四川省巴中市南江县桥亭乡铁坪村专调

村庄公共基础建设与村庄发展的困境

——南江县桥亭乡

 

 

摘要：农民，被认为是“三农”问题的核心。农民作为一个整体构成一种“弱势群体”，其困境，首先是如何获得平等的“公民”权利和发展的机会。要想富先修路的口号，这句话让我在这次调研中深有感触。全国人们生活幸福指数在提高，而深住大山里的人们还在为道路不畅，出行不便的问题困扰，道路不通，直接影响着村庄发展，导致一直以来都是贫困。村庄的生态坏境总体来说不错，空气质量好，没有污染，村容整洁，只是村庄生活垃圾没有更好的处理方法。中国农村各地方发展的速度不同，受地理因素、坏境因素还有经济产业的支撑等不同因素，他们所遇到的困难也不胜枚举。总体趋势发展是好的。

 关键词：公共基础建设   发展困境   资源短缺

此次参加华中师范大学中国农村研究院的“百村观察”，选择的调研点是贫困村，在此之前没有想到贫困村是如此的困囧，由于地形因素，到处是山，这里的人们生活的真不易，道路不畅，天灾等自然因素也给他们的生活带来了不少影响。

一、地理位置与村庄总体概况

南江是一个国家级贫困县。2012年，农民人均纯收入5430元；城镇居民人均可支配收入16808元。南江县有扶贫重点村166个，绝对贫困人口21.73万人，工业化率仅28%；县城建成区面积仅9平方公里，人口不到10万人，城镇化率仅28.5%；全县人均GDP仅分别为全国、全省平均水平的31 %、43.8%。

南江位于四川北缘米仓山南麓，东邻通江，南接巴州，西界旺苍，北靠陕西省南郑县。 南江古属巴国，后为集州，先秦两汉就有政区建置。南北朝时期的梁普通六年（公元525年）始建难江县（取江水难涉之意），距今1480年，明正德十一年（公元1516年）改难江县为南江县（江水绕城南而名）至今。 幅员面积3383平方公里，有耕地42.3万亩；总人口65万人，总户数20.2万户。 全县辖48个乡镇，522个村，2408个村民小组，92个居民委员会。是全国扶贫开发工作重点县、全国地震重灾县、全省扩权强县试点县、时代先锋王瑛生前工作县。南江是全国地震重灾县。受“5.12”汶川特大地震和余震影响，全县48个乡镇全面受灾，受灾人口达44.5万人，直接经济损失14.87亿元，被国务确定为全国地震重灾县之一。

1951年置桥亭乡，1958年改公社，1984年复乡。位于县境北部，距县府25公里。面积39.7平方公里，人口0.4万。省道巴中至汉中公路过境。辖龙门、木竹、桥亭、罗垭、山寨5个村委会和桥亭居委会。农业主产水稻、小麦、玉米，兼产薯类、油菜子。养殖以生猪、山羊、鸡为主。村内灌溉系统十分落后，农田基本处于无法灌溉的状态，而只能长期靠天吃饭。这一方面是由于当地相对于其它周边地区地势较高，很少有大的河流经过，也没有什么大的湖泊。另一方面，长期以来，水利建设的欠费太大，导致当前的水利设施相当落后。

铁坪村的基础建设在全乡来说是走在最后面的，截止2012年底，该村还有一小部分未能通电，全村已实现自来水通到大多数农户。该村农户住房以土木结构住房为主。铁坪村基础设施建设是存在很多的不足，还亟待改善。

铁坪村基础设施建设情况（2012年数据）

基础设施	村内主干道是否硬化		否
	公路里程	公里	18
	村内硬化公路	公里	0
	砂石公路	公里	3
	硬化沟渠	米	0
	有农用运输车	辆	4
	有拖拉机	辆	0
	使用沼气用户	辆	0
	已通自来水的农户数	户	50
	已通电农户数	户	50
	互联网用户	户	0
	安装有线电视农户数	户	47

 

 

二、基本公共设施建设欠缺

    1、道路不通畅。桥亭乡的路面很差，没有人管理、维护，排水沟无人输通，被压坏的路面无人填补，只要下雨路面就积水，路面很滑，甚至有发生山体滑坡造成路面无法通行，听说前不久就有多次车辆翻倒。更不要说铁坪村了，根本是没有路，都是山间小道。“要想富，先修路”，80年后期开始，这句标语刷遍了田间地头。这个由山区农民率先喊出的朴素口号，话糙理不糙，很快流行全国，至今热度不减。改革开放以来，人们愈发认识到“路”的重要性，修路脱贫渐成社会共识。无论城市，还是乡村，都兴起一股修路热潮，城里修水泥路，乡里修碎石路，那个时候，老百姓都坚信“路通财通”，连小学生写作文的时候，也总喜欢写“马路通到我的家门口”，言语中充满自豪和期待。可是笔者来到这里，难以置信没有通行的道路。

