龙台村—杜娟

 

少数民族地区的村级民主治理探索

——以贵州省三都县三合镇龙台村为例

 

摘要：我国村社治理结构的转型反映了当代中国政治生活领域中“国家一社会”关系的调整和“民主一自治”的社会治理变迁。在这一过程中，处于乡村政治体系边界的乡村精英呈现出向多元化方向的发展。如何使乡村精英在数量和质量上得到保证并充分发挥其在农村中的“守门员”角色，以实现转型社会中所渗透于乡村的多种能量间的良胜互动，将是乡村治理的一个关键，也是社会主义新农村建设的一个应有之义。

关键词：村级治理；精英；民主

一、村级治理内涵

当代中国正在经历一个现代化和制度转型的过程，在这一转型过程中，乡村治理变革集中反映了当代中国政治和社会生活领域的两大主题:一是“国家社会”关系的调整，二是“民主一自治”的社会治理变迁。社会的转型在乡村中突出表现在:乡村在注入了大量的现代化社会因素的同时，也遗留有相当多的传统社会因素，传统与现代的交织使乡村的经济、政治、文化和社会生活的复杂化程度大大提高;同时，多种价值观和政府、社会的多种能量对乡村的渗透使乡村的社会结构和利益结构变革加剧，使乡村社会的各种社会矛盾变得更加突出，这已演变为当代中国现代化进程中的一个重要问题，即“三农”问题。“乡村政治是中国政治发展中一个极为重要的领域，如果离开乡村政治的视野，任何农村经济改革和文化发展方案都将面临失败的境地。”因此，如何对处于转型期的乡村进行有效的治理，建立新的、有效的乡村政治秩序，对于推进我国政府管理的变革具有重要的示范意义。

治理是一种公共管理活动和公共管理过程，“治理”的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益，即各行为体在互信、互利、相互依存的基础上进行持续不断的协调谈判、参与合作、求同存异、化解冲突矛盾、维持社会秩序，在满足参与行为体利益的同时，最终实现社会发展和公共利益的最大化。

根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会是农村社区治理的组织，其社区治理基本内容为:一是办理村内公共事务和公益事业，调解民事纠纷，协助维护社会治安，向政府反映村民的意见、要求和提建议。二是协助乡、民族乡、镇政府开展工作，支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济;承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展;保障集体经济

组织和村民、承包经营户等合法的权利和利益;管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用资源，保护和改善生态环境;宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务，爱护公共财产，维护村民的合法的权利和利益，发展教育，普及科技知识，开展多种形式的社会主义精神文明活动;引导和教育村民加强民族团结、互相尊重、互相帮助。三是遵循村民委员会的选举原则。村民委员会主任、副主任和委员由村民直接选举产生。任何组织和个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员;有选举权和被选举权的村民名单，应在选举口的20天前公布;选举村民委员会，

由本村有选举权的村民直接提名候选人。选举实行无记名投票、公开计票，选举结果当场公布。选举时设立秘密写票处;以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，当选无效。四是村民委员会应该及时召开村民会议，投票表决罢免要求。本村五分之一以上有选举权的村民联名，就可以要求罢免村民委员会。五是村民委员会向村民会议汇报工作，村民委员会必须请村民会议讨论以下问题:乡统筹的收缴办法，村提留的收缴及使用;本村享受误工补贴的人数及补贴的标准;从集体经济中所得收益的使用情况;村办学校、村建道路等公益事

业的经费筹集方案;村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业项目的建设承包方案;宅基地的使用方案;村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及到村民利益的其他事项。六是村民委员会实行村务公开制度，涉及财务的事项至少每6个月公布一次。七是村民委员会决定问题，采取少数服从多数原则。村民委员会进行工作，不得强迫，不得打击报复。

村级治理指通过社区公共权力的配置和运作，对村域内的公共事务进行组织、管理和调控。村民自治，这种具有中国特色的民主化村级治理模式，是农民的首创，也是历史的选择，并最终以正式法的形式确立下来了。民主化的村级治理为农村未来的发展提供了一条出路:即村庄公共权力机构以民主选举的方式产生，依据大多数村民的利益和要求做出公共决策，对村庄公共事务进行协调和管理，组织村庄公益事业建设。这一过程所要达成的目标是通过扩大基层民主，健全组织和制度，整合村庄内外的闲置资源，促进农村和谐稳定与村庄适度发展。这一制度充分体现了农民群众在农村社会当家作主的地位，使村民享有管理农村社会重大事务和公共事业的权力，因而它普遍受到农民群众的欢迎，它激发了农民群众的政治热情和政治责任感，极大地调动了他们参与管理农村重大事务和公共事业的主动性和积极性。我国的村级治理正处在以强化村委会职能和完善“四个民主”制度为目标的民主化转型期，已经取得了很大的成就，然而，如何在实际运作中使自治功能得到应有的强化，尤其是在经济相对落后的民族地区，这还需要在民主治理实践中不断探索。

