卓干村—保超云

乡村精英行为选择对基层治理的影响

                                 ——基于禄村的调查

乡村精英一方面给乡村带来了活力，从外界引入了新的思维模式、发展经验及技术和管理，为“内卷化”的乡村提供了解决的方案。在后税费时代，“去组织化”后，乡村组织异化，失去了维持自身运转的财源基础，变成一个寄生于国家或乡村个体或某些群体的“公司化”组织，也逐渐失去了乡村基层组织原有的至高无上的权威。国家、政府通过外力改造传统农业，存在交易成本过高，老百姓不相信组织中的“那帮人”，陷入了“无人做事”的境地，乡村精英在此时承担起了国家改造传统农业的重担，代价就是“强人、能人、富人”治理乡村。按照理性人的假设，投资总是需要回报的，精英在为乡村做事的同时也从中增加了个人的利益砝码，由于信息的垄断，造成精英与民众信息的不对称，从而产生了有信息的人对没有的利益的占有和“掠夺”，本文称为“精英俘获”。那么精英是如何通过信息的不对称来实现自己的利益的呢？笔者从土地纠纷案件中精英的行为给大家分解，他是如何通过现代化的法律在无讼社会的熟人社区实现对集体财产的“合法霸占”，期望能从其中获得启发，如何规避乡村精英行为选择对基层治理造成的负面影响。

一、事情发展的逻辑

1、张炳福和王金荣（七组小组长）签订集体承包合同，租地种草养牛。面积35亩，承包期10年，2003年某日（早于2003年5月15日）为订立合同日。（订立合同事实：原始合同丢失。）

 

2、养牛项目得到镇政府吴利华副镇长的支持，在项目实施中，吴利华副镇长被调走，此项目中断（政府领导对投资者造成的损失：制度成本）。张炳福与王金荣商议补订合同（下附合同内容）。

甲方：北厂七组（签字代表：王金荣）

乙方：北厂六组张炳福

经商议，甲方在北厂西河边，有一块河沙田、地，由乙方双方商议如下：

（1）此片土地面积为东至七组分给各社员的承包田；西至西河河边；南至小北厂和北厂六组的分届地，共计约25亩，河沙地约为10亩。

（2）承包期限为10年，承包价为每五年付一次款为12350.00元，至2008年5月30日付第二次款（金额合同中未写明）。承包期满后，如乙方需要继续承包，乙方有优先权继续承包。

（3）河边现在无法耕种的河沙地，由乙方自己改种，甲方在前五年不收取承包款，到后五年又就是2008年5月30日起，开始收承包款。

（4）甲乙双方在合同期内不得更改合同，如有特殊情况需要修改的的，应负责损失。

（5）此合同一式两份，甲乙双方各持一份。

甲方：北厂七组王金荣

乙方：北厂六组张炳福

2003年5月15日       （加盖大北厂村委会公章）

 

3、2013年5月份，北厂七组要求收回租给张炳福的35亩河沙地。理由是：张炳福于2003年5月15日承包北厂七组集体西河边沙地约35亩，种植皇竹草发展养殖业，承包期为10年。根据书面合同，承包期已满，北厂七组多次召开村民户长会议讨论，要求收回集体管理使用。但双方就以下事由存在着巨大分歧：

（1）承包人张炳福认为合同期未满，理由是前五年（2003年5月至2008年5月）从小组村民（王希仁、王金荣、王树芳、王朝华、王希芝）处承包，不能算在承包合同10年期内。此理由得到时任北厂七组组长的王金荣认可，双方签订合同。承认“河边现在无法耕种的河沙地，由乙方自己改种，甲方在前五年不收取承包款，到后五年也就是从2008年5月30日起，开始收承包款”。

（2）村民认为此合同无效，“从2008年5月30日起，开始收承包款”的合同是张炳福和王金荣私下订立，村民并不知晓此事。

（3）在2003年5月15日承包北厂七组集体西河边沙地后，张炳福转包给浙江人颜安芬管理使用。原因是张炳福转包给浙江人颜安芬每年承包金为6500元，已产生经济效益。但张炳福认为合同已经承认2008年5月30日前不收取承包款。他转包的理由是按当时镇领导吴利华提出的“以草来养畜，扩大经营”的思路，政府资金扶持，农户来种草养牛，但由于吴被调走，资金没有到位，经济效益不好，故此转包给才颜安芬。

