广西省梧州市蒙山县壮村 —专调报告

为何农村灌溉水供给会失败？

——基于广西省蒙山县新圩镇壮村的调研

 

摘要： 公共资源的无排他性与非竞争性使其面临着巨大的治理困难。水资源作为是农业的命脉，也面临着这些问题。水利设施在我国广大的灌区普遍存在着工程老化、效益递减、管理混乱、经费短缺等问题。在笔者所调研的村庄，为实现水库灌溉水的有效供给先后实行了中央集权控制、市场运行以及自主组织管理供给、国家包办四个方案，但最终都没有取得有效的供给，不能达到最优原则。本文将对壮村村六尧水库从建成到现在的供给方式变化以及面临的问题进行总结，并讨论如何实现水的有效供给。

关键词： 公共水资源 、 公共供给、困境与对策

一、前言

公共资源是指自然生成或自然存在的资源,它能为人类提供生存、发展、享受的自然物质与自然条件,这些资源的所有权由全体社会成员共同享有,是人类社会经济发展共同所有的基础条件。在理论界已形成了三种有影响的模式： 哈丁的公地悲剧、图克的囚徒困境博弈、奥尔森的集体行动的逻辑。水资源作为一种公共资源也存在着如哈丁所说的公地悲剧，也面临着搭便车的问题，而且经常引发争水冲突。对此，国内外学者从经济、法学、社会等多种角度进行了研究，寻找治理之道。其中从公共资源的使用分配权角度上对如何实现公共资源的有效管理进行的研究，并主要形成了以下三大方案。一是中央政府控制。集权化论者认为，国家是惟一能够通过非人格化的立法和执行机构降低交易费用的主体，对于渔场、森林、牧场等实行绝对的集中控制是避免公地悲剧发生的有效手段。如，奥普尔斯指出：“由于存在着公地悲剧，环境问题无法通过合作来解决。所以具有较大强制力的政府的合理性，是得到普遍认可的”。二是市场运行。科斯在《社会资本》中指出，特外部效应所造成的损失之所以难以克服，首先在于“产权不清”。只要产权清晰，交易费用为零，资源配置的最终结果与权利的初始配置无关。在国内，具有同样观点的罗兴佐认为政府的干预造成水利供应不足，并提出：“摆脱目前困境的有效办法，是继续大规模地推进农田水利市场化改革”。三是自治组织自主供应。奥斯特罗姆认为将公共资源集权化或私有化都是不合理的，并提出解决公共事务的第三条道路，即对于公共资源实行公有化，实现自主管理。

如上所述，目前解决公共产权问题的治理路径主要有公有化、私有化和共有化三种路径。从调研的村庄来看，这三种模式都失败了，目前理论也没有提出适合此村水库水供给的有效解决方法。本文将从产权与治理的角度，以一个村庄灌溉水水权的变化，水供给方式的改变以及带来的收不上费问题、水利失修问题为研究对象进行剖析，并对其进行理论总结，探寻适合中国农村水资源治理的有效产权制度安排与治理方式。

二、灌溉用水的供给变化

（一）权威等级下的公社供给

壮村村中有两个水库，一个是六尧水库、一个是屯众水库。其中，屯众水库主要灌溉的是临近村庄，六尧水库灌溉壮村6个生产小组。六尧水库于1965年毛泽东时代修建，当年建水库主要是为了防洪，同时也方便了灌溉，使一些旱地变为水田，增加种粮面积。所有的工作都是由村集体统一组织，村中每个劳动力都投入在水库的建设中，所以建设的任务平均分配给村中31个生产小组，再由生产队队长分配给组员。水库的维修工作则由生产队轮流承担。各每个组员的工作以公分计算，每公分的价格则由个生产大队根据其经济状况自行决定。村民们普遍认为：“集体管理，把水分配到每个可以灌溉到的田里，整体还是比较公平的。”

在此段时期，水库是属于公社，由公社提供管理。同时，由于公社时期，所以的土地都是由集体所有的。也就是说，灌溉水的供给者与水的需求者、使用者是一致的。公社供给下，整体上没有出现用水争端。但是，公社社会体制最终解体，历史已经证明这种集权的公社不适合中国的国情。这种灌溉用水的供给也随之公社的解体而失效。

