宁夏--2013暑期百村观察专调傅熠华

定义不明前提下的新型农村社区建设

——基于多地新农村社区建设的调查

傅熠华

[内容摘要]  2006年2月颁布的《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》明确提出了建设社会主义新农村的总体思路和目标要求，提出要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求推进社会主义新农村建设。而在这个宏观的中央指导意见出台后，新型农村社区建设就在神州大地上变得如火如荼。在各地方各具特色的新农村社区建设过程中，“新农村社区”没有形成一个有着广泛认同的、统一的和比较权威的定义，这给我国的新农村建设带来了一定问题，同时也给各地区因地制宜搞好新农村建设提供了更广泛的操作空间。

[关键词]   新农村建设；社区；新农村社区；新型城镇化；公共服务；以人为本

导言

2006年2月颁布的《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》明确提出了建设社会主义新农村的总体思路和目标要求，提出要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求推进社会主义新农村建设。自此之后，全国各地就呈现出热热闹闹的新农村建设之景，并且涌现了河南、山东、江浙地区等新农村社区建设排头兵，特别是河南、山东的新农村社区，更是给人们留下了深刻的印象。然而，自新农村社区建设开始之日起，质疑、困惑就和成就、希望伴随而行，其中，最为核心的问题就是“什么是新型农村社区”。

一、新型农村社区的定义探究

谈到新型农村社区建设，D县民政局的一位干部直言道“全国很多地方都在搞新型农村社区建设，但首先什么是新型农村社区都没有搞清楚”，这种行动在前、理论在后的现象的确是我国公共管理的实情，而且，中央对于社会主义新农村建设的二十字方针是绝对宏观的，搞好新型农村社区建设要以其为指导，但要落实好新型农村社区建设，必须要靠各地区的实践探索，这种情况也是适应我国农村“千差万别、千变万化”的必要之举，甚至是无奈之举。但无论如何践行、如何落实，各地方基层终究无法绕过一个核心问题——什么是新型农村社区。

针对新型农村社区建设，就笔者和相关调研团队调研过的一些地方，同时结合媒体所反映的情况来看，真的是“千差万别、形态各异”，“名声”比较响亮的有河南、山东模式，发育比较成熟的是浙江、江苏和珠三角地区，推进发展较快的有中南部的湖北、湖南、安徽，以及新型农村社区建设内生因素最为有利的东北地区。由于各个地区经济、社会、文化条件不同、地区发展定位与规划各异，各地的新型农村社区建设也是各显神通，对于“何为新型农村社区”自然也是各有见解。

共性寓于特殊性之中，虽然各地区对于“何为新型农村社区”理解不同，但总体上形成了一些共识（准确而言，这些共识是由有关学者总结归纳而成）。

农村社区是相对于传统行政村和现代城市社区而言的,是指聚居在一定地域范围内的农村居民在农业生产方式基础上所组成的社会生活共同体。农村社区是一个比自然村落、社队村组体制更具有弹性的制度平台。它围绕如何形成新型社会生活共同体而构建，注重通过整合资源、完善服务来提升人们的生活质量和凝聚力、认同感。

农村社区，既有别于传统的行政村，又不同于城市社区，它是由若干行政村合并在一起，统一规划，统一建设，或者是由一个行政村建设而成，形成的新型社区。新型农村社区建设，既不能等同于村庄翻新，也不是简单的人口聚居，而是要加快缩小城乡差距，在农村营造一种新的社会生活形态，让农民享受到跟城里人一样的公共服务，过上像城里人那样的生活。它由节约土地，提高土地生产效率，实现集约化经营为主导，农民自愿为原则，提高农民生活水平为目标，让农民主动到社区购房建房，交出原来的旧宅用于复耕。实现社区化之后，农民又不远离土地，又能集中享受城市化的生活环境。

农村社会学家对农村社区的含义有不同的理解。有的强调农村社区有一个共同的中心点；有的强调其居民有较强的认同感；有的强调具有特定的社会组织和社会制度；有的则强调有特殊的生活方式等。概括各家的观点,构成农村社区的基本要素是：（1）据有广阔的地域,居民聚居程度不高，并主要从事农业；（2）结成具有一定特征的社会群体、社会组织；（3）以村或镇为居民活动的中心；（4）同一农村社区的居民有大体相同的生活方式、价值观和行为规范，有一定的认同意识

