丁家套村—马枝

           基于农民视角的主要农村公共品供给情况

                         -- 基于罗田县丁家套村供水事件的引申说起

 

   一、问题引申

2013年和2014年笔者两次在湖北省罗田县平湖乡丁家套村进行暑期百村调研，在走访过程中发现一个有趣的状况。丁家套村有7个小组，因为地处山区，用水基本靠浅井水。但是于2009年丁家套村6、7两个小组联合自费修理渠道，领先引用自来水。在其他五个小组走访时，不时有村民表示羡慕或者嫉妒，但是苦于无人牵头，而且也没有政府部门管理，一直仍只能使用井水。这里就引发一个关于农村公共品供给的思考：我国的农村公共品供给目前是什么状况呢，农民和政府是如何解决主要农村公共品供给的呢？农民自己扮演的是何种角色？

   二、我国目前农村主要公共品供给现状

1、我国农村主要公共品供给面临不足

改革开放以来，中国经济快速增长，被誉为“增长奇迹”。与此同时，中国政府的财政收入也实现了更快增长。根据国家统计局数据，1978～2009 年，中国财政收入年均增长率高达 14.41%。雄厚的财政实力保证了各级政府在各领域公共支出的增长，但是，不同部门公共支出的增长速度差异很大，其中，农业财政支出比重一直处于较低水平。1986～2010 年，国家财政用于农业的支出份额平均仅为8.75%，并且该支出份额从20 世纪 90 年代初的10%以上不断下降到本世纪最初几年的不到8%，直到2006 年中央政府开始加大“三农”投入后才有所回升。从整个农村来看，尽管农村公共品供给存在一些结构性过剩问题， 但大量宏观和微观研究基本上都支持农村公共品供给不足的判断。

我国目前还处于工业化中期, 社会经济的二元化结构明显，与城市中的现代工业相比, 农村中较原始的农业效率低下、收益较少，而农村公共品的提供状况更是不容乐观, 在福利、教育、社会保障、基础设施等方面存在着很大的城乡差异, 具有高中以上文化程度的人口农村占4.9%, 城市占22.1%, 在校大学生中来自城市和来自农村之比为70:30, 正好与城市和农村人口之比30:70倒置；电话普及率城市在20%以上，而农村仅4% 左右；农村有4亿人尚未饮用自来水，大多数农民享受不到诸如基本医疗保障、最低生活保障、养老保险等城市居民早已拥有的基本公共品, 而且随着城市公共品供给日益受到重视 , 农村居民与城市居民在基本公共品享受方面的差距将继续扩大, 这明显违背公共品供给的公平原则 。造成这种状况的根本原因还是在于体制, 首先，作为落后的农业国, 我国政府有着强烈的工业偏好，在有限资源的制约下，农业积累成为工业发展的重要资金来源，同时，与工业紧密相关的城市亦成为政府关注的重点;其次，在从长期的计划经济向市场经济转轨的过程中，相关制度的完善将不可避免地经历一个渐进的过程，如前所述，我国的地方税体系不完善，税种残缺不全、 主体税种缺乏、课税数量过少，同时, 税收立法权高度集中，地方对税收制度基本无权调整 , 导致基层政府无税可分，严重削弱了农村所属的基层政府提供公共品的能力； 财政转移支付制度不健全，一方面中央财力有限，转移支付力度不够，对农业和农村的补贴较少，另一方面转移支付数量的确定方法不够科学, 还带着旧体制的痕迹，如税收返还以1993年为基数等做法过于照顾既得利益，导致农业比重较高的欠发达地区得到的转移支付数量过少;而发达地区偏向的税式支出政策则一方面使得欠发达地区的农业享受的优惠过少，不利于农业的发展和自身积累的提高，另一方面，也使欠发达地区的非农产业处于更加不利的地位, 导致资本、人才的“东南飞”，使欠发达地区的非农产业发展受阻，无力反哺农业。因此，政府的非农偏好与制度的不健全导致了当前公共品供给的欠公平结果。

我国农村公共品供给缺失的主要公共品。按照公共物品的理论, 农业公共物品主要包括农田水利、生态林网、农业科研和农业技术推广、传播性病虫害防治、农用电网和道路设施, 等等。如果按公共物品的特性来分, 属于纯农业公共物品的有农业发展战略, 农业综合规划和农业信息系统建设, 农业科技、交通、通讯骨干设施的建设, 大江大河的治理, 等等; 属于准农业公共物品的是指那些与地方农户利益密切, 但又是个别农户所不能干或干不了的事务, 包括农村基础教育、医疗卫生保健设施、农业科技的推广应用、乡村道路建设、乡村电网建设、农田水利建设、生态林网建设、小流域治理, 等等。归根到底, 农村问题在于农村行政机制建设、农村科教文卫基础建设、农业基础设施建设和农村环境建设四个方面。如果从经济学的角度来说, 以上四个方面都带有明显的公共物品特性, 因此, 农村问题也可以说是农村公共物品建设问题, 农村问题的症结在于农村公共物品资源的匮乏和农村公共物品投放建设的滞后。目前主要集中于以下几点：