（4）颜安芬改变了经济用途：在上面建建筑物，发展林果经济（核桃、琵琶），现在部分产生经济效益，地上附着物的补偿问题争议还比较大（张炳福说：“收回土地没事，但栽的果木要补偿给我”）

（5）合同问题上面的补偿责任谁来承担，追究老队长的责任，纪委来查要求归还，老队长吃药死亡，责任谁来承担。“新官不理旧账”，党委政府、队长、村民都好无奈。

 

4、就以上的争执双方在村委会进行了第一次调解，调解协议如下：

调解协议

时间：2013年6月24日下午2:00，地点：北厂村委会会议室.

参加人员：饶定国（村主任）、李华（调解员），当事人张炳福及北厂七组村民代表、党员。

调解内容：张炳福承包北厂七组集体沙地合同纠纷。

（1）张炳福于2003年5月15日承包北厂七组集体河沙地约35亩，承包期限为10年。

（2）根据合同书面承包年限已满，集体要求收回集体管理权。

（3）承包人张炳福认为承包合同期限未满，理由是前五年，即2003年5月至2008年5月是从小组村民（王希仁、王金荣、王树芳、王朝华、王希芝）承包，不能标在承包合同10年期限内。

（4）经村委会调解未达成协议。

（5）参加人签字：宦祥斌、施华、李绍萍、张云华

甲方：李增仙、王国华、李翠萍、宦祯学、王金荣、李增义

乙方：张炳福

此协议一式三份，村委会及双方各执一份。

2013年6月24日     （加盖大北厂村委会公章）

 

5、因第一次调解双方未达成协议，双方于2013年7月24进行了第二次调解，调解协议如下：

调解记录

时间：2013年7月24日，地点：北厂村委会会议室

参加人员：金山镇政府干部朱明、张建宏；村委会饶定国、李华；北厂七组村民小组长及村民代表；当事人张炳福。

调解内容：张炳福承包北厂七组集体沙地合同纠纷

（1）张炳福与2003年5月15日承包北厂七组集体河沙地（田）约35亩，种植皇竹草发展养殖业，承包年限10年。

1、根据书面承包合同年限，承包合同年限已满，北厂七组多次召开村民户长会议讨论，要求收回集体管理使用。

（2）根据北厂七组村民意见和承包人张炳福的承包地面积实际情况（基于1、2两条），镇领导朱明（镇司法所领导）建议：北厂七组村民代表与张商议解决；承包人张炳福的承包合同终止，由北厂七组集体与浙江人颜安芬协商承包事宜。（注：张炳福于2003年5月15日承包集体河沙地后，转包给浙江人颜安芬经营使用。）

（3）张炳福与北厂七组集体双方商定，承包人张炳福同意终止于北厂七组承包河沙地，并定于2013年7月27日双方共同到承包地与颜安芬协商解决此事。

（4）此调解事宜是依据2003年5月15日北厂七组与张炳福签订的承包合同的复印件为准。

（5）参加人员签字：朱明、张建宏、饶定国、李华、张炳福、宦祥斌、李翠萍、王国华、王金荣、王朝会、周建梅、王金勇

2013年7月24日（加盖大北厂村委会公章）

 

6、最后调解结果：

（1）张炳福与北厂七组、颜安芬终止合同，由北厂七组一次性补偿张炳福50000元（资金来源于河道治理专项资金占有北厂七组土地补偿费）。

（2）北厂七组与浙江人颜安芬订立合同，面积：35亩河沙地、田；租金：第一年12000元，第二年12000元+12000元*20%，第三年12000元+12000元*30%，第四年12000元+12000元*40%，第五年12000元+12000元*50%；租期：5年，5年后再续，颜安芬有优先承包权。

 

二、案例分析

整个案例的逻辑变化是“政府官员流动，项目终止——导致地方精英利益受损——修改合同，转嫁风险——合同到期产生纠纷——处理以修改过的合同复印件为调解依据——多次调解，合同终止，精英获利，政府专项资金买单”。