综上，可以发现，新型农村社区涉及几个关键因子：居民聚居度（人口密集程度）、产业发展及类型（居民生产、就业情况）、公共服务、文化认同与联系、社会组织与社区管理。这六大关键因子不同，新农村社区定义自然不同，对新农村建设的理解也就不同，具体的建设标准也就会形态各异。虽然这种定义和标准的不同是理念和意识上的主观建构，但这些差异会影响到新型农村建设的具体践行，在带来一系列问题的同时也给各地区因地制宜搞好新农村建设提供了更广泛的操作空间。

二、新型农村社区定义不明带来的问题

（一）不能把握新型农村社区与城市社区、普通农村村庄间的异同

在各地的新型农村社区建设中，由于缺乏对新农村社区的统一认识兼之各地实际情况不同，使得主政者往往要通过对比新农村社区与城市社区、新农村社区与原来的普通村庄来建构新印象，而在这一过程中，一个地区的新农村建设必然会受到其他地区的影响，借鉴、模仿甚至克隆其他地区的新农村社区建设模式，比如很多地区的新农村社区建设就模仿了山东与河南的上楼模式与小别墅模式。

无论是与城市社区和普通村庄对比而建，还是借鉴模仿其他地区的建设模式，都会产生当地新型农村社区建设水土不服的问题。新农村社区的“城市社区化”会对农民的生活习惯造成巨大冲击，而且在公共服务无法提供的情况下，简单的“农民上楼”使农民陷入了有房住但无生活的窘境，而在地区的经济发展程度不高和非农产业还不足够壮大的环境下，农民即使搬到了社区也无法维持甚至因隔绝了耕地而威胁生计。过度模仿其他地区的农村社区建设经验则是一种忽视实事求是原则的懒政，有些地区居民集聚程度已经较高，这种情况下的工作重点应当是完善基础设施和公共服务，再去花大力气去搞独户独院的别墅就是一种浪费。一味的模仿他人或者先入为主的规划“模板”，轻者农村社区建设的不伦不类，重者则会引起原村民村庄的抵制甚至激化干群矛盾、诱发群体性事件。

（二）过度强调人口集聚，增加了工作成本，违背了农民意愿

新型农村社区要求人口的适度集聚是为了低成本高效率的提供公共服务（包括基础设施建设与服务活动提供），是为了让农民享受到更便捷、更方便的公共服务。而有些地区在新农村社区建设中，片面强调人口集聚，强行合并村庄、强迫农民上楼，暂且不说这些所谓的“集中工作”前是否有完善的工作规划，单就这种简单粗暴、形式主义的工作态度就已经违背了新型农村社区建设的初衷。建楼要比系统化的提供公共服务容易得多，因此对于很多地方官员而言，想要在短期内搞出一点“成绩”来就必须从这个容易的“农民上楼”做起，这种行为不仅不是新型农村社区建设，反而是站到了新型农村社区建设“以人为本”的对立面。还有些地区不考虑地区实际情况，由于地势和自然环境所限，根本不具备大规模集中居住的条件，强行搬迁和集中只会提高工作成本。

（三）重工轻农，忽视产业发展规律

由于对新型农村社区定义不明，对于支撑新农村社区的产业基础定位也是模糊不清。早期开始搞新农村建设的一些地区受城中村、城郊村改造影响较大，因此往往将社区周边定位为以非农产业为主导的发展模式，当然，很大程度上这是对应“农民上楼”远离土地后的配套政策。这种以非农产业为主导的社区经济发展是很诱人的，因此一些新型农村社区建设的“后发”地区在不顾自身经济基础的前提下，搞起了非农产业“大跃进”，在项目落地的时候往往遭遇土地纠纷和土地财政诱发的一系列矛盾，即使是项目落地，也会因为产业链缺失、农民转业滞后等问题影响了非农产业的长远发展。

还有一些地区，虽然重视了利用自身农业力量以及引入新型农业生产经营主体来发展大农业、现代农业，但由于现代农业和新型农业生产经营体制都是新鲜事物，地方政府冒进浮躁的发展战略反而让社区产业陷入窘境，在面临农业向非农产业的发展过度时，或是缺乏必要准备和条件，或是缺乏前瞻性的规划和预测。

