目数最多。从不同收入村庄获取帮扶项目的个数来看，收入在5万元以内的村庄获取农业帮扶项目数量为1.56个，收入在50001-100000之间的村庄获取农业帮扶项目数量为0.17个，收入在100001元以上的村庄获取农业扶贫项目数量为1.73个，可见，高收入村庄获取农业扶贫项目数量最多。也就是说，农业扶贫项目在瞄准和落地上存在较大的漏洞。归根结底，扶贫是一项耗时长、见效慢的工程，如何又快又好的通过扶贫开发发展村庄对于扶贫工作组来说是最大的目标，在这种目标导向下，必然会出现这种扶贫项目分布不均的状况。

 

表14 不同村庄收入帮扶项目个数均值（单位：个，元）

村庄收入	5万元以下	50001-100000元	100001元以上
农业	1.56	0.17	1.73
工业	--	--	0.07
旅游商贸	0.15	--	0.07
其他	0.05	1.00	0.13

 



 

 

图14 不同村庄收入帮扶项目个数均值（单位：个，元）

 

距离乡镇较远的村庄更易获得农业扶贫项目个数越少。从距离乡镇远近的村庄获取扶贫项目的数量来看，距离乡镇5公里以内的村庄获取农业扶贫项目数为1.44个，距离乡镇5.01至10公里以内的村庄获取农业扶贫项目数量为1.43个，距离乡镇在10公里以上的村庄获取扶贫项目数为1.46个，可见，距离乡镇不同距离的村庄获取农业扶持项目数量差距不大，其中，距离相对较远的村庄获取农业扶贫项目数更多。

 

 

表15 不同距离帮扶项目个数均值（单位：个，公里）

交通状况与项目获取	5公里以下	5.01到10公里	10.1公里以上
农业	1.44	1.43	1.46
工业	--	--	0.03
旅游商贸	0.11	--	0.14
其他	0.06	0.69	0.03

 



 

 

 

图15 不同距离帮扶项目个数均值（单位：个，公里）

5、农业扶贫项目投资金额均值状况

由于当前农村扶贫项目大多是集中在农业领域，为比较不同类型贫困村每个农业扶贫项目所获取的资金支持，下面对农业扶贫项目投入资金的均值进行分析。据调查，一类贫困村获取的农业扶贫项目的平均金额为15766.33元，二类贫困村每个农业扶贫项目的资金支持为94400元，三类贫困村获取的农业扶贫项目金额均值为82739.39元。可见，不同类型的村庄获取农业扶贫项目金额均值随村庄贫困等级下降逐渐减少。

 

表16 不同类型村庄农业帮扶项目投资金额均值（单位：元，个）

村庄类型	农业扶贫项目资金均值	样本
一类贫困村	157626.33	21
二类贫困村	94400.00	5
三类贫困村	82739.39	11

 



 

 

 

图16 不同类型村庄农业帮扶项目投资金额均值（单位：元，个）

 

中等距离村庄获取农业扶贫项目资金均值更大。距离乡镇远近不一，获取农业帮扶项目资金均值也不一致。由下表所示，距离乡镇5公里的村庄农业扶持项目资金均值为107884.62元，距离乡镇5.01公里至10公里之间的村庄获取的农业扶持项目资金均值为143812.5元，距离乡镇10.01公里以上的村庄获取农业扶持项目资金的均值为114370.78元，可见，距离乡镇中等距离的村庄获取农业扶贫项目资金均值更多。

 

表17距离远近与农业帮扶项目投资金额均值（单位：个，公里）

距乡镇距离远近与项目获取	均值	样本
5公里以下	107884.62	13
5.01到10公里	143812.50	8
10.1公里以上	114370.78	21

 



 

 

表17距离远近与农业帮扶项目投资金额均值（单位：个，公里）

 

（三）责任到人，但到户帮扶次数少

1、半数以上村庄有每户挂扶责任人

从不同收入村庄是否有每户挂扶责任人来看，收入在50000元以内的村庄中，有到户挂扶责任人的村庄有64.1%,收入在50001元至100000元之间且每户都有挂扶责任人的村庄比重为50%，收入在10000元以上且每户都有挂扶责任人的村庄比重为68.75%，可见，半数以上村庄每户都有挂扶负责人。

 

表18 收入分组与每户挂扶责任人（单位：个，%）

收入分组	没有每户挂扶责任人	有挂扶责任人	合计
50000元以下	35.90	64.10	100（39）
50001-100000元	50.00	50.00	100（6）
100000元以上	31.25	68.75	100（16）

 



 

 

 

 

图18 收入分组与每户挂扶责任人（单位： %）

2、责任人到户帮扶工作次数

责任人到户开展帮扶工作次数是扶贫工作能否有效开展和推进的重要因素。从不同类型村庄责任人开展帮扶工作次数来看，据调查，一类贫困村责任人到户开展帮扶工作次数均值为10.73次；二类贫困村责任人到户开展帮扶工作次数均值为20.50次；三类贫困村责任人到户开展帮扶工作次数均值为2次，可见，二类贫困村责任人到户开展帮扶工作次数最多，三类贫困村最少。扶贫次数的多少是扶贫工作人员重视程度以及责任感的体现，也就是说，二类贫困村扶贫工作人员更加尽责。