如此看来问题的根源似乎可以从“政府官员晋升，项目终止”开始作为切入点。核心问题是如何保持官员的晋升与政策的连续性？

（一）官员的流动与政策的连续性（官员一走，政策搁置：新官不理旧账。）

官员流动的“目的是为了防止官员由于在一个地方任期过久而导致官员受到地方的利益集团过大的影响，甚至于与地方的利益集团勾结，公权私用，谋取小集体乃至个人利益，损害公共利益”（王大鹏：让官员流动起来，南风窗，2006.6（下））是一种防止官员腐败，保护人民和官员的一种制度设计，一来可以为官员增加升迁的机会，二来防止官商勾结损害人民的利益，然而这种制度也带来了许多弊端：新官不理旧账（事），反正都是狼老百姓是喜欢肥狼还是饿狼等。一个领导一个思路——张领导上任抓畜牧，王领导上任修公路，李领导上任种果树，赵领导上任建水库。你说谁对谁错？我看都有一定道理，但哪个工程能唾手可得呀？往往是没等大功告成，领导就调走了。后任对扔下的项目不感兴趣，又另起炉灶，一茬接一茬，“半截子工程”就是这么多起来的。就在这样的背景下，镇领导吴利华提出的“以草来养畜，扩大经营”的思路，政府资金扶持，农户来种草养牛，由于吴被调走，项目中断资金没有到位，导致张炳福由于资金不足项目无法实施下去。为什么一个人的行为会成为着一连串的纠纷的源头呢？这种行为会造成什么样的后果？如何规避这种行为？

从表面来看是吴不负责，他走了没有交代，然而根据规定会对吴进行离任审计，吴经手的项目会在离任审计报告中载明，那么很明显了就是他的后任不愿意买账。上升到政策层面是否可以理解为政策的不连续性，因为政府行使权力最主要、最直接的方式就是制定公共政策。（“所谓公共政策的连续性是指公共政策的影响力在时间上具有延续性。”官员一走，政策搁置，新官不理旧账（事），严重影响了政府公信力。

那么政策的不连续性又是因为什么原因呢？

从客观上来看，“旧账”存在解决难度系数大，涉及的利益关系复杂，需要花太多的精力和时间去处理；从主观来看，“新官不理旧账（事）”已经成为官场不成文的规定。总之，这是观念的问题更是制度的问题。

（1）政治资本：官员任期有限，要做出政绩积累政治资本。

对于一个没有财权的而又希望升迁的乡镇干部来说，他更愿意做的是标新立异，从上级部门要更多的钱来把自己的项目搞好，没有动力区接续前任的项目，因为接续前任的项目等于为前任“扛活”——项目成功了，那是前任立项的功劳；项目失败了，那是后任蛮干的责任。

作为理性的乡镇干部都会处于政绩和风险的角度考虑不理旧账，因为任期是有限的，没有政治资本就升不了职，为前任买单对自己只有风险没有收益。说到底就是没有官员对旧事（账）的处理与官员升迁的激励机制，然而旧事的处理却关乎到政策的稳定性，政策的稳定性又影响到政府的形象和公信力，进而影响政权的合法性。

（2）利益驱动：官员以对“上”负责，脱离对人民负责。

汪洋副总理任广东省委书记曾批评某些干部：“两年不提拔，心里有想法；三年不挪动，就想去‘活动’。”怎么“活动”？无非就是请客送礼，行贿买官。退一步说，就算不能再提拔，争取横向调动，换个更“实惠”的地方或更重要的职位，也需要加紧“活动”。为什么官员总是盯着上级，往上看呢，因为官帽在上，人事权掌握在上级手里。财权上移——“乡财县管”，乡镇没有独立的财权。作为乡镇干部就为争取这两权使出浑身解数，再加之自己的升迁与老百姓无关，自然把精力都放在对上的联络上，跑官要官，要钱要项目。

