龙马村—谷琳

行政村合并:山区行政村合并后的困境

                                             

         ——基于金寨县龙马村合并的调查

 

改革开放三十年以来，农村问题始终是中央政府关注的重中之重。社会主义新农村是经济、社会、坏境全面发展的农村，而全面建设小康社会的重点难点也在于农村，在建设进程中，农村面临的任务更为艰巨。我国农村数量多、分布散、规模小，造成农村单位空间内公共物品的效益低下，基础设施的建设成本也大大增加。与此同时，农村经济社会发展的不平衡性，以及各个村庄拥有资源量不同，造成强村与弱村之间也形成了较大差距。农村发展的滞后，严重制约着国民经济的发展，越来越成为农村经济社会发展的瓶颈。早在2004年中央1号文件就提出，“要积极稳妥地调整乡镇建制，有条件的地方可实施并村”。2005年中央十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的历史任务，指出要“搞好乡村建设规划，节约和集约使用土地”，新农村建设的提出为村庄合并创造了良好契机。2008年中央1号文件提出治理农村人居环境，搞好村庄治理，节约农村建设用地。同年10月12日党的十七届三中全会提出了新时期农村改革发展的总体思路，把建设社会主义新农村，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为新形式下的战略任务与根本要求。十七届三中全会以后，广大农村地区积极探索村庄合并，在浙江、山东、江苏等一些比较发达的地区广泛开展起来，诸如大村庄制，中心村建设，农村社区建设等，这些建设取得了显著成效的同时一些地区也慢慢凸显出了一些问题。

 自农村税费改革以来，安徽省逐步开展以合并村庄、精简人员为主要内容的改革，取得了显著效果，减少了村级干部职数，缩减了开支，基本达到了减轻农民负担的目的。但是随着合并村庄逐步完成，在经济较发达的东部地区和中西部人口较聚集的平原地区，行政村合并时显现效果显著方式可行，而在山区和丘陵地带尤其是经济欠发达的山区不宜进行合并。在山区丘陵，道路不便，行政村的合并反而造成了公共服务缺失，村子合而不融的困境。本文以安徽省金寨县龙马村村庄合并的过程及效果，通过个案分析的方式，对龙马村村庄合并进行了调查。从行政村合并后公共服务的缺失和村子合并村庄合而不融两个方面阐释了行政村合并在山区合并的困境，并试图进一步提出山区行政村合并过程中，不一刀切，如何促使山区行政村后行政效率提高，更好融合提出的对策建议。如何更好的开展村庄合并，不仅关系到新农村的建设的顺利进行，更关系着整个社会的发展与稳定，试图为山区村庄合并提供新的思路。

一、行政村合并的背景：大趋势下的被动合并

安徽省金寨县位于皖西边陲、大别山腹地，地处三省七县二区结合部。金寨县是安徽省面积最大、人口最多的贫困山区县和旅游资源大县，也是中国第二大将军县，是著名的革命老区，刘邓大军千里挺进大别山的指挥所。辖区内山岳纵横，道路曲折。2004年，为了响应安徽省行政村合并的号召和政策，金寨县积极推行行政村合并政策，乡镇由28个调整为26个（11个镇、15个乡）。燕子河镇位于金寨县的西南部，总面积达309.4平方公里，现有14个行政村，218个村民组，总人口33870人。2008年11月初，原张畈乡撤乡并镇，整体并入燕子河镇。而位于金寨县正南张畈乡，距县城97公里，总面积104平方公里，辖6个行政村，95个村民组，总人口8225人，正是大别山区的腹地，山岳层峦叠嶂，虽其东与燕子河镇接壤，南与天堂寨毗邻，西与水竹坪乡交界，北与青山镇相连，交通位置险要，但由于山路崎岖，道路难修，交通仍十分不便。原属张畈乡的龙冲村与马畈村，在2008年撤乡并归到燕子河镇后，在2009年由龙冲村、马畈村合并新龙马村，新龙马村位于燕子河镇西北部，距镇20公里，农业人口3174人，非农业户口220人，山场面积51000亩，共37.5平方公里，辖16个居民组，是全镇面积较大，农业人较多的村。

马畈村位于新龙马村下游位置，居民居住相对集中，地势较为平坦，而龙冲村位于新龙马村上游位置，主要是山地，居民点较为分散，面积相较马畈村较大，但多是山地，由于山路崎岖，海拔较高，路途难走。两村在2008年由金寨县政府统一规划，在自然村落不变的条件下，提议两村以固定式合并方法合并，以期望达到精简村干部，减少村务开支，减轻农民负担，整合资源，适应农村更好发展。两村之间经济实力相差不大，合并之后村庄面积规模扩大，人口增多。整个村庄形成“山岳夹一畈的形态”。

（一）村庄合并：谁是主导？

“在张畈乡政府撤除之后，张畈乡原先管辖的六个行政村归入燕子河镇，这样我们是三十二个村，一个街道，接下来并村以后呢，我们是十四个村，在原来的基础上，三十三个并村后变为是十四个。并村率达到了42%。这个并村工作难度相当的大。”燕子河镇人大常委会委员董主席在会议室讲述着村庄合并的历程，手上夹着一根烟，似乎这是一个很长的故事。“上面的（村合并）政策，上面没有安排，下面是不可能的”。