二、龙台村经济社会发展及治理现状

1．龙台村经济社会发展现状

（1）龙台村概况

三都水族自治县是全国唯一的水族自治县，位于中国贵州省中南部，都柳江上游,属黔南布依族苗族自治州。面积2380平方千米。有水、布依、苗 、汉、侗、瑶、彝、壮、回、仡佬10个民族。全县总人口 30万，少数民族占总人口95.2％，其中水族占总人口的 62.7％。全国水族人口的 52.8％居住在三都县。龙台村隶属三都水族自治县三合镇，处于贵州高原，属亚热带季风湿润气候。龙台村村庄面积4200亩，主要民族是水族，另有少数几户因嫁娶、搬迁至此的苗族。龙台全村耕地面积为915亩，退耕还林的面积为3800亩，村里用作修建村委会办公室及协会办公室为0.5亩。流经村中河流总长度为 6000米。五个村民小组，全村共有206户居民，总人口927人，男女比例6:1。村中无用于电排、灌溉、电站的电力水利设施。村庄硬化公路 3.3公里，已基本实现“村村通”，“组组通”至今仍有两个小组为实现，“户户通”目前共实现135户。

（2）村庄经济及日常生活

龙台村以农耕稻作为主,村民种植的主要粮食作物为中稻、玉米。经济作物主要为油菜、大豆、花生。圈养猪、牛、马、鸡等牲畜。仅靠农业的家庭，年均毛收入大致在几百元至几千元之间。到目前为止，全村共有养殖大户两户，以养殖禽畜为主，每户年收入大致为三万五千元。

全村2013年除政府补助拨款500000元及各农户农业收入外，无其它收入。其中，用于生产建设性支出480000元，公益福利支出700元，村组干部误工补助700元，管理费支出20000元。村内无集体或私营企业，无提供服务为主的缝纫店、药房、餐馆、理发店等。村中仅有两户养殖大户，以养鸡为主，无村民承包渔塘。全村有五十人左右长年外出打工，职业为保安、制造工人、服务员等，至今无村民外出打工返村创业。村民日常生活消费水平较低，每户年均衣物鞋帽花费两千元左右，饮食以蔬菜、稻米和油为主。每户每月肉类花费几十到一百左右不等；稻米和蔬菜几乎都是自家种植的；菜油靠自己压榨。

（3）村庄文化教育

文化教育发展缓慢，村里没有幼儿园、小学等。在2013年一年中，村里没有举办过农民农业知识或技能方面的培训。村里建有一个书报阅览室作为文化活动室，现已变成了堆放杂物的储物室。村中没有村民订阅报纸或杂志，也没看过一次电影或听过一次戏，当问及是否愿意有人为他们免费放映电影时，村民一致认为没有这个必要，在他们看来，平时农活就很忙，忙完回家吃了饭收拾好家务就基本上要睡觉了，有的认为有了电视看不看电影也不重要，就算是免费来放映也没看的必要。村民对“三下乡”政策了解较少，只有部分村民通过电视或村干部宣传听说过。在外读书回来的学生认为村里太落后，太贫穷，村民的思想太守旧，他们产生了与老一辈完全不同的想法。

(4)村庄公共设施建设

村容整洁是新农村建设一个重要方面。当大多数村庄实现“组组通”的同时，龙台村的“村村通”也仅是个“及格”水平—一条夹杂很多沙石的土路，天气晴朗的时候，尘土飞扬，下雨的时候满是泥泞。村里厕所设计标准极低，整个村可以说是“没有厕所”，只有几家人共用的一个简易搭建的草棚，这个草棚是露天的，棚里放着一只大瓷缸，有的瓷缸是嵌入土里的，上面搭两块木板；有的瓷缸是高出地面的，人需要借助周围的石头站上去。就这样一个简易的厕所，也并不是家家都有的。在调查的其中一家村民家中，这样的简易厕也被上了锁。在村民的意识中，甚至还没有厕所这样的概念，他们在修建房屋的时候也并没有考虑这一点。他们的房屋低层用于饲养牲畜，仍没有仿效四川等地农村在牲畜圈旁修建简易厕所的想法。全村206户都已使用自来水、电。但是仍有部分农户由于传统习惯和家庭经济负担等原因，家庭能源还是以烧柴草为主。

（5）龙台村人情交往现状

调查发现，村民比较在意是人情往来，不管村民家庭经济状况如何，一年中村民均有五十次以上的人情送礼，礼金少则一两千，多则七八千元不等。全村村民主要姓氏为王、杨、石、韦等。村民或多或少是嫡亲、旁亲或同宗族，特别是一个小组的村民更为亲近。村民请客主要集中在搬迁、盖房、满月酒、婚宴、丧宴、升学酒、生日酒等。当村里遇到搬迁、盖房等事情时，嫡系和朋友送财物主要是50元左右，旁系或隔系一般40元，同一个宗族或邻居大约 30元。近几年，当村民盖新房落成请客时，有亲戚会送一些大型的家电，如冰箱、电视机等。而在嫁娶、丧葬等事情时，嫡系和旁系一般送财物大约100—200元左右，同一宗族的为100—150元，邻居一般在100元左右。当有小孩考上大学时，村民家里要宴请，一般村民送礼在100以下，也就是为孩子凑学费一样。在村民看来，与邻里的交往以及与亲戚朋友的交往是必不可少的。主要有两个方面：一是村民休闲娱乐生活很单一，他们不打牌不上网不进歌厅，除了有人请客吃酒大家有机会团聚，平时忙于农活，机会很少。二是村民普遍把这一交往看得很重要。三是村民本身很淳朴，哪一家有个红白喜事，他们都愿意互相帮忙，哪家遇到困难也都是依靠邻居较多，所以人情来往在村民看来是最为重要的事情。村民所有经济收入中的40%用于人情往来。然而，村民相互之间交往比较频繁，与外界联系甚少。被访谈者对本组村民很熟悉，对于本村村民以及邻村村民认识逐渐减少。村民一年中常常走亲戚，却很少去镇里、县里甚至市里。他们的交际圈子很小，接受外界新鲜事物主要靠电视，或村干部传达。每当村民遇到红白喜事时，他们首先想到是邻居、亲戚、朋友，他们很少找村干部或镇干部帮忙。

