贫困户建档立卡的准确性与参与性研究 11.26

 

贫困户建档立卡的准确性与参与性研究

——基于全国16个省2259位农户的调查与研究

（内容摘要）

 

教育部人文社会科学重点研究基地

华中师范大学中国农村研究院调查咨询中心

 

【报告要点】开展扶贫建档立卡工作，是国家实施精准扶贫战略的重点。目前全国近五成贫困村建档立卡已完成，逾六成农民知晓建档立卡政策，仅三成农民参与建档立卡评定，超五成农民不满建档立卡结果；建档立卡工作主要面临农民主体未发挥、村庄管理不到位、识别制度不健全三大困境。因此，课题组建议完善贫困数据系统，实现建档立卡动态化；创建互动治理机制，促使建档立卡透明化；强化工作考核机制，促进建档立卡精准化；构建持续发展机制，保障建档立卡长效化。

 

开展扶贫建档立卡工作，是国家实施精准扶贫、强化贫困瞄准，加快贫困地区、贫困人口脱贫步伐的一个重大战略。目前贫困村建档立卡工作运行情况如何，农民对建档立卡工作的认知、参与、评价情况怎样，这些都值得关注。华中师范大学中国农村研究院依托“百村观察”项目组，于2014年对全国16个省2259户农户进行了专题调查。调查发现：全国近五成贫困村建档立卡已完成，逾六成农民知晓建档立卡政策，仅三成农民参与建档立卡评定，超五成农民不满建档立卡结果；建档立卡工作主要面临农民主体未发挥、村庄管理不到位、识别制度不健全三大困境。因此，我们建议完善贫困数据系统，实现建档立卡动态化；创建互动治理机制，促使建档立卡透明化；强化工作考核机制，促进建档立卡精准化；构建持续发展机制，保障建档立卡长效化。

一、建档立卡的基本现状

（一）看进度：近五成贫困村建档立卡已完成

贫困村建档立卡工作的开展进度是推行建档立卡政策的首要环节。在72个有效样本中，建档立卡工作尚未启动的贫困村占比4.17%；尚未完成的贫困村占比47.22%；已经完成的贫困村占比48.61%。调查还发现，7.15%的贫困村建档立卡工作开始于2009年以前；2010至2013年开始建档立卡的贫困村占比51.42%；2014年开始的占比41.43%。这说明将近五成的贫困村建档立卡工作已完成，且近几年速度不断加快。

（二）看关注：逾六成农民知晓建档立卡政策

建档立卡政策关系到贫困户的切身利益，作为享受此项政策的主体，农户是否知道建档立卡政策，值得关注。在2198个有效样本中，没听说过建档立卡工作的农户占比36.31%；听说过建档立卡工作的占比63.69%。从不同的收入水平来看，中高收入农民在听说过建档立卡工作的农民中占比最高，达68.18%；低收入农民这一比例最低为59.05%。可见，超六成的农民听说过建档立卡政策。

（三）看参与：仅三成农民参与建档立卡评定

考察农民对建档立卡评定过程的参与度时，不管是建档立卡户还是非建档立卡户，都有七成左右的农民没有参与过建档立卡贫困户的评定，而只有三成左右的农民参与过该项评定。具体比较来说，建档立卡户中，参与过建档立卡贫困户评定工作的农民占比为35.63%，而对于非建档立卡户，相对应的占比只有21.35%，比建档立卡户低了整整14个百分点。因此，农民对建档立卡评定过程参与程度较弱。

（四）看评价：超五成农民不满建档立卡结果

考察农民对建档立卡户评定工作的满意情况，询问“您对村里确定建档立卡农户的评定结果满意吗”，回答“非常满意”、“比较满意”的农民分别占比12.33%、36.51%。换言之，48.84%的农民对建档立卡户的评定工作持满意态度，超五成的农民对评定结果不满意。由此可知，超过半数的农民对建档立卡户评定结果满意程度差。

二、建档立卡准确性和参与性的三大困境

（一）农民主体未发挥

在 2137户农民中，非建档立卡户占比25.08%，其中表示“没有申请”的占比高达22.23%，表示“申请了但没有通过”的占比仅为2.85%，即仅一成非建档立卡户进行了申请。访谈中还发现，回答“村里在确定建档立卡贫困户时是否征求村民的意见”时，96%的村庄干部表示征求了村民意见，但是只有51.44%的村民认为村内确定建档立卡贫困户征求了村民意见。可见，农民的积极性不高，主体地位未得到充分体现和发挥。

（二）村庄管理不到位

考察贫困村评定建档立卡户时是否产生纠纷矛盾，在68个有效样本中，产生了一些纠纷矛盾的贫困村占比45.59%；产生了很多纠纷矛盾的占比4.41%；没有任何矛盾和说不清的分别占比41.18%和8.82%；50%的贫困村评定建档立卡户均存在纠纷矛盾。此外，考从农户对村庄建档立卡户如何确定的认知来看，占比最高的是不知道村庄如何确认建档立卡户的农户，达38.97%；其次是认为通过村民代表会议民主评议确认的农户，占比31.51%；其余方式的占比均在20%以下。由此可知，半数村庄存在纠纷矛盾以及贫困村建档立卡户的确认方式信息对农户公开程度不够，凸显了村庄管理的不到位。

（三）识别制度不健全

在回答“村里的建档立卡贫困户是如何确定的？”时，57.36%的村干部认为建档立卡户是通过“村民代表会议民主评议”确定，但是仅有31.51%的村民认为是通过“村民代表会议民主评议”确定的，38.97%的村民表示“不知道”如何评定的。同时，在问到村干部“开展建档立卡工作时存在的困难有什么？”时，42.03%的村庄干部表示“贫困户对象不好确定”是最为困难，与“缺乏资金支持”、“村民不愿意配合”、“工作程序太复杂”等选项相比，占比最高。由此可知，正是由于识别制度不健全，导致评定方式不透明、贫困对象难确定。

三、完善建档立卡工作的四大举措

（一）完善贫困数据系统，实现建档立卡动态化

首先，提高参与积极性。应建立奖助机制，激发各级工作人员尤其是基层工作人员的工作热情，确保收集数据的准确性，同时奖助机制应具备对外性质，鼓励企业、个人及社会力量参与到建档立卡工作中，共同完善贫苦户数据系统，做好建档立卡工作的第一步。其次，分析贫困户需求。认真分析数据系统中贫困户的资料，了解不同地区不同贫困农民的需求，从而确定扶贫建档立工作的计划与任务，提高建档立卡工作的准确性。最后，持续维护改进。在每一个建档立卡的阶段工作结束之后，适时评价上一阶段工作的效果，并依据贫困户数据系统以及贫困农民的具体反馈而不断改善今后的建档立卡工作，并逐渐将已脱贫的人移出此系统，吸纳新的贫困户，形成建档立卡进退机制、动态管理机制。

（二）创建互动治理机制，促使建档立卡透明化

一是征集民情民意。县一级的扶贫部门制定当地的扶贫政策时，应结合贫困户管理系统的分析数据，通过各种渠道建立干群互动治理机制，找出农民眼中最有益他们的扶贫政策，在政府和农民之间建立起沟通桥梁，实现互动。二是建立建档立卡村民听证制。坚持基层民主自治，在县、乡镇、村制定具体的建档立卡工作机制及相关政策时，应该建立贫困户听证制，提高贫困农民的权力及其对建档立卡工作的参与率。三是建立建档立卡贫困农民监督平台。建档立卡工作要形成上下互动的工作机制，在工作实施之前建立建档立卡工作村民监督平台，监督干部在宣传时是否做到位、在执行时是是否严格按照政策制度、是否及时公布工作进度、贫困农民提出的意见是否采纳等，确保建档立卡工作的互动性、公平性，促使建档立卡工作在阳光下运行。

（三）强化工作考核机制，促进建档立卡精准化

首先，改进工作考核机制。将建档立卡工作与县乡年终考核相结合，并与贫困县、贫困村考核机制挂钩，保证建档立卡落到实处。其次，完善考核监督平台。建立相应的考核监督平台，成员由参与建档立卡的贫困农民、政府、社会人员按照一定的比例组成。监督考核的每个环节都向社会公布，以确保考核机制及监督平台的有用性。最后，建立第三方独立评估。即引进第三方评估建档立卡工作人员的工作绩效，保持考核工作的客观性与独立性。将考核机构及进程及时向政府、贫困农民及社会反馈，确保评估过程及结果的公开公正，以此增强考核机制的权威性，提高建档立卡工作的精准率。

（四）构建持续发展机制，保障建档立卡长效化

一是完善建档立卡工作后续工作。建档立卡工作完成后，应完善相关的后续制度，让农民切实体会到建档立卡工作不是“一锤子”买卖，从而转变农民观念，提高其参与率。二是注重贫困人口能力建设。以往的扶贫政策，以资源开发、提高农民收入为重点，往往忽视了贫困人口能力的建设，限制了扶贫开发预期效果的取得。为建档立卡户提供成人教育、基础教育、技能培训，以提高贫困户的科技文化素质，增强自我发展能力。三是形成“三位一体”工作机制。将政府、企业和社会纳入体系中，形成“三位一体”工作机制，确保建档立卡的可持续发展。政府提供优惠政策及部分资金支持、企业提供技术与资金、社会组织进行宣传，将三者合为一体，形成合力，确保建档立卡工作的长效发展。

贫困户建档立卡的准确性与参与性研究

——基于全国16个省2259位农户的调查与研究

（报告正文）

 

教育部人文社会科学重点研究基地

华中师范大学中国农村研究院调查咨询中心

 

长期以来，扶贫开发存在着贫困人口底数不清、情况不明、针对性不强、扶贫资金和项目指向不准的问题。为此，开展扶贫建档立卡工作，是国家实施精准扶贫战略，强化贫困瞄准，加快贫困地区、贫困人口脱贫步伐的一个重大战略。目前贫困村建档立卡工作运行情况如何，农民对建档立卡工作的认知、参与、评价情况怎样，这些都值得我们关注。华中师范大学中国农村研究院依托“百村观察”项目组，于2014年对全国16个省2259户农户进行了专题调查。调查发现：在建档立卡的过程中主要存在农民主体未发挥、村庄管理不到位、识别制度不健全三方面的问题。鉴于此，我们建议完善贫困户数据系统，形成建档立卡动态管理机制；强化建档立卡工作考核机制，提高工作精准率；建立干群互动机制，让建档立卡在阳光下运行；建立扶贫可持续发展机制，提高建档立卡吸引力。

一、建档立卡的总体情况

（一）村庄建档立卡工作状况

1、超五成贫困村建档立卡工作始于2010至2013年。

自2006年国家开展贫困户建档立卡试点工作以来，至今已近十年。从贫困村建档立卡工作开始年份来看，在70个有效样本中，2009年以前开始建档立卡的贫困村有5个，占比7.15%；2010至2013年开始建档立卡的贫困村有36个，占比51.42%；2014年开始建档立卡的贫困村有29个，占比41.43%（见表1）。显而易见，超过半数的贫困村建档立卡工作始于2010至2013年，近几年建档立卡工作速度不断加快。

 

表1  贫困村建档立卡工作开始年份（单位：个、%）

年份	频数	百分比
2009年以前	5	7.15
2010至2013年	36	51.42
2014年	29	41.43
合计	70	100

 

有效样本数：70    缺失值：5

 

2、近五成贫困村建档立卡工作已经完成。

从贫困村建档立卡工作开展进度可以直观的看出该村建档立卡工作的总体情况。在72个有效样本中，建档立卡工作尚未启动的贫困村有3个，占比4.17%；建档立卡工作尚未完成的贫困村有34个，占比47.22%；已经完成的贫困村有35个，占比48.61%（见表2）。由此可知，建档立卡工作有助于精准扶贫，因而将近半数的贫困村建档立卡工作已经完成。

 

表2  贫困村建档立卡工作开展进度（单位：个、%）

年份	频数	百分比
尚未启动	3	4.17
尚未完成	34	47.22
已经完成	35	48.61
合计	72	100

 

有效样本数：72    缺失值：3

 

3、低收入贫困村建档立卡工作完成进度最慢。

将贫困村村庄收入与建档立卡工作完成进度进行交叉分析，可以考察村庄收入对完成进度是否造成影响。根据不同的村庄总收入，将贫困村村庄收入分成低收入、中低收入、中等收入、中高收入和高收入五组。在72个有效样本中，尚未完成的低收入村庄比例为71.43%，中等收入村庄比例为50.00%，余者比例都在50%以下；已经完成的村庄中，低收入村庄占比最低，比例为28.57%，高收入村庄比例最高，占比达66.67%（见表3）。可见，与其他贫困村村庄收入相比，低收入贫困村由于村庄总收入匮乏，建档立卡工作尚未完成最多、已经完成最少、进度最慢。

 

表3  贫困村村庄收入与完成进度交叉分析（单位：%、个）

村庄收入分组	是否完成			合计
	尚未启动	尚未完成	已经完成
低收入村庄	0	71.43	28.57	100（14）
中低收入村庄	13.33	33.33	53.34	100（15）
中等收入村庄	6.25	50.00	43.75	100（16）
中高收入村庄	0	44.44	55.56	100（18）
高收入村庄	0	33.33	66.67	100（9）

有效样本数：72    缺失值：3  

 

4、将近三成的贫困村户数与人口为建档立卡户。

从建档立卡户户数与人口占总体贫困村的比值来看，一共调查了29648户农户，其中有8387户为建档立卡户，占比28.29%； 调查涉及116504人，建档立卡人口有29239人，占比25.10%（见表4）。由此可知，从贫困村总体情况来看，近三成的贫困村户数与人口为建档立卡户。

 

表4  贫困村建档立卡户数、人数占总体的比值（单位：户、人、%）

	建档立卡户数		建档立卡人数
	频数	百分比	频数	百分比
贫困村总体	8387	28.29（29648）	29239	25.10（116504）

 

 

5、贫困村建档立卡户的确认普遍征求了群众意见。

建档立卡户与非建档立卡户享受的政策帮扶程度不同，因而建档立卡户确定的公平性尤为重要。贫困村建档立卡户的确认是否征求群众意见是检验公平性的一个重要方面。在67个有效样本中，确认建档立卡户没有征求群众意见的贫困村有4个，占比4.00%；与此相反，确认建档立卡户征求了群众意见的贫困村有63个，占比96.00%（见表5）。显而易见，超九成贫困村建档立卡户的确认征求了群众意见，体现了公平。

 

表5  贫困村建档立卡户的确认是否征求群众意见（单位：个、%）

是否征求意见	频数	百分比
否	4	4.00
是	63	96.00
合计	67	100

 

有效样本数：67    缺失值：8

 

6、村民代表会议民主评议是贫困村确认建档立卡户的主要方式。

从贫困村确认建档立卡户的方式来看，在68个有效样本中，通过村民代表会议民主评议确认建档立卡户的贫困村有39个，占比57.36%；村民大会民主评的有18个，占比26.17%；村干部讨论决定的有5个，占比7.35%；通过村支书或村主任指定、上级政府指定和其他方式确认建档立卡户的分别占比1.47%、2.94%和4.41%（见表6）。由此可知，近六成贫困村通过村民代表会议民主评议确认建档立卡户，村民代表民主评议成为主要方式。

 

表6  贫困村建档立卡户如何确定（单位：个、%）

方式	频数	百分比
村支书或村主任指定	1	1.47
上级政府指定	2	2.94
其他	3	4.41
村干部讨论决定	5	7.35
村民大会民主评定	18	26.47
村民代表会议民主评议	39	57.36
合计	68	100

 

有效样本数：68    缺失值：7

 

7、贫困对象难确定是贫困村开展建档立卡工作最大的困难。

考察贫困村开展建档立卡工作时存在的困难，在69个有效样本中，贫困对象不好确定的贫困村有29个，占比42.03%；缺乏资金支持的贫困村有22个，占比31.88%；工作程序太复杂、村民不愿意配合和其他困难的分别占比4.35%、7.25%和14.49%（见表7）。可见，贫困对象的确定关系到村民的具体利益，因而贫困村开展建档立卡工作最大的困难是贫困对象难确定。

 

表7  贫困村开展建档立卡工作时存在的困难（单位：个、%）

困难	频数	百分比
工作程序太复杂	3	4.35
村民不愿意配合	5	7.25
其他	10	14.49
缺乏资金支持	22	31.88
贫困户对象不好确定	29	42.03
合计	69	100

 

有效样本数：69    缺失值：6

 

8、贫困村评定建档立卡户时产生纠纷矛盾较为普遍。

考察贫困村评定建档立卡户时是否产生纠纷矛盾，在68个有效样本中，产生了一些纠纷矛盾的贫困村有31个，占比45.59%；产生了很多纠纷矛盾的贫困村有3个，占比4.41%；没有任何矛盾和说不清的分别占比41.18%和8.82%；50.00%的贫困村评定建档立卡户均存在纠纷矛盾（见表8）。由此可知，是否是建档立卡户关系到能否享受到具体的利益，因而在评定建档立卡户时产生纠纷矛盾较为普遍。

 

表8  贫困村评定建档立卡户时是否产生纠纷矛盾（单位：个、%）

	频数	百分比
产生了很多纠纷矛盾	3	4.41
产生了一些纠纷矛盾	31	45.59
没有任何矛盾	28	41.18
说不清	6	8.82
合计	68	100

 

有效样本数：68    缺失值：7

 

（二）农户对建档立卡政策的认识

1、多数农户听说过建档立卡政策。

建档立卡政策关系到贫困户的切身利益，作为享受此项政策的主体，农户是否知道建档立卡政策，值得我们关注。在2198个有效样本中，没听说过建档立卡工作的农户有798人，占比36.31%；听说过建档立卡工作的农户有1400人，占比63.69%（见表9）。显而易见，一方面，由于政府和村庄的有效宣传，另一方面村庄确实开展了此项工作，因而超过六成的农户听说过建档立卡工作，对建档立卡政策有一定了解。

 

表9  农户对建档立卡工作的知晓度（单位：人、%）

	频数	百分比
没听说过	798	36.31
听说过	1400	63.69
合计	2198	100

 

有效样本数：2198   缺失值：61

 

2、建档立卡户对建档立卡工作知晓度远远高于非建档立卡户。

将是否是建档立卡户与建档立卡工作完成进度进行交叉分析，可以考察建档立卡户与非建档立卡户对建档立卡工作知晓度的差异。在2236个有效样本中，没听说过建档立卡工作的建档立卡户、非建档立卡户比例分别为26.74%、55.21%；听说过的比例分别为73.26%、44.79%（见表10）。可见，由于利益相关度不同，因而建档立卡户与非建档立卡户对建档立卡工作知晓度的差异显著，建档立卡户对建档立卡工作知晓度远远高于非建档立卡户。

 

表10  是否是建档立卡户与农户对建档立卡工作知晓度交叉分析（单位：%、人）

是否建档立卡户	是否听说		合计
	没听说过	听说过
否	55.21	44.79	100（739）
是	26.74	73.26	100（1455）

有效样本数：2236   缺失值：23 

 

3、多数农户对建档立卡政策的细节认识程度不高。

考察农户对建档立卡户特惠扶贫政策知晓度，在2184个有效样本中，不知道建档立卡户特惠扶贫政策的农户有1205人，占比55.17%；知道建档立卡户特惠扶贫政策的农户有979人，占比44.83%（见表11）。由此可知，超过半数的农户不知道建档立卡户特惠扶贫政策，对建档立卡政策的具体内容认知不够。

 

表11  农户对建档立卡户特惠扶贫政策知晓度（单位：人、%）

	频数	百分比
不知道	1205	55.17
知道	979	44.83
合计	2184	100

 

有效样本数：2184   缺失值：75

 

4、建档立卡户对建档立卡政策的细节认识程度高于非建档立卡户。

将是否是建档立卡户与特惠扶贫政策知晓度进行交叉分析，可以考察是否是建档立卡户对特惠扶贫政策知晓度的影响。在2236个有效样本中，不知道建档立卡户特惠扶贫政策的建档立卡户、非建档立卡户比例分别为68.28%、31.72%；知道的比例分别为48.73%、51.27%（见表12）。可见，建档立卡户切实的参与建档立卡工作，因而多数建档立卡户知道特惠扶贫政策，对建档立卡政策的细节认识程度高于非建档立卡户。

 

表12  是否是建档立卡户与农户对特惠扶贫政策知晓度交叉分析（单位：%、人）

是否建档立卡户	是否知道		合计
	不知道	知道
否	68.28	31.72	100（725）
是	48.73	51.27	100（1455）

有效样本数：2236   缺失值：23  P=0.00

 

5、多数农户认为村庄建档立卡户的确定征求了村民意见。

从农户对村庄确定建档立卡户是否征求村民意见的了解来看，在2183个有效样本中，认为村庄确定建档立卡户征求了村民意见的农户有1123人，占比51.44%；认为没有征求村民意见的农户以及不知道是否征求村民意见的农户占比均在40%以下（见表13）。由表5可知，超九成村干部也认为村庄建档立卡户的确定征求了村民意见。因此，与村干部意见相联系，超过半数农户认为村庄确定建档立卡户征求了村民意见，确实体现了建档立卡工作的公平性。

 

表13  农户对村庄确定建档立卡户是否征求村民意见的了解（单位：人、%）

	频数	百分比
否	220	10.08
是	1123	51.44
不知道	840	38.48
合计	2183	100

 

有效样本数：2183   缺失值：76

 

6、贫困村建档立卡户的确认方式信息公开程度不够。

考察农户对村庄建档立卡户如何确定的认知，在2177个有效样本中，占比最高的是不知道村庄如何确认建档立卡户的农户，达38.97%；其次是认为通过村民代表会议民主评议确认的农户，占比31.51%；其余方式的占比均在20%以下（见表14）。由表6可知，村干部认为村民代表会议民主评议是贫困村确认建档立卡户的主要方式。可见，与其余确认方式相比，不知道村庄如何确认建档立卡户的农户占比最高，凸显了贫困村建档立卡户的确认方式信息对农户公开程度不够。

 

表14  农户对建档立卡户如何确定的认知（单位：人、%）

方式	频数	百分比
村支书或村主任指定	46	2.11
上级政府指定	58	2.66
其他	63	2.89
村干部讨论决定	144	6.61
村民大会民主评定	332	15.25
村民代表会议民主评议	686	31.51
不知道	848	38.97
合计	2177	100

 

有效样本数：2177    缺失值：82

 

（三）农户对建档立卡政策的参与

1、超过半数农民没有参与过建档立卡贫困户的评定。

考察农民对建档立卡评定过程的参与度时，在有效样本2177人中，不管是建档立卡户还是非建档立卡户，都有七成左右的农民没有参与过建档立卡贫困户的评定，而只有三成左右的农民参与过该项评定。具体比较来说，建档立卡户中，参与过建档立卡贫困户评定工作的农民占比为35.63%，而对于非建档立卡户，相对应的占比只有21.35%，比建档立卡户低了整整14个百分点；在建档立卡户中，没有参与过贫困户评定工作的占比为64.37%，而非建档立卡户中该项占比为78.65%，远远高于建档立卡户农民的相对应的比例。总而言之，超过半数以上的农民都没有参与过建档立卡贫困户的评定，但是其中建档立卡的参与度要高于非建档立卡户。

 

表15  农民是否参与贫困户建档立卡评定情况表（单位：人，%）

是否参与	建档立卡户		非建档立卡户
	频数	占比	频数	占比
参与过	517	35.63	155	21.35
没有参与过	934	64.37	571	78.65
合计	1451	100	726	100

有效样本：2177，缺失值：82

 

2、近9成的农民没有申请建档立卡贫困户。

在有效样本536人中，考察农民对建档立卡贫困户的申请情况时，我们得知，有88.62%的农民没有申请建档立卡贫困户的评定，该项占比达到总样本数据的近9成，而剩下的11.38%的农户提交了对建档立卡贫困户的申请但是没有通过，占比相对较低，但是也不容忽视。总体来说，在非建档立卡贫困户中，大部分农户是没有申请建档立卡贫困户的评定，但是也有相当一部分比例的农户是提交了申请书，但是由于各种原因没有通过的。

 

表16  农民对建档立卡贫困户的申请情况表（单位：人，%）

	频数	占比
没有申请	475	88.62
申请但没有通过	61	11.38
合计	536	100

有效样本：536  缺失值：0

 

3、近五成的农民对自己申请建档立卡贫困户失败的原因不明所以。

考察农民申请建档立卡贫困户失败原因时，在有效样本57人中，49.12%的农民说不清自己的申请为什么没有通过，即大部分的农民对自己申请建档立卡贫困户失败的原因不明所以，而有29.82%的农民认为其他农户比我更贫困，即对自己的申请没有通过表示理解，10.53%的农民认为自己的申请没有通过是因为没有疏通关系，这一部分农民的占比相对较小，比选择“说不清”的农户占比低了近39个百分点，而比选择“其他农民比我更贫困”的低了19个百分点左右。所以，总的来说，相当一部分农民不太清楚自己申请建档立卡贫困户是为什么没有通过的，而在剩下的少部分农民中，认为没有通过是由客观原因造成的占比要高于是由主观原因造成的占比。

 

表17  农民申请建档立卡贫困户没有通过的原因分析表（单位：人，%）

没有通过申请的原因	频数	占比
自己没有疏通关系	6	10.53
其他农户比我更贫困	17	29.82
说不清	28	49.12
其他	6	10.53
合计	57	100

有效样本：57  缺失值：4

 

（四）农户对建档立卡政策的评价

1.近六成建档立卡贫困户认为评定工作公平。

考察农民对建档立卡贫困户评定工作的认知情况，在2180份有效样本中，47.98%的农户认为建档立卡贫困户的评定工作是公平的，占总样本数量的近5成，而认为该项工作不公平的农户占比仅为4.62%，比例较小。具体来看，47.45%的非建档立卡贫困户回答不知道建档立卡评定工作是否公平，比建档立卡贫困户的这一占比高25.39个百分点。而在建档立卡贫困户当中，认为建档立卡贫困户评定工作非常公平、比较公平、一般、较不公平和很不公平的占比分别为14.09%、42.89%、16.63%、2.61%和1.72%。数据表明，仅有4.33%的建档立卡户认为评定工作不公平，而明确表示评定工作公平的农户占比却接近六成，不难看出大多数建档立卡贫困户农民认为评定工作是公平的。

 

表18  农民认为建档立卡贫困户评定工作公平与否情况表（单位：人，%）

评定公平与否	是否建档立卡贫困户		合计
	建档立卡户	非建档立卡户
非常公平	14.09 42.89 16.63 2.61 1.72 22.06 100	11.17 18.76 18.48 3.31 0.83 47.45 100	13.12 34.86 17.25 2.84 1.42 30.51 100
比较公平
一般
较不公平
很不公平
不知道
合计

有效样本：2180   缺失值：79

 

2.建档立卡户对贫困户评定工作的满意度更高。

在2179份有效样本中，考察农民对建档立卡贫困户评定工作的满意度，由表19得知，对评定工作明确表示满意的农户占比为49.97%，达到总样本数的近5成，而表示公开表示对评定工作不满意的农户占比较小，仅有3.99%。具体来看，建档立卡贫困户和非建档立卡贫困户对贫困户评定工作的满意度差异较大。建档立卡贫困户对贫困工作的满意度较高，表示非常满意和比较满意的占比分别为15.06%何44.91%，累积占比59.97%，比非建档立卡贫困户的这一占比高30.59个百分点。在建档立卡贫困户当中，表示满意度一般的农户占比次之，为18.02%，对贫困户评定工作不太满意和很不满意的占比较小，分别为2.68%和1.44%。值得关注的是，只有近三成的非建档立卡贫困户对评定工作满意，且有49.90%的农户表示不知道评定工作，这可能与非建档立卡贫困户对此工作的关注度较低或相关性较低有关。

 

表19  农民对建档立卡贫困户评定工作的满意度情况表（单位：人，%）

满意度	是否建档立卡贫困户		合计
	建档立卡户	非建档立卡户
非常满意	15.06 44.91 18.02 2.68 1.44 17.88 100	9.93 19.45 20 3.03 0.69 46.9 100	13.35 36.44 18.68 2.80 1.19 27.54 100
比较满意
一般
不太满意
很不满意
不知道
合计

有效样本：2179  缺失值：80

 

3、建档立卡户涵盖了低保户和五保户。

  考察建档立卡贫困户中低保户情况，在有效样本1456户中，507户是低保户，即34.82%的建档立卡贫困户农户是低保户；再看五保户情况，1456个建档立卡贫困户中有46户为五保户，相对应的占比为3.16%。不难看出，建档立卡贫困户中大半农户不是低保户，而是五保户所占比例不到4%。因此，建档立卡贫困户的农户涵盖了低保户和五保户，切实帮助了贫困村弱势群体。

 

表20  建档立卡贫困户中是否为低保户情况表（单位：户，%）

低保户情况	频数	占比
低保户	507	34.82
五保户	46	3.16

有效样本：1456  缺失值：0

 

二、影响因素分析

（一）收入因素

1、农户对建档立卡工作的了解大致上随收入提高而增多。

根据不同的家庭收入，将2185位农户分别归属为低收入农户、中低收入农户、中等收入农户、中高收入农户和高收入农户五个收入分组。其中，没听说过建档立卡工作的农户占比最低、最高的分别是中高收入农户、低收入农户，依次占比31.82%、40.95%；与之相反，中高收入农户和低收入农户在听说过建档立卡工作的农户中分别占比最高和最低，达68.18%和59.05%。虽然高收入农户对建档立卡工作的了解弱于中高收入农户，但是仍比低收入农户高了5个百分点（见表21）。由此可知，总体上来看，随着收入水平提高，农户对建档立卡工作了解的越多。

 

表21  农户收入与是否听说建档立卡工作的交叉分析（单位：%、人）

农户收入分组	是否听说		合计
	没听说过	听说过
低收入农户	40.95	59.05	100（442）
中低收入农户	38.93	61.07	100（447）
中等收入农户	34.84	65.16	100（442）
中高收入农户	31.82	68.18	100（440）
高收入农户	35.27	64.73	100（414）

有效样本数：2185    缺失值：74   P=0.000

 

2、中等收入农户对建档立卡特惠扶贫政策关注最少。

建档立卡特惠扶贫政策是国家为贫困建档立卡户专门提供的扶贫政策，非建档立卡户无法享受。从收入水平角度来看农户对建档立卡特惠扶贫政策的关注，在2171个有效样本中，不知道此项扶贫政策的农户比例最高的为中等收入农户，占比57.86%，其次为中低收入农户，占比56.60%，其余收入水平的农户占比均在56.00%以下；与此相反，知道此项扶贫政策的中低收入农户占比42.14%，余者占比都在43.00%以上，中低收入农户占比最少（见表22）。可见，收入水平不同导致农户对建档立卡特惠扶贫政策关注度差异显著，中等收入农户对此类政策关注最少。

 

表22  农户收入与是否知道建档立卡扶贫政策的交叉分析（单位：%、人）

农户收入分组	是否知道		合计
	不知道	知道
低收入农户	53.62	46.38	100（442）
中低收入农户	56.60	43.40	100（447）
中等收入农户	57.86	42.14	100（439）
中高收入农户	52.64	47.36	100（435）
高收入农户	55.64	44.36	100（408）

有效样本数：2171    缺失值：88   P=0.000

 

3、中等收入农户参与贫困户建档立卡评定最积极。

农户是否参与贫困户建档立卡评定过程，直接影响建档立卡户确定的公平性。从收入水平角度来看农户是否参与贫困户建档立卡评定，在2169个有效样本中，参与贫困户建档立卡评定的农户比例最高的为中等收入农户，占比32.43%，其次为中高收入农户，占比32.10%，其余收入水平的农户占比均在32.00%以下（见表23）。由此可知，中等收入农户是农村社会的中间阶层，参与贫困户建档立卡评定最积极。

 

表23  农户收入与是否参与贫困户建档立卡评定的交叉分析（单位：%、人）

农户收入分组	是否参与		合计
	参与过	没有参与过
低收入农户	30.54	69.46	100（442）
中低收入农户	27.29	72.71	100（447）
中等收入农户	32.43	67.57	100（441）
中高收入农户	32.10	67.90	100（433）
高收入农户	31.53	68.47	100（406）

有效样本数：2169    缺失值：90   P=0.000

 

4、中高收入农民认为建档立卡贫困户评定工作公平的占比较大。

   在有效样本2171人中，考察不同收入农民对建档立卡贫困户评定工作公平与否的态度时，由表24得知，中高收入农民认为建档立卡贫困户评定工作公平（非常公平和比较公平这两项指标占比之和）的占比相对较大，为50.58%，其次是低收入农民、高收入农民和中等收入农民相对应的占比，依次为50.22%、48.17%和47.95%，最后是中低收入农民认为评定工作公平的占比，相对较小为43.62%，比中高收入相对应的占比低了近7个百分点。总的来说，5成左右的农民认为建档立卡贫困户评定工作是公平的，而其中中高收入农民认为评定工作公平的占比相对较大。

 

表24  不同收入农民认为建档立卡贫困户评定工作是否公平情况表（单位：%）

收入分组	公平与否						合计
	非常公平	比较公平	一般	较不公平	很不公平	不知道
低收入	17.19	33.03	14.71	1.58	1.36	32.13	100（442）
中低收入	13.87	29.75	20.36	2.91	0.45	32.66	100（447）
中等收入	14.09	33.86	16.59	1.36	1.59	32.50	100（440）
中高收入	9.66	40.92	19.31	4.14	1.38	24.60	100（435）
高收入	10.57	37.59	14.25	4.42	2.46	30.71	100（407）

 

有效样本：2171  缺失值：88   P=0.000

 

5、低收入农民对建档立卡贫困户评定工作满意度较高，而高收入则较低。

在有效样本2170人中，考察不同收入农民对建档立卡贫困户评定工作满意度时，由表25得知，低收入农民对该项工作总体上满意（选择非常满意和比较满意的占比之和）的占比相对较高为51.81%，其次是中等收入农民、中低收入农民和中高收入农民对建档立卡贫困户评定工作达到满意程度的占比依次为50.22%、49.44%和49.43%，最后是高收入农民对该项评定工作达到满意程度的占比为48.52%，比低收入农民的相对应占比低了近4个百分点。总的来说，5成左右的农民对建档立卡贫困户评定工作都是满意的，其中低收入农民达到满意程度的占比相对较高。

 

表25  不同收入农民对建档立卡贫困户评定工作满意与否情况表（单位：%）

收入分组	满意程度						合计
	非常满意	比较满意	一般	不太满意	很不满意	不知道
低收入	17.65	34.16	16.97	2.26	0.90	28.05	100（442）
中低收入	15.88	33.56	19.24	1.79	0.89	28.64	100（447）
中等收入	13.86	36.36	17.50	2.95	0.45	28.86	100（440）
中高收入	9.66	39.77	22.53	3.45	1.61	22.99	100（435）
高收入	9.36	39.16	16.26	3.94	1.97	29.31	100（406）

 

有效样本：2170  缺失值：89   P=0.000

 

（二）地区因素

1、西部地区农户对建档立卡工作了解度更高。

贫困户建档立卡既是一项全国性的工作，也是一项关系千家万户的工作，因而考察不同地区的农户对建档立卡工作的了解与否就显得十分重要。在2198个有效样本中，没听说过建档立卡工作的农户占比从高到低依次为东部地区（47.90%）、中部地区（38.77%）、西部地区（33.09%）；与此相反，听说过建档立卡工作的农户占比则是西部地区最高、中部地区次之、东部地区最低，分别占比为66.91%、61.23%、52.10%（见表26）。由此可知，不同地区是农户对建档立卡工作了解度的影响因素，农户对建档立卡工作更为关心。

 

表26  不同地区农户与是否听说建档立卡工作的交叉分析（单位：%、人）

地区分组	是否听说		合计
	没听说过	听说过
东部地区	47.90	52.10	100（167）
中部地区	38.77	61.23	100（810）
西部地区	33.09	66.91	100（1221）

有效样本数：2198    缺失值：61   P=0.000

 

2、中部地区农户对建档立卡特惠扶贫政策关注度最低。

在2184个有效样本中，知道建档立卡特惠扶贫政策的农户比例从高到低依次为东部地区（48.05%）、西部地区（45.95%）、中部地区（42.52%）；与此相反，不知道建档立卡特惠扶贫政策的农户占比则是中部地区最高、西部地区次之、东部地区最低，分别占比为57.48%、54.05%、51.95%（见表27）。显而易见，农户对建档立卡特惠扶贫政策关注度随地区不同而变化，中部地区农户对建档立卡特惠扶贫政策知道最少。

 

表27  不同地区农户与是否知道建档立卡扶贫政策的交叉分析（单位：%、人）

地区分组	是否知道		合计
	不知道	知道
东部地区	51.95	48.05	100（154）
中部地区	57.48	42.52	100（809）
西部地区	54.05	45.95	100（1221）

有效样本数：2184    缺失值：75   P=0.000

 

3、农户参与贫困户建档立卡评定的积极性自西向东递减。

在2181个有效样本中，参与贫困户建档立卡评定的东部地区农户比例为13.64%，中部地区农户比例为29.46%，西部地区农户比例为33.96%（见表28）。显而易见，西部地区农户参与贫困户建档立卡评定的积极性最高、中部地区农户次之、东部地区农户最低。

 

表28  不同地区农户与是否参与贫困户建档立卡评定的交叉分析（单位：%、人）

地区分组	是否参与		合计
	参与过	没有参与过
东部地区	13.64	86.36	100（154）
中部地区	29.46	70.54	100（808）
西部地区	33.96	66.04	100（1219）

有效样本数：2181    缺失值：78   P=0.000

 

4、中部地区农民认为建档立卡贫困户评定工作公平的占比相对较大。

在有效样本2170人中考察不同地区农民对建档立卡贫困户评定工作公平与否的态度时，由表29得知，就全国而言，农民认为建档立卡贫困户评定工作相对公平（取选择非常公平和比较公平的农民占比之和）的占比为48.04%，既有近5成的农民相信建档立卡评定工作是公平的。具体而言，中部地区的农民相信建档立卡贫困户评定工作是公平的占比较大为50.55%，高于全国平均水平近3个百分点，而东部地区和西部地区的农民相对应的占比均低于全国平均水平，占比分别为46.75%和46.52%。总的来说，全国近5成的农民相信建档立卡贫困户评定工作是公平的，其中中部地区农民认为该项评定工作公平的占比高于东部和西部地区。

 

表29  不同地区农民认为建档立卡贫困户评定工作公平与否情况表（单位：%）

地区分组	公平与否						合计
	非常公平	比较公平	一般	较不公平	很不公平	不知道
东部地区	9.74	37.01	21.43	3.90	0.65	27.27	100（154）
中部地区	17,18	33.37	12.61	3.46	2.60	30.78	100（809）
西部地区	10.81	35.71	19.74	2.29	0.74	30.71	100（1221）
全国	13.10	34.94	17.22	2.84	1.42	20.49	100（2184）

有效样本：2184 缺失值：75   P=0.000

 

5、中部地区农民对建档立卡贫困户评定工作达到满意程度的占比较大。

考察不同地区农民对建档立卡贫困户评定工作满意与否时，由表30得知，就全国而言，49.84%的农民对建档立卡贫困户评定工作达到满意的程度（取选择非常满意和比较满意的农民占比之和）。具体而言，中部地区农民中，对该项评定工作满意的占比较大，为51.67%，其次是西部地区，相对应的占比为49.68%，比较接近全国平均水平，最后是东部地区，对建档立卡贫困户评定工作达到满意程度的占比为42%，低于全国平均水平近8个百分点。总的来说，全国有近5成的农民对建档立卡贫困户的评定工作是较满意的，其中中部地区的满意度较高，而东部地区的满意度较低。

 

表30  不同地区农民对建档立卡贫困户评定工作满意与否情况表（单位：%）

地区分组	满意程度						合计
	非常满意	比较满意	一般	不太满意	很不满意	不知道
东部地区	6.94	35.06	23.38	5.84	0.00	29.22	100（154）
中部地区	16.07	35.60	14.71	3.09	1.61	28.92	100（809）
西部地区	12.38	37.30	20.66	2.30	1.07	26.31	100（1220）
全国	13.33	36.51	18.64	2.84	1.19	27.49	100（2138）

有效样本：2183  缺失值：76  P=0.000

 

（三）职业因素

1、职业对政策认知具有较大影响，农村管理者了解程度最高。

在2194人的有效样本中，农村管理者听说过建档立卡工作的比例最高，达到90.91%；农村教师听说过建档立卡工作的比例最低仅有46.67%；从事务农、务工、个体户与私营企业主等职业的农民比例在55%至80%之间（见表31）。这说明，不同职业的农民对建档立卡政策的认知程度不同，从调查的结果来看，农村管理者对建档立卡政策的认识程度最高。农村管理者是村庄建档立卡工作的实际执行者和推动者，因而对建档立卡工作的熟悉程度高于其余职业的农民。

 

表31  农户职业与是否听说建档立卡工作的交叉分析（单位：%、人）

农户职业分组	是否听说		合计
	没听说过	听说过
务农	37.76	62.24	100（1769）
务工	30.00	70.00	100（230）
教师	53.33	46.67	100（15）
其他	42.86	57.14	100（98）
农村管理者	9.09	90.91	100（55）
个体户与私营企业主	22.22	77.78	100（27）

有效样本数：2194    缺失值：65   P=0.000

其他职业包括雇工、乡镇企业管理者等职业

 

2、务农农民对建档立卡政策的具体内容最不熟悉。

在调查的2180人中，务农农民知道建档立卡特惠扶贫政策的比例最低，占比42.31%；其次是个体户与私营企业主，占比为48.15%；从事务工、教师、农村管理者等职业的农民占比均在50%以上（见表32）。这表明，不同职业的农民对建档立卡政策具体内容的熟悉程度不同，从政策接受的实际结果来看，务农农民对建档立卡政策的具体内容最不熟悉。务农农民常年与土地打交道，对国家的方针、政策只能知道大概，因而对建档立卡政策具体内容的熟悉程度低于其余职业的农民。

 

表32  农户职业与是否知道特惠扶贫政策的交叉分析（单位：%、人）

农户职业分组	是否知道		合计
	不知道	知道
务农	57.69	42.31	100（1761）
务工	46.46	53.54	100（226）
教师	50.00	50.00	100（14）
其他	47.14	52.86	100（98）
农村管理者	11.11	88.89	100（54）
个体户与私营企业主	51.85	48.15	100（27）

有效样本数：2180    缺失值：79   P=0.000

其他职业包括雇工、乡镇企业管理者等职业

 

3、职业对参与行为有较大影响，农村管理者参与最积极。

在2177人的有效样本中，参与过建档立卡户评定的农民占比最高的是农村管理者，达到72.22%；从事务农、务工、教师等职业的农民占比均在40%以下（见表33）。由此可知，农村管理者参与建档立卡户评定最积极。究其原因可能有二：一是参与建档立卡户评定是农村管理者的本职工作；二是农村管理者是村庄政治精英，其参与意识和参与能力皆高于其他村民。

 

表33  农户职业与是否参与建档立卡户评定的交叉分析（单位：%、人）

农户职业分组	是否参与		合计
	参与过	没有参与过
务农	29.71	70.29	100（1757）
务工	30.40	69.60	100（227）
教师	28.57	71.43	100（14）
其他	32.65	67.35	100（98）
农村管理者	72.22	27.78	100（54）
个体户与私营企业主	18.52	81.48	100（27）

有效样本数：2177    缺失值：82   P=0.000

其他职业包括雇工、乡镇企业管理者等职业

 

4、农村管理者认为建档立卡贫困户评定工作公平的占比较大。

  在有效样本2179户中，考察不同职业农民对建档立卡贫困户评定工作是否公平的情况，我们得知，大部分农民认为建档立卡贫困户的评定工作是公平的。具体来说，77.78%的农村管理者认为该项评定工作是公平的（取选择非常公平和比较公平的占比之之和），占比较大，其次是个体户和私营业主、务工农民、务农农民和从事其他职业的农民，认为建档立卡贫困户评定工作公平的占比依次为：55.55%、53.74%、48.83%和45.91%，占比较小的是教师，只有21.43%，比农村管理者该项占比小了56个百分点。可见，除了教师，剩下的各种职业均有近半数甚至超半数的农民认为建档立卡贫困户的评定工作是公平的，其中农村管理者这一特征相对较明显。

 

表34  不同职业农民认为建档立卡贫困户评定工作是否公平情况表（单位：%）

收入分组	公平与否						合计
	非常公平	比较公平	一般	较不公平	很不公平	不知道
务农	13.47	35.36	18.99	2.84	1.08	28.25	100（1759）
务工	10.57	43.17	18.50	2.64	2.20	22.91	100（227）
教师	14.29	7.14	21.43	0.00	0.00	57.14	100（14）
个体户和私营企业主	11.11	44.44	7.41	11.11	3.70	22.22	100（27）
农村管理者	27.78	50.00	11.11	1.85	1.85	7.41	100（54）
其他	10.20	35.71	19.39	2.04	0.00	32.65	100（98）

 

有效样本：2179  缺失值：80  P=0.000

其他职业包括雇工、乡镇企业管理者等职业

 

5、职业对建档立卡贫困户评定的满意度有较大影响，农村管理者最甚。

  考察不同职业农民对建档立卡贫困户评定工作的满意度情况时，在有效样本2180户中，我们得知，农民对建档立卡贫困户评定工作持满意态度的占比要远远大于不满意的占比。具体来说，有81.48%的农村管理者对该项评定工作满意度较高（取选择非常满意和比较满意的占比之和），其次是个体户和私营业主、务工农民、务农农民和从事其他职业的农民，对建档立卡贫困户评定满意的农民占比依次为：51.85%、51.10%、46.99%和42.85%，最后是教师，相对应的占比较小，只有28.68%。总的来说，职业对建档立卡贫困户评定的满意度有较大影响，农村管理者的这一特征较明显。

 

表35  不同职业农民对建档立卡贫困户评定工作的满意度情况表（单位：%）

收入分组	公平与否						合计
	非常满意	比较满意	一般	不太满意	很不满意	不知道
务农	12.67	34.32	17.10	3.24	1.25	31.42	100（1760）
务工	11.45	39.65	20.70	0.44	2.20	25.55	100（227）
教师	14.29	14.29	7.14	7.14	7.14	50.00	100（14）
个体户和私营企业主	11.11	40.74	7.41	.00	7.41	33.33	100（27）
农村管理者	37.04	44.44	9.26	1.85	1.85	5.56	100（54）
其他	12.24	30.61	19.39	2.04	.00	35.71	100（98）

 

有效样本：2180  缺失值：79  P=0.000

其他职业包括雇工、乡镇企业管理者等职业

 

三、建档立卡过程中存在的问题

扶贫开发工作面向贫困群体，扶贫开发工作的主要目标是使扶贫开发政策、项目资金最大限度地覆盖贫困群体，使贫困群体享受改革的成果，加快脱贫致富的步伐。贫困户的建档立卡和管理作为扶贫开发的一项重要基础性工作，不仅能找出贫困户致贫症结，对症下药，更是扶贫工作坚持以人为本，贯彻落实科学发展观的具体体现。但是通过调研发现，在建档立卡的过程中主要存在农户意识不清晰、识别制度不健全、村庄管理不到位三方面的问题，使得建档立卡工作未能实现预期目标，造成一定干群矛盾，形成不稳定因素。

（一）农民主体未发挥

建档立卡工作涉及到广大贫困户脱贫发展，对于其脱贫脱困具有重要的意义，农民主体的积极性和前期的政策宣传至关重要，但是在对建档立卡工作调研中发现，很多村庄存在建档立卡及扶贫政策宣传不到位的现象，导致农民积极性大打折扣，严重影响到建档立卡的顺利进行。

1、扶贫政策宣传不到位。

村庄对于建档立卡及扶贫政策的宣传多通过政务公开栏、黑板报、宣传材料等方式向农户宣传建档立卡工作的程序、目的及意义。但是通过调查发现，虽然政府进行了一系列的宣传工作，但农户对于建档立卡的认知程度仍不高，主要体现在以下两个方面：

（1）宣传形式单一。目前的宣传活动集中于政务公开栏、黑板报、宣传材料等方式，形式较为单一，农民多处于被动接受状态，无法形成主人翁意识。农民作为比较特殊的受众群体，具有多样性，这些宣传方式虽然贴近农民生活，但是不能覆盖全部类型的农民。例如外出农民工、留守老人儿童等特殊群体。这些宣传形式对这部分农民就显得较为无力。

（2）对建档立卡工作知晓度低。建档立卡工作的进行是以农民知晓建档立卡为前提的，即如果农民不了解、不清楚建档立卡，那么工作的开展便会受到阻碍，会对建档立卡的成效产生影响。通过数据分析发现，农户对于建档立卡知晓程度并不高，在基于对2198个有效样本的分析中，回答“您听说过贫困人口建档立卡这项工作吗？”时，农民表示“没听说过”的样本数有798个，占比36.31%；表示“听说过”的样本有1400个，占比63.69%，只有六成多的农民听说过贫困人口建档立卡，近四成的农民并没有听过建档立卡。由此可见，农民对于建档立卡工作的知晓度较低。

（3）对特惠扶贫政策知晓度低。特惠性扶贫政策是相对于贫困村农户都可以享受到的普惠性的政策而言的，它是指专门针对建档立卡的贫困户而设立的政策，这种政策只有建档立卡的贫困户才能享受，没有建档立卡的农户无法享受。特惠扶贫政策知晓程度的高低直接影响到农户对于建档立卡的积极性，通过数据分析发现，在回答“您知道建档立卡农户才有资格享受一些特惠性的扶贫政策支持吗？”时，表示“知道”的占比44.83%，表示“不知道”的占比高达55.17%，可见过半数的农户是不知道建档立卡户特惠扶贫政策的，可见其对特惠扶贫政策认知程度不够。

2、农户主体积极性未挖掘。

农户作为建档立卡的主体，其积极性直接影响着建档立卡工作的参与度。通过调查我们发现，目前农户主体积极性尚未完全挖掘出来，主要体现在以下两个方面：

（1）参与积极性未挖掘。建档立卡作为扶贫工作的基础性项目，对于扶贫工作中的精准扶贫具有重要意义，关系到贫困群众切身利益，作为主体的农户对自身脱贫的关注度很高，在对68个建档立卡村内村干部调查时发现，对于“开展建档立卡工作时存在的困难”回答，仅7.25%的村庄表示“村民不愿意配合”，可见村民积极性是很高的。当对“您是否参与过贫困户建档立卡的评定过程？”这一问题进行调查时，表示“没有参与”的建档立卡户占比64.37%，非建档立卡户占比78.65%，表示“参与”的建档立卡户和非建档立卡户均仅占三成左右，可见农民的参与度非常低。农户个体的积极态度与实际参与情况形成了鲜明对比。由此可见，农民的积极性受到了束缚，贫困户建档立卡参与度的低水平与农民对脱贫的积极性出现背离，政府和村集体未能很好地调动农民的参与积极性，挖掘农民参与积极性。

（2）申请积极性受到束缚。根据评定建档立卡贫困户的程序，贫困户应先填写申请表，再由村民小组召开群众会议进行评选，然后由村、两委召开村组干部和村民代表会议进行评选，并张榜公示，根据公示意见，召开村、组干部和村民代表会议进行筛选，再次公示。如无异议，根据村内贫困农户指标数量，把收入低但有劳动能力的确定为贫困农户。可见农户申请为第一程序，是能否评上建档立卡户的关键，但是在调查中发现，所调研的2137户中，非建档立卡户占比25.08%，其中表示“没有申请”的占比高达22.23%，表示“申请了但没有通过”的占比仅为2.85%，即仅一成非建档立卡户进行了申请，可见农户的申请积极性不高，受到一定束缚。

（3）监督积极性不高。在乡政村治的大背景下，农民的利益日益多元化、个体化，由于集体经济的解体，个体的农民缺乏参与公共事务管理的组织依托，很容易造成无人监督、无人过问甚至漠视的态度。农民淡薄的权利意识和社会责任感意识影响了其对建档立卡的监督。权利意识淡薄主要体现为人们内心深处潜藏着等级观念， 使得部分农民的主人翁意识缺乏。 责任意识的缺乏表现在 “事不关己， 高高挂起” 的价值观在农村还有市场， 个人主义、 利己主义盛行， 对坏人坏事视而不见、 避而远之。 自己做了违背道德之事不是主动承担责任，而是为逃避了责任暗自庆幸等。在调研中发现，有部分农民认为村内建档立卡户是干部私自评定的，非常不合理，但是表示不想做得罪人的事情，怕影响自己以后在村里的关系。

（二）村庄管理需提升

1、村级管理水平待提升。

经调查九成以上贫困村正在进行建档立卡工作，到目前为止，48.61%的村庄已经完成建档立卡工作，47.22%的村庄还尚未完成，可见建档立卡工作整体较为顺利，但是进展较慢，村级管理水平较低。在调研中发现，导致速度缓慢的原因主要有贫困对象难确定、村庄收入情况及人口流动性三个方面。

（1）贫困对象难确定。贫困户的确定涉及相关特惠扶贫政策的落实，关系到贫困户的切身利益，关注度高。在问到村干部“开展建档立卡工作时存在的困难有什么？”时，42.03%的村庄干部表示“贫困户对象不好确定”是最为困难，与“缺乏资金支持”、“村民不愿意配合”、“工作程序太复杂”等选项相比，占比最高。可见，贫困对象确定的管理水平急需提高。

（2）资金不足。在建档立卡过程中，涉及到群众评议、入户调查、公告公示、抽查检验等程序中的费用支出，在上级财力支持有限的情况下，村庄自身经济状况就很关键。数据分析显示，在所调研的14个低收入村庄中有10个村庄的建档立卡工作尚未完成，占比达七成。而所调研的9个高收入村庄中仅3个村庄未完成工作，占比仅三成。可见，村庄收入情况影响到了建档立卡工作的进度，资金成为了其开展受阻的要素之一。

（3）高人口流动性。建档立卡工作的开展依赖农户的支持。但是越来越多的农民选择外出打工，举家外出打工的现象也屡见不鲜，人口流动性的增大给建档立卡工作也带来了很大的困难。在调研中发现，23个低外出务工率村庄中，尚未完成的有10个，占比43.48%，18个高外出务工率村庄中，尚未完成的有9个，占比50%。人口流动性高的村庄建档立卡的进度明显低于流动性低的村庄，可见人口流动性对于建档立卡工作的开展具有一定的影响。

2、监管体系不成型。

监管作为一套制度中不可缺少的部分，起到对制度中权力的制约作用。是整个制度能否有效进行的保证，在建档立卡监督体系中，对于质量方面的监督，主要依靠群众和社会。这样的监督方式很容易造成无人监督、信息不空开透明的状况，从而形成矛盾。在所调研的68个建档立卡贫困村中，表示在评定建档立卡户时产生了纠纷矛盾的占比50%，可见部分群众对于建档立卡结果满意度不高。其主要原因便是监管体系不成型，不能形成有效的监管，使各利益群体满意评定的结果。

（三）识别制度不健全

1、评定过程不够公开透明。

公开透明的评定过程是建档立卡是否公平的关键，若不能让群众信服，则会造成基层矛盾的不断产生。通过调研发现评定过程的不公开透明主要体现在以下几个方面：

（1）未充分征求群众意见。在调研中发现，回答“村里在确定建档立卡贫困户时是否征求村民的意见”时，96.00%的村庄干部表示征求了村民意见，但是只有51.44%的村民认为村内确定建档立卡贫困户征求了村民意见。可见，村干部在实际操作中并没有完全征求农民意见，存在故意隐瞒的现象。

（2）确定方式不够公开。在回答“村里的建档立卡贫困户是如何确定的？”时，57.36%的村干部认为建档立卡户是通过“村民代表会议民主评议”确定，但是仅有31.51%的村民认为是通过“村民代表会议民主评议”确定的，38.97%的村民表示“不知道”如何评定的。可见评定方式和过程并非村干部所描述的那样公开透明，一部分村民仍处于被动状态。

（3）申请失败原因不明晰。调查中发现，申请未通过的农户中仅16.00%认为“其他农户比我更贫困”，理应未通过，达58.29%的农户并不清楚自己为何会没通过，对于未通过持怀疑态度。可见村庄存在评定过程不公开透明，无法使农民信服的情况。

2、建档立卡户指标确定不合理。

在国务院2014年制定的《扶贫开发建档立卡工作方案》中提到，贫困户建档立卡的规模原则上以国家统计局发布的2013年底全国农村贫困人口规模8249万人为基数。省级统计数大于国家发布数的，可在国家发布数基础上上浮10%左右；个别省级统计数与国家发布数差距较大的，上浮比例可适当提高。国家对于省范围内的贫困规模进行了具体的规划，但是基层即村内的贫困人口规模确定则由省、市、县来决定，若各级政府对村庄情况不清楚则很容易出现有的村庄名额分配过多，形成浪费，而有的村分配名额过少，造成民怨。自上而下的贫困人口规模确定方式容易形成村内建档立卡贫困农户规模安排的不合理。

3、扶贫对象识别标准模糊单一。

扶贫对象的识别作为一项基础性工作，必须要解放思想，转变观念，互相配合，通过建立新型互动的“精确瞄准机制”提高认定帮扶对象的“瞄准精度”，才能做到应保尽保，应扶尽扶。但是在实际工作中，贫困户对象的确定方式却很单一，认定凭主观印象和单一的经济指标来确定对象，采取入户调查和目测的办法进行。其中，入户调查的主要内容是：农户的收入来源、贫困原因、劳动力外出务工等情况，并按照家庭经营和外出务工类别，计算每户的年人均纯收入，采取“倒排法”对全村农户进行排序；目测的内容主要是农户现居住条件是否为危房，家庭装修设备、生产和交通工具等是否具有或超过当地群众拥有的设备。然后通过综合确定最贫困的农户，张榜公示，接受群众监督。这样的方式无法做到对具有原始积累、隐形收入、故意隐瞒等情况的非贫困户的识别。扶贫对象标准的模糊容易造成建档立卡工作中的失误，难以实现“精准识别”。同时，受居住的区域环境、家庭人口、经济来源、教育文化程度等不同因素影响，每个贫困村，每个贫困户之间都有不同的致贫原因，要想使贫困户持续增收，摆脱贫困，必须找准致贫症结，通过采取多样识别指标，将真正的贫困户识别出来。

 

四、对策与建议

为改变以往扶贫工作的“漫灌”问题，实现精准扶贫，使贫困人口早日脱贫，我国开展了贫困户建档立卡工作，以确保做到精准扶贫，加快贫困农民的脱贫步伐。然而在贫困户建档立卡工作准确性与参与性方面出现不少问题，具体表现为贫困农民对该项工作参与率低、认知度低、政策针对性较低以及在村一级推广较为困难等，因此合理解决这些问题，完善建档立卡工作，对于我国脱贫减贫工作具有重大意义。

（一）完善贫困户数据系统，形成建档立卡动态管理机制

1.提高参与积极性，完善贫困户数据系统。

开展贫困户建档立卡工作，广泛收集贫困农民信息，建立贫困户数据库，是一个庞大的工程。应建立奖助机制，激发各级工作人员尤其是基层工作人员的工作热情，确保收集数据的准确性，同时奖助机制应具备对外性质，鼓励企业、个人及社会力量参与到建档立卡工作中，共同完善贫苦户数据系统，做好建档立卡工作的第一步。

2.分析贫困户需求，确立建档立卡工作计划。

完善贫困户数据系统后，建立贫困户数据分析项目组，认真分析数据系统中贫困户的资料，了解不同地区不同贫困农民的需求，从而确定扶贫建档立工作的计划与任务，提高建档立卡工作的准确性，为建档立卡户提供切合实际的扶贫政策，满足不同地区不同贫困农民的需求，改善以往单纯的自上而下的干群关系，实现精准扶贫。

3.选择合适方案，分段推进建档立卡工作。

在不同地区推广建档立卡工作，应该因地制宜，根据成本、环境等的不同，选择合适的推广方案。此外，根据推广方案及建档立卡工作的目标与任务，制定不同时间段的任务与目标，分阶段进行建档立卡工作，这样就可以根据贫困农民的需求以及政府扶贫目标不断改善建档立卡工作的具体细节。在此应将贫困户数据系统与建档立卡工作紧密相连，确保建档立卡工作的准确性与高参与率。

4.评估效果，不断维护改进。

在每一个建档立卡的阶段工作结束之后，适时评价上一阶段工作的效果，并依据贫困户数据系统以及贫困农民的具体反馈而不断改善今后的建档立卡工作，并逐渐将已脱贫的人移出此系统，吸纳新的贫困户，形成建档立卡动态管理机制。

（二）建立干群互动机制，让建档立卡在阳光下运行

1.问计于民。

建档立卡农民参与率低、认知度低，一个主要的原因就是农民不知道建档立卡是干什么的，同时不看好建档立卡户优惠的扶贫政策，认为这些政策与以往的扶贫政策是一样的。因此，在县一级的扶贫部门制定当地的扶贫政策时，结合贫困户管理系统的分析数据，通过各种渠道建立干群互动机制，找出农民眼中最有益他们的扶贫政策，在政府和农民之间建立起一座桥梁，实现互动，提高贫困农民对扶贫建档立卡的知晓度，以保证建档立卡工作的顺利进行。

2.建立建档立卡具体工作方案制定村民听证制。

坚持基层民主自治，在县、乡镇、村制定具体的建档立卡工作机制及相关政策时，应该建立贫困户听证制，提高贫困农民的权力及其对建档立卡工作的参与率。建档立卡贫困农民听证制度具体是指，相关扶贫部门在制定建档立卡的具体工作计划之前，应该告知贫困农民关于做出这些工作计划的理由，贫困农民提出自己的意见建议供相关扶贫部门参考，并作出相应决定。此外这一制度应该受到法律保护，确保该项制度合理合法实施。并且这一听证制度应该贯穿事前、事中、事后，以此确保干群在建档立卡工作的各个环节都能够形成互动，确保建档立卡工作的准确性与参与性。

3.严格按照具体政策制度实行建档立卡工作。

在经历听证确立建档立卡的具体工作计划之后，相关工作人员应该主动接受各界的监督，严格按照相关法律法规及工作计划进行工作。在建档立卡实施的过程中，首先应该公布具体的工作计划，其次在每一项工作完成后，及时公布工作进度及上一阶段工作的结果及其贫困农民的反应；其次，每一个工作都应该深入到每一个农户，宣传讲解建档立卡，确保贫困村农民了解何为建档立卡；最后，深入农村农户的工作人员应成为上级和农民之间沟通交流的媒介，确保上下信息传递的畅通。

4. 建立建档立卡工作贫困农民监督平台。

建档立卡工作应该形成上下互动的工作机制，为防止部分干部一手抓或徇私舞弊、农民被确立为建档立卡贫困户而不知、贫困农民不知何为建档立卡等情况的出现，应在该项工作实施之前建立建档立卡工作村民监督平台，监督干部在宣传时是否做到位、在执行时是是否严格按照政策制度、是否及时公布工作进度、贫困农民提出的意见是否为扶贫部门领导所知等，监督平台有权制止干部不检点行为，有权越级上访，确保建档立卡工作的互动性、公平