河南省潢川县罗大塘村--专调

  浅析贫困地区扶贫的难点

       ——以河南省潢川县罗大塘村为例

中国由于历史的和自然的原因，各地区之间和地区内部的经济发展很不平衡，东部和中、西部经济技术水平有很大差别，特别是贫困地区的生产力发展十分缓慢。采取积极扶持措施，帮助贫困地区和贫困户致富，加快贫困地区的经济发展，对加强社会安定团结，加速社会主义建设，正确处理民族关系，发扬革命传统，巩固国防都有重要的作用，同时，扶贫在构架和谐社会，增进城乡居民亲情等方面的作用和意义更为突出。本文将以河南省潢川县罗大塘村为例，分析贫困地区的扶贫难点及对策分析。

一、村庄介绍

潢川县位于河南省南部，地处大别山北麓，北临淮河，隶属信阳市。全县国土总面积1666.1平方公里，其中耕地面积6.4万公顷，水域面积1.33万公顷，辖17个乡镇、1个国营农场和4个办事处,271个行政村。总人口79万人，其中农业人口55万人。潢川地形起伏，南高北低，南部为浅山丘陵，中部为垄岗，北部为沿河低洼平原。属亚热带向暖温带过渡地带，气候温和湿润，四季分明，雨量充沛，光热和水源充足，广泛适合多种动植物繁育生长。不仅盛产水稻、小麦、油菜、茶叶、鱼、猪、鸭等，而且还有特产鳖和花，素称“鱼米之乡”。潢川区位优势得天独厚，京九和宁西铁路以及106和312国道交汇于城区，沪陕、大广高速公路穿境而过，京九、乌沪光缆也由此交叉，构成特有的大十字交通枢纽和通讯网络。“西气东输”自西、自北两条支线在此交汇，自信阳引来的22万伏和11万伏电力线以11万伏输出线向周围六个县辐射的变电站在此构成电力枢纽。北上郑州仅350公里，南下武汉256公里，东近南京400公里，距上海也不过760公里。有五条公路向周围的罗山、息县、淮滨、光山、新县、商城、固始县辐射，半径不超过70公里。潢川县共有17个乡镇、1个国营农场和4个办事处，271个行政村。重点乡镇4个（2006年撤乡并镇前有5个），有56个贫困村，是省级重点贫困县。

罗大塘村是位于潢川县县城东南部的国家二级贫困村，建档立卡贫困户270户，人口800人。地形以丘陵为主，少量地区是平原地形，有耕地面积3125亩，林地100亩。罗大塘村全村402户，共计1769人，单一民族居住。村庄水利设施陈旧，仅有2个正常运转的灌溉电排。有27户村民使用上了互联网，村民多饮用自家打深井水。2012年，村庄收入41600元，其资金来源于上级补助款；村庄无集体经济，且无私营企业；村民收入多依靠外出打工收入。

二、扶贫的难点

贫困地区的自然和历史形成的落后经济文化圈，要从根本上改变贫困落后的现状，需要会出艰巨的努力。从当前来看，扶贫开发的难点主要表现在这样几个方面。
　　难点之一：相对贫困日趋加剧。贫困地区一方面肩负着解决相当一部分人口温饱问题的重负，另一方面在市场经济竞争中处于劣势，需要付出沉重的代价，与发达地区相比，发展的差距越拉越大。国家在以往的政策中，对发达地区给予了很大的倾斜，加上这些地区自身拥有的各种有利因素的发挥，在市场经济条件下，资金、人才、技术从不同方位向发达地区流动，使发达地区的发展更为显著。而贫困地区地处偏僻，信息闭塞，接受城市辐射的功能弱，加之传统陈腐的思想观念的束缚，生产力水平相对较低，根本不可能与发达地区平等竞争。在实施“八七扶贫攻坚计划”解决剩余农村贫困人口温饱问题的同时，如何缩小地区间的贫富差距，有效缓解相对贫困问题，已成为新时期一个十分现实的问题。
　　难点之二：扶贫开发力度软化。全国范围内的扶贫工作已历时十年之久，虽然中央对贫困地区的发展问题十分关注，相继出台了诸多政策和措施，但由于“大气候”的影响，不少贫困地区近几年的扶贫开发思想认识有所变化，力度不够。突出表现为：其一，群众情绪低落。因在一定程度上受“近拜金主义”、“享乐主义”思潮的影响，缺乏克服困难、自力更生、艰苦奋斗的信心，安于现状。其二，干部瞻前顾后。有的贫困地区的干部“谈贫色变”，怕影响招商引资，导致扶贫工作重视不够，抓得不实。其三，有效扶贫措施难到位。党和政府 给贫困地区各种扶贫都是通过部门沟通的，然而有的部门积极性不高，项目落实难度大。