2008年金寨县政府响应安徽省政府意见，在县辖区内推行行政村合并，将张畈乡政府撤销，原属张畈乡的六个村庄都将归并燕子河镇的方案传达到六个行政村，并且龙冲村和马畈村即将合并成一个村子。由于《村民委员会组织法》第八条规定：村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。由此可见，行政村合并的前提是，“经村民会议讨论同意”后政府履行批准手续。所以，合并行政村必须事先经过村民会议讨论同意，这不仅是法律的要求，也是行政村多年的自治传统的要求。于是龙冲村和马畈村村民委员会便开始组织传达上级意见，选取各自村民小组的组长，党员，村民代表召开会议。

政策一传达，两个村的两委迅速组织干部，首先两个村党支部委员会分别提议，向党员同志传达了上级政府的意见。对龙冲村和马畈村合并的重大事务，先进行了党员学习，集体研究提出了初步意见和方案。然后、村两委商议。根据村党支部委员会的初步意见，组织村两委班子成员充分讨论。对于村名，采取何种合并方式，村民小组的划分，村委会大楼选址等对意见分歧较大的事项，采取口头、举手、无记名投票等方式表决，按照少数服从多数的原则形成商议意见。接下来龙冲村和马畈村委领导班子选取了村民小组组长，以及村民，举行了代表会议，把经党员大会审议通过后的事项，交由村民代表大会审议。

村民会议讨论，大多对于村名的决定没有意见，两个村各取开头一个字，而在村委会选址问题上有很大意见，由于龙冲村位于马畈村的上山的路上，是真正的山村，故马畈村的村民代表就认为山路那么难走，就应该将村委会大楼建在下游马畈村好办事。而龙冲村的代表不同意，认为上游山里的村更大，村民更多，更应该照顾大多数。这两种意见，导致很多村民对于行政村的合并都产生了些许抵触情绪。而更多的意见是对于张畈乡乡政府撤离，导致的财政所，信用社，卫生院的撤除，给生活带来不便持有的不满。“镇上那么远，我母亲要突然有点事情，怎么办？村里离燕子河那么远！这撤乡并村干啥？”，除此之外，村干部想到行政村合并后，原来的村委会即将解散，原来两个村委会加起来十几个人，一下变成5.6个人，自己这小村官的地位可不保。但是“这是上级政府的规定，你再有意见又能怎么样？”原龙冲村的村主任这样说道。“上面有政策，下面有啥意见也是没意见。”于是2009年初，龙冲村和马畈村正式合并成龙马村。行政力量的推动，成了行政村不得不实行的理由。

（二）行政村合并：新村委的选举

由于2007年龙冲村和马畈村实施了林权改革，改革结果给村民划分的山林界限清晰争议较少，所以行政村的合并并没有造成村民在林地方面的纠纷。2009年合并村委会后进行了新龙马村的村委会选举。

这次村委会选举竞争十分激烈，原龙冲村和马畈村两委的都暗自摩拳擦掌，想在新的村委会两委中谋取自己的位置。

于是在推选候选人时，原属各自原来村的候选人，都打起了乡亲牌。给自己原属的村民小组村民送礼品的不在少数，给村里同姓的亲戚打好招呼选择自己成了必备产品。

“那天王某某给我送了一床新床单啊，今天刘某某也给我送了一床新床单，这我选谁啊？”村民王道金的说道。

“今天刘某某又请吃饭呢，说要好好请我喝几杯。”村民王应国说。

“昨天汪某某说了，选了他就给我们把路给修到我们组来，他是咱们组的人出去选举，选他肯定没有错。我相信他的为人。”某村民小组组长对自己周围同组的村民说着。

“这村子合并了，可真的选咱村子里的人，不然以后以后想办事，修个路，办个证啥的一点都不方便啊。原来村子里的人我比较放心。新村委会怎么着也得选咱们村子自己的人。”村民余成海说道。

当时的选举权利竞争因为新村的刚刚合并变得激烈异常。原村原组的观念十分强烈清晰，不能让对方村子的村委成员占了多数，不然咱们自己村子什么好处都捞不到，自己去办事认不得人在农村这样一个熟人社会是无法想象的，而不认识的村官更是自己不能信任的。村民杨厚芳说：“谁不选自己熟悉信任的人啊，就是不熟也得沾亲带故，不然这以后办事觉得不放心呢？谁敢保证他给不给你好好办啊。现在没有人就办不好事儿。原来是别的村的村干部肯定也为他原来自己村，都是熟人，更不会想到原来是别村认都不认识的人啊！”

于是在这种拼熟人，拼乡亲的选举中，马畈村胜在党员稍多，产生出了原来属于马畈村的村支书，而龙冲村胜在村民较多，选举出了原来属于龙冲村的村主任。其他的村干部职位也在这种势均力敌的情况下，基本属于对半分配。但这样新分配也为以后问题的产生埋下了伏笔。