 

表19不同类型村庄责任人到户开展扶贫次数（单位：次，个）

村庄类型	均值	样本数
一类	10.73	26
二类	20.50	12
三类	2.00	9

 



 

 

 

图19不同类型村庄责任人到户开展扶贫次数（单位：次）

 

从距离乡镇远近与责任人到户开展帮扶次数来看，距离乡镇5公里以内的村庄责任人到户开展帮扶工作的次数均值为18.39次；距离乡镇5.01-10公里之间的村庄责任人到户开展帮扶工作的次数均值为12.58次；距离乡镇10.01公里以上的村庄责任人到户开展帮扶工作的次数均值为5.40次。可见，距离乡镇越远，责任人到户开展帮扶次数越少。

 

表20  距离乡镇远近与村庄扶贫次数开展情况（单位：公里，个）

距离	均值	样本数
5公里以下	18.39	18
5.01到10公里	12.58	12
10.1公里以上	5.40	25

 



 

 

 

图20  距离乡镇远近与村庄扶贫次数开展情况（单位：公里）

 

从村庄收入与村庄责任人到户开展帮扶工作次数来看，收入在5万元以下的的村庄责任人到户开展帮扶次数为11.58次、收入在50001至100000元之间的村庄，责任人到户开展帮扶次数为49次，收入在100001元以上的村庄责任人开展到户帮扶次数为1.92次，可见，中等收入村庄责任人开展到户帮扶工作次数最多，高收入村庄次数最少。

 

表21  村庄收入与村庄扶贫次数开展情况（单位：次，个）

村庄收入	均值	样本数
5万元以下	11.58	33
50001-100000元	49.00	4
100001元以上	1.92	13

 



 

 

 

图21  村庄收入与村庄扶贫次数开展情况（单位：次）

（四）扶贫项目的开展成效不一

从不同等级村庄的扶贫项目开展来看，一类贫困村、二类贫困村、三类贫困村免费接受农技培训的人数平均为46.58人、164.14人、77.79人。二类村庄免费接受农技培训次数最多。一类贫困村在通过劳动力转移培训外出务工人数、以及硬化道路建设公里数、文化建设项目数均为最多，分别为80.65人、10.52公里、0.45个，二三类贫困村分类其后。二类村庄在解决住房困难户数量以及小型农田水利建设项目数均为最高的，分别为22.31户、1.14个。三类贫困村在所有项目中，获取的资源均值最小的。

 

表 22 不同贫困等级扶贫项目开展情况（单位：公里，次，个）

扶贫项目开展情况	一类贫困村	二类贫困村	三类贫困村	有效样本
免费农技培训次数	46.58	164.14	77.79	54
劳动力转移外出务工人数	80.65	26.86	14.75	57
解决住房困难户	17.28	22.31	2.64	57
硬化道路里程	10.52	5.11	2.31	56
建设小型农田水利项目	0.41	1.14	0.46	56
文化建设项目数	0.45	0.43	0.08	56

 



 

 

 

图22 不同贫困等级扶贫项目开展情况（单位：次，个）

 

从距离乡镇远近来看扶贫项目开展，5公里以内、5.01-10公里之间、10公里以上的村庄免费开展农技培训次数分别为89.44次、54.38次、102.55次，距离乡镇最远的村庄享受免费农技培训人数最多。5公里以内、5.01-10公里之间、10公里以上的村庄通过劳动力转移培训外出务工人数分别为6.78人、6.92人、78.92人，可见，距离乡镇越远外出务工人数越多。同理，距离乡镇10公里以上的村庄，在村庄硬化道路建设公里数以及小型农田水利项目、文化建设项目方面均值数均为最大，均值分别为12.44公里、0.23个、0.34个。综上所述，在免费培训次数、劳动力转移、解决住房苦难户数、硬化道路数上，距离乡镇较远的村庄实施的更好。

 

表23  距离乡镇远近与扶贫项目开展情况（单位：次，个）

扶贫项目开展情况	5公里以内	5.01-10公里	10公里以上	有效样本
免费农技培训次数	89.44	54.38	102.5	63
劳动力转移外出务工人数	6.78	6.92	78.92	67
解决住房困难户	12.83	7.46	15.29	65
硬化道路公里数	2.25	1.75	12.44	63
建设小型农田水利项目	1.22	0.31	0.23	66
文化题建设项目	0.28	0.23	0.34	66

 



 

 

图23  距离乡镇远近与扶贫项目开展情况（单位：次，个）

（五）社会保障“该保未保”

贫困村依然存在低收入群体“该保未保”现象。党中央近年来高度重视“三农”问题，积极推动扶贫项目的开展。早在2007年国家为了解决贫困人口的温饱问题在广大农村建立了最低生活保障制度。虽然扶贫项目与低保政策在政策机制和作用对象上外延不一致，但其目标是一致的。