（四）忽视社区共同体文化建设，居民缺乏归属感

“社区”这个词，很大程度上与“家”这个词相同。“家”是什么？它不仅仅是指一个住所、一栋房子，它更多的是一种精神上和情感上的归宿，而且缺失了后面的精神意义，物质层面的“家”就不复存在了。而社区也正是如此，一个缺乏心理认同和精神归属的社区就是个徒有其表的空壳，而当前很多地区的新型农村社区建设就出现了“空壳化”的问题：忽视原有村庄文化的传承、忽视培育建设社区共同体意识、忽视农民在精神上和行为上对社区建设的力量等。这就导致很多地方的新农村社区建了很漂亮甚至豪华的新房但却无人入住，提供了更多更赚钱的职业机会却无法吸引农民搬迁，因此个别地区还出现了返迁的情况。

三、新型农村社区定义不明带来的政策操作空间

虽然新型农村社区定义不明带来一些问题，但凡事无绝对，正是由于新型农村社区不存在绝对统一的定义和“一刀切”式的建设标准，这位各个地区因地制宜建设新型农村社区开放了广大的政策操作空间，为基层落实新型农村社区建设提供了便利条件。

（一）定义不一，建设模式多元化

在中央的宏观指导下，在新型农村社区的统一定义缺失下，各地区可以集合当地实际，因地制宜的确立自己的新型农村社区建设模式。这种基层内生创新虽然会面临无经验可循的问题（实质上并非无经验可循，只是可以直接拿来的经验很少），但是也会少了不必要的条条框框和外来模式的掣肘。同时，这种新农村社区建设模式多元化可以很好的与“地方经验上升国家政策”这一政策途径相契合，为国家制定下一步城乡协调发展、三农问题解决提供更多更新颖的思路。

（二）减少成本，增强新农村社区与地区环境的适应力

新型农村社区建设的多元化实质，是因地制宜看待新型农村社区含义和实事求是搞好新型农村社区建设，这样做，一方面避免了新农村社区建设政策的水土不服问题，利于相关政策的执行和配套项目的落地；另一方面减少了新社区建设、移民搬迁、项目落地和产业发展的成本。总体上，使新型农村社区作为一个内部元件很好地契合到宏观地区环境系统中，在经济层面，新型农村建设既可以很好的与地区经济发展规划相统一，同时也能很好的利用当地成熟的经济条件和产业基础，反过来，地区经济发展也能够更高效的助力社区经济发展。在社会层面，多元化的新型农村社区认知有助于当地政府从沉重的建设负担重解脱出来，毕竟单独靠政府投入来建设新型农村社区不是放之四海皆准的（而且这种模式还有很多弊端），地方政府也没必要独揽新型农村社区建设的任务，在与当地经济发展契合的前提下，众多企业（包括合作社）、社会组织可以很好的融入到社区建设中，而高校和科研机构也可以就新型农村社区发展与政府协同配合。在文化层面，对新型农村社区的独特认识必然是基于当地文化和事情，这不仅有助于减少当地精神文化中的阻碍因素（如恋土情结、乡村习惯等），也有利于继承发扬地区传统的文化因素人情观念，从而促进新型农村社区建设的落实。

（三）便于提供公共服务，利于社区管理

由于不存在唯一的新型农村社区概念，也就不存在唯一的新型农村社区建设标准，更没必要按着别人的模式“邯郸学步”。在抛弃了各种社区建设的条条框框后，地方主政者可以充分解放思想，按照当地实际来做规划搞建设。首先，可以根据地形地势做好社区建设规划，对于建筑和基础设施的建设可以合理安排、节省成本。其次，在适合当地实际情况的基础上搞社区住宅建设和基础设施建设，自然会形成人口的适度集中，因而可以实现低成本高效率的公共服务。再次，由于对新型农村社区的认识实际与当地的情况，是内发于当地的社会文化环境，所以很容易形成居民对新社区的认同感，不仅减少村民搬迁的阻力，而且增加了新型农村社区形成的向心力，归根结底有助于社区管理。

四、新型农村社区建设的核心要旨：以人为本

虽然新型农村社区在定义不明确的情况下带来了这样或者那样的问题，但这些问题就如同其带来的政策执行空间与发展经验一样，都是实践中摸出的“石头”。而且，苛求公共管理实践要符合学术研究中“先明确定义再作讨论”的思路也是不切合实际的。

正如农村问题专家徐勇教授所强调的，城镇化归根结底是人的城镇化，是要以人为本。在新型农村社区建设过车站，无论是何种模式、对新农村社区有何理解，全国各地的新型农村社区建设作为新型城镇化背景下促进城乡协调发展的重要工作，必须要坚持以人为本这一核心要旨。在明确了以人为本这一核心后，对于到底什么是新型农村社区建设的争论反而是其次的了。

 




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 傅熠华，华中师范大学政治学研究院2012级政府经济学硕士研究生