（1）农业技术推广:农业技术推广体系在我国农业过去的发展中发挥着相当重要的作用。但是现在很多地区的农业推广系统长时间处于“有钱养兵、没钱打仗”的尴尬境地。根据中科院农业政策研究中心对全国7个省28个县334个专业农技站1245位农技人进行的调查,约有23%的农技推广机构的事业费除人员工资外还略有剩余,42%左右的农技推广机构除人员工资外基本没有事业费,其余35%的农技推广人员的工资尚不能按时发放。除事业费外,一半以上农技推广单位所申请的中央或省级农业技术推广项目费被当地财政或者农业行政部门截留。根据中国人民大学农业经济系课题组2003年对西部地区农业技术推广情况的调查,50%的农业技术推广机构没有业务经费,而有这项经费的机构中,人员工资与业务经费的比例平均为11.6:1。

（2）基本医疗卫生保障:曾被国际社会赞誉有加的农村合作医疗体制趋于瓦解, 90% 左右的农民成为毫无保障的自费医疗群体(叶文辉, 2004)。乡镇卫生院在我国目前的卫生体系中承担了大量的公共卫生职能,但是投入不足,公共服务的能力受到严重制约。

（3）社会保障:中国农村建立最低生活保障的工作几乎与城市同步,但是, 在实践中, 只有广东、上海、浙江、北京等经济发达的省市依靠省级财政投入真正建立了农村居民最低生活保障制度。其他大部分地方的农村最低生活保障资金都是由县、乡、村三级负担,但因为资金来源的拮据而使农民的最低生活保障只能流于形式。城乡低保制度明显不同,农村居民的生存权没有一个机制性的保障。

 2、我国现行农村公共品的供给机制不符合公共品供给的最优原则

 如前所述,公共品的最佳规模为消费者的边际支付意愿之和等于最后一单位公共品的边际成本,否则,即为公共品提供过剩或不足。由于公共品的非排他性特点,其由市场自主提供是无效的,因而,往往由政府通过收税来提供。这就需要设置一定的机制, 使得公众对公共品的支付意愿能够得到真实的表达和尊重 , 从而使公共品的提供达到最佳规模。这样的机制包括“以手投票”的公共选择机制及“以足投票”的蒂伯特模型等。公共选择是公众通过直接投票方式决定公共政策或者通过投票选举施政偏好与己相同的当政者来左右公共政策的机制,蒂伯特模型讨论的则是在迁徙自由的条件下,个人通过“以足投票”来选择居住的社区, 该社区提供给他们最满意的公共品和税收的组合。而在我国的农村,这两种机制均缺乏存在的条件。一方面,我国农村的民主决策机制还很不健全,基层政府官员主要还靠行政任命,而不是由公众根据政府官员的政策倾向投票选举产生, 所以,基层政府官员所实施的政策很可能偏离公众的意愿 , 而他们也理所当然地对公众意愿不必特别关注；另一方面,我国严格的户籍管理制度使得人员迁徙的成本如此之大,以至于迁徙几近无法实现,因而,对大多数农民而言,无法采用“以足投票”来主动选择符合自身偏好的公共品的支付和消费组合,而只能充当现有公共品供给的被动接受者。所以,在我国当前的农村,缺乏公共品的消费者——农民表达自身对公共品的支付意愿的适当渠道，农村公共品供给的数量、种类基本是由基层政府在没有农民参与的情况下决定的。而基层政府是由政府官员组成的，他们有其自身的利益，也追求自身利益的最大化，而其自身利益与公众的利益并不完全一致，这就可能导致农村公共品供给与需求的脱节。政府官员为了自身利益的最大化，可能会不遗余力地追求政府机构和人员的膨胀、政府官员薪金和福利的提高、有利于自身升迁而大大超出农民支付意愿的 “面子工程” 的建设等等，使得一方面农民负担不断提高，而另一方面，有限的资金却并未用在刀刃上，致使我国农村公共品在供给总量不足的基本状况下，还同时存在供求之间的结构性矛盾，多数公共品的供给不足与少数公共品的供给过剩并存，其结果是相同的，都造成了社会福利的损失 。

   三、政府和市场提供公共品的困境

在当前公共品供给不足的现状下，再来看看在农村公共品供给中的主要参与者行为。政府和市场是农村公共品的主要供给者。但政府和市场在农村公共品的供给提供过程中都有很大的困难。

    首先，政府供给的困境。

第一、政府供给的缺位困境。当前农村公共产品供给中一个特别突出的问题是供给总量不足，不能满足广大农民群众的生产生活需要。造成这一问题的主要原因就在于政府在农村公共产品供给中的缺位困境。从政府职能来看，公共产品供给是政府的重要经济职能，但就目前供求状况而言，政府并没有履行好这一职能。首先，政府对农村公共产品总体投入不足，本应由政府负责的基本公共设施和服务存在较为明显的政府缺位，农村基础设施还比较薄弱，教育、交通、通信等公共设施和服务不能满足需求；其次，对于一些城镇化程度较低的农村地区，政府存在较多的经济考量，过于注重经济成本核算，而忽视农村公共利益的增进，对此类地区公共投入极其有限，因此造成此类地区不能享受应有公共产品和服务，在某种程度上致使其陷入贫困的恶性循环。