在我们来之前的半个月，也就是7月17日晚8时许，受长时间强降雨影响，S101线公路南江县桥亭乡沙滩段边坡发生塌方事故，约500余方泥石流将行车道掩盖，一度影响道路通行。而村民要想到乡镇去买些日常所需品，一般都是早上六点多吃完早饭几个人结伴下山，走近三个小时到镇上，把一周的东西买齐，在下午两点多赶回来，等到家里也就六点多，把一天的时间都浪费在路上。村里现在的年轻人几乎都出去打工，带着孩子在外边上学，不愿再回来，留下来的都是中、老人。村民最大的愿望就是希望道路修通，虽然是在山里的崎岖道路修起来有些困难，但是只要政府能给一定的扶持，村民愿意自己凑钱共同分担。

     2、房屋条件差。当前我国农村房屋居住条件正不断得到改善，但是东中西部地区差异显著，尤其是西南部山区，房屋都是土木房。留守在村里的老人对于住房要求是心有余而力不足，在走访中了解到，很多村民都希望能住的干净敞亮的房子，只是道路不通，运送材料和请工人都是个麻烦事，加上年轻人都不回来，所以房屋好与不好也就不顾及了。现在政府提倡危房改造，在这里村民都觉得这跟他们关系不大。

3、水利设施不完善。水是生命之源。解决农村居民饮水问题，让农民不仅有水喝，而且喝上干净、 放心的水，是广大农民群众的迫切愿望，也是各级政府部门的基本职责，更是农村社会经济发展的基础和前提。有基层干部感慨说：“水的问题解决了，人的问题也就解决了；人的问题解决了，什么工作都好开展了！”。解决问题首先需要了解问题，加强对农村居民饮水状况的调查与研究是进一步改善农村居民饮水条件的基础。笔者在调研中，从村民那了解到他们日常饮用的都是山泉水，是村里人自己组织凑钱简单的修的，把山里的泉水用水管和泵连接着， 由于海拔高，加上村里的人住的不集中，管道分散的太多，水压不够，村民还是经常需要提前储备一些生活用水，每家每户都有一个很大的水缸。农田水利灌溉面临极大的困难。该村地处四川盆地，年降水量较大，但是因为该村所处地区地势较高，周围都是山，所以流经该村的河流较少，基本没有大的河流经过，也缺乏较大的水库。所以长期以来，灌溉问题一直是制约该村农业经济发展的重要因素。灌溉水源的缺乏使得该村的农业只能是一种靠天吃饭的状态，这就使得该村的农业生产尤其是水田的耕作带来了极大的困难，极大的阻碍了当地的农业发展，也给全村的经济发展带来了极大的苦难。同时，水源的缺乏也给铁坪村的一些副业生产带来了困难，全面影响了村庄经济的发展。

4、生活用电的电压不稳。在村里呆的几天，越是住在海拔较高的村民家，他们的生活用电在晚上7点多就非常不稳，吃着饭就断电，他们说这是经常是事，到十点半以后就会好点，平常他们在这个时段也就没时间看过电视，日常生活的基本照明都未能解决，这也是村民迫切希望得到改善的。

此外，铁坪村在卫生设施建设、村庄防洪设施等方面也还是存在或多或少的不足，需要进一步的建设，这也是当前推进社会主义新农村建设性的需要。但是，我们看到，在当前的现实条件下，基层民主组织自身开展村庄基础设施建设的能力是有限的，普遍存在资金与人力方面的乏力。当地基础设施的建设主要还是依靠国家相关资金的支持，这也是农村财政捉襟见肘的现实下农村基础设施建设的唯一出路。因此，如何多渠道的筹集资金，真正的推进农村公共基础设施建设，提高农业生产的抗灾害能力与后劲已经成为农村治理中应该找中思考的问题。

三、村庄发展建设路径选择问题

   1、村庄整体建设规划。四川丘陵地区地形复杂，平地少，丘陵山地多，居民也大多三家一群，五家一堆，呈现一种散居的模式。这种居住模式是长期以来当地居民在生产生活中逐渐形成的，它也有助于当地居民的农业生产活动的展开。然而这种散居模式又着实给当地社会公共服务产品的提供以及新社区建设的高效展开带来了困难。因此，在新农村建设的推进过程中，必须以当地的实际情况为基础，探索新的农村社区建设集聚路径。

笔者以为，在当前的情况下，适应四川丘陵地区的实际情况，社区建设应该以村级公路为主轴，走新型的集聚路线。四川丘陵地区 交通落后，尤其是农村地区居民居住分散，这就更是使得交通状况长时间以来难以得到有效改善。因此，鉴于当前当地居民散居的现实，在新农村建设中，必须将村级公路建设作为社区集聚方式，先由政府投入资金大力打造农村公路系统，通过公路将各村民居住点联系起来，然后鼓励当地居民向公路沿线迁移，最终形成以公路为脉络的新的农村社区居住模式，这样，一方面，这样不会改变当地居民近田而居的传统，方便当地居民的农业耕作；另一方面，通过公路将各个居民点联系起来，这样就可以通过发达的交通网将社会公共服务送到居民家门口，也同时为农产品的外运提供了便捷的通道，必将极大地促进当地农业生产的市场化、社会化、产业化。