    村庄合并在村庄政权的重组和村干部的选举方面“在进行合并村选举时，由于各个村庄存在宗族、家族影响，再加上村民对别村的候选人不熟悉，产生排斥心态，只投本村人的票，造成选举的不公平。这对村庄基层民主的发展显然会产生不利的影响。尤其是大村和小村合并后，小村的候选人一般竞争不过大村，往往产生村党支部书记和村委会主任都在大村出现的现象。同时由于两个村合并后彼此之间存在着派性问题，大部分选民都希望从自己原来的村中选出村委会干部的人选，而往往忽视了人选的素质和能力问题，这给能否选出组织上信任，能为村集体和群众办实事的村委会干部带来一定困难”。金寨县燕子河镇的董委员他说道，在推行村庄合并的过程中，村干部选举有失公平的现象是常见的。由于并村前各个村庄规模大小不一、实力不同，在村干部选举过程中小村往往处在不利地位，村干部中的大部分名额被大村所占据。因此，在村庄村干部选举中重复选举的现象是常见的，这种重复选举现象发生的原因一方面是村民为了维护自身利益，都愿意选自己熟识的本村的干部从而进一步造成大小村在选举上实力的差距。这种重复选举的现象会造成一个恶性的循环，使得村民“在强化地域认同的同时也增加了彼此之间的隔阂，推行村庄合并工作中遇到的最大难题就是村干部的去留问题”。

    2009年新龙马村合并，选举了新的村两委后开始着手修建新的村委会大楼。村委会大楼还是在议论纷纷中建在了原马畈村村尾，原龙冲村的村头。但是由于龙冲村面积较大，龙冲村的村民下山办事还是多有不便。虽有意见，但新村还是根据政策有条不紊的完成了合并。

     龙马村的合并是金寨县政府在响应安徽省政府行政村合并的大趋势下，由政府规划下的被动合并，而非村民为了村落的快速发展，或者中心村经济发展需求下的进行的主动合并，合并过程中，自下而上的群众意见也没有被政府倾听，该行政村合并是在全国行政村合并趋势下的被动式合并。

二、行政村合并：困境显现

几年来的行政村合并在龙马村这样一个山区村落的合并，虽然完成的合，但是由于山区地形，交通不便，村民居住分散，其山村合并的困境慢慢凸显出来。合并后的龙马村，占地37.5平方公里，辖区内群山连绵，道路弯曲，距离燕子河镇20公里，原龙冲村距镇里更是25公里以上。原马畈村村民居住较为集中，而龙冲村由于自然地理条件，村民居住分散，山路崎岖难修，村民往来并不频繁，更别说与合并的马畈村村民之间的往来了。由此，行政村合并精简机构而造成的公共服务缺失，村村间合而不融的困境日渐突出。

（一）行政村合并：村民新的办事难

行政村合并之前,原马畈村是张畈乡乡政府所在地，故撤乡并镇以前，马畈村街道商客往来频繁，做生意的，来办证办手续的人员非常多，街道十分繁荣。由于是乡政府所在地，故相应的财政所，卫生院，信用社等公共服务设施都相对到位，原属张畈乡的六个村庄在乡政府所在的马畈村办事儿能一应俱全，处于马畈村上游的龙冲村虽位于山里，但山路远的骑坐摩托车15分钟也可到达。村民们十分习惯于办事去趟马畈，啥事儿都办成了。村民们都习惯与把马畈叫街上，“我女儿那时候最喜欢下山去找同学玩，多的是好吃的买。老母亲生病啥的，去卫生院找医生瞧一瞧就行了。用不着早起坐个一个小时车跑去镇上找医院。”村民汪芳奕说。

行政村合并后，由于公共服务设施的精简，为了行政成本的降低，原位于乡政府的财政所，农基站，林基站，信用社，邮政所，卫生院等等所有公共服务设置全部精简搬离。原来喧闹的乡政府所在地马畈村一下由热闹熙攘变得冷冷清清。

乡政府搬走，村里店铺生意难做了。“没有办事的别村的人来了，乡政府走了，来办事的走了，领导来的也少了，这生意真不好做了！”村民余有春说。余有春是马畈村两家饭店的经营者之一，乡政府搬离后，餐饮兼带住宿的生意应声难做起来。“原来，龙冲村的人下山来乡政府办个事儿，中午不回去了，在我这点几个菜吃顿饭的人特别多，生意也好，上面龙冲村的人都这样，别说别处的杨畈村，蔡畈村的了。就怕中午吃饭人多，人没地方坐，那时候还考虑着翻新房子，再多盖几间呢。现在都没什么人来村里了，咱这村子真变成了山村，都去镇上了。没人来办事了，生意越来越不好做。年轻人在这儿越来越呆不下，都出去打工只有过年回来。包括我自己的子女都出去打工了，过年回来，觉得这山村实在太冷清，什么都没有。老人家也不愿意跑了，原来龙冲的老人家还愿意来着马畈街上赶赶热闹，现在街上也没有热闹赶了，只在家里转悠转悠，外出的范围反而越来越小了。一年出去最多一两次也就是过年的时候。村里卖东西的种类数量也不如原来多了。进多了没人买，卖不掉。不赚钱，尽亏本。”龙马村村主任表示，乡政府未搬走时，整个马畈村餐馆加住宿加商铺少说也得三十家朝上，现在没有人员来往，店铺生意不好都关了。现在龙冲和马畈村加起来商店大约十四五家左右。