 第二、政府供给的越位困境。在农村公共产品供给过程中，存在政府对其他供给主体不当干预的越位现象。首先，一些有条件的农村地区，企业已经开始进入公共产品投资领域，在此过程中，地方政府对提供公共产品的企业干预过多，影响企业市场行为，限制了企业在公共产品供给中的自主决策，打击了企业在相关领域投入的积极性；其次，在村民自治的基层管理制度下，以村委会为主的农村自治组织较为关心乡村公共事业发展，在公共领域越来越有力地发挥自我管理、自我服务的作用，但是政府往往施加过多行政命令于自治主体，影响了它们在公共产品供给中的自主性和积极性。因此，政府在农村公共产品供给过程中不能正确处理好与市场、社会的关系，弱化了农村公共事业发展的整体效应。

 第三政府供给的错位困境。现有农村公共产品供给机制不能真正迎合农村实际需求，造成了政府供给的错位困境。某些地方基层政府缺乏对实际情况的深入调研，在公共决策过程中存在好大喜功，不切实际的做法。在农村公共产品供给过程中，不从农村实际需要出发，而是从错误的“政绩观”出发，从一己私利出发，追求 “政绩工程”、“面子工程”，结果使得农村公共设施如同摆设，造成本就有限的公共资源的极大浪费。因此，这种不顾农村实际需要的农村公共产品供给不但不能满足农村发展要求，也在一定程度上伤害了农民感情，脱离了党的群众路线基本要求，导致农村基层干群关系趋于疏离，不利于农村社会和谐发展。

 其次是市场供给的困境

 第一市场供给的内在缺陷。农村公共产品的非排他性与非竞争性决定了它的公共性和公益性，而企业作为市场供给的主体，其经营目的是利润最大化，因此在市场这支“看不见的手”的作用下，企业对于公共产品领域是比较缺乏投资动机的，这是市场本身的缺陷。另外，从当前公共产品投资领域来看，由于受农村发展条件限制，农村公共产品投资成本相对更高，大多数企业也无力进行投资，即使有少数企业参与了农村公共产品投资，但尚未健全的公共产品投资机制与管理机制也使得具体实践困难重重。因此，市场本身的公共产品供给缺陷与市场体制不健全导致的供给缺陷共同造成了农村公共产品供给的市场困境。

第二市场主体的责任缺失。如上所述，企业追求利润最大化目标本是无可厚非，这是企赖以生存发展的首要目标，但现代企业的经营理念早已超越了传统企业价值观，现代企业越来越注重企业社会责任在企业文化塑造中的重要性，而这正是我国大多数企业所缺乏的。我国正处于经济转型期，社会主义市场经济体制还不完善，企业界还处于经济转型的适应阶段，多数企业思考的是如何应对市场激烈竞争与自身发展的问题，还没有投入到企业核心业务以外的更广阔的公共领域。因此，企业发展局限与宏观条件的不成熟导致了企业视野相对狭窄，缺乏企业与社会共同发展的观念，社会责任感比较淡薄，参与公共事务的积极性不高，在农村公共产品供给方面投入非常有限。

再来说说引文中所提到的丁家套村6、7组两小组自发组织建设自来水设施中的问题，这就涉及到当政府和市场提供农村公共品不足时，农村自愿提供公共品的问题。下文再来分析这种方式的可能性。

目前认为农村公共品的自愿供给有三种类型。根据农村公共品自愿供给的主体性质、资源获取途径、供给产品范围不同, 可将其分为三种制度类型：一是集体自愿供给。村集体经济投入和村民自筹实现公共品自愿供给。浙江各地的村集体经济贫富差距虽大,但村集体在农村公共品供给中都会有不同程度的介入,很多村集体已成为当地公共品供给的最重要主体, 象杭州萧山一些富裕村的村基础设施、治安监控设施、路灯、保洁、养老、医疗等各类公共品全部由村集体出资,甚至不需要任何财政资助,还引入市场承包等运作机制。而浙江西部山区和众多农村一样, 集体经济一片空白,村民为满足一些共同需求,需全体参与、自筹资源供给最基本的公共品,而更多还是靠政府和社会来实现的。