调查显示，在有1610个有效样本中，人均纯收入在2300元以下的农户中有136户是低保户，比重为27.59%，人均纯收入在2301元-4000元的农户中有108户是低保户，占低保户总数的21.91%，人均纯收入在4001元-6000元，和6001元以上的农户中，低保户的数量分别是72户和177户，比重分别为14.60%，35.90%。可见，贫困村低保户多集中在高收入家庭，低保户的评定并没有严格按照评判标准实施。人均纯收入在6000元以上的家庭占低保的比重高出人均收入在2300元以下的家庭8.31个百分点。这反映出农村低保制度贯彻落实的不到位，扶持的对象不再是最为贫困的农户，收入相对较高的、按照惯例不应纳入低保的农户却得到了相应的低保补助，并且比例不占少数。这些都说明了低保对象的界定标准没有完全执行，政策机制不够健全。农村最低生活保障对象应是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。但是现实操作中，由于农民收入来源的不确定性，难以准确计算，并且界定低保对象主要还是靠人为判断很难做到公平、公正，因此低保对象的界定上存在很大困难。对于有劳动能力的贫困农户，如果将其列为低保对象，则一方面会挤占本已紧张的扶贫资金，妨碍真正需要救助的农户获取低保救助，另一方面会滋生许多农户不劳而获等待救助的倦怠思想，不利于鼓励贫困人口通过自身努力改变贫困状态。因此，对于有劳动能力的这部分贫困农户，应对其采取开发式扶贫措施，对其进行技能培训等开发性的扶持而不是给予低保。更加需注意的是要杜绝出现生活宽裕、收入较高、不属于贫困人口的人群占用低保资金的现象，否则将既降低扶贫资金使用的效率又损害扶贫工作的公平性。

 

表24  贫困村不同收入水平下农民获取低保情况（单位：个，%）

人均纯收入分组		低保户	非低保户	合计
2300元及以下	频数	136	157	293
	占比	27.59	14.06	18.20
2301-4000元	频数	108	167	275
	占比	21.91	14.95	17.08
4001-6000元	频数	72	187	259
	占比	14.60	16.74	16.09
6000元以上	频数	177	606	783
	占比	35.90	54.25	48.63
合计	频数	493	1117	1610
	占比	100.00	100.00	100.00

有效样本：1610  缺失值：92

 



 

 

图 24  贫困村不同收入水平下农民获取低保情况（单位：%）

 

二、扶贫项目的落实情况

（一）农民参与率低且方式被动

1、参与率不足四成且集中在贫困村中贫困农民

扶贫项目能否有效推进，需要农民的高度参与，贫困农民是扶贫的主体。据调查，在1691位受访的贫困村农民中，1016位农民表示“没有参加过专项扶贫活动”，占有效样本的60.08%，675位农民表示“参加过专项扶贫项目”，占有效样本的39.92%，可见，参与专项扶贫活动的农户不足四成，这在一定程度上反应了农民对扶贫项目的参与积极性不高。

 

表25  是否参与专项扶贫活动（单位：个，%）

是否参加专项扶贫活动	频数	占比
否	1016	60.08
是	675	39.92
合计	1691	100.00

 

 



 

 

图25 是否参与专项扶贫活动（单位：%）

 

从参与专项扶贫活动农民的收入特征来看，人均纯收入在2300元以下的农户家庭参与专项扶贫活动的比重为46.15%，人均纯收入在2301元-4000元、4001元-6000元、6000元以上的农户家庭参与专项扶贫活动的比重分别为40.93%、36.68%、39.62%,可见，随着人均纯收入的增加，参与专项扶贫活动的家庭逐渐减少。也就是说，虽然扶贫活动参与较低，但贫困户参与比重稍大。

 

表26  是否参与专项扶贫活动（单位：个，%）

收入分组与参与率	是	否	合计
2300元以下	46.15	53.85	100（299）
2301-4000元	40.93	59.07	100（281）
4001-6000元	36.68	63.32	100（259）
6000以上	39.62	60.38	100（780）

 

 



 

 

 

图26 是否参与专项扶贫活动（单位： %）

2、农民参与方式被动

从农民对扶贫项目的自主选择性来看，在585个有效样本中，401位农民表示扶贫项目的内容不是自己选择的，占有效样本的68.55%，184位农户表示项目内容是自己选择的，占有效样本的31.45%，可见，近七成农户对扶贫项目没有自主选择权。大多都是被动接受政府或者村干部安排。因此，这也是造成扶贫项目成效不明显的原因之一。

 

表27  扶贫项目内容是您自己选择的吗（单位：%，个）

项目内容是否您自己选择	频数	占比
否	401	68.55
是	184	31.45
合计	585	100.00

 

 



 

 

图27 扶贫项目内容是您自己选择的吗（单位：%）

 

扶贫项目的开展需要充分征集农户的意见和建议，然而许多地方政府的扶贫活动均没有向农民征集意见。据调查，在被问及“扶贫项目确立前，您是否有机会提出意见或者建议”时，430位农户表示“没有机会提出意见”，占有效样本的73.13%，158位农民表示“有机会提出相关意见”，占有效样本的26.87%。可见，七成多农民在项目确立没有机会提出建议和意见。也就是说，农民在扶贫项目内容的确定以及选择上缺乏自主权。

 

表28  扶贫项目确立前，您是否有机会提出建议或意见（单位：%，个）

是否提出建议或意见	频数	占比
否	430	73.13
是	158	26.87
合计	588	100.00

 

 



 

 

 