2．龙台村治理现状

龙台村作为一个行政建制村，设有村党支部和村委会，其中村党支部17人，均为村内干部，人均年龄在30岁以上；村委会5人，包括女性干部 1人，至2013年已无大学生村官驻村管理。下辖5个村民小组，每个村民小组设小组长1名。各个组按离县城的远近分别称为 1、2、3、4、5 组，从村口即1组走到5组需大概一个半小时路程。2013年共召开 两委联席会议15次，由全体党员和村民代表共同参加，村民大会一年平均召开2次，民主评议两委会2次，村务公开大会7次。

龙台村现任计生村主任王某，初中文化，现年36岁，兼任村治保主任。村主任本人有在沿海打工三年以上经验，现主要在家务农，经济收入主要靠农业，属于全村上等经济家庭。现任村党支部书记石某，中共党员，现年 48岁。家庭收入居全村上等，家庭主要收入也是农业。在水族长老为尊的传统下，村主任比较尊重村支书的意见。村支书是村民公选的，具有一定的威慑力的人。村主任本人有一定的知识见解，与村民关系较好。村庄干部虽然在村中算能人，但村民能人不多，干部能力不强，村集体资金缺乏，很难带领村民致富。少部分村民认为村干部是强人，有关系；有的村民认为几个村干部是能人，村里的事儿没有不知道的；大部分村民认为是好人，该做的也都做了。在这样一个好人治理的村庄，村民普遍认为：村委会及村党支部工作情况一般，村委会干部及村党支部干部能力一般，道德心强，能够让村民信服，是本村的大家族的成员，村民并不十分畏惧，干部本人和上级领导关系一般，还不完全具备能镇住村民的能力。

在乡村社中，有三种类型的人情往来，一是亲戚之间的人情往来，这是建立在严格的血缘关系基础的人情往来;二是近邻团转的人情往来，这是建立在地缘关系基础上的人情往来，俗话说的远亲不如近邻，就是这个意思;三是朋友间的人情往来，这是建立在业缘或趣缘基础上的人情往来。无论哪种人情往来，只要相互之间往来，就会形成一种持续性的关系，你来我往，但并非瞬间结清关系，而是因事而来，因事再往，相互之间有着长久的预期，有着基于事务及基于信任和感情的互动。

一旦相互信任，有了长远预期，人情来往双方的心理机制上就有了将对方纳入到自己人中的考虑，就有了站在对方立场考虑问题的角度。从而，人情往来的群体就形成了自己人的认同，或强化了自己人的认同，或维持了自己人的认同，或再生产了自己人的认同—以上用形成、强化、维持、再生产等不同词汇，是希望说明人情往来与自己人认同之间的复杂多面的关系。

村支部书记每届任期为3年，最近一次换届在2013年10月，村委选举方式为乡镇对其候选人进行提名，全村 700 人参加，投票率为100%。村党支部选举采取“两推一选”方式，每次换届时先选举出村主任再选出支委。2013年换届选举的时候，由镇政府及县委组织部派人到村里进行指导，镇里了解各村民的大致情况后，推荐几个合适的人选，再由村民进行选举，过半数者当选，在被当选的村干部中，选举出是党员的人担任村党支部书记。每个村小组均有村民小组长，通过村民民主选举产生，村中大事通过村民小组商议决定。而对于通过选举选出来的村干部，村民认为选举是必要的，虽然村干部的选举受到了乡镇政府的干预和控制。对于村委会选举，大部分被访村民认为情况较好，有少数村民反映选举过程中曾有家庭势力影响，有家族较强的人在选举时修改或代填选票。选举中，村民们最担心的问题是乡镇政府干预和控制选举，与村民意愿不一致、选民投票率低、贿选等行为。在被访村民中，相当一部分的村民表示不愿意参加下届村民委会员竞选，对于不愿意竞选的原因，主要集中在得罪人、报酬低、没文化等。

一年内，村里大致会召开1至2次村民大会，主要内容一般是选举，传达上级精神，通过村委的决策等。全村村民政治参与热情度并不太高，有的村民没有参加过村民大会，有的不知道村务公开制度，大部分村民认为是假公开，少部分村民认为公开不及时。造成假公开的原因主要有：1、村干部履行职责不及时，未即时将政策进行即时公开。2、村干部只公开部分文件或无用文件，而将有争议的文件隐匿。3、村干部对待村务公开制度态度不够，并未充分考虑到村民利益和需求。村庄治安状况十分良好，村支部和村委会成员与黑恶势力没有密切关系。2013年无村民集体上访事件，近几年村中无人涉案，除一起由于本村村民引发的家庭纠纷，演化为与村外的群体性事件，已经由村中自行解决的民事纠纷外，再无重大安全事故发生。