二是社会和个体自愿供给--各类社会捐助及合作形成公共品自愿供给。目前按农村社会帮扶的组织主体、组织机制不同可分四种情况,一是政府有组织的社会捐助,比如浙江全省范围内各级农办、扶贫办、精神文明办等政府部门牵头,通过村企结对、帮扶结对和文明结对实现对农村公共品的自愿供给,从数额上看该机制还是主要捐助形式：二是本村的个体捐助,一般在造路、建校、修庙、文体节庆活动, 社会保障中都有本村(包括外出的)较富裕的村民自愿出资,这种个体捐助不同于每个村民摊派集资的行为, 具有非制度性、偶发性、慈善性; 三是慈善组织的多方捐助,包括红十字会、中华慈善总会及分会、一些公募和非公募基金供给了一些村公共品和私人品。如温州华丰集团捐助上百万资金成立慈善分会,资助农村养老和教育,从企业偶发性或被动式捐助转变为有组织的社会捐助; 四是官产学研合作的各类扶助, 如湖州市与浙江大学的新农村建设合作中, 教师、研究生和本科生三类志愿团队在当地农业发展中实现智力捐助,还如房地产商项目开发中对修筑相关村道的资金捐助等；三是民间组织自愿供给--多种农村非营利组织开展公共品自愿供给。农村民间组织面向农村提供服务,是典型的基层社会组织。目前该类组织有乡村传统留存而成、农民自愿结社而成以及政府推动形成, 他们供给村公共品的作用是多方面的: 社戏等组织实现了农村公共文化的自愿供给；老年协会实现农村社会秩序的自愿供给；专业经济协会推动了农村生产性公共品的自愿供给；用水户协会实现了水资源自治；民非单位拓展了农村服务性公共品的自愿供给。

与此同时可以看出一是农村公共品集体自愿供给的主要是村集体物品,具有共享性。农村公共品集体自愿供给主要是村道、路灯、河道、卫生、治安、文体设施等农村生活性公共品。因为这些公共品在消费中带有非竞争性和非排他性, 是典型的公共品,但这种公共品是村民或村地域范围内共享的村集体物品,市场供给失灵是显然的,但财政买单全民承担的政府供给也非资源配置最优,相反, 村民自愿供给具有理论上的合理性。当然考虑这类农村公共品对生态环境、社会发展都具有一定的正外部性,所以政府部分供给可以,但鼓励以村民自愿供给为主体。而且, 相对于医疗、就业、教育这些服务性农村公共品,村道、路灯等生活性公共设施更突出村集体共享特征, 更容易得到村民认可从而实现村集体自愿供给,调查中,50%和38 % 的受访者表示对村集体投入的公共项目非常 满意和满意,12%的村民认为这些项目运作一般,但没有村民认为这些项目绩效不佳。二是农村公共品集体自愿供给是公共选择的结果、具有民主性。公共品集体自愿供给应以公共需求为基础、以民主科学的决策程序为保障。对村公共品的供给需通过村民大会、投票表决等规范的程序来激励村民的公共偏好,并形成自愿负担机制、监督机制和实施机制。据调研统计, 每个村平均一年召开村民代表大会约5次, 而对公共项目进行宣传决议的村民大会约3次,最多的村一年召开了10次针对村公共品供给的民主会议。总之,只有像重庆麻柳乡那样落实《八步工作法》, 真正做到在供给前民主决策、供给中村民直接参与监督、供给后民主评估, 才能有效实现农村公共品的自愿供给。这在很大程度也可以给大众另一条道路，当政府和市场在公共品供给中不足时，可以让农民从需要者同时也转化成供给者。

    四、农村公共品供给不足产生的成因

    （一）我国传统的城乡二元经济结构建国以来，我国实行的是非均衡的工农业发展模式，政府将城市的发展列为首位，农村为城市的发展做出了较大的牺牲，从而造成我国城市和农村公共物品处于失衡的状态。在现行的公共物品供给体制下，政府把大量的公共资源投入到城市中，对农村的投入较少，且大部分的农村公共物品供给成本由农村基层组织和农民承担。非均衡的发展战略不仅使农民承担了本应由政府承担的农村公共物品成本，也使农村剩余资源转移到城市，如工农产品价格的“剪刀差”，农地转为非农地。这些都使城乡收入差距进一步拉大，农民收入降低，农村公共物品的供给更加困难。

（二）我国现有农村公共物品供给主体责任不够明确一般情况下，全国性的公共物品应该由中央政府来提供，区域性的公共物品则由地区地方政府来提供，社区性的公共物品则由社区提供。然而在我国现阶段中央政府与地方政府对农村公共物品供给的责任划分不够明确。中央政府一方面将农村公共物品供给权层层下移，另一方面又将财政的控制权层层上收，使得本应该由上级政府供给的公共物品却被强制地转移为由下级政府供给。农村基层政府财力严重短缺，却要承担起诸如义务教育、计划生育、优抚等大多数本应该由上级政府承担的公共物品供给。