（二）短暂的村集体供给

公社集体，公社演变为村委会，水库也由村委会管理。集体经济结束后，1981年农田都分到没家每户，水利由村委会投资找人修的。分田到户后，大家都各管各的田，没人去修水库。村民认为：“村委会也没有权力让大家免费去投工。”村集体不能动员村民跟以前一样投工投劳。村委会有投无入，很快无力也不愿投资管理，水库慢慢出现病危，水渠被阻。这以前建的水库是泥巴做的，本来就不牢固，而且几年都没维修，在这样下去就很危险了。当时，镇政府政治权威、经济能力都远高于比村委，为保障村民的安全，也为水利设施能够有效发挥灌溉功效，镇上将水库的管理权上收。

（三）难以为继的水利站供给

水利站将水库的所有权利上收后，为了确保水利正常运行，防止村委管理时期的问题，开始对用水农户进行收费。并以1988年12月28日下发《关于水利工程农业水费改收稻谷和按谷计价若干规定的报告的通知》为法律依据。报告中指出：“凡由水利工程灌溉农作物的农户，在缴纳水费时均以谷价计收（较符合公粮标准的干稻谷）”。[5]每亩水田是23斤干稻谷，每年交公粮的时候一并运过去，统一交到政府便可。对于收费大部分用水农民对此表示应该，例如：“是国家给我们集体用的，水不要钱，交的就是水管员的工资跟维修费。水是天下上来的（或水上从大山口流出来的），是老天给我们的。水库、水渠设施建设是国家建的，交灌溉水费是应该的，不交水费谁给你看水、放水。”但是对于收费标准则有不同的声音。赞同方从产量与上交量的对比出发，认为：“一亩田的产量通常也有700斤左右，交23斤不多，还是可以接受的。”反对方则是从灌溉水量不均的角度来看，表示：“他们上游的水量很足，可以得到很好的灌溉。我们下游的田，虽然也有水灌溉，但在干旱的时候，水库水量不多。他们上游一拦，下游的水就少的很。用的水量不一样，为什么我们要交一样的钱？就应该按水量的多少来交钱。”虽然，对于收费有所不满，但是绝大部分村民都及时的缴纳了水费。但好景并不长，在农业税改革后尤其是农业税取消后，村民开始不愿交纳水费。主要有以下几点理由：“我一家人都出去打工了，田都抛荒了，我没有用水，当然不要交钱。”“这水库、水渠本来就是我们建设的，是毛泽东时代的遗产，我们的遗产怎么要给他们交钱呢？”“我家的田，在水库不是很远的地方。每次到了洪涝时期，水库就要放水，这水一放下来，所有的田都淹了，严重减产，政府都没有给我们赔偿。干旱的时候我们用水也就不应该给他们交费。”“分田到户的同时，村中的山也承包到组。我们用的水是从小组责任山上流下来的。既然是承包给了我们，就是我们的。”“水至天上来，大家都可以用，谁先得到就是谁的。”

三、问题重重下的政府应对

  （一）找村委  

收费时期，新圩镇是县里水费收取率最高的镇，实收率达到90%以上。分田到户，尤其是粮食税取消后，交费的人来越少，基本收不上来。而当时整个水利站只有老站长一个在编人员还雇了一名员工，就两个人工作，镇上有7个水库，分布在好几个村里。不交费的人很多，两个人是根本就没法去催的。水费虽然没交，但水利站还是要按时给水灌溉。水是农业生产的基础保障，水利站不能随便不供给水。同时，水放下去之后，自然流到各个田里，要拦截为交水费的农户灌溉，也是一个大工程，需要一定的人力与物力。粮食补贴是镇政府直接发送给村民的，而水利站是由乡政府、县水利局共同管理。以前收费好的时候，各方单位积极主动参与管理，出现问题后，各方开始都互相推脱。无奈之下，首先想到找村委会帮忙，让村委会帮忙去说服农民交费。但村委会认为：“水利不是村委管里，村委没有权力去让村民交费，也只能跟他们讲讲道理，村委会也管不了这事。”

（二）建协会

收费越来越难，后面也就直接不收了。收不上费，也就没有维修建设，大部分水利设施开始出现问题。为此，镇上建议村里学习水利管理最好的古定村学习，成立用水者协会。2008年，根据水利站的提议，由村干部牵头，鼓励农民参与。虽然，成立了用水协会，但是水利站以协会没有能力可以管理好水库，不能有效维修水利设施为理由，并没有让协会管理。而且，之前水利站已经把水库承包给私人了，成立了也没有任何作用。用水者协会也只是挂了个名而已。