图28 扶贫项目确立前，您是否有机会提出建议或意见

（二）农民主要参与生产性产业扶贫活动

1、六成以上农民参与生产性产业扶贫项目

在584份有效样本中，有22户参加了金融贷款的扶贫项目，占总数的3.8%；参加劳动力转移技术培训的有5户，占总数的0.9%；参加农业实用技术培训的有52户，占总数的8.9%；参加其他项目的有144户，占总数的24.7%；参加生产性产业扶贫项目的有361户，占总数的61.8%。在5大类扶贫项目中生产性产业扶贫项目所占的比例是最大的，约是最低的劳动力转移技术培训的72倍（见表29）。调查发现超过六成的农户参加生产性产业扶贫项目，总的来看生产性产业扶贫项目农民的参与度最高。

 

表29 贫困村农户参加的扶贫项目表（单位：个，%）

农户参与的扶贫项目	户数	占比（%）
劳动力转移技术培训	5	0.9
金融贷款项目	22	3.8
农业实用技术培训	52	8.9
其他项目	144	24.7
生产性产业扶贫项目	361	61.7
合计	584	100

注：有效值：584，缺失值：1118



 

 

 

图29 贫困村农户参加的扶贫项目表（单位： %）

 

2、低收入贫困农户选择生产性产业扶贫项目比率更高

生产性产业是贫困农户参与最多的扶贫项目，但不同收入农户在选择扶贫项目中有没有差别呢？调查发现随着农户收入的增加，参与生产性扶贫项目的农户比重在逐渐降低，占比依次为78.51%、68.69%、51.85%和55.6%；而参加金融贷款扶贫项目的农户比重整体呈现先增加后降低的趋势，占比依次为1.65%、6.06%、12.35%和1.49%。低收入的农户参与生产性产业扶贫项目的比重高于平均水平（见表30），生产性参与扶贫项目更受低收入农户欢迎。

 

表30 贫困村不同收入人群所接受的扶贫项目（单位：个，%）

不同收入农户参与扶贫项目内容		金融贷款项目	劳动力转移技术培训	农业实用技术培训	其他项目	生产性产业扶贫项目	合计
2000元及以下	频数	2	0	2	22	95	121
	占比	1.65	0	1.65	18.18	78.52	100
2001-4000元	频数	6	2	6	17	68	99
	占比	6.06	2.02	6.06	17.17	68.69	100
4001-6000元	频数	10	1	6	22	42	81
	占比	12.35	1.23	7.41	27.16	51.85	100
6001元及以上	频数	4	2	35	78	149	268
	占比	1.49	0.75	13.06	29.1	55.6	100

 有效值：569，缺失值：1133

 



 

 

 

 

图30 贫困村不同收入人群所接受的扶贫项目（单位：%）

 

（三）参与扶贫项目收益不高作用不大

1、参加扶贫项目所获净收入不高。

农户参与扶贫项目的积极性不高，大部分是因为收益较小。据调查，参加生产性产业扶贫项目所获取的净收入在500元以内的农户比重达70.57%，获取净收入在501元-1000元之间、1001元-2000元之间的农户比重较小，分别为5.7%、6.69%，净收入在2000元以上的农户比重为16.77%，可见，七成以上农户获取的净收入在500元以内。收益低，积极性低是导致扶贫项目成效显著不高的重要原因。

 

表31 参加生产性产业扶贫项目所获得的净收入（单位：%，个）

参加生产生活产业所获净收入	频数	占比
500元以下	223	70.57
501-1000元	18	5.70
1001-2000元	22	6.96
2000元以上	53	16.77
合计	316	100.00

 

 



 

 

图31 参加生产性产业扶贫项目所获得的净收入（单位：%）

 

从不同收入农户参加生产性扶贫项目所获取的净收入来看，人均纯收入在2300元以下、2001-4000元、4001-6000元、6000元以上的农户获取的净收入在500元以下的比重分别为52.63%、71.43%、60.47%、83.94%，可见，贫困户参加生产性扶贫项目所获取净收入在500元以内的比重最低。

 

表32  不同收入农户参加生产性产业扶贫项目所获得的净收入（单位：个，%）

不同收入农户参与扶贫项目内容		500元以下	501-1000元	1001-2000元	2000元以上	合计
2300元及以下	频数	40	6	11	19	76
	占比	52.63	7.89	14.47	25.00	100
2001-4000元	频数	40	-	3	13	56
	占比	71.43	-	5.36	23.21	100
4001-6000元	频数	26	6	3	8	43
	占比	60.47	13.95	6.98	18.60	100
6001元及以上	频数	115	6	4	12	137
	占比	83.94	4.38	2.92	8.76	100

 



 

 

 

图32  不同收入农户参加生产性产业扶贫项目所获得的净收入（单位：%）

 

2、七成多农户没有得到危房改造补贴。且补贴效果不大。

从得到危房改造的农户比重来看，表示得到过危房改造补贴的农户为70.36%，表示没有得到过危房改造的农户比重为29.64%，即近三成农户得到过危房改造补贴。从得到补贴的实际金额以及农户自己花费金额来看，农户获得危房改造补贴的金额均值12474.68元，农户自己花费的金额均值为44843.83元，二者相差金额大32369.15元。可见，危房改造补贴对于农民来说就是杯水车薪。

 

表33  是否得到危房改造补贴（单位：%，个）

是否得到危房改造补贴	频数	占比
否	406	70.36
是	171	29.64
合计	577	100.00

 