与此同时单中心供给体制无法满足农民对公共产品的多样性需求。目前，我国农村公共产品实行的是以基层政府为主导的单中心供给体制。私人投资由于受政府政策和产权界定的影响，仍然难以大规模进入农村公共产品供给领域，政府仍是单一的供给主体。现阶段由于我国政府财力的有限，公共财政并未覆盖广大农村地区，政府还不具有“按需供给”公共产品的能力。因此这种单中心的供给体制容易导致农村公共产品供给的总量不足和结构失衡，加重农民的负担。这与新农村建设要求农村公共产品供给总量丰富、结构合理的要求相悖，成为影响新农村建设的绊脚石。我国现行的农村公共产品供给体制是在人民公社时期的制度框架的基础上建立和发展起来的。在人民公社时期，政府作为惟一的供给主体，在农村公共产品的供给中担当了号召者、组织者的角色。在当时财政收入有限的条件下，制度内公共产品供给严重不足，转而主要依靠制度外供给，实际中采用的则是以劳动代替资本的方法，由政府以行政命令的方式动员并组织劳动力承担水利建设、道路修建等劳动密集型公共项目。人民公社解体后，乡镇政府取代了人民公社成为农村基层政权，并承担起本辖区公共产品供给的职责，但制度外筹资体制仍然保留了下来。按照我国宪法的相关规定，乡级政权的职责范围几乎涵盖了农村社会生活的各个方面，与其庞大的职责相比，基层政府的财力却十分有限，许多县乡财政基本上是“吃饭财政”，根本无力承担农村公共产品供给的责任。在此背景下，县乡政府只能采取集资和摊派，甚至乱收费的形式来筹集公共产品建设资金，用以弥补公共产品筹资能力的不足，将部分公共产品的供给成本直接转嫁到广大农民的头上。然而，伴随着农村税费改革的深化，基层政府向农民集资、摊派和负债筹资等手段受到极大的限制，以前可行的农村公共产品供给筹资渠道也越来越窄。除此之外，政府部门的“经济人”特性决定了由其主导的农村公共产品供给并不总是最有效率的。综上所述，单中心的供给体制已经到了非改不可的境地，以政府为中心的多元化供给体制逐步走上了历史的舞台。

   （三）我国现有农村公共物品供给体制存在缺陷。首先，由于我国政府是公共物品供给的主体，使得农村公共物品供给所需的资金主要来自政府财政。一般来说，农业农村的投资收益低，以盈利为目的的市场主体不愿进行投资，因而，对外融资较少。这种投资与融资机制的单一，直接影响了农村公共物品的供给；其次，我国实行的是由中央到地方的多级供给体制，这使得县乡一级的政府负担过重，基层财政困难，缺乏农村公共物品供给能力；最后，我国农村公共物品的供给长期以来都是由上级部门的行政指令来决定的，而不是由农民决定的。这样农村公共物品的供给有时候不是完全按照农村的需要以及农民的需要来提供的，因而导致农村公共物品供给决策缺乏科学性，造成农村公共物品资源的浪费，农村公共物品资源得不到有效的配置，发挥不了应有的作用。

   （四）现阶段对农村公共资源的使用监管不足由于政府自身封闭的自我运行机制，使得其缺乏外界有效的监督，尤其是缺乏广大受益群众的有效监督。政府在运行决策过程中，往往只从自身利益的最大化角度出发对公共资源进行投入、使用和安排。而在现行政府内部监督中，由于监督成本过高和监督手段的缺乏，政府内的监督往往也不十分有效。因此，就造成农村公共物品供给上的资源浪费和行政腐败问题严重，从而导致了农村公共物品供给效率的低下。

   （五）监督约束机制不完善致使农村公共产品供给成本偏高。我国乡镇财政资源使用效率长期以来受到社会各界的广泛质疑，其中最主要的问题是乡镇财政支持的公共物品供给透明度低，公共资源的使用缺少必要的监督，腐败现象严重，致使公共物品供给成本明显偏高。我国的公共财政有预算内资金与预算外资金之分，预算内资金的使用有各级审计部门和人大的监督，但预算外资金的使用却得不到充分的监督，尤其是农村的提留统筹、集资摊派是典型的预算外资金，监督不足的特征更为明显。主要有以下两个方面的原因：一是预算外资金大部分分散在各行政事业单位，各单位作为被监督者对本单位的预算外资金的收支掌握完全信息，而审计和农村居民负担管理部门作为监督者对各单位的预算外资金的收支只掌握非常有限的信息，这样监督者和被监督者信息不对称，增加监督努力的成本很高，在监督努力程度不高的情况下就达到了边际成本等于边际收益的均衡点。

二是预算外资金的收支不向同级人民代表大会和村民报告，缺乏社会监督。而且社会成员监督预算外资金的激励不足。没有激励的监督，必定是低效率的监督。监督不足的结果是公共资源使用效率低下。具体表现在：首先政府对农村公共产品资金的筹措、管理、使用缺乏规范的监督，没有实行专门统一的管理，造成了公共资源的管理混乱。其次政府提供农村公共产品的中间环节较多，公共资金被一层一层过滤，公共产品被层层加价。再次在生产和提供农村公共产品过程中，地区之间、部门之间竞相攀比，导致农村公共资源和公共产品供给效率的低下和增长无序，增加了对农村公共资源的筹集需求，提高了农村公共产品的供给成本。另外，村级财务状况混乱，缺乏对村干部的监督约束机制，造成农村公共资源的巨大浪费，导致公共产品供给成本的上升，主要表现为：首先村级会计人员素质低下，大多数村子没有建立完整的会计帐簿，有的村子甚至一人身兼会计和出纳两职，严重违反财经制度。其次会计记帐没有严格执行财经法规，白条入帐比较普遍。再次公共资金的使用上缺乏科学性，滥用、挪用现象严重。最后村级政务公开制度形同虚设，公共资金管理透明度不高，暗箱操作严重，农民很难知道本村财务状况。