难点之三：基础设施薄弱滞后。贫困地区自然条件恶劣，基础设施先天不足，许多地方农田水利设施差，人畜饮水困难，抗御自然灾害的能力弱，一旦遇上洪涝灾害，一般返贫率为12—15%，个别地方的返贫率则更高，致使贫困居高不下，乡村经济发展极不平衡。目前，在贫困地区，吃饭难、饮水难、灌溉难、行路难、用电难、通信难、就学难等问题仍然相当突出，制约了经济的发展。


　　难点之四：开发能力严重不足。开发扶贫要有相应的投入，没有投入就没有产出，就不可能解决温饱。在市场经济条件下，贫困山区的开发能力与发展需求的矛盾越来越突出。一是这些地区本身经济基础薄弱，积累能力差，地方财政基本上是“吃饭”财政，自身缺乏扩大再生产的财力投入；二是大部分地方交通不便，信息不灵，投资环境差，外来投资少；三是工业基础差，信贷规模小，加上经营性项目投资渠道的改变，山区难以争取较多的国家投入来大规模进行资源开发和农产品加工；四是科技启动能力差，科技人才覆盖面小，利用科技发展生产力的步子不大。有的地方即使是勒紧裤带上一至两个项目，由于超出自身的承受能力，缺乏相应的配套投入和有效的管理，也难以迅速发挥其效益。
　　难点之五：支柱产业发展缓慢。支柱产业在一个地区经济发展中起着重要的“龙头”和“骨架”作用。贫困地区在计划经济时期利用国家投资建设的多数国有“五小”企业，没有上规模、上档次；农村乡镇企业、村办工业更是落后。在市场经济条件下，贫困山区意识到要将资源优势转变成商品优势、产业优势，但争取国家支持搞开发的难度很大，机会很少。有的费很大力气搞成的建设项目，由于贷款负担重，很难在短期内形成规模，发挥支柱作用。没有支柱产业后盾，脱贫也就举步维艰。

三，贫困的成因

潢川县是河南省上一轮44个国家和省级扶贫开发重点县之一，新十年被国家纳入大别山特困片区重点县。随着全国、全省经济发展步伐的进一步加快，尽管我县有了一定的自我发展能力，但与发达地区、周边县区相比，差距在继续拉大，特别是全县基础差、底子薄的局面还没有得到根本性扭转。贫困状况与特殊困难主要体现在：

一是贫困面广量大。按照老扶贫标准，至2010年底，全县仍有贫困人口4万余人，按目前最新标准，全县贫困人口达11.5万人，占农业人口的22.5%，遍及全县17个乡镇，主要集中在312国道以北低洼易涝滩区和丘陵垄岗区的一些散居户，这些地方自然条件恶劣，很多贫困群众还存在行路、就学、就医、社保等困难。

二是农业基础薄弱。全县农村基础差、底子薄，经济和社会发展的规模及水平还很低，尤其是贫困乡村农业结构单一，抗御自然灾害能力差，效益农业份额小，农民增收慢。个体私营经济总量小，档次低，多数农民还没有走过原始资金积累阶段，加之县财政困难，村级收不低支现象严重，解决温饱的保障能力差。

三是自然灾害频繁。潢川地处亚热带向暖温带的过渡地带，气候条件差，加之有80%的贫困村位于沿淮低洼易涝区和干旱垄岗区，非旱既涝现象严重，自然灾害频繁。

四是基础设施落后。312与106国道从县城中心经过，车多路窄，经常堵塞；贫困乡村大都地域偏僻，道路基础设施落后，晴天凸凹不平，雨后泥泞难行，严重制约着贫困乡村商品流通和经济发展；电力供应不足，拉闸限电时常发生；县境内无大型水库，淮干沿县界北侧东流，滩区面积大，受益范围小，旱涝灾害频繁，大中型灌区水利设施老化，人畜饮水和农业用水困难；仓储、物流、金融、技术、信息、房地产等高端市场体系不健全等。

四是公益事业较差。村级集体经济薄弱，社会公益事业发展缓慢，公共服务设施缺乏，环境卫生脏乱差。

五是因灾因病返贫。如近三年的特大干旱，致使我县全部受灾，潢川又是肝病和结石病等高发区，因灾因病返贫人口多，脱贫任务加大。

四，对策分析

1、加强领导，建立完善的规划实施组织体系。成立潢川县扶贫开发整村推进规划建设领导小组，由县长任组长，县委、县政府主管扶贫工作的领导任副组长，县委办、县政府办、组织部、宣传部负责人，县扶贫、发改委、财政、交通、教育、卫生、广电、文化、体育、农业、林业、水利、畜牧、水产、建设、计生、电业、通信、商务、公用事业、农村信用等部门一把手为成员。坚持将扶贫开发整村推进与新农村建设相结合，按照规划目标任务，加强领导，搞好监测，定期召开联席会议，研究分析和及时解决实施中的问题。乡镇、贫困村同样建立起扶贫开发实施领导组织，自上而下形成规划实施组织体系，全面推行县、乡、村三级党政一把手负总责、负全责、负最终责任的扶贫目标责任制。加强对扶贫职能部门的领导，继续充实人员，每个扶贫开发重点乡镇、村都要建立起专职扶贫开发工作机构。　　

