四川--中岭村专调

“整村推进”扶贫模式的问题与对策　

　——以巴中市平昌县为例

摘要：农村扶贫开发是建设中国特色社会主义事业的一项历史任务,也是构建社会主义和谐社会的一项重要内容。20世纪中国农村扶贫开发大体经历了体制改革推动扶贫、大规模开发式扶贫、扶贫攻坚三个阶段,进入21世纪,我国政府颁布了《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》,适时的提出了“整村推进”这种扶贫开发方式,“整村推进”是新时期农村扶贫开发的重要战略,通过实施整村推进,农村扶贫开发的进程得到了加快。从2001年开始,四川省巴中市开始实行整村推进战略,使得农村贫困地区的基础设施不断得到加强,经济社会发展逐步加快,农村贫困人口的生产生活有所改善,生活质量有所提高,但是农村扶贫工作仍面临着艰巨的任务,存在着许多问题和不足需要改进。本文从巴中市平昌县的具体实际出发,通过实地调研,全面客观的分析了该地区在实施整村推进扶贫管理过程中存在的问题及其原因,并提出了解决对策。

关键字：整村推进；平昌县；问题；对策

 

一、整村推进的含义

整村推进就是“一体两翼”中的一体,就是要以村为基本单位,在党和政府的领导支持下,在群众参与和民主决策的基础上,按照缺什么补什么的原则对贫困村的经济发展进行统一规划、综合建设、分批实施、分批分期解决问题的一种新型扶贫方式。整村推进改变了过去以贫困县为对象的扶贫模式,使得贫困村的农户在短期内因获得大量的资金投入而在生产和生活条件方面迅速得到改善,收入水平也因基础设施的改善和农业生产率的提高而得到较大幅度地提升。

整村推进结合了以往扶贫模式的特点,又摈弃了扶贫模式中形式单一,缺乏持续性的缺点。它是以贫困村为基本单元,在政府的引导支持下,依靠贫困群众和社会各界广泛参与,对贫困村经济发展统一规划,突出重点,综合建设,分批实施的一项综合性扶贫工程。它以村级社会、经济、文化的全面发展为目标,坚持开发与发展并举。在建设内容上以发展经济和增加贫困人口的收人为中心,力求山、水、田、林、路综合治理,教育、文化、卫生和社区精神文明共同发展;在资金投入和扶持量上,以政府投入为引导,以村级物质资源和劳动力资源为基础,充分调动政府各部门和社会各界的力量,使各方面的扶贫资金相互配套、形成合力,集中投向贫困村需要建设的项目,达到集小钱办大事的目的。

选择以村为单元进行模式扶贫,是因为:党和政府在农村的各项方针政策都要通过村来落实和体现。村党支部能够带领群众发展生产,村干部相对比较稳定。对于村的概念一般而言,绝大多数依据一个自然流域而居,村民之间生产条件、生活习惯相近,解决温饱的思路和措施基本相同。同时,解决一个村的贫困问题,需要投入的资金量适中,宜于组织安排。因此,它既体现了中央到村到户的要求,又达到了综合开发的扶贫治理目标。

 

二、平昌县整村推进扶贫的实施

平昌县，位于四川东北部、米仓山南麓，东接万（源）宣（汉），南抵达（川）渠（县），西邻仪（陇）营（山），北连通（江）巴（州）。全县幅员2229平方公里，44个乡镇、街道办（17个镇、26个乡、1个街道办），528个村（居）委会，总人口105万人，其中农业人口86万人，耕地面积58.55万亩。系全国扶贫开发工作重点县，也是国家司法部、省发改委和省路桥集团定点帮扶县。

2011年以来，平昌县开展“三位一体”专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫，加快实施巴山新居、乡村道路、产业扶贫等工程，综合治理山水林田路，昔日贫困农村如今面貌一新。

2012年，平昌县整村推进新村扶贫市目标11个村，县目标52个村。项目覆盖得胜-高升、五木-灵山、土兴-风凉三小片52个村，概算投资3.5亿元，计划投资1300万元，实际完成投资1700万元，占年度目标任务的131%。项目覆盖6234户26523人，其中贫困户1967户7477人。

（一）夯实基础提升生产力

“平昌县的扶贫工作是以新村建设为载体，以产业发展为支撑，以提升能力为根本，注重劳动对象的改造、劳动工具的改良、劳动者的改变，切实提高农村生产力，统筹解决农村贫困问题。”

调查发现，平昌围绕“率先建成西部绿色经济示范区”的目标定位，统筹推进基础建设、产业发展等，集中实施了驷马—元山—得胜—白衣—江口镇五大片区连片扶贫开发，整村推进31个重点贫困村扶贫开发，覆盖9.8万贫困人口。锦峰菌业公司业主张锦峰，看到双鹿乡潘桥村改造好的基础设施条件，到该村搞起了菌业种植，建成4万多平方米菌棚，年产值达450万元。同时，平昌县还强力提高农机普及推广水平，成立农机普及推广服务中心，乡镇成立农机推广服务站，大力培育农机大户。五木乡机耕队队长方强有“徒弟”30多个，可随时调动和组织起微耕机40多台，经常一起合作开展作业的机手有12人，其自己也拥有5台耕作机、2台插秧机，每年跨乡镇机耕作业达3000多亩。