   五、 完善农村公共产品供给对策建议

   （一）改革户籍制度，改变收入分配的城市偏好

改革僵化的户籍制度是改变收入分配的城市偏向、还农村公共品供给的受益原则、公平原则和最优原则的重要前提。我国长期以来实行的户籍制度剥夺了公民自由迁徙的权利，从而人为扭曲了社会和经济的发展。改革户籍制度,消除对二元化的人为强化，降低迁徙成本，将带来以下变化：第一，将打破对农业收益进行过度剥夺的制度保障。农民不再被户籍制度固定在土地上，若“剪刀差”继续存在，农业比较收益较其他行业仍过低，农民就可以放弃农业，转而选择其他产业。大量农民的退出将启动市场的调节机制，从而调整工农产品比价, 彻底消灭“剪刀差”。第二，将促进农业和其他产业的健康发展。已经过工业化国家发展历程检验的配第克拉克定理指出，在工业化过程中，随着经济的发展劳动力必将从比较利益较低的农业向工业进而向服务业转移，工业化与城市化是相伴而行的。而我国的户籍制度却在几十年的工业化过程中将巨大的农村人口牢牢地固定在土地上，使得农业劳动力严重过剩,农业生产效率低下,粮食商品化程度仅30%, 农民收入过少，农民对公共品的支付意愿和支付能力过低；同时，人为地将大多数人口固定在比较利益较低的产业降低了整个社会的总体收益, 严重阻碍了农业和其他产业的发展及全社会福利水平的提高。而改革户籍制度将排除这一人为障碍, 有利于各产业尤其是农业的健康发展。第三, 将消除各种身份歧视现象。户籍制度造就的与生俱来的身份差别为进城、就业、公共品供给等方面歧视性政策的制定提供了必要的依据，户籍制度的改革将逐步消除公民的身份烙印，使所有的公民享有平等的权利。第四，将重建需求对公共品供给的约束，降低公共品供给的成本,消除公共品支付与消费的区域非对称现象。户籍制度的改革将还公民以自由迁徙的权利，从而使蒂伯特模型发挥作用，“以足投票”将使公共品的提供者更多地考虑需求意愿，使不同偏好的消费者找到最符合个人需要的社区，同时“以足投票”在客观上也促进了地方政府之间的竞争,使其不断提高效率,降低公共品的供给成本。此外,自由迁徙的权利还可以使劳动者及其家庭的工作区域和生活区域统一，从而消除税收贡献与公共品消费在地域上的非对称现象。

(二)完善现行财政税收政策

1.完善税收体系

税收体系的完善可为分税提供可分的税种和足够的财力,对于基层政府而言可以使其拥有稳定的财源,对于上级政府而言则可使其兼具满足本级支出和对下级进行转移支付的能力,所以,完善税收体系是完善分税制和健全转移支付的基础。完善税收体系包括税收立法权的适当分权和税种的完善两个方面。当前我国的税收立法权高度集中于中央,地方除屠宰税、筵席税、牧业税等或可有可无、或名存实亡、或适用区域狭窄的税种的开征停征权及城市维护建设税等税种在中央规定的税率（税额)幅度范围内自行确定税率(税额)的权力外,几乎没有任何权力。在我国这样一个幅员辽阔、民族众多、自然条件迥异、社会经济状况多样、区域发展很不平衡的国家, 税收立法上的如此高度集权使得地方根据自身的税源和需要调整税收制度的可能性基本丧失殆尽，同时由于现行地方税体系税种残缺、 收入有限,使得地方的税收收入根本无法满足需要, 妨碍了农村公共品的正常提供, 也造成了收费四起的局面。所以,适当下放税收立法权,使地方拥有部分地方税种的开征停征权、部分地方税税目和税率的调整权，对缓解地方政府尤其是基层政府的财政困难，杜绝税外乱收费,保证农村公共品充足和适当的提供意义重大。税种的完善应与对“准税收”性质的收费的清理相结合,可以从以下几方面入手: ( 1)改革消费税和个人所得税。调整消费税应税消费品的范围,在将香皂、汽车轮胎等生活必需品和生产资料剔除的同时,将部分保健品、“极品”消费品、高尔夫球、桑拿浴等较奢侈的消费品和消费性服务纳入课税范围。促进个人所得税向综合课征方面转移，以堵塞分类课征的制度漏洞。( 2)开征社会保险税、教育税、环境保护税等税种，将现存的相关收费纳入其中，规范对相应领域的调节, 同时可以取得适当的财政收入。( 3)优化其他地方税。改革城市维护建设税、房产税、土地税、车船使用税等税种，使其课税范围、计税依据、课税方法、税率、税收优惠等与当今的经济社会状况相适应。( 4)改革农业税。”，农业税的改革应遵循减轻负担原则，不应过份关注基层政府的“自求平衡“，在确立规范税收的同时，取消相关收费及义务工等。