龙台村的经济社会发展状况、水族民俗风情和村民之间的人情交往对于龙台村的治理模式选择具有密不可分的影响。考虑到龙台村现状，村干部治理的时候就要讲人情、讲感情、顾面子。村民相互之间低头不见，抬头见。村干部在治理村庄的过程中，除了要执行国家的相关政策外，也要和村民处好关系。在熟人社会中，农村社区的治理主要是“好人型治理”模式。一般来说，村干部具有良好人品和人缘，不愿意随意用粗暴的手段去惩治村中任何一个村民，也缺乏让一般村民畏惧的个人力量。他一般不会化公为私，谋求私利，也不会在村中为非作歹，他因为缺乏足够个人魄力而不会给村庄造成个人决断失误所带来的损失。但他们却迁就村中恶行，缺乏与坏人坏事做斗争的勇气和决心，也没有抵制村中不良势力的个人魄力。好人是从治村干部的品性上讲的，缺乏让一般村民畏惧的个人力量。好人一般不愿惩治村民，对于村中一些不良倾向与行为不闻不问，害怕得罪村民,而被村民称为“老好人”。好人治村,因为个人能力和性格上的特点，他很难为村民创造额外的公共收益，一般也不会损害村民已有的公益。好人治村,无所作为，无为而治。

三、影响民族地区农村社区治理因素分析

一般说来，一个地方的治理离不开以下几个方面：一是治理主体，即人的因素。既包括地方治理精英、留守村民、流出村民的综合素质及能力也包括他们的思想意识观念。二是治理组织机构。包括村党组织、村民委员会、各职能委员会、村党支部以及下级的各村民小组。三是治理环境。包括村现有公共产品及集体资源占有情况、产业结构、退耕还林、农田水利、生态建设等。四是村现有社会资本，包括政府资本、民间内部资本等。

1、治理主体

在乡村社会中，一直都存在着两种不同性质和向度的力量:一是以国家强制力为后盾的自上而下的政治和行政控制力量;二是乡村自身的内生秩序控制力量。在这两种形式的力量中，乡村自身的内生秩序控制力量离不开乡村精英力量的形成与推动。新中国成立至改革开放以前，我国乡村社区主要经历了土改、社会主义改造和人民公社三个时期。在这几个阶段里，国家对乡村进行了革命性的改造，国家权力逐步下沉，对乡村社会进行了强有力的动员、渗透和控制。而乡村社区的内生秩序控制力量则遭到极大削弱，乡村精英的结构和角色都很单一，主要是依附于基层执政党和行政组织，基本上没有自主活动的空间，因此在这段时间里乡村也谈不上内生秩序的控制力量。而自农村进行经济政治体制改革以后，在家庭联产承包责任制和“村民自治”等制度创新的推动下，乡村社区的活力得到了极大释放。改革开放背景下的乡村社区急需内生秩序控制力量的培育、形成和发展，以与国家从制度层面上对农村所进行的改革相配合，从而形成对乡村社区稳定、有序和良好的治理。然而，农村中的乡村精英在政府治理变革要求和市场经济、城市化等现代化力量的交叉压力下，产生了明显分化并朝着多元化方向发展。主要表现在:从与基层乡镇干部的关系上看，乡村精英逐渐从依附型转向独立自主型;从职业上看，他们中的很大一部分脱离了农业生产劳动，转向了社会的其他非农职业，职业分化加剧;从角色上看，他们在乡村社区中扮演的角色不再单一，有更多的对自身经济利益和政治利益的追求;从地域流向来看，他们不断地从农村流向城市;从精英自身发展的要求上去看，有的走向了成功，有的则遭遇了失败。

（1）地方治理精英

本文中的治理精英指该村的治理干部也即村干部。龙台村村干部品性温和，有一定的管理经验。龙台村村干部家庭经济收入一般，龙台村村干部与镇干部沟通较少，与县干部并无接触。村干部的主要职责除了维护村里基本的生产、生活秩序外就是维护村庄的社会治安以及计划生育等按部就班的工作。

（2）流出与留守村民

按流入城镇的方向分为人口流入和人口流出，贵州省作为经济欠发达省份，大部分村庄属于流出村。龙台村每年有大概 50 人左右外出务工。青壮年劳动力一批批地流向省会贵阳或沿海广东、福建、浙江等省份，长年外出的村民占整个外出打工村民的 20%。随着经济发展和受教育水平的提高，兼业农民越来越多，在家务农的多是老人和孩子。

因此，在龙台村，由于人口大量外流，达到“两个过半”（即选举村民委员会，有选举权的村民的过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民的过半数的选票，始得当选）非常不容易。民主选举得不到保障，外出务工人员根本无法顾及村委会选举，这样村民的合法权利并不能保证。留守的村民他们大多对村庄重大决策并不感兴趣或者没能力参与村里的公共活动。劳动力的大量外流，造成了村干部对其的监管的缺乏；另一方面，青壮年的流出，村内公共舆论不能形成，村民对村干部的不满，也只能敢怒不敢言；村干部大多只能召集村里所剩无几的青年一起开个会，大家随便讨论下村里的决策然后对村民进行传达，村民基本上都会同意，就算有个别不赞同的村民，他们也会在会后被村干部说通或只是在心里想想而已。另外，劳动力的流出对农村社区治理的影响主要体现在：计划生育工作难以正常进行，计划生育工作是农村治理工作中一项难抓的任务，虽然部分村民流出到发达地区工作思想意识有了进步，而部分村民正是为了躲避计划生育而流出的，这样一来，村里计划生育工作难以开展；村公共设施建设及公共环境改善无人响应，得不到资金支持，流出的村民在外地生活富裕的较少，并无多余资金参与家乡建设，村里在得不到上级支持的情况下，也很难得到村民的支持，既缺乏人力的支持也缺乏财力的支持。由于村庄经济社会发展现状，龙台村村民较少关注国家大事或政治事务，对外界了解甚少。对于选举出来的村干部，他们认为，只要不是特别糟糕，不会损害人民的利益，谁当选都是差不多的。到目前为止，龙台村村民还没发生过集体上访等事件，且并无大型村民活动。村里表面显得波澜不惊，无重大的事情发生，村民也就安于现状，只管维持好现有的村庄秩序。虽然村民有时也会关注国家的新闻、政策，但大多数时间他们忙于生计。龙台村村民相互之间更像原子态的村民关系，大家日出而耕，日落而归，当哪家有红、白喜事的时候，村民之间会相互帮助；哪家有急事时，也会首先想到找村民帮忙，加之少数民族村庄的特有淳朴民风，村民之间关系良好，全村村民还处于比较友好的相互关系中，作恶或嫉妒等心理尚未体现出来。