其次，卫生院的搬走，让山区村民头疼起了取钱难。家住山上的原龙冲村村民徐光裕爷爷已七十七岁高龄了，连声抱怨自己取钱实在困难。徐爷爷是五保户，无儿无女一个人单独居住。原来身体还硬朗的时候，自己兴几亩水田，种几分地的小菜园，生活就有滋有味的了，虽无儿女，生活也有滋有味，自己五保户的钱也用不着急着取用，即使有点急事要用，自己走个几里路的山路到山下马畈就可以在信用社取到钱救急。但随着自己年岁的越来越大，水稻渐渐不能种不动了，自己所有的开销都得依靠那五保户的补贴金了。可是村子的合并，信用社也应声搬到25公里外的镇上。这可把徐爷爷急坏了。这五保户的钱必须自己亲自去镇上取，可是自己岁数大了，没有摩托车，只能步行7、8公里走去马畈村坐私人运行的班车。一趟去镇上的就得25元，来回就得50元。这来回车费加起来就抵徐爷爷一个月的五保金了，他实在是舍不得，可是又没有办法，没钱怎么生活呢。坐班车还必须得赶早，晚了不仅没车，到了镇上也不好回家了，那花钱更多。“我每个月都得特别省，不然去老是去镇上取个钱可太不划算了。我身体不好，也跑不动了，每次走这7.8公里的山路，年纪越大越吃不消啦！村子合并合并走了信用社，这是为啥啊，像我这样的老人取个钱是真不容易也舍不得坐车啊！”

除了这样的五保户，村民每年领取的粮食补贴、良种补贴、公益林补贴在村子合并之后都只能去镇里的信用社取。因为路远不方便，很多农户的补贴都是存在卡里根本没取，也就不存在补贴日常生活或者发展农业生产这一说了。

村子合并后，卫生院的撤销，虽保留了卫生室，却远远不能满足村庄合并后村庄规模扩大，人口增加的趋势，这又成了看病难。“原来咱们这马畈直接就有卫生院，小病直接就治了，现在只有个卫生室，一个床铺，几个人，这新龙马村一共三千多人，哪能辐射到呢，去镇上还得赶车，一天两班，去晚了就赶不回来了，年轻人打工出去不回来，老人一个人去镇上哪里放心？”村民胡中芳说，她丈夫去湖州打工，家里婆婆身体不好，家里就她一个人照看，老人家身体抵抗力渐渐差了，时常要去卫生院吊生理盐水，可是卫生院撤掉之后，一个村只有一个卫生室，一个床铺，有时候冬天生病的人多了，老人家打吊瓶都没有位置坐着，只能去村里的私人诊所，可是私人诊所又不能报销，想送老人家去镇上县里去治病，可是家里还有小孩要照看，实在是无能无力。“我丈夫跟我说，实在卫生院不行，就去私人诊所吧，不能报销就算了。老人家不舒服吊个水还不能躺着，实在可怜。去镇上卫生院治，你一个人送老人去，家里小孩怎么办？带上小孩，又有老人，又没有精力同时照顾。做车又那么远，我实在不放心。要不然你就在私人诊所，要不然你就等我回来吧！”胡中芳这样说道。可是老人家有个头疼脑热，哪里等人呢？没办法，自己有个头疼忍忍就过去了，老人家大多数都去私人诊所去看病了。镇上实在太远，太不方便了。得个小病还得起早，花来回五十的车费，山里的村民多少有点舍不得。

村子合并之后，教育基础设施搬迁，造成村民新的上学难。原来张畈乡的张畈中学也搬迁，与燕子河镇中学合并，这样一来，偌大一个村庄，没有幼儿园，更不用说托儿所，仅剩一所龙冲小学。张畈中学迁走，使得龙马村的孩子们每学期都往返于镇上与村里。班车一趟25元，每学期花费在路上的交通费都的700,800左右。“女儿上学，舍不得坐车，今年给她买了辆旧自行车，她自己以后想自己骑自行车上学，坐车实在太贵了，班车少，有时候下午学校放学晚了就没办法回来了，想了想还是给她骑自行车吧，虽然我也很不放心她自己一个人骑自行车，但是没办法，能省一点是一点吧。要是原来张畈中学没有合并搬走，孩子在村里上学，一点都不用担心啊！”村民汪从友说。

村子合并后，这样的公共服务缺失，使得农民在村子里的生活越来越不方便。取钱购物，治病娱乐都是日常生活必须得保证，却在因为行政村合并措施之一，精简行政机构而僵化了思维，没有让老百姓生活简单充实起来，反而造成了老百姓新的看病难，取钱难，生活十分不便。

  （二）行政村合并：“新村”与“原村”

龙冲村和马畈村在合并之初，新村委会选举时，便为以后“新村”与“原村”的摩擦埋下了伏笔。村里选举之时，两个村子的原来两委的成员为了保证自己在新村委中的地位，选举之时便在乡村这样一个熟人社会里，大打乡亲牌，原组选原组，原村选原村候选人在选举中，摩擦特别尖锐。“行政村合并后，村委选举有些原村干没了职位，有些正职变成了副职，或者变成了普通的工作人员，一些人心中有想法，造成了工作上的不合拍和情绪低落，其实应该在合并后时机成熟在改选的。”原张畈乡老书记这样说。