当然，农村社区的建设还必须注意四川地区的社区集聚规模，充分考虑当地集市在居民生活中的重要作用，以集市为社区边界，打造新的社会共同体。这也与当年施坚雅等人当年的观察与研究相一致。

    2、落实危房改造工程。农村危房改造是党和国家又一项重要惠农工程。一些农村地区居住条件差，给村民的正常生活造成了很大的影响。国家深体民情，每年在农村危房改造上都投入了大量的人财物力，2009年国家投资40亿用于农村危房改造，平均每户获得了5000元的财政支持，四川、贵州、甘肃等中西部地区还每户另加2000元特殊补贴。总体而且，农村危房改造政策效果显著。但是，在政策的具体实施过程中还存在着一些不足。对于此，我们认为可以从以下四个方面加以改善：

    首先是加大宣传力度，提高政策的知晓度。调查发现，农民对于政府的危房改造工程知之甚少，绝大多数的人都没有听说过，即使是听说过的人，对于危房补贴的细节也是不甚了解。因此，要加大宣传力度，提高危房改造工程在农民心中的知晓度，使其真正成为一件民心工程。

其次增加金融支持，缓解农民经济压力。危房改造的经济压力较大，即使政府进行了5000元的补贴，但和价格日益上涨的建材相比，5000元的危房补贴常常会显的微不足道，农民为了改造房屋，常常耗尽毕生不多的血汗钱，因建屋致贫、返贫的大有人在，因此国家对于改善农村居住条件的举措，不仅是给予现金补贴，更重要的是提供金融信贷。不仅要给农民输血，更重要的是刺激农村金融信贷的发展，激发农村内部造血功能。

再次简化办理程序，提高农民的积极性。要简化审批手续。从农村危房改造工程的试行办法看，申请补助的程序需经过个人申请、集体评议、入户审核、审批和公示、竣工验收五大步骤。在具体每个步骤中还有许多细节需要操作，补贴程序较为繁琐。要简化办事程序，对农民的申报与审批实行“一站式”办公，提高办事效率和服务质量，为加速农村危房改造创造条件。要简化申请材料。对省级危房鉴定书、申请书、房屋总平面图、建筑设计方案、地下管线综合图、基础图材料，各有关部门要加快办理和审批速度，同时简化土地审批、规划建设许可手续等等。要简化信贷手续。有些地方政府采取农信社贷款等形式筹集地方补助资金，或者有些农户采取信贷形式筹集个人资金，要改变以往贷款程序复杂，手续繁琐，导致贷款到户速度慢的情况，提高农民进行危房改造的积极性。

    最后规范补贴流程，增加农民的信赖度。对于农村危房改建的补贴办理，部分农民反映补贴流程繁琐，甚至要靠拉关系、走后门才能拿到补贴。农民爱简厌繁，对贷款手续的复杂深有体会。要规范补贴流程，简化审批程序，从而增加农民对危房改造政策的信赖度。一是在个人申请中，作为危房改造补贴的受益群体，文化水平普遍不高，规范填写各种材料对于他们而言，具有一定的难度。调查显示，一些农民就是因为不会申请补助导致“花落别家”。因此，要对农民个人申请这个流程进行规范指导。村干部等相对文化素质高的人，还可以主动帮助农民填写申请材料。二是在集体评议中，村中干部领导班子作为集体评议的主体，应秉承公正、公平的理念，按公办事，不能参合个人感情。首先，提高村集体干部的素质是基础，加强对其的党风廉政教育，使其能够秉公办事，不把个人恩怨参与其中。其次，要加强监督，在村党委进行集体评议中要能听到不同的声音，防止一把手的专断独裁，造成一言堂。三是在入户审核中，政策还应具体再细化，对于危房的界定标准如何，界限在哪里都是要认真思考的问题，如果每次都请专家评定，会增加相应的成本，要制定出一套简单、量化的标准，防止弄虚作假。在以照相评定为基本依据的同时，采用抽查形式进行现场勘查，从而降低弄虚作假的机率。四是在审批和公示中，要全面考虑申请对象的实际情况，在公示期间，要允许持反对意见的农民提出异议，要走群众路线，积极的听取其他农户的反馈意见，要加强监督和核实，如在公示期间，发现存在弄虚作假、谎报虚报的情况，要取消其资格并追究相应责任。五是在竣工验收中，要严格监督其工程进度，在危房改造完毕之后进行验收，防止其领取补贴后，将未将补贴用于房屋改造，提高居住条件，而是弄虚作假将其用于其他地方，在此过程中也要严格执行，防止上下沆瀣一气，共同侵吞国家财政补助。唯有全面规范补贴流程，才能高效、全能的将政策落实，才能博取农民的信赖，维护国家权威，增加政策的可持续性。