（3）宗族

贵州省少数民族聚居的民族村庄，80%以上都是同一姓氏的人家，也是同一祖宗的子孙，杂姓很少，如我们调查的龙台村以王和韦姓为主。这样就会有宗族制的文化现象，全村人都遵守某种习俗，尊老爱幼，互相帮助，每个村都有德高望重的长老，自然也拥有了其他人也不拥有的一些权力。当村中发生什么纠纷或事件的时候，一般会请这些长老来裁决，一般说来，民族村庄大多以男人为尊，女性一般没有地位，男人讨论大事的时候，女人只能坐一边听，不能说话。

2、治理组织及组织结构

村社区组织是指在农村社区中，具有特定目标、有相对固定人员、特定内部结构和行为规范的社会群体。农村社区组织按功能和活动内容，可分为政治组织、经济组织、文化组织、公益组织等。

组织结构是组织内部正式规定的、比较稳定的相互关系形式。它的基本形式有：一是直线职能式结构，它以直线制为基础，在各级生产管理者之下设置

相应的职能部门。二是矩阵组织结构，它把按职能划分的部门和按产品划分的小组结合成一个矩阵。三是事业部组织结构，它是把组织的生产经营活动按照产品种类和地区分成若干个事业部。当代农村社区组织结构为镇——村——组三级结构。三级组织不仅负责农村经济管理也负责农村社区公共事务和社会服务等。

（1）村组织

龙台村除了村民委员会、村党支部、妇女小组、治安小组外，成立了平安村寨领导小组、人口与计划生育村民自治委员会，并按地理位置远近将全村分成5 个村民小组，1组与5组之间的距离最远。其中，妇女小组主要负责全村妇女的生活与学习工作；治安小组负责村庄秩序及治安状况；平安村寨领导小组目标在于领导全村村民努力营造和谐稳定的政治环境、安定有序的治安环境、平等竞争的经济环境、公平高效的法制环境、安居乐业的生活环境；人口与计划生育村民自治委员会负责育龄妇女的计划生育工作，育龄妇女包括村内的妇女及流出妇女。

（2）村两委与上级政府关系

龙台村是以农户为单位的治理村庄，村干部与镇上干部交往也并不是特别紧密，且不能为镇上创造更多的经济收入，在镇上分配任务下来时，村干部并不能为村民利益而与镇干部进行争辩。村干部与镇干部的关系处于指导与被指导的关系，村干部较为被动，他们仅是被动地接受上级下达的各种命令或任务，再一级级向村里传达，较少地提出自身的意见或建议。当遇到困难时，他们也会努力争取为村民谋得利益，但在一次次的失败后，他们会慢慢地打消再次争取的念头。这样一来，在村里拥有较少集体资源的情况下，村干部不能引进更多的资金，村里公共设施建设相对滞后，村级马路的现状充分地反映了这一点。

（3）村民委员会与村党支部关系

在龙台村，实际工作中，村党支部书记被认为是“一把手”，而村主任却是“二把手”。村党支部对村委会意味了包办、代替等。虽然村党支部和村委员政治目标是一致的，但实际情况却是，村党支部书记说什么村委员会干部就做什么。龙台村作为一个水族的村庄，水族

所特有的“长老制”使年长的村党支部书记比起村主任更有威性，村民较为信任村党支部。当村里发生了事情，一般情况是：村委会召集村民小组组长一起讨论，再请示村党支部书记，接着召开村民大会进行表决。

（4）村与村民小组关系

按地理远近设立的龙台村五个村民小组，虽然设有村民小组和部分职能小组但村内公共事务管理仍以村两委为主。

3、治理环境

（1）集体资源占有情况

贵州省绝大部分村庄还是处于贫困状态，村集体占有资源较少，村经济的不发达给村级治理造成了阻碍，村干部不能得心应手地利用手里充足的资源进行公共设施的建设，不可能开办村集体企业为村民谋福利，更不可能使村民充分享受到村级良好治理带来的好处。民族村庄经济社会的发展状况较低，村庄公共产品拥有较少，成为贵州省民族村庄治理的绊脚石。

龙台村经济发展较为落后，年均收入水平较低。村庄集体占有资源的多少直接影响着村干部竞选的热情以及村干部任职后开展工作的动力。

（2）村容环境

村庄卫生环境包括农村水环境、畜禽养殖环境、生活污水环境及生活垃圾处理环境等。龙台村村民居住环境较差，人畜仍处于同处阶段。畜禽在村民居住的底层，畜禽排放的气体及污染物直接影响村民居住环境；公共卫生环境较差，人畜饮水未按标准分开；厕所设计标准差，该村还未进入“砸缸建厕”的阶段，没有从根本上解决粪便的处理问题，厕所超负荷使用；没有生活污水处理设施。