而选举结束后，村干部之间的融合，在村中事务的大局观念并不强。大多还是先考虑自己组，亲戚和原村的利益。

    村民汪全波家上世纪分责任田获得2亩田地，他的妻子一直是城镇户口，他们家的田地就一直是2亩。上世纪90年代原马畈村村里要修基耕地，道路规划的方案要占用他们家的大约一亩田，村里与他说好，占用的他们家土地会在田地修好之后，给他们家从因为这条道路通畅而出行方便的同一组的同组村民家分别划分田，给他匀出一亩田地。他心想：“这样挺好，又不损失，又能给村里做贡献。”便给村子把田让出来了。可是眼看着村里把这条土路填平，压实，村里却一点要匀给他田的意思都没有，他去找村主任理论，“当初是要还给我土地的，怎么现在不守信用。本来我土地都不多，还要养一家四口，山里野物又多，两亩田都不够四口人吃，更别说只剩这一亩田了。”可是村主任却说：“我是想给你分田，可是别人都不愿意，我有什么办法。”就这样一拖就是十几年。最近几年，村里要修水泥路，在这条土路的基础上修建水泥路，于是他又去找新龙马村的主任理论：“我这历史遗留问题你给我解决一下吧。”“这都这么多年，你还是算了吧，我也无能为力，别人也不认你这话了。”村主任如此回复。可是他却得知隔壁村民组的田也是被占用，但是路修好，便给别人家匀回了田地，分亩不少。邻居告诉他，因为那人是村里副书记的亲戚，我们组从原来都没有人在村里当干部，跟别说现在这新龙马村了。那么多村民，干嘛就照顾你啊，你又不认识人。后来别人问他怎么不去村委会闹，他也开始认为没有自己组的人在村委会任职，没有自己熟悉的人，亲戚在村委会，事儿就是闹了也办不成。他也不想纠结在这一亩地上了，默默忍受成了这八千多人的大村子里，村民最多的行为。

有默默忍受的行为，也有一直受惠的一群村民。龙马村目前能通的土路大约有十七至十八公里，但是水泥路目前才修了七、八公里。而不能通的土路更数不胜数。别说户户通了，组组通在十六个村民组也只通了六个村民组。修路始终是龙马村的一件大事。马畈村位于山村下游，较为平坦，相对水泥路也更好修，但目前位于马畈村的茶园组，上元组水泥路都没有修，甚至土路都没有修整，都是村民自发修整，踩出来土路。而龙冲村位于新龙马村上游，全是山路，道路崎岖，水泥路也比较难修，没通土路和水泥路的村民组多位于龙冲村，但是有这样一个小组虽位于山村边角难通之处，水泥路却通至这个彩坪组的户户人家。形成这样鲜明的对比，上元组的村民说：“没办法，谁让咱们组没人在村委会里任职，每次都把修路答应好好的，却不见动静，咱组不说，要是组里有亲戚在村委里当官就好了。不然啥好事都落到别人组，咱们组啥好事都没有。”彩坪组的村民说：“村里的村官还是自己组里的好，选了她就给咱们办实事。下次咱还得支持她。”我们这还想有点健身器材啥的，下次得让组长跟她商量商量。”村民口中的她便是在新龙马村的代理村主任。

原龙冲村村民汪国辉说：“别说修路了，就是其他的什么建设资金，不是自己村里的根本不会考虑到平均分配到别的组去。还是有我从龙冲还是马畈的，我要给马畈还是龙冲，还是有这种思想在现在新龙马村的村官心里。你看去到龙马村依稀可见马畈村头梳理着一排整齐的路灯，摆放整齐的垃圾桶。可是垃圾桶摆放极不合理，密度相当大，大约20米一个。可是再往上原来龙冲村我们这里，一点路灯都没有，垃圾桶更别说了，开摩托车上来你就能看到好多生活垃圾就随意泼洒了。村子里是说美丽乡村建设，有人来清理垃圾，可是半年才来一次的一个人的垃圾车，只收摆放了垃圾桶的地方的垃圾，这美好乡村建设一点都不美好。村里的官从来都是割裂的来建设新龙马村，基础设施摆放，修路，都是从自己原村，自己原组出发的。村民们看到这点也就只选自己认识，自己组里的，自己亲戚。为了选票，候选人们更是向原来自己组的亲戚熟人许下承诺，送礼送物。如此一来的恶性循环，反而龙冲和马畈不仅没有融合反而摩擦不断。现在的龙马村仅仅是合并了，而并没融起来。”

行政村的如此合并，村子的民心却越来越散。山路崎岖，人与人的交往本就局限，这样的合并，没有考虑山区的实际因素，在龙马村的实际操作中，乡村这种熟人社会反而使得村子不仅没有合，更谈不上融。而村干部在新龙马村合并之后为了自己的职位，为了选票摒弃不了自己的原村现村观念。“我跟马畈村的人实在不熟悉，我也不知道他们需要什么。马畈村有村官会给他们做事的。”这样的话语无不透露着合并村里的村官们大局观念并不强。“村子合并之后，规模变大，人口变多，能人相对来说也相对多数，但是却没能在村民自治选举之时，没有能人站出来站在两个村共同的立场上，为村民做好事，一碗水端平，实实在在做好事实在令人遗憾。”张畈乡原来的老书记这样说。