    2.规范各级政府事权和财权的划分，深化分税制改革

我国目前对各级政府的事权划分也有相关规定，但行政色彩和非规范性较强。一方面分权标准不够科学，部分事权的划分不够明确，另一方面，分权的法律约束软化，事权和财权的划分只是行政规定，并未上升到法律的高度，为了缓解财政压力，中央政府经常对事权和财权的划分进行变动，或者出台“我请客,你出钱”的政策，使得地方财政疲于应付，捉襟见肘。因此，我国应借鉴西方国家的经验, 根据明确性、 效率性等原则在各级政府之间适当划分各自的事权范围，并以法律的形式加以固定，对于受益范围不同的公共品，应由相应级别的政府提供；同时，在适当划分事权和完善税收体系的基础上，遵照财权与事权基本对称的原则,继续深化分税制改革,规范省级以下政府的收入来源，使基层政府拥有稳定的财源。

3.健全转移支付政策

首先，通过税收体系的完善，中央及省级政府可获得更多的税收收入，从而应从总体上加大对下级政府的转移支付力度。其次，应制定合理的转移支付方法, 改变简单而粗放的基数法，转而实行科学的因素法，应以各级政府事权和财权的规范划分为基础，将区域发展不平衡和产业比较利益不均衡考虑在内,使得转移支付真正发挥弥合财政缺口、解决外部性问题和在全国范围内保证基本公共品供给的均等化等作用，使得农村公共品的供给得到应得的转移支付。

4.完善税式支出政策

完善税式支出政策，首先应将税收优惠由重发达地区转向重欠发达地区，改善欠发达地区投资和发展的税收环境，促进欠发达地区农业和非农产业的发展，增加欠发达地区的财源，增强欠发达地区提供农村公共品的能力；其次，将税收优惠由重工业转向工农业并重，在增加对农业本身的优惠的同时，加大对涉农产业如农业生产资料生产、农产品深加工等的优惠力度，以促进农业的发展，提高基层政府的自身收入，使得农村公共品的提供步入良性循环。

（三）加强政府主导作用， 提高政府供给效益

第一，加大政府投入，促进公共产品与服务均等化。农村自古以来遭受黄宗羲所言 “积累莫返之害”，经济社会发展远远落后于城市，农业发展要完成现代转型必然要求得到政府及其他产业的大力支持。因此，在社会主义新农村建设过程中，政府必须发挥主导作用，以政府预算为基础，通过多种渠道加大对农村公共产品投入，具体而言：第一，要增加农业生产基础设施与服务的供给， 保证农业稳定发展。总体来看，近年来政府对农业生产性公共产品投入有所增加， 但从目前情况来看，还不能满足农村快速发展的需要，特别是欠发达农村地区本身底子薄、基础差，因此更需要政府加大公共产品投入力度，为农业水利工程、交通运输、通讯设施、农业科技服务等方面创造更有利的条件；

第二，要增加农村生活性公共产品投入，提高农民生活质量。要针对各地农村具体情况， 围绕农民急需的公共需要，比如公共照明、村内道路、社区医疗服务等方面加大投入力度，改善农民生活状况；第三，要增加农村社区教育文化类公共产品投入力度，丰富农村居民精神生活。农村教育资源不足依然是制约农村发展的重要问题，因此要进一步加大农村教育资源投入，扩大人力资本投资，大力兴建学校、公共图书馆、公共健身场所等公共产品，提高农村人口素质，改变农村落后面貌。

第三，完善政府决策机制，提高供给效益。要改变政府在农村公共产品供给中的越位与错位现象，必须完善政府决策机制，转变政府官员政绩观，确实履行好政府社会管理与公共服务职能，为农村经济社会发展创造一个有利的环境。第一，要形成“自上而下”与“自下而上”相结合的决策方式。“自上而下”的供给决策方式会与农民实际需求产生严重脱节，因此政府应该深入基层农民群众生产生活中，认真调研农民需求情况，以此来作为决策的根本依据，为农民群众提供优质的公共产品和服务；第二，在决策过程中要完善农民公共产品需求的有效表达机制。从根本上来说，要完善村民自治制度，加强农村民主建设，提高农民参与公共事务的积极性和主动性，维护广大农民群众在公共需要表达方面的权利，从而实现农村公共产品供给决策的科学化与民主化；第三，加强决策监督。要提高农村公共产品供给效益，必须加强基层民主监督，充分发挥社会监督作用，减少政府决策失误，增加公共资源的综合效益。