（二）整合资源扶贫促发

在元山镇通木村、新华村，一幢幢农家别墅立面崭新，千亩猕猴桃苗园茁壮成长，“元山镇的新村建设、产业发展是整合了各方力量共同完成的，扶贫工作才有这么显著的成效！”

平昌县统筹推进扶贫开发工作，着力构建起了专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的大扶贫格局，坚持有效整合各类扶贫专项资金。去年以来，全县连片扶贫开发总投入64363万元，其中扶贫专项投入1940万元，整合行业扶贫资金25063万元，本级财政投入1600万元，社会各界帮扶600万元，业主投资12000万元，农户投入23160万元。

在推进扶贫开发工作中，平昌始终坚持贫困优先、扶贫到户的原则，将农村低保与扶贫开发“两项制度”相衔接，将特困户纳入最低生活保障，对有发展能力的贫困户按项目补助不低于2000元直接给予扶持，做到部门帮扶到户、项目落实到户、资金补助到户，实现当年脱贫。

 

三、实施整村推进扶贫中面临的问题

（一）“整村推进”扶贫资金投入缺乏保障

从平昌县推行“整村推进”扶贫开发实践来看，各地普遍反映的突出问题是扶贫金投入严重不足，资金和项目安排不能保证优先考虑最贫困的人口，这有悖于“整村推进”这种模式既要能够融合项目管理的优势，又要使扶贫效益真正惠及“到村到户”、直接瞄准绝对贫困户的目标。在扶贫项目实践过程中，常常不得不采用农户配套资金的方式，从而超过了一些绝对贫困人口承受能力，使部分贫困人口被排斥在项目之外。

（二）知识扶贫、思想扶贫力度不够

一方面是由于地理条件差，交通运输条件落后，生态环境恶化，另一方面主要是由于人口素质差，劳动效率低，缺乏自身脱贫致富的能力。我国广大中西部由于近代以来市场经济发展缓慢，思想长期受到封建自给自足经济和产品经济观念的束缚，不少地方“等、靠、要”思想严重，特别是广大农村几乎没有市场观念、竞争观念、投入观念和效益观念，文化素质低，从而导致根本性贫困，从扶贫实践看，我国各种扶贫模式都主要采用了保障性扶贫和经济增长性扶贫，这在一定程度上对缓解我国贫困状况起了巨大的作用，但在一些地方也存在搞政绩、追求短期扶贫效益的行为，很容易选择那些“吹糠见米”“立竿见影”的项目，而对增加人力资本投入考虑的相对较少。如何把稀缺的扶贫资源适当地增加利用到农村基础教育、卫生健康、技术培训等方面，以提升贫困地区的人力资本素质，从而带动农村其他资源和项目的开发，应当是新时期扶贫策略调整的一个重要内容，应当逐步树立起“扶贫先扶智”的扶贫新观念。

（三)产业开发项目少,不能带动农户脱贫

受生态环境和自身发展意识影响,主导产业的确立并没有根本改变居民的产业结构“由于农牧业生产条件落后、生产投入较少、效率相当低下”加上产品加工转化率有限、生产项目单一、技术含量不高、缺乏深度加工,使得产业项目不能彻底满足脱贫致富要求

 

四、平昌县整村推进扶贫模式的完善对策

（一）创新机制，多渠道筹措资金

国家给予了多项发展优惠政策，应当充分予以利用，比如国家广泛实施了“西部开发”和“中部崛起”等战略，当地政府应抓住机遇，合理捆绑资金，使各项开发资金相互配套，形成合力，达到“集小钱办大事”的目的。可以借鉴国外扶贫模式经验，采用小额信贷和民间融资方式，增加扶贫金来源渠道，小额信贷对解决农村扶贫资金不足的问题已发挥出越来越大的作用，今后应进一步完善机制，适当扩大规模。

（二）加大部门参与力度

加强各部门之间的沟通协作配合能力,对照整村推进项目实施内容,确定各自达标程度,发挥职能优势积极参与到项目建设中。着力解决和改善贫困人口基本生产生活条件。注重水、电、路等基础设施项目建设和基本农田设施建设,抓好生态环境建设,改善贫困人口的生产生活条件,提高抵御自然危害的能力。按照统一规划,统筹安排,渠道不变,用途不改,各负其责,各记其功的原则,整合涉农项目资金集中用于扶贫开发重点村项目建设。积极发动、协调、引导各级机关和社会团体开展定点帮扶和对口帮扶,社会各界帮扶资金和外资扶贫资金必须要投入到开展整村推进工作的贫困村项目建设中。广泛宣传动员和组织贫困群众,发扬自力更生、艰苦奋斗精神,自强不息,不等不靠,在各级政府和社会各界的支持帮助下,苦干实干,努力改变贫困落后面貌。