三、总结与反思

  （一）行政村合并：理论优势

    村庄是自然经济条件下，人类自发聚族而居形成的乡村社区的基本组织单位。传统乡土社会散布着无数个村庄，它们以农业为基础产业、以土地为基本生产资料、以个体劳动委基本劳作方式、以血缘关系为维系纽带，从而使之成为一个相对稳定、封闭的社会组织。早在古代，村庄便是中国乡村管理的单元。中国农村面大量广，行政村作为农民从事生产、生活的载体，与农村经济发展密切相关，但限于自然条件和经济发展水平，长期以来中国规模都比较小，其呈现出数量多，规模小，分散零乱的特点。

随着农村社会进步和人民生活水平的提高，高度分散的居住方式越来越不适应生产与生活的需要，部分村存在规模过小、资源利用率不高、干部队伍配置不优等问题，把这种规模小，设施差的村庄向相对集中的村庄合并，使村庄建设和发展的布局更加合理，可以促进农村的快速发展。实施行政村合并符合现实需要，有利于社会发展。具体说来有以下优势。

    扩大了村干部选择的范围。行政村规模调整前，由于村小人少，一些村人才匮乏，仓促选人上阵，对村级工作极为不利。行政村规模调整后，村庄规模更大、人口更多，相对可供选择的人才也更多，能够更好地服务村民。村干部会有一种危机意识，促使自觉开展各项工作。组织得到优化，村民选举时范围更大，选出来的干部水平有所提升。同时，随着村民自治等一系列制度的出台，对于新村的后续管理进一步健全，更加有利于管理村干部，实现各项工作村为主。办事制度规范化了，行政人员得到了精简，行政成本减少。 

有利于规划建设。现有村级规模小、村数多，在规划的制定和落实等方面难以推进乡村建设规划。并村后，有利于统筹规划和执行规划，将一定程度改变这种现状。如行政村合并后依托合并后的中心村，逐步推进农村集中居住。

有利于降低行政成本。实施行政村合并，能够有效解决当前部分村单独设置村部等公共资源，因人数少导致其利用和使用率低的问题，从而节约资源投入，降低行政成本。如合并新村实现集中办公后，办公场所进行了整合，各种运行费用支出有所缩减，有效降低了村级组织的运行成本。

    有利于辐射带动。调整后的行政村布局更有利于生产要素的集聚和资源的合理配置，在更大范围内进行科学的规划和布局，同时也有利于提高基础设施和公共服务体系的建设规格，增强中心村集聚辐射功能，统筹推进新农村建设，实现以强带弱、以大带小、以近带远。

有利于规模发展。行政村规模调整前，各村的山林、耕地等自然资源分割过细，难以联片发展，加上不同一个行政村流转难度大，从而不能形成一定的规模效应。行政村改革后，会打破资源要素的管理界限，打消村民的思想顾虑，各项资源能得到有效整合，推动各项事业的规模发展。

从长远来看，村庄合并有利于村级公共建设。村庄合并，一方面有利于村庄统一规划，集中有限的人力、物力和财力，重点建设农村某些集中区域，改善农村的基础设施，从而提高农村居民生活、居住环境质量，是每个村民都能够共享经济发展成果；另一方面村庄合并后可以进行统一科学地规划建设和管理，减少运行费用，增加设施的经济社会效益。为公共建设带来的好处也是有目共睹的。

   （二）村庄合并：优势不优

自2004年开始，安徽省政府便积极开展行政村的合并工作。根据安徽省统计局资料显示行政村区划布局趋于优化。2012年底，全省共有14952个行政村，比2008年减少767个；自然村22.42万个，减少2644个。总户数1352.1万户，基础设施建设成效显现。2012年底，在全省自然村中，通电的有22.39万个，占99.8%，比2008年提高0.8个百分点；通电话的有22.15万个，占98.8%，与2008年持平；通公路的有19.67万个，占87.7%，提高4.5个百分点；安装有线电视的有11.33万个，占50.5%，提高18个百分点；通自来水的有10.49万个，占46.8%，提高23.7个百分点；垃圾集中处理的有5.1万个，占22.7%，提高17.9个百分点。社会事业建设得到加强。在全省行政村中，有村卫生室1.6万个，平均每个行政村1.07个，比2008年增加0.07个；有图书室、文化站1.46万个，平均每村0.98个，增加0.8个。人民生活及社会保障逐步改善。在行政村农户中，拥有彩电的有1205.1万户，占89.1%，比2008年提高8.6个百分点；拥有电话的有1027.7万户，占76%，提高7.5个百分点；拥有电脑的有193.1万户，占14.3%，提高12个百分点。