（四）引导市场增加投入，促进企业与社会共同发展

 1、制定激励政策，引导企业进入农村公共产品投资领域。如果完全由市场机制进行调节，企业很难产生公共产品投资动机，因此政府应该制定相应优惠政策，引导有条件的企业进入到农村公共产品投资领域。具体而言：第一，在农业产业结构调整优化过程中，可以出台相应产业支持政策，引导相关企业在发展主要产业的同时，采取 BT、BOT等模式对准公共产品进行投资；第二，采取政府购买形式，鼓励专业性强的企业进行农村公共产品的市场化供给，最大限度地发挥市场在资源配置中的高效作用； 第三， 国有企业在国民经济中居于主导地位， 有责任为国家经济社会发展承担责任。此外，国有企业及其负责人在党的领导下，具有公共投资的内在激励， 因而在基础设施等社会公共产品供给不足的情况下，国有企业可以增加公共产品供给。

2、加强企业社会责任，提高企业参与公益事业的积极性。企业既是经济组织， 也是重要的道德主体，因此企业不能把追求“利润最大化”作为唯一目标， 还应该主动承担社会责任，积极参与社会公共事务。当前，要加强我国企业社会责任，主要应做到：第一，在现行法律中加强完善关于企业社会责任的规定， 通过法律手段来明确企业社会责任；第二，通过社会本身的道德选择来激励企业树立社会责任感。社会倾向于选择具有社会责任感的企业及其产品，使得企业社会责任与自身利益密切联系，从而自觉承担社会责任；第三，要把企业社会责任落实到企业实际行动中，最明显的便是企业投入公益事业，通过对公共产品领域的非营利性投入来回馈社会，从而达到协调利益关系，树立良好企业形象的目的。

（五）鼓励自主供给，促进多元供给模式发展。

 自实行村民自治制度以来， 农民在公共领域中自我服务的能力得到了锻炼提高，从目前情况来看，农村社会分层和利益分化趋势增强，农民的公共需要也更加复杂多样，因此必须调动农民自主供给公共产品的积极性，才能满足农民多方面需要。第一，要支持农村自主组织发展，为自我服务创造基础。要大力支持农村老年协会、护青队、专业合作社等自主组织发展，众多自主组织与村委会协调配合，将会使村内公共产品与服务供给得到很大改观；第二，要完善自主组织的内部管理，逐步提高自我服务能力。自主组织管理较为随意松散，在公共事务中缺乏专业性，因此，应加强自我教育，提高自我管理与自我服务水平，在公共产品供给中弥补政府与市场不足之处，尽量满足自身发展需要。尊重农民自主意愿，完善民主决策机制为提高农村公共物品的供给效率，应完善农村公共物品的公共决策机制，农村公共物品的决策应当建立在农民自身积极参与的基础之上，必须尊重农民的话语权，使农民的需求得到充分的表达。应根据对农民满意度的实证调查，把握农民的真实偏好，采取“自下而上”的公共政策决策方式。无论是对于政府投资还是由农民投资公共品，完善农村公共物品供给的公共决策机制，改革传统的农村公共产品“自上而下”的决策机制，实现农村公共物品供给决策程序由“自上而下”到“下—上—下”的转变，都是提高农村公共物品供给效率的前提。根据农民的需要决定农村公共物品的供给，应该从农民的自身需求出发，建立农村公共物品的需求表达机制，使一个乡或一个村范围内多数人的偏好意愿得以真实体现，实现农村公共物品的“按需供给”。要不断完善村民自治，发挥乡镇人民代表大会和村民代表大会的作用其中关键的一点是要进一步推进农村基层民主制度建设。具体来说，首先，，以保证农民话语权的实现。其次，为避免决策偏离农民真实需求，应减少和避免政绩工程与形象工程，要在干部中落实正确的政绩观，并逐步完善干部政绩考核评价机制。此外，要加大户籍制度改革力度，赋予农民投票权，也是决策度改革与创新的一项重要内容。先进制度建设必须是制度先进性、操做方法可行性、实施效果优良性的有机统一。要在坚持自愿、民主、有实效的前提下，改革与完善农村综合管理制度，积极改进“一事一议”决策方式。

除此之外，政府还要加强对公共资源使用的监督与检查，在将公共资源的使用置于严格的社会监督之下的同时，还要加强部门内部的监督审计工作，杜绝农村公共物品供给上的腐败和浪费，增加农村公共财政资源使用的透明度，努力提高农村公共物品的供给效率。

   六、结语

改革开放以来，我国农民的公共产品需求日益复杂多样，政府在农村公共产品供给方面总量不足，供给结构不合理，效率不高，难以满足农村生产生活需要。另外，我国社会主义市场经济体制还不完善，市场机制发挥不够充分，企业经营理念还比较落后，投入公共事业的积极性不高。从政府与市场这两大主体来看， 在农村公共产品供给中都存在不同程度的困境。因此，要进一步加强政府主导作用，提高供给效益，采取适当措施引导企业参与农村公共产品供给， 鼓励农民自主供给，使农民不仅仅是需求方，更是供给者，公共品这样才能真正体现“供给”迎合“需求”发挥公共品的最大效率。所以在进一步强调政府和市场作用的同时，需要更进一步的鼓励农民集体自愿供给，形成多元供给模式， 才能满足农民对农村公共产品的多样化需求，“三农问题”也能进一步的解决，农村发展走的更快更远。