 



 

 

 

图33  是否得到危房改造补贴（单位：%）

 

 

表34  危房改造补贴与花费（单位：元，个）

危房改造花费及补贴	均值	样本
危房改造补贴	12474.68	158
危房改造花费	44843.83	251

 

 



 

 

图34  是否得到危房改造补贴（单位：元）

3、高收入农户获取危房改造资金和补贴更多

从不同人均纯收入所获取的危房改造补贴来看，人均纯收入在2300元以下、2001-4000元、4001-6000元、6000元以上的农户获取危房改造补贴在1000元以内的比重分别为54.22%、25.35%、23.08%、29.46%，可见，贫困户（人均纯收入在2300以内）获取危房改造在1000元以内的比重最高。人均纯收入在2300元以下、2001-4000元、4001-6000元、6000元以上的农户累计获取资金在3000元以上的比重分别为24.1%、47.89%、51.92%、51.79%，即贫困户获取危房改造补贴在3000元以上的比重最低。

表35  是否得到危房改造补贴（单位：%，个）

收入与累计扶持资金	1000元以内	1001-2000元	2001-3000元	3000元以上	合计
2300元以下	54.22	8.43	13.25	24.10	100（83）
2301元-4000元	25.35	9.86	16.90	47.89	100（71）
4001元-6000元	23.08	17.31	7.69	51.92	100（52）
6000元以上	29.46	7.14	11.61	51.79	100（112）

 

 



 

 

 

图35  不同收入农户得到的危房改造补贴（单位：%）

（四）住、补、路是农民的三大需求

1、住、补、路成为农户三大主要需求

扶贫项目发挥作用的大小，关键看是否符合农民需求以及当地的实际。然而农户个人的需求多种多样，各个地区也不一致，因此，我们必须抓住重点，循序渐进的推行。据调查，贫困村农户的需求主要集中在-住、行、日常生活补贴及金融支持。“住”主要是指住房改造或重建，“行”主要是村组道路建设，“日常生活”主要是指补贴及金融的支持。在1666份有效问卷中，307位农户认为其最亟需的扶贫项目是住房改造或重建，比重最高达18%；其次是种养殖业的资金补贴或免费提供种苗禽畜等，比重为14.89%；13.03%的农户表示扶贫项目的找重点应该放在“村组道路建设”，11.04%的农户表示扶贫脱离不了政府金融的支持。国家应该根据老百姓的实际需要开展扶贫项目，防止资源浪费，达到最终帮助贫困村民脱贫致富的目的。

 

表36 农民对于扶贫项目的需求情况（单位：户，%）

项目名称	频数	占比
仓储、运输和加工业资金补贴或用地优惠	5	0.30
村组道路	217	13.03
电力设施	9	0.54
金融支持	184	11.04
劳动力转移就业培训	100	6.00
农田改造	99	5.94
农业实用技术培训	57	3.42
其他	32	1.92
人畜饮水设施	111	6.66
入户道路	115	6.90
水利设施	74	4.44
卫生室及其设施	25	1.50
文化体育设施	18	1.08
学校及其设施	24	1.44
沼气、太阳能、天然气等新能源建设	41	2.46
种养业资金补贴或免费提供种苗、禽畜	248	14.89
住房改造或重建	307	18.43

 

有效样本：1666 缺失值：36

 



 

图36 农民对于扶贫项目的需求情况（单位： %）

 

 2.农户对于扶贫项目的评价

贫困村中农户对于扶贫项目的评价褒贬不一，贫困村中人均收入不同的家庭对其效果差异较大。人均纯收入在2300元以下的农户对扶贫项目表示“帮助很大”、“作用较大”的比重分别为26.45%、27.27%，合计为53.72%。人均纯收入在2301-4000元之间的农户对扶贫项目的评价表示“帮助很大”、“作用较大”的比重合计为46.94%，人均纯收入在4001-6000、6000元以上的农户对扶贫项目的评价表示“帮助很大”、“作用较大”的比重合计为分别为46.34%、55.51%，由此可见，人均收入最低和最高的两极农户对扶贫项目的评价较高，比重分别为53.72%、55.51%。人均收入处于中间的农户对扶贫项目的评价比重逐渐降低。 这也在一定程度上反应了政府的扶贫政策在瞄准和执行方面存在偏差，导致对中等收入贫困村农户的扶贫不到位。

 

表37农民对扶贫项目的评价情况（单位：个，%）

人均纯收入分组		扶贫项目对于农户的帮助效果
		帮助很大	基本没作用	作用较大	作用较小	作用一般
2300元及以下	频数	32	7	33	20	29
	占比	26.45	5.79	27.27	16.53	23.97
2301-4000元	频数	16	1	30	17	34
	占比	16.33	1.02	30.61	17.35	34.69
4001-6000元	频数	21	3	17	14	27
	占比	25.61	3.66	20.73	17.07	32.93
6000元以上	频数	53	10	93	39	68
	占比	20.15	3.80	35.36	14.83	25.86
合计	频数	122	21	173	90	158
	占比	21.63	3.72	30.67	15.96	28.01

有效样本：564  缺失值：1138

 



 