（3）决策失误：短视功利，形象工程GDP。

如：重庆市万州区炸掉的三峡明珠观光塔，从2004年3月开工建设到2005年4月停工，已经花掉地方财政一千多万元。前任领导调离后，后任领导测算，这个项目建成至少还要投入两千万元，而此时财政已无力承担，继续投入会越陷越深，建成后也得不偿失，于是决定拆除。前任为了形象工程给后任留下了“老大难”问题，可以说是前任决策失误给造成的。可如果不改变大环境存在的政绩观，官员一走，政策搁置，“新官不理旧账”的事情将会越来越多。国务院出台了处理烂尾楼等办法或许能够对历史进行清算，但要彻底解决还得把官员的考核机制纳入进来，加大离任审计力度，做到公开透明，充分发挥人民监督的作用，实现公共政策的稳定、连续。

 

（二）为转嫁风险，订立合同（质疑：调解依据：修改过的合同复印件）。

1、私下修改合同：精英对法律的玩弄。

精英为防止自己的利益受损，把损失转嫁给了村集体（方式：私下修改合同）

（1）传统的农村是靠礼俗来治理的无讼社会，更多的是靠道德（礼）的力量来制约和规范人们的行为，而现代国家是以其强制力作为后盾实行的是礼俗和法制双轨（礼俗对应人民调解制度，法制对应着的司法制度）的管理模式，存在着合法而不合理的事情，法讲究的是事实根据，是否是法律契约规定的权利和义务，“法不禁止即可行”，然而对于法的了解普通的百姓对其是不充分的，再加之法律的变更与司法解释的条文一般人根本就不可能，也没有能力对其进行钻研，对法了解最深的或许还是地方精英，由于存在着信息上的不对称，在乡村引入法律来确立某些事实时，可能存在精英玩弄法律，法律还要保护他的情况，造成了“乡间认为坏的行为却正是合法的行为，于是司法处在乡下人的眼光中成了包庇作恶的机构了”。

为什么会出现精英认为自己按法维权，而乡亲们认为这是“坏的行为”原因何在？乡村精英不受礼的制约。

“礼是社会公认合式的行为规范”，它是靠传统来维持的，而传统是人们为了生产、生活的需要，必须采取合作方式积累下来的经验，它产生作用的前提是人们必须采取合作的方式。可随着商品经济的发展，购买服务和向外获取生产、生活资料的方式打破了这种合作制，尤其是精英可以不通过传统因素成长壮大，即现代精英的财富、地位积累可以采取外向型的方式在村庄发挥作用，而本身的成长与乡村并不发生大的联系，也就是说他的发展不靠乡村，他早早的就离开母体，也为接受母体的教育，对母体的感情也并不是很深。再加之他接受的外界的竞争思想来与熟人社会的乡亲们进行利益交换，在乡亲们看来是不道德的行为，而在他看来，他是靠自己的智慧获得财富，是受外界法律保护的，他没有母体所生出来的传统士绅的责任感，也不会对运用自己的能力玩弄法律的行为而对社区产生道德上的负罪感。

最根本的原因是乡亲们运用的“乡里乡亲”的逻辑于精英进行某种物质交换，而精英所运用的却是外界“经济人”的逻辑与村民进行博弈，本质的问题是现代元素如何在传统中扎根，传统社区中的社员如何运用现代的视角来看待和改造传统。最关键的问题：一是要避免“劣民”驱逐“良民”；二是培养乡村精英的社区责任，做到合法与合理的统一。

2、精英与被承包方代表村庄利益共沾的嫌疑

为什么张能在自己利益受损后把损失转嫁给村集体（村小组）？前文所述张是精英弄法，运用“经济人”的逻辑在与乡村打交道。当然也不排除村民怀疑的张炳福给王金荣好处，两人私下修改了合同。如果这种怀疑是事实，那么为什么张炳福与王金荣能私下订立合同呢？原因是这块地是集体土地，王金荣是小组法人代表，能够与张签订合同。王、张修订的合同中写道：“河边现在无法耕种的河沙地，由乙方自己改种，甲方在前五年不收取承包款，到后五年也就是从2008年5月30日起，开始收承包款”。若张没有把土地转包给浙江人颜安芬或许这个嫌疑可以解除，后面的纠纷到此也可以了结，然而事实是“在2003年5月15日承包北厂七组集体西河边沙地后，张炳福转包给浙江人颜安芬管理使用。原因是张炳福转包给浙江人颜安芬每年承包金为6500元，已产生经济效益”。村民认为此合同无效，“从2008年5月30日起，开始收承包款”的合同是张炳福和王金荣私下订立，村民并不知晓此事。表面上是由于合同的不规范化引起纠纷，经过分析却发现是精英的合谋，占有信息的一方与拥有财产管理权的另一发对集体财产进行的合法侵占行为。