(三)扩大基础设施利用面

实践证明,整村推进是完成“实施一批,脱贫一批”的有效途径它在带动本村农牧户脱贫的同时,将发展区域间的交流作为整村推进未来方向,以设施建设充分利用为突破口。作为需要脱贫的各个村由于区域范围相对狭小而资源有限,在发展能力方面存在不足。加上这些村资金有限、扶贫项目少、基础设施较为薄弱,需要建设完成的项目任务比较多。这些问题成为其长期维持贫困现状的主要原因之一。因此,在明确发展本区域内有效治理贫困的主要项目时,可以在相邻的村之间进行资源互补,发挥村落间的地理优势,将最迫切需要建设的项目最为实施重点,利用周边村的设施资源,达到经济效益最大化。这样既节约了成本,又加快了经济发展步伐。通过调动周边村的资源形成合理搭配、综合利用、优势共享,加大了扶贫的实现力度,增加了区域间的交流与联系,促进了地区的发展与建设。

（四）加强产业化项目开发,做到因地制宜

随着近年来农村经济的快速高效发展,应该认识到农业发展并非简单的为养而种为牧而农,产业化发展才是农村脱贫的根本出路"整村推进为农村脱贫求发展提供了一个好方法,农业产业化是农牧民脱贫致富的根本出路"发展农业产业化既要遵循其普遍规律,更要探索不同区域的特殊规律,把普遍规律与特殊规律紧密结合起来,走符合本地区实际的产业化道路。在选择农业产业化项目上从实际出发选择产业,制定计划,合理安排,分配好当地自然资源;在产业生产上找渠道、促发展,协调社会资源,实现齐抓共管的良好环境"在推进产业化项目上,为更好的将农业产业化与现代化高科技高质量相接轨,使其适应经济发展,市场需求。例如，按照“统筹城乡、两化互动”的总体要求，平昌县围绕“建设山区现代畜牧经济强县”总体目标，坚持“适度规模养殖扩总量，培育龙头企业强引领，做强畜牧产业创品牌”的工作思路，突出整村推进，加快转变生产方式，推进现代畜牧业发展。2012年1-8月，全县出栏生猪89.4万头、肉牛9.1万头、土鸡580万只，分别同比增长6.8%、2.7%和20%；建成畜禽标准化养殖小区15个（生猪14个、土鸡1个），对接温氏发展合作养户93户，建成标准化圈舍7.7万平方米。

          

五、平昌县整村推进扶贫模式的启示

扶贫开发是一项宏大的系统工程,没有科学的运筹、周密的规划和脚踏实地的工作是难以完成的。只有通过翔实细致的工作制定出一套科学、系统、完整、实用的长远规划,才能在运作过程中有效避免决策上的随意性、目标上的多元性、责任上的断裂性和行为上的短期性。作为扶贫开发工作的一个子系统,整村推进中的资源整合,必须注意空间上的三维性和时间上的连续性,做到开发与建设结合、局部与整体结合、纵向与横向交叉、外援与内在结合。制定科学合理的发展规划,是实施好整村推进项目的前提和基础。各乡镇根据贫困村基础条件滞后,经济基础薄弱、文化科技落后、群众生产生活困难的实际,充分尊重群众意愿,因地制宜的制定扶贫项目。在项目实施中,从改善基础设施入手,重点在水、路等基础条件改善、群众增收和科技扶贫上作突破。同时要针对不同乡村的经济发展状况、自然条件和农户的实际选定项目,使所有项目利于实施、利于农民增收、利于生产生活条件的改善。

要落实好以村为单位的整村推进战略,合理整合项目、聚集资金、实现限时脱贫的战略目标,势必需要加强基层组织建设。对扶贫重点村的支部书记,要认真选拔,对一些年龄偏大、思想僵化、不思进取、不能带动群众脱贫致富的领导干部,要依据有关法律法规予以调换。培训和提高村级班子的整体素质,提高村级干部带领群众解决温饱,脱贫致富的能力和水平。在农村真正落实国家政策、具体执行政府规划以及实施工作方案的是村党支部和村委会,村一级的组织往往在具体工作实施中具有举足轻重的作用。如何使村一级组织更有效地发挥他们的作用,除了村民在选干部的时候应注重能力和素质以外,政府还应该制定恰当的激励机制和绩效考评制度,使村一级组织能够主动、积极地做好他们的具体工作,以保证规划的实施和政策的落实。可以将整村推进式扶贫工作的实施确定为目标责任制,将实施成效纳入对其政绩评估的年终考核,对绩效突出者实行奖励"从而把扶贫重点村的基层党组织,建设成为群众脱贫致富的战斗堡垒。

 

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