（三）承包给私人。

之前已经提到，在2008年之前水利站只有两个在编人员，水库的看管则需聘请水管员。而水管员是属于非在编人员，他们的工资以前都是由水利站发放，工资都从农民上交水费里拿出。收不上费后，他们的工资也就发不出来。当年因为给水利站工作，基本都转为了非农户口，他们也没分到土地。水利站没法解决，水电局、乡政府互相推诿，谁也不管。为了补贴水管员，水利站把水库承包给水管员作为工资补贴（承包期2004年至2019年），一共收3000元租金，由其自负盈亏。水库承包给私人后，在灌溉时期，还是对农民进行供水，但用水比以前麻烦。以往到了需水灌溉时期，水库自动放水出来。承包给水管员后，其在水库中养鱼。只要放水，会多多少少会对其养殖造成损失，水管员不愿多放水。农户需要用水时，首先要告知先跟村委，村委来核查，上报给水利站，再由水利站决定并指导水管员放水，而且现在基本每次放灌溉水也只放三天。

4、国家包办水利建设。

去年暑假还是病危的水库，已经“焕然一新”，所见的大部分水渠都实现了硬化。原来，为扭转小型水利工程运行管理困境，从2009年开始，广西先后选择柳江、永福、蒙山和德保等4个县，作为广西农村小型水利工程管理体制改革试点县。虽然2009年就开始了改革，但是所有项目本来并不是每个村同时进行。每年每个镇都有一定的指标，村委向政府提交申请书，由县里选取改革村庄。壮村一直到2011年才申请到。项目申请到后，从2011年开始对村里水库进行了多次加固，2012年开始对田进行整合，并硬化水渠。水库加固工程以及水渠硬化工程完全由国家包办，省政府招商，给予中标者资金，由其负责项目建设。镇上政府与水利站不参与建设，村民无需投工投资。至今水库以及维修好了，但是其下游的水渠因为硬化道路建设而阻塞。目前，村中硬化水渠长度达6000米，大部分水渠已经实现硬化。但是对于水渠的建设与质量，并没有得到村民的认可。

“水渠的修建是上面承包给了商人，没看到人在监督，都是承包者包办。水渠的质量很差的，宽度、高度都不行，而且也没用多久不少地方就坏了。肯定是他们偷工减料了。”

四、思考总结

人们都知道水以及水利设施对于农业生产的重要性，但还是不可避免的出现“公地悲剧”。为解决“公地悲剧”，中央控制论者提出由中央完全控制，但这种方法需要极大的人力、物力资本；市场论者提出将水库转让于私人（企），由私人管理，但私人化后的水库很难兼顾公共灌溉需求，易引发养殖者与种植者的冲突。为此，奥斯特罗姆通过对公共资源供给成功与失败的案例进行总结，得出可以通过公共资源占用者成立自主组织，自主管理以解决供给。这三种方案在笔者所调研的村中，先后都实行过，但最终以失败而告终。对于这三种方案的失败，笔者认为其中一个很重要的原因在于不管是中央控制、私人化还是公共自主治理，其前提都是对灌溉水资源的产权都予以明确的界定，即产权的所有权、使用权与管理权都清晰化了，而且三权都是统一的。但是，在壮村包括我国绝大多数的农村，小型水库水资源的各类产权是难以实现统一的清晰化。我国《水法》规定：农村集体经济组织的水塘和由村集体经济组织修建管理的水库中的水归农村集体经济组织使用。从这条法律可以看出，此类水库中水的使用权是属于村集体经济组织所有，但在我国社会主义性质性，所有的公共资源都是属于国家所有，即水的所有权归国家所有。同时，在管理上，不管事国家修建的大型水库还是集体修建的小型水库都是由各级政府所管理，也就是水库水的管理分配权、收益权归政府所有。水资源的产权的各部分被分割，不能实现统一，进而不能达到以上三种方案的基本要求。在这种现实的产权情况下，该如何治理才能实现有效供给呢？或者如何重新界定产权才能达到供给效率最优化？这是农村水资源供给亟待思考解决的重要问题。




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【美】埃莉诺·奥斯特罗姆著，《公共事务的治理之道》[M].译文出版社，2012年版。

科斯：《社会成本问题》[J].《法律与经济学杂志》1960年10月。

 

罗兴佐、刘书文：《市场失灵与政府缺位—农田水利的双重困境》[J].《中国农村水利水电》2005年第6期。

美】埃莉诺·奥斯特罗姆著，《公共事务的治理之道》[M].译文出版社，2012年版。

 

《广西壮族自治区关于水利工程农业水费改收稻谷和按谷计价若干规定的报告的通知》，1988年12月28日。

《水法》第3条。