安徽省各项总体数据虽在提高，说明了行政村合并后应该显现出来的优势，但是优势但在山区的行政村合并不一定能显现出来，数据或许更不能提升，有些方面的数据甚至是倒退的。龙马村的卫生院变成一个床铺，一个医生，村中学校数量仅剩一所，信用社，邮政所等更是全部搬迁，没有一处，这样的社会公共事业建设，在山区合并行政村之后的面积巨大，人口较多的合并行政村，完全不匹配人多地大路不通畅的山区合并村。

金寨县政府主导的撤乡并镇，龙冲村和马畈村的行政村合并工作，为的是加强办事效率，减轻农民负担，减少人浮于事的现象，提高农村基层组织管理水平和管理效率，然而其没有考虑到两个村落的实际自然条件状况，山区交通等基础设施因素，只是自上而下的行政行为，并僵化的直接一刀切做行政村合并后公共服务设施的精简，反而带来了很多农户生活的不便利，造成新的就医难，上学难，取钱难，十分不利于山区农户的生产生活。

  （三）村庄合并：农村熟人社会的影响

由于中国农村本来就有浓厚的乡土情结，安土重迁，村民间的交往如果只停留在开村民大会时谋面的层次而不是聚居在一起生活的话，那么农村的社会关系很难有大的变化，以前的各村村民将继续保持半疏远的状态。特别对于龙冲和马畈这样的山区村落，交通不便，人员往来并不频繁，居民点比较分散的自然条件状况。本身由于行政村的合并往往是基于村庄的面积和人口状况进行的，很少考虑到村庄的文化因素。组合并后，行政村的规模过大，人为地把不同地域、不同姓氏、不同人缘、不同民俗的村民结合在一起，形成“半熟人社会”或“大众社会”。这使得村民的组织化程度大大降低，原有的自然村精英也不想出面，使原有的自然组织结构被破坏，而直接导致村级组织的松散，使村民自治陷入泥泞中。这也就使得合并后原有的村庄之间、村民之间存在这许多认识上和文化上的差异，这是造成村民之间矛盾的重要原因，在处理村民之间发生的矛盾的问题上由于文化的差异，村级组织的力量较小，不能够充分发挥其管理和协调的作用。“根深蒂固的地域观念是村庄合并的阻创，由于近几十年来，村级版图相应稳定，各村村民均形成了十分牢固的地域观念。甲村村民与乙村村民之间难以形成同村人之间的团结与默契。有些邻近村甚至为历史的原因而有宿怨，相互敌视，这些都为并村并组工作带来一定的影响。” 

虽然推行村庄合并后村庄和村干部的数量减少了，但是村民小组的个数仍然没有改变，是原来各个村之和，以龙马村为例，其合并前是龙冲和马畈两个村，其中马畈有村小组7个，垌谢有村小组龙冲9个，合并后的龙马村就有16个村民小组。这反映出虽然村庄进行了合并但是这仅仅还是停留在地域上合并的阶段，要加强村民之间文化上的认同使得合并后的村在文化和实体上都融为一体恐怕还需要一个很长的过程。

此外，村庄合并对村民认同感也有极大影响。村庄合并对村民认同感的影响是两方面的，并且具体体现在合并后村级选举和村名的选取过程中。村级选举一方面可以增强村民的地域认同感，让村民感觉到在新的村级共同体中有自己的份量，但不可忽视的是，村级选举也很有可能造成村民间的隔膜。由于村民中普遍存在选自己本村人的心态，对外村人保持观望态度，认同本组的候选人，并认为本组的人才好在村里办事，这种态度无形中加大了村民间的隔膜。村名的选取也是维护村民认同感的重要方式。村名是合并后村庄共同体的代名词，如果新的村名得不到大多数村民的认同，那么村民对于村级共同体的认同感便会消解。在其他地区行政村合并的过程中，曾经发生了因为村名不符合村民的要求而引起的群体性事件。为此，龙马村采取的方法是在各个村的村名中各取一个字来组成一个新的村名。此外，宗族势力，家族势力的存在也阻碍了村民对于村级共同体认同感的形成。党员干部群众对于新村的认同感、归属感不强，部分党员干部群众由于受长期的地域、血缘、宗族关系的影响，原村的观念还未真正消除，考虑处理问题仍局限于原村的角度，对新村缺乏归属感和认同感，一些村干部的思想中原村的村落观念还根深蒂固，在村务议事决策中往往过多地考虑原村的利益，缺乏全局观念。特别是在目前的运行体制下，各原村实行独立核算和管理，新村主职干部相对过问较少，其他班子成员更是极少过问，易误导部分干部群众产生“并不并村一个样”的片面认识。村级班子未真正融合，难以形成工作合力。由于干部都来源于各个原村，许多干部原先都没有共事经历，缺少相互了解和感情基础，同时由于大部分村经济独立，实行原村自治，且受村级办公场所限制以及沟通协调机制的不健全，村干部之间碰头少、沟通少、了解少，难以形成一个整体，导致一些村出现班子成员之间相互不团结、不协调的现象，如有的村两委会“两张皮”现象严重，有的村支委、村委对主职干部不服气、唱反调，有的村干部只顾及各自原村利益相互之间有摩擦。