（三）改变土地用途：收回成本>租金总收益

在2003年5月15日把35亩河沙地转包给了颜安芬，改变了经济用途，在上面建建筑物，发展林果经济（核桃、琵琶），现在部分产生经济效益，地上附着物的补偿问题争议还比较大，造成“收回成本>租金总收益”，即：收回成本=张的租金收入+地上附着物的价值=6500.00元/年*10年+地上附着物的价值=65000.00元+地上附着物的价值，然村集体在10年间获得的收入为张的租地支出12350.00元。这件事表面上与张关系大，但事实上张是第一承包人，在调解中张炳福说：“收回土地没事，但栽的果木要补偿给我”。这里存在的矛盾是订立合同时租金是固定的，以订立合同时的租金水平作为承包期的周期租金，租金很低。而对于地上附着物又没有规定，收回财产时，承包方要求对地上附着物进行补偿，村集体要么不愿意承担高额的补偿，要么承担不起，这样承包方成为了实质上的“地的主人”。也就是说若不与张的合同终止，张是名义上的“地的主人”，颜安芬是实质上的“地的主人”。

从理论上来讲土地合同到期，本来可以收回土地，但法律保护个人合法的私有财产，在《物权法》出台前或许村集体可以收回，但2007年《物权法》颁布后以前的方式就行不通。要收回就要补偿张炳福名义上的地上附着物（实际为颜安芬所有），村集体退还张的租金和利益张也不愿意，更何况这个三角关系，还涉及到颜安芬。

那么这样一个复杂的纠纷为什么最后选择调解的方式来处理。即：张炳福与北厂七组、颜安芬终止合同，由北厂七组一次性补偿张炳福50000元。原因是张炳福与北厂七组所立合同没有公证，再加之原件丢失，调解以张炳福与王金荣修改订立的合同复印件为主要依据，加之，合同内容有失公允；张炳福为了获得更多的收益转包给了颜安芬，从颜哪里获得了收益，按理应该支付10年租金，事实上张支付的租金为五年一次性付清，使用土地却是10年。若到法庭处理张或许无法获得50000元的补偿，故张偏向于调解。村集体由于村小组长的更换，若进行起诉，被告人涉及王金荣、张炳福、颜安芬，而村集体现任小组长处于个人利益安全考虑也偏向于调解，再者合同所订立内容较为不利于村集体，打官司成本高，风险大。颜安芬改变了土地用途，若严格按照法律规定处理，可能会被相关部门处罚和勒令整改，也占不到什么便宜，为求财而来，也偏向于调解。

最终纠纷的处理还得依靠人民调解来完成，那么似乎还忽略我国的司法不独立的事实，也就是行政权侵入司法权造成的不良影响。

（四）司法处理的博弈：原子化村民不是个体户的对手

A、承包方（私人）：会不惜代价的打赢官司

第一场官司：原告：北厂七组，被告：王金荣、张炳福、颜安芬。

若村小组提起诉讼，这就是一个连环案件，村小组（1）起诉王金荣以非公允的价格私下与张修订合同；（2）起诉张炳福到期不归还土地；（3）起诉颜安芬改变土地用途。

第二场官司：原告：张炳福，被告：颜安芬。

张炳福也因村小组的起诉对颜安芬改变土地用途提起诉讼。

这样一来，王金荣、张炳福、颜安芬就会形成一个利益同盟共同来对抗村小组，请最好的律师，找最利于自己的证据。我们知道村小组是个空壳，可能难以负担请律师、找证据的费用。

加之，地方司法容易受到人情关系的影响，一个精英联盟有钱有势，在找关系到招呼，利用外力干预司法的能力较强，再者法律弹性存在，这种干预容易出现利于被告的判决，还可能存在证据不足法院不受理的情况。