图37 农民对扶贫项目的评价情况（单位：%）

2.扶贫项目政策落实中存在的问题

在所获得的569份有效数据中，57.12%的贫困村农户认为扶贫项目政策落实中最大的问题就是户均扶贫资金少，不能实现真正脱贫。19.68%的农户认为扶贫项目少；12.13%的农户认为扶贫政策宣传不够到位，不少农户对于扶贫项目一无所知；4.92%的农户认为政策监督不到位，扶贫资金被截留、抵扣或挪用；3.16%的农户认为有其他问题存在于扶贫项目的实施过程之中；2.99%的农户认为政府参与程度复杂。

超过半数的贫困村农户认为户均扶贫资金少，无法实现真正脱贫。在这超过半数的贫困村农户中，收入在2300元以下的农户最为认同此种说法，占比65%。收入在2301-4000元，4001-6000元，6001元以上的农户认同此种说法的比例分别是58.16%、57.83%、52.99%。可以发现随着收入的增长，认同此种说法的比例在小幅度下降。其中原因可能是因为农户收入越高，能够自己为扶贫项目配套一定的资金，所以比例会有小幅的下降。但是扶持资金过少，农户自己配套的多，会给贫困人口造成一定的负担，使其无力参与项目，达不到帮助贫困人口实现发展的效果。

此外在此次收集数据的过程中，农户还提出了很多具有建设性的问题。很多农户反映扶贫资金的具体款项没有公开，扶贫资金没有关注到真正的贫困农户，即使有些农户获得了参加扶贫项目的机会但是扶贫项目实施的过程中由于缺乏专业人才的指导，往往半途而废等一系列的问题。

表38不同收入的农户认为扶贫项目中存在的问题情况（单位：个，%）

人均纯收入分组		扶贫项目少	户均扶贫资金少，不能实现真正脱贫	其他	政府参与程序复杂	政策监督不到位，扶贫资金被截留、抵扣或挪用	政策宣传的少，农民不知道有扶贫这回事	合计
2300元及以下	频数	19	78	2	1	7	13	120
	占比	15.83	65.00	1.67	0.83	5.83	10.83	100.00
2301-4000元	频数	16	57	1	5	3	16	98
	占比	14.78	58.16	1.02	5.10	3.06	16.33	100.00
4001-6000元	频数	15	48	3	4	3	10	83
	占比	18.07	57.83	3.61	4.82	3.61	12.05	100.00
6000元以上	频数	62	142	12	7	15	30	268
	占比	23.13	52.99	4.48	2.61	5.60	11.19	100.00
合计	频数	112	325	18	17	28	69	569
	占比	19.68	57.12	3.16	2.99	4.92	12.13	100.00

有效样本：569  缺失值：1133

 



 

图38不同收入的农户认为扶贫项目中存在的问题情况（单位： %）

 

三、扶贫项目实施中存在的问题

（一）识别不准，扶贫对象难定

贫困对象瞄准是指在农村扶贫工作过程中选择扶贫对象和因扶贫对象的确定而实施的资金和资源投放过程。现阶段，从我国现行农村贫困对象的瞄准机制来看，分为区域瞄准和人口瞄准两种形式。其中区域瞄准分为县乡村三级瞄准机制，人口瞄准则分为贫困户、一般贫困户、特殊人群瞄准三种。现阶段，在广大农村扶贫对象的瞄准大多实行的是代理委托方式，比如国家扶贫办委托省扶贫办省扶贫办委托县乡指导村干部，层层往下，层层都会有相应的漏洞和差错，国家掌握着扶贫的资源，但很难有效的获取精确的农户信息和资料，因而，这种委任和代理势必会带来扶贫对象不准的问题。具体表现在如下几个方面：

首先，村级层面资金以及项目数量分配不均。从到村累计资金以及到户累计资金来看，二类村庄获取到村累计资金最多，达1229969元，一类和三类村庄获取的帮扶到村累计资金分别位居二三位，三类村庄获取的到村累计资金最少。一类村庄帮扶到户累计资金最多，达580071元，二、三类村庄帮扶到户累计资金相对较少，其中，三类村庄帮扶到村和到户累计资金均为最少。三类村庄是无资源型贫困村，发展潜力最小，但帮扶资金却也最小。在项目数量上，二类村庄也优于一类和三类村庄。

其次，该保未保，高收入人群挤占低保名额。人均纯收入在2300元以下的农户中有136户是低保户，比重为27.59%，人均纯收入在2301元-4000元的农户中有108户是低保户，占低保户总数的21.91%，人均纯收入在4001元-6000元，和6001元以上的农户中，低保户的数量分别是72户和177户，比重分别为14.60%，35.90%。可见，贫困村低保户多集中在高收入家庭，低保户的评定并没有严格按照评判标准实施。人均纯收入在6000元以上的家庭占低保的比重高出人均收入在2300元以下的家庭8.31个百分点。

（二）监管不力，扶贫工作懈怠

扶贫工作成效如何，不仅需要扶贫对口接地气，而且需要工作人员的高度负责，不以政绩和成效为导向，而以农民利益为目标。但是在实际工作中，扶贫工作人员却始终摆脱不了政绩导向、成效导向。同时，也难免会利用扶贫这一资源分配项目进行寻租。从而影响扶贫项目的成效。