（3）产业结构

在龙台村，村民收入以农业收入为主。即第一产业，但整个村除农、林业外，牧、渔业未涉及。该村以农耕稻作为主,村民种植的主要粮食作物为水稻、玉米。经济作物主要为油菜、大豆、花生。产业结构分布情况较差，第一产业不发达，二、三产业未涉及，在一定程度上严重制约了该村的经济社会发展。

（4）社会资本

2013年全年，出获得村村通项目资金的48万元财政专款，2万元的管理费用补助，以及1万元的葡萄产业扶贫项目支持外。以及13000元的文化项目经费补助。

长期以来，由于历史、现实、政治、经济、社会和文化等各种原因，使得农民群众的主体意识、参政能力远远不能与其在农村现代化建设中的地位和作用相匹配。原因主要有以下几方面:其一，由于民族地区农村社会商品经济落后，交通不便，大众传媒不发达，教育科学文化水平低，因而缺乏促进民族地区农村社会全面发展的主体意识。由于长期以来受自然经济、小农生产方式的局限，农民保守封闭的思想较严重，在传统政治文化中的观念深深积淀在农民的潜意识中，使他们固守传统观念，缺乏开拓创新的精神，总体上没有发展成为具有政治理念、政治人格、政治才能的政治人。其二，上级党组织政府部门与村民委员会的关系不明确，往往把村民委员会这一村民自治组织视为自己的直接下属单位，不是引导帮助村民委员会自主管理农村重大事务和公共事业，而是干预甚至包揽代替其职能。其三，在农村村级组织中相互掣肘，互不配合的现象也屡有发生，在不少民族地区农村与村民委员会这一自治组织之间矛盾重重，摩擦不断，有碍民族地区农村基层民主自治功能的充分发挥。其四，在不少落后的民族农村地区，，还残存着浓烈的家族政治、宗法政治的色彩，家族势力和和宗法势力渗透到农村社会政治运作中，操纵着农村社会经济政治等重大事务，使得依法建立依组织章程成立的村级组织机构形同虚设，发挥不了其应有的功能和作用。这些诸多矛盾和问题，在加强民族地区民主政治建设的进程中已经引起高度重视。

在全国有许多像龙台村一样普通的村庄，他们仅靠自身的实力在近几年内是很难发展起来的，主要还是依靠政府的支持。在这样的普通村庄中，村民们没有共同体的意识，也无力去操心政治，只有得到切实的物质支持，才是他们目前最渴望的。那么，尚存的希望就在于少数愿意承担责任的村庄精英身上。他们有一定的抱负，也渴望主动投身于村庄事物中。且不考虑他们是否有为私的一面，至少他们是村庄的凝聚力。也就是我们需要的村级治理人才。

四、乡村精英对村社治理的影响

1.对农村基本政策在新时期的效能提出了新的课题

这一影响主要表现在:一是家庭联产承包责任制面临新的问题。大量的乡村精英脱离直接的农业生产劳动使原来的乡村社会结构被打破，致使乡村中不少土地荒芜、无人耕种，要求对涉及农民切身利益的土地承包制度进行必要的调整和创新，以使土地资源得到有效、合理和充分的利用。二是“村民自治”制度面临新的问题。不少乡村精英基于经济利益驱动而进入城市，这一流动客观上造成了乡村社区的空壳化和原子化趋向;同时，市场经济和城市化的发展削弱了乡村社区的内聚力和认同感，致使乡村精英的数量和质量在农村中得不到保证，制约和限制了“村民自治”制度的功效。而且，“经济人”导向使农村中的不少经济精英对基层民主政治建设缺乏政治热情，不愿将自己的时间和精力投入到乡村公共事务的治理当中。三是城乡二元结构面临挑战。在面对大量的乡村精英流向城市的同时，城市公共资源客观上的限制又制约乡村精英的城市化，城乡之间不少制度性壁垒政策也使大量的乡村精英长期不能融入到城市生活当中，不能参与城市的公共决策和享用城市的公共资源，这使他们产生了不满。因此，政府在新时期不得不考虑改革现有的城乡二元结构体制以缓和城乡矛盾，特别是城乡间不同的户籍制度和公共产品供给制度等等。

2.对乡村经济社会发展的影响

乡村精英流向城市后，一部分人定居于城市，逐渐脱离了与乡村社会的关系，这造成了农村中乡村精英的绝对流失;一部分可能通过在城市积聚一定的经济基础或习得某种技能或经验后返回乡村，回乡后兴办工厂、企业，进行科技种养殖等等。对于回到乡村社区的这部分精英而言，由于他们对乡村以外的城市比较了解，市场意识、竞争意识、科技意识等都相对比较浓，因此他们能够为乡村经济社会的发展提供一些致富信息和发展对策，往往成为农村经济社会发展的带头人，具有较强的经济实力和社会资本，也比较容易获得大家的信任，其作用的有效发挥有利于乡村社区凝聚力的成长和发展。但是，在精英的转化上，由于“村民自治”和民主选举等基层民主政治制度还存在许多制度漏洞，不少经济精英和社会精英因此常常不愿转化为乡村中的政治精英，不少人还认为做村组干部容易得罪人，会影响自己专注于搞好自身的经济发展。但是，如果这种状况长期得不到扭转，势必会对乡村社区的政治发展产生不利影响，一旦乡村中的经济精英和社会精英同政治精英产生矛盾，乡村社区的自治能量往往难以奏效。