如果说精英联盟是个较铁杆的结盟，那么村小组就是个看似强大，实则松散的邦联，很容易被瓦解。精英联盟可以逐一对这个支持上诉的人进行收买，也可以就行威胁恐吓，达到自己的目的，正因为这地属于村组集体土地，最终有人动摇这个村组处于劣势。

接下来进一步分析村组的情况。

B、被承包方（集体）出现村民内部的分化：打官司的“钱”谁来买单，官司输了补偿又谁来出，最后村民都把矛头指向前任干部，现任干部又为了个人的“平安”不做处理，最后打官司集体输了，村民也赖账了。

司法处理对村民而言面临着三个困难：一是打官司的成本谁来出？二是打输了风险谁来负担？三是“逼死”老村长，责任谁来负？

为什会出现上述这种情况呢？根本的原因是乡村权力的失衡和不受制约。

现代国家用法律来治理乡村无疑是一种历史的进步，以法作为衡量乡村人们行为的尺度，然而法的实施最终还是要由人来进行，人运用国家赋予他执法的权力，在乡村他就代表着最高权威，这样一来他的权力就处于一个不受限制的状态，“绝对的权力等于绝对的腐败”，容易滋生国家机构设计者所不愿意看到的不良影响。传统的乡村由于皇权不下县，乡村是委托乡绅来进行治理的，由于没有国家权力的介入，他容易造成“劣绅淘汰良绅”的情况。若能把“乡绅”和国家的优势结合起来，形成一种权力的制约，是否有这样的可能？

首先似乎要回答：今天还有没有乡绅，严格意义上的乡绅或许已经不存在了，但我们有“乡贤”的存在。如果说乡绅是通过“读书——做官——告老还乡——形成乡绅”的途径，同样今天我们的乡贤中也不乏这样的群体存在。那么接下来的问题：乡贤如何回到乡村，形成一定具有影响力的组织（这个问题不在本文讨论范围内）？

（五）合同终止的代价：用国家专项资金“补偿”精英。

1、精英在这个案件中获利多少？

收入=土地转包租金收入+合同终止“补偿”=6500.00元/年*10年+50000.00元=115000.00元

支出=12350.00元

收益=收入-支出=115000.00元-12350.00元=102650.00元

2、如何把损失变成了收益？

（1）损失转嫁

当吴利华被调走后，张炳福通过与王金荣私下（没有村民代表和其他人参加的情况下）修改合同，使得张能够免除前五年的租金负担，以12350.00元的价格获得了35亩土地10年的经营权。较低的土地租金与市场价相比存在着有失公允，又免除5年的租金，把因吴利华职位流动造成的风险转移给了所在乡村的村小组（北厂七组）。

（2）开拓财路

在获得合同上的租金优势和租地年限“便宜”后，张炳福利用云南省委常委、昆明市市委书记仇和来滇大搞市政建设的机遇，把35亩地转包给了前来禄村租地育苗的浙江人颜安芬。对颜安芬而言，这地一来无调地麻烦，二来租金相对较低，三来现地，即日可开工育苗。就这样张炳福可以利用五年的租金租十年的地，把地一转包，就有了十年的收入65000.00元。

（3）依法取利

所有获利的方式都是通过法律的语言（形式)来实现的，“对簿公堂”需要的是证据，而这所有的证据似乎对张炳福有一种偏爱，他总能从法律中找到最有利的证据，村小组却在法律中找不到几条利于自己的条文。依法取礼，法律变成精英获取好处的工具。

3、为什么能用国家专项资金“补偿”？

通过打官司解决明显村小组占不到什么便宜，弄不好还要背上老村长吃药死亡的风险，故选择用调解的方式来解决。代价就是要补偿张炳福的“地上附着物”损失，村集体没钱，向村民拿钱不可能，找前任不现实，恰逢河道治理占到北厂七组的部分河沙地，得到国家专项资金的补偿，村集体割肉50000.00与张炳福解除合同。村集体牺牲国家专项资金补偿农户好处为代价粉碎了张炳福妄图成为地“实际的主人”的企图。

本案例虽然似乎已告一段落，但在笔者的调查中发现这样的案例比比皆是，尤其是林地流转中更为明显，本案例希望能够起到抛砖引玉的作用，让更多的学者前来研究。