  （四）行政村合并的一点反思

首先行政村合并工作要回头看，村子规模并大，经济实力并强，班子结构并优精简高效、农民增收几个方面来评估行政村合并，不能为了合并而合并，不考虑现实情况。村子规模变大，人口变多，但村级班子干部变少，要为村民办的事与以前比明显增多，这需要村级干部能力增强，办事效率要显著提升。此外行政村合并后，新任村领导班子刚产生，村干部之间的年龄、性格、文化素质等方面存在较大差异，在开展工作中需要一个磨合、适应的过程。此外，部分村民碰到问题时仍寻找原来的村干部处理，新村的干部基本上无法插手原村工作。农村村落大都是在长期的历史发展过程中形成的，各村各组都有着自己相对独立的宗族血缘关系、相对独特的村落文化习俗以及各式各样的邻村关系,生产中奠定的“熟人社会”具有一定的排他性，群众对于新并村组缺乏地缘认同。此外，由于历史原因和调整过程中产生的客观因素，如原行政村之间存在的新旧矛盾、调整中小村村民存在的被“吞并”的想法、富裕村对调整后本村集体资产处置的种种忧虑、调整后富余干部的思想情绪等等，使得调整后许多新行政村村民在思想上短期难以融合。

其次，山区行政村合并，行政机构的精简要从实际情况出发。山区受自然地理条件限制，交通不便，轻易精简社会公共服务单位，在合并行政村后，反而会造成村民生产生活新的看病难，取钱难，上学难。山区村落居民点分散，道路崎岖的自然特征，以龙马村的并村经验给我以启示，山区村落合并，首先要做好交通基础设施的建设。山区自然条件险恶，崎岖不平的道路不整修不整治，就轻易合并机构，会让原本较为生活较为方便的农民在行政机构精简，公共服务单位撤离之后，农民更变成了山沟里的农民，变成拥有“伪医疗教育等保障”的村民。道路的等基础设施建设较好，会在一定程度上减少农民在为了享受村庄合并后的公共服务事业的距离。不会让山区农民陷入，有机构无法享受，想享受却难享受的怪圈。其次，山区村落合并特别应当注意当地的实际情况，适时在合并时保留原公共事业服务，或者在偏远地区设置小型代理点。提高行政管理水平，提高基层公共事业服务效率是行政村合并的目的，而在山区仅仅简单直接的合并机构是远远不能满足山村村民生产生活的，这样反而降低了管理水平，降低了服务质量和效率，根据当地实际情况，考虑在修缮好道路等基础条件下，不搬迁必要设施，或者设置小型代理点，或许成为解决山区村民在精简行政设施后，办事难，看病难等生活困难的探索途径之一。

再次，行政村合并决不是简单的改个村名， 换个公章的形体组合，否则就会出现各自强调村情，各唱各的调，各吹各的号，各想各的事，使那样的行政村合并成貌合神离的“假夫“假夫妻”。当行政村合并组合出新的行政架构，在进入合并行政村的磨合阶段后，至关重要的就是：“合并村”更要“合并心”！首先，干部要“并心”。行政村合并后，原来的两个以上的行政村领导班子成员要进行整合。村干部的心真正朝着新的行政村上合并了，才能够退则顺心，留则安心；上了有信心，下了也宽心；才能够同心同德，共创合并村里的崭新事业。再有，群众要“并心”。行政村合并是在充分尊重民意的基础上进行的，有民意，通民心，合并后的新行政村就会爆发新活力，展现新面貌。要摒弃那些“倚大压小大吃小”、“靠强压弱强吞弱”的错误认识。进行行政村合并，为的是求村庄快速发展为的是使生活更加富裕，为的是让日子更加舒心。力量聚合起来，财富聚合起来，人心聚合起来，就会更强、更大、更昌盛！“合并村”更要“合并心”！ 合并村里的干部们“并心”了，工作实心实意地努力奋斗，各项工作就会不断推陈出新；家家户户的村民们“并心”了，大家吐心吐胆地团结合作，就会出现人心思齐，村庄和谐，百业兴旺。为行政村之间的资源整合， 取长补短，优势互补，在村落合并也应到一些乡镇的合并村里走走、看看、听听，学习。

坚持平稳过度的原则，因村制宜地逐步推进新村融合。行政村规模调整的目的是为了整合资源、扩大规模、优化布局、提升实力，因此，必须从各村实际出发，按照平稳过度的原则，逐步推进新村融合。要加强宣传引导。通过各类宣传媒体，加大宣传力度，深入宣传行政村规模调整的优势和作用，营造舆论氛围；要加强沟通协调，村干部之间、干部与党员之间、干部与群众之间要加强沟通，统一思想、增进了解、形成合力；同时，要引导新村班子树立新村全局一盘棋的工作理念，多从新村角度谋划思路、搞好规划、做好工作，增强新村的凝聚力。

山区村落的合并不仅需要上级政府合理规划，合理引导，从实际出发，合并之后还要适时回头看，不能一刀切，以平原村落合并后带来的效益，直接应用到山区村落，还要看政策是否真正给群众带来了好处，带来利益，促进了农户的生产生活。其次也需要先从村干部转换思想，摒弃现村原村观念，以大局为重，做好对群众的宣传教育工作，打破思想中现村原村的思想壁垒。群众在政策实施后适时反馈意见，表达意见，这样才能让政策真正为民所想，为民所图。