3.变迁对乡村精英自我认知的影响

乡村精英在变迁的过程中，一部分人会取得成功，从而将对现实的政治和社会秩序产生认同感;一部分精英则难免遭遇失败，从而对现实的政治和社会秩序产生不满。对于后一部分乡村精英来说，其遭遇挫折的原因主要是:一是自身综合素质和能力不够，如市场意识、竞争意识不够强，文化知识、社会经验以及经济实力不足等等。二是构成城乡二元结构的一些制度性的集体性排他政策阻挠了整个乡村精英这一群体的利益实现，这对他们来说是难以逾越的;同时，在社会心理层面上，由于城市居民通常对来自农村的乡村精英持轻视甚至鄙视的眼光，这在很大程度上造成了乡村精英们在感情上与城市和城市居民的不相融。三是长期以来，我国的身份制和户籍制将社会成员分为干部、工人和农民等不同的身份，这在客观上造成了乡村精英们对这种“等级式”身份制的不满。对于受挫的乡村精英而言，他们如果在制度内寻求不到参与的利益，必然会转向制度外，而非制度的政治参与是对权威关系的挑战，一旦失衡，政治动荡就将产生。因此，政府在进行制度设计和政策制定时应充分考虑乡村精英这一群体的利益实现。

五、乡村精英的重要性

当代中国乡村社区的能量渗透主要有:基层党组织的组织控制能量和基层行政权力的能量，村级组织的自治能量，非政府组织的社会能量，乡村精英的非正式权威能量等。治理与善治理论认为，治理是一种由公共的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。在治理中，由于参与主体的多元化，更需要各个主体间的协调与沟通，需要凭借合作网络实现，其权力的流向是双向的或多向的，强调公民和社会机构的参与。治理意味着政府不再是国家惟一的权力中心，各种社会组织，包括公民个人，只要得到公众的认可，就可以在不同层面和范围内成为社会权力的中心。

在乡村种熟人社会圈里，乡村精英的角色有如“守门员”，他们处于乡村社区政治系统的边界上，忽视他们的作用就难以理解这个系统中要求和支持的数量、种类与强度，乡村精英的能量与其他形式的能量应是一种良陛的互动关系。亨廷顿说过，“从结构的观点来看，一种愿望转换为一种要求的可能性，在很大程度上取决于这些控制输入过程的、具有选择性的守门者的数量，也取决于这些守门者进行操作的各种原则。那个地方守门者广泛地分布在每个成员那里，那个地方对转换的控制就会越小，输入超载的风险也就更大。这时就要通过政治文化大大地缩减输入，强制性地实行管制。与此同时，假若愿望转换相对说来比较集中，把要求输入控制在临界范围内的可能性就会大大增加。”基于乡村精英的变迁及其角色的认识，笔者认为，当代中国乡村社区的治理缺少有数量和质量保证的乡村精英对社区内公共事务的有效参与，缺乏乡村精英对乡村利益和社会资源的整合。在这一背景下，乡村中的很多矛盾和问题在社区内得不到有效解决，致使近年来农村中的上访事件和各种突发性事件迅速增加，已在一定程度上影响到了社会的稳定。因此，如何有效地培育农村中的乡村精英并充分发挥他们的“守门员”角色以实现乡村社区中各种能量的有效整合是新时期农村治理的一个关键点。

六、构建民族地区村级治理

1、积累民族村庄的社会资本必须加强政府资本和民间内部资本投入

加强民族村与外界的充分链接。理顺村级与上级的垂直网络关系，争取上级政府部门各方面的资助与支持。充分利用上级政府所给予的政策扶持和资金注入，带动民族村的生态循环经济建设。明确各自职责。镇政府应为村级治理提供制度保障及经济支持，并结合村里实际情况给予政策上的倾斜和引导;村两委应该扮演好角色，改变现阶段的“重角色”即既是镇政府的代言者、执行者，又是代表村民利益的代表者。改变镇政府对村两委自上而下的、单一的管理，取而代之的是相互合作、协调的关系。在村民自治机制上，保障村级民主管理、民主决策、民主监督、民主选举的依程序、合法进行。在民主选举上，不随意指派候选人，充分将权力下放;在民主决策上，村两委充分听取村民意见，进行有效决策; 在民主监督上，实行严格的村务公开制度;在民主管理上，镇政府依照法律程序，帮助村里制定村规民约，以及在村级公共设施建设上给予大力支持等。另一方面，摄取大量水平关系的社会投入。社会投入属于非政府的投入，应寻求企业、科研院所、营销商、亲属关系等的投入。多方寻求营销商，将本村农业

产品大量外销，增加村庄外销渠道，获得经济效益。吸引企业的加入，发展村庄经济社会发展，解决村里大量劳动力，将流出的青壮年劳动力留在本村发展;谋求科研院所对本村农村建立进行调研，制定出合适本村发展的治理道路。

2、培养德才兼备的民族地方治理精英

培养德才兼备的民族地方治理精英，需以提高村干部意识，协调村两委关系为基础。首先，选举村两委的时候，要尽量选择高素质的人员，具备高素质的村管理人员，配备性格、能力最为合适的一组村党支部和村委会人员。其次，加强对当选的村委会干部和村党支部干部的教育，加强理论学习，提高“两委”干部思想认识，培养其团队协作处理村务的能力。使村党支部书记充分认识到，村党支部是党在农村全部工作的基础，是村级各种组织和各项工作的领导核心，必须按照党章规定进行工作，认真履行党支部六项职责。再次，不断改进领导