首先，资源走到哪工作做到哪。据调查，半数以上村庄均有到户帮扶责任人，到户帮扶责任人实施帮扶次数的均值为11.22次。但是从不同等级贫困村庄到户帮扶责任人开展扶贫的次数差距较大。一类贫困村、二类贫困村、三类贫困村村庄责任人到户开展扶贫次数的均值分别为10.73次、20.5次、2次，其中一类和三类村庄责任人开展扶贫的次数均没达到平均值11.22次，且三类村庄远低于平均值。二类贫困村责任人到户开展扶贫次数的均值远高于平均值。为何二类贫困村责任人开展到户扶贫次数如此之多呢，关键在于二类贫困村获取的扶贫资源更多。

（三）需求难足，扶贫效果不好

扶贫活动应该是一项政府与贫困农民之间的互动的过程，扶贫活动的开展离不开农民的参与，脱离了农民的扶贫活动是无意义的。也就是说，扶贫活动的开展必须以农民的利益为导向，以农民的意见为基准。但是在现实的扶贫活动中，政府或者工作人员以政绩为导向，以任务为目的，教条式机械式执行，单方面认为这或那有利于缓解贫困，利民惠民。具体表现如下：

首先，参与方式的被动性。从农民对扶贫项目的自主选择性来看，在585个有效样本中，401位农民表示扶贫项目的内容不是自己选择的，占有效样本的68.55%，184位农户表示项目内容是自己选择的，占有效样本的31.45%，可见，近七成农户对扶贫项目没有自主选择权。大多都是被动接受政府或者村干部安排。

其次，农民缺乏表达意见的机会。扶贫项目的开展需要充分征集农户的意见和建议，然而许多地方政府的扶贫活动均没有向农民征集意见。据调查，在被问及“扶贫项目确立前，您是否有机会提出意见或者建议”时，430位农户表示“没有机会提出意见”，占有效样本的73.13%，158位农民表示“有机会提出相关意见”，占有效样本的26.87%。也就是说，七成多农民在项目确立没有机会提出建议和意见。也就是说，农民在扶贫项目内容的确定以及选择上缺乏自主权。

再次，住、补、路是农民的三大主要需求。307位农户认为其最亟需的扶贫项目是住房改造或重建，比重最高达18%；其次是种养殖业的资金补贴或免费提供种苗禽畜等，比重为14.89%；13.03%的农户表示扶贫项目的找重点应该放在“村组道路建设”，11.04%的农户表示扶贫脱离不了政府金融的支持。

（四）收益不高，参与动力不高

扶贫项目是促进贫困农民增产、增收的一项惠农政策，但是可能由于当地本身的自然条件或者在项目执行过程中出现某种差错等，使得扶贫项目的惠农效应不强。具体表现：首先，参加扶贫项目所获净收入不高。参加生产性产业扶贫项目所获取的净收入在500元以内的农户比重达70.57%，获取净收入在501元-1000元之间、1001元-2000元之间的农户比重分别为5.7%、6.69%，净收入在2000元以上的农户比重为16.77%，可见，七成以上农户获取的净收入在500元以内。收益低是导致农户参与率低的重要原因。其次，扶贫补贴效果甚微。从得到补贴的实际金额以及农户自己花费金额来看，农户获得危房改造补贴的金额均值12474.68元，农户自己花费的金额均值为44843.83元，二者相差金额大32369.15元。可见，危房改造补贴对于农民来说就是杯水车薪。

四、提升扶贫效果的对策建议

十八届三中全会充分意识到了扶贫工作的艰巨性和长期性，在会上总结了我国自改革开放以来在扶贫工作的成就与不足，并不断地坚持走出一条符合国情、具有特色的“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫”的道路。近年来我国的扶贫工作取得了很大的成就，但是扶贫工作的效果还欠缺。因此，如何更好地将扶贫政策的效果发挥出来是我国现阶段改善贫困村现状需要考虑的问题。

（一）   完善甄别机制，资源分配合理化

为了提高扶贫开发的效率,将扶贫资源真正用到贫困农户身上,必须调整扶贫瞄准机制,建立村庄瞄准与农户瞄准相结合的瞄准机制，实现扶贫到户，防止出现对扶贫对象识别不准的现象。

首先，建立科学的贫困识别方法。建立贫困监测系统，搞好贫困统计信息。对贫困人口和村庄的统计监测，是准确掌握贫困人口信息，做好扶贫项目瞄准和制定相关政策的重要基础。贫困监测系统应独立于扶贫部门和民政部门,贫困监测机构的人事和财务也应独立于地方政府。这个检测系统应该全面动态的掌握贫困地区的基础数据，掌握贫困地区发展的实际情况，根据监测系统不断地及时调整扶贫项目的倾斜度和瞄准人群。对贫困户登记造册，建立贫困家庭核对中心，对贫困人口保持动态监测，其一旦脱贫就应及时排除出扶贫对象群体。贫困识别方法要科学。贫困户的识别方法可借鉴20世纪80年代国际上出现的农村快速评估技术(PRA),也可利用在实践中得以广泛应用的矩阵分析法。应该设定合理有效且操作成本不太高的贫困人口衡量标准和方法，以此来判定瞄准对象是否为贫困人口。