2、强化协调，构建紧密的规划实施运行机制。在县扶贫开发整村推进规划建设领导小组的统一协调指挥下，各有关部门加强协作，按照规划项目明确的具体责任单位，落实责任目标和任务，并建立绩效考评制度，对责任单位实行年度绩效考评。各扶贫开发乡镇成立领导小组，党政一把手亲自抓、负总责，分管领导具体抓，抽调精干人员，负责项目实施、管理工作，深入一线检查、指导整村推进建设工作，帮助解决具体问题。扶贫部门要做好项目建设的管理工作，加强调查研究、综合协调和督促检查，及时反馈和解决各种问题。财政部门要做好资金的筹集、下达、管理和检查。交通、农业、水利、林业、文化、卫生等部门，要制定具体项目实施方案和验收办法，落实部门资金，加强技术服务，检查指导和组织项目验收。　　

3、科学编制规划。按照省政府关于2008年加强农村基础设施建设搞好村容村貌整治推进新农村建设实施意见的要求和贫困村实际，科学编制我县2008年扶贫开发整村推进规划。规划既协调安排好区域基础设施与公共服务建设，实现共建共享，又尊重村民意愿，统筹规划住宅、道路、供水、排水、文化、卫生、商业、垃圾收集、农村沼气、村庄绿化、村部建设等农村生产、生活服务设施、公共事业设施等布局，以县为总项目，以整村推进村为子项目，按照建设内容和标准，一次规划，一步到位，一年完成。强化建设规划的指导性地位，一张蓝图绘到底。通过参加省举办的规划编制培训会和召开的全县编制工作会议，深刻领会规划编制精神，培训编制骨干，确保规划编制科学合理，切实可行。　　

4、加大投入，形成有力的资源整合力量。以财政扶贫资金为引领，整合各类支农资金及群众自筹资金，根据项目建设任务和建设标准，对各类资金的来源、运行进行分解量化，具体到责任单位、明确到任务。通过各种资源和力量有机结合，形成合力，确保整村推进各类建设项目的全面实施，达到良好的整体效果。　　

5、搞好帮扶，动员全社会力量齐抓共管。我县对2008年规划的8个整村推进村，每村都明确有一名副县长作为分包人，并从全县县直单位中筛选确定5-6个县直单位对口帮扶，每组帮扶单位都明确有一个牵头单位，从人力、物力、资金、技术等方面对整村推进村进行帮扶。并与帮扶单位签定责任目标，统一分配任务，统一时间，统一标准，统一检查验收，任务不完成不调村。　　

6、突出主体，充分调动农民群众参与扶贫开发建设美好家园的积极性。建设社会主义新农村，农民群众是受益者，是建设的主体，他们的参与程度决定着整村推进工作的成效。要充分做好宣传发动工作，规划的制定、项目的确定、工程的实施等方面，让群众充分参与，尊重群众的意愿，听取群众的意见，让农民群众享有知情权、发言权和监督权，充分调动群众参与扶贫开发共建美好家园的积极性，发挥他们在扶贫开发中的主体作用。积极推进民主管理和民主监督，充分发挥农民群众的聪明才智和积极作用，使整村推进工作成为一项为了群众、依靠群众、惠及群众的民心工程。　　

7、加强项目管理，努力发挥资金使用效益。坚持“六制”管理，确保“六个”到位：实行项目公示制，确保群众监督到位；实行招投标制，确保有资质的建设单位中标到位；实行项目管理责任制，确保项目建设落实到位；实行监理制，确保项目质量到位；实行报帐制，确保项目资金使用到位；实行项目资金终结审计制，确保违纪追究到位。做到评估、招投标、督查、监管、验收、报帐等程序统筹安排，确保项目建设的高标准高质量，资金安全运行。　　

8、加强建后管理，确保建设项目长期发挥效益。对于招投标项目，严格按照《招投标法》有关规定及与中标企业签订的施工合同严密进行施工。对于招投标以外的村内建设项目，采取群众投工投劳和专业技术人员指导相结合的方式。建立健全建成项目管护长效机制，制定具体的管护措施和管护队伍，并落实一定的管护报酬，确保项目一次建成，永久发挥使用效益。　　

9、加强“两个”文明建设，构建和谐新农村。加强基层组织建设，加大“两个文明”建设力度，达到建成一个整村推进村就建成一个文明村的要求。强化村两委班子建设，成为带领群众建设新农村的坚强力量。积极在整村推进村中开展“讲文明、改陋习、树新风”活动，倡导科学、文明、健康的生活方式，实现物质文明和精神文明双丰收。