方法，学会运用民主法制、说服教育、典型示范、提供服务等手段，加强对村动。同时，村委会主任须认识到党管农村工作是我党的传统，也是重大原则，村民自治是党领导下的基层民主政治制度，引导和帮助村委会成员树立党的观念，自觉接受党组织的领导。最后，进一步划清并完善村委会干部及村党支部干部的职责，抓好村廉政工作建设，完善村务公开的机制，让村民了了解财务、计划生育指标、征用土地和宅基地审批、农民负担情况、集体经济项目承包、经营情况、农用挂钩、物资分配和救灾救济款物发放、村干部年底工作目标、工资报酬、功绩过失情况等。在目前“乡政村治”的体制下，村级担负着较多的行政功能，行政工作千头万绪，两委之间的矛盾往往由此产生。村两委必须优化环境，营造两委协调氛围并逐步完善规章制度，严格按章办事。

培养德才兼备的民族地方治理精英，即加强村干部能力。村干部能力的提高及村民素质的增强，是村级脱离镇政府的干预、控制的前提条件，村干部要去除以权谋私、官僚主义、人治管理等观念。要加强民主观念、法治观念和进行干群的教育及培训工作，村干部和村民只有在农业技能，民主意识、法制观念增强的基础上，才能多方面筹集资金进行村级建设，才有能力与上级进行沟通、协商，取得上级的各方面支持，达到镇与村之间的良性互动。

村民政治参与意识和责任感的提高有利于地方治理精英能力的提高，使更多的村民成为地方治理精英。村庄治理精英与村民之间有着重要联系，治理精英是由村民转化而来的，而村民政治参与意识的提高，能促进村庄治理精英能力的提高，二者是互相依赖，相互促进的。通过宣传和思想教育，使村民认识到选举权等权力是人民赋予的，必须正确履行各项权力，“委托投票”等现象严重损害了自身利益;通过对村民进行普法教育，提高村民文化素质，提高村民的责任意识和主体意识。村民意识得到提高后，才会认为自己是社会主人，才会积极参与社区的各项事务，推进村庄治理精英的形成，有利于村庄的发展。

3、利用传统文化价值促进村级治理

(1)宗族文化

宗族制的存在，体现了整村的完整性，等级性。严格的族规或家法管理着整个村庄，虽然它是封建文化的产物，但在贵州省经济欠发达的民族村庄，也有一定的好处，它能规范村民的行为及道德素质，不会做出违背天理或伤人违法的事来，村民的矛盾或冲突一般是可以通过宗族内部进行解决的，实在不行才闹到村干部那里，很少对簿公堂。宗族内部的精神力量及文化凝聚，使各宗族比一般村民更为团结，宗族势力逐渐向公共参与渗透。作为一种非正式的组织，宗族的存在对乡村治理是有正效应的。主要表现在:宗族促进乡村公共秩序中的稳定;宗族维护乡村公共利益;宗族使村民公共情感与心理得到满足。村

民往往能够通过宗族的重建感到一种特殊的心理满足和文化满足，宗族的复兴为农民寻找到一种价值支撑，减少和降低了农民在二元结构体制下，心理可能出现的浮躁、失落、迷惘等情绪。它对于舒缓社会性的紧张，稳定地方秩序，实现乡村现代化具有积极的意义。对宗族进行合理的沟通，避免将其视为黑恶势力的倾向，使宗族势力为基层政权的发展、提高农民的素质、促进农村经济社会的发展努力。

因此，宗族文化的复兴，在一定程度上提高了村庄的自我治理能力，帮助推动了国家和社会公共事务运行，并在某种程度上构成了村民的生活和精神港湾，对于村庄治理与社会和谐稳定发挥着积极作用。宗族精神复兴与乡村治理的辩证关系，使我们在村庄政治稳定与社会发展目标的过程中，必须辩证地看待宗族影响，科学统筹规划。

(2)民族文化

贵州省各民族拥有丰富的民族文化，丰富的民族文化对村民的精神建设产生巨大作用。吸收传统文化优秀成果，努力建设与现代村庄民主治理协调的现代村落文化是构建良性运行机制的重要内容之一。村庄是农村社会的基本主体结构，是农民生活的基本场所，村庄社会的群体文化素质和思想道德水平集中体现在村落文化之中。村庄文化是一种植根于本地本族生存的民间文化，它不仅是国风民俗的源头活水，蕴藏着民族文化的精华，而且是村民心理特征的折射、习俗的汇集、愿望的表达和智慧的凝聚。少数民族村落文化在此基础上更增添了各

少数民族风俗的特征，有利用民族村庄村民集体精神的形成。在消除宗族文化消极影响、推进现代乡村民主治理的过程中，民族村庄文化现代化所起的作用是许多社会因素难以直接代替的。

现代治理理论把治理看为当代民主的一种新的实现形式，使之区别于传统的统治概念。统治强调的是公共权威的一元归属，治理注重的是公共权威的多元归属，权力的双向互动以及全面民主，其目标是善治，善治在于公共权力与诸多社会自治力量的合作、互动和制衡，是民主力量的张扬，善治作为现代治理理论的核心概念，己成为广泛认同的一种新的公共政治理念，并影响到全球治理、国家治理和社会治理的各个领域及各个层面，当然也应用到了村级治理的研究和实践之中。完善和创新我国民族地区村级治理模式是建设社会主义新农村的重要内容，对推进我国农村基层政治发展和构建社会主义和谐社会具有重要的理论和现实意义。