其次，对于贫困人口的界定不应该直接根据区域划分而决定，要根据贫困的标准线来确定。区域扶贫会存在一些偏差，不仅要注重贫困村的贫困人口，也要注意到在非贫困村庄中的贫困人口。据2012调查显示，非贫困村终年收入处于贫困标准线以下的人口占调查样本的19%，因此，可以看到，贫困人口大部分集中在贫困村但是仍有不少的贫困人口集中在非贫困村。建立贫困程度的识别标准。目前,我国采用人均年纯收入作为贫困界定标志,仅根据收入的多少确定贫困村庄的贫困级别；而联合国则采用人均国民生产总值作为衡量贫困的标准,但实际生活中还有其他指标影响家庭的贫富状况,如卫生、健康寿命等,因而应建立一套科学的测评指标体系,应能综合地反映出测评地区和人口的生存环境、生存质量和生存效果，以便更好的了解贫困村庄和贫困人口的贫困程度，有侧重的给予扶贫支持。因此，在实际的扶贫开发与扶贫工作中要区别对待，因地制宜。要根据国家规定的贫困线标准基础上，各个地区可根据实际情况实行弹性调整，在不同的贫困县设立不同的贫困标准，要覆盖不同的贫困群体

再次，建立贫困户档案，完善贫困户信息管理平台。要根据贫困人口的识别上，分析贫困原因，明确掌握扶贫要求，找准扶贫项目对象。建立贫困户档案，针对每一个农户进行动态跟踪，有进有退。要对实现稳定脱贫的要及时退出扶贫政策支持，使扶贫资金、扶贫项目始终用于最需要的人群。这样可以使贫困人口信息公开化、透明化，缩小非贫困户与扶贫机构以及扶贫机构之间的合谋可能性，保障扶贫瞄准的精度。贫困户颁发贫困户扶贫资源使用权利证书。要根据贫困户资源的证书所有者，优先使用各种扶贫资源，接受免费的技术培训，少缴或免缴不必要的费款。

（二）强化责任机制，工作执行规范化

首先，强化责任机制。建议在扶贫工作中实施党政领导一把手负责制,同时,县、乡镇分管扶贫开发工作的领导要切实负起责任,推行规划责任制。将扶贫指标层层分解,落实到村,落实到有关责任单位、有关领导;实行定责任人员、定目标、定任务、定地点、定时间、定奖惩的六定责任机制。采取谁主管、谁负责,谁包片、谁交账,不脱贫、不脱钩的责任机制。

其次，建立规划到户，责任到人的“双到”考核和激励机制。物质奖励与精神奖励并重。同时应加强扶贫机构官员的思想道德教育，使之树立人民公仆形象与加强自身的社会责任感。这对于有效减少扶贫机构寻租行为发生概率，保证扶贫机构工作认真负责也是十分必要的。

最后，设立由政府主导，扶贫机构监督，民众参与的督查体系，以全民参与的方式，动员群众、媒体和社会各界监督和检查，加大社会监督力量，确保扶贫对象的如实反应，加大非贫困户获取扶贫资源的难度，最终达到降低扶贫机构稽查成本的效果。提高督查质量，同时加大处罚力度。

（三）突出农民需求，项目收益最大化

一是政府加大投入力度，做好贫困地区基础设施建设。国家财政预算应加大对贫困人口的支持，使财政收入增长与扶贫资金挂钩。以省为单位进行统筹，建立专项扶贫基金，将省级财政增长的一定比率作为扶贫基金的基础来源，同时接纳社会资助。可以以县乡为单位建立救济基金，发动乡贤能人进行社会捐助，对特别困难的群众进行救济。在选择脱贫项目时要因地制宜,实事求是,不能搞一个模式。在支持贫困地区改善生存环境方面,重点是解决人畜饮水、乡村通路、通电、通电视等基本的生存、生产条件,调动和激发群众战胜贫困的信心和决心。在寻找农民增收项目时,在以市场为导向,以效益为中心的前提下,尊重民意,因村制宜、因户制宜,逐户落实增收项目,努力避免短期行为、重复性项目,减少资源的浪费和不必要的劳民伤财。明确支持环节。财政扶贫资金必须突出公共性、公益性的特点,发挥扶贫资金的、引爆、作用和酵酶作用,明确对某一个环节进行支持。

二是建立扶贫项目筛选机制。在确定扶贫项目时,首先应广泛征求村民意见,然后再向经济、管理、技术等方面的专家进行咨询,对村民提出的项目进行筛选,经过专家筛选的项目全部进入项目库,立项实施时从扶贫项目库择优选择。然后将扶贫项目资金投向、金额实行公示、公告制。

三是提高农民素质，提升农民人力资本。因为贫困地区落后的原因,除了自然环境因素外,人力资本素质偏低也是一个不容忽视的问题。扶贫先扶人,国家必须注意贫困地区的教育问题。可以对贫困地区的农民子女在高中、大学等入学考试中进行倾斜性加分；县乡政府建立教育基金，对贫困地区的贫困家庭学生予以专项生活补贴。由县政府牵头，建立校地合作机制，组织农业科研院校对辖区农民进行现场教学，指导农民提升农业经营水平。因此,应对贫困地区的农户需求利用参与式的方法,做出项目需求排序。否则的话,即使瞄准了贫困者,也会在项目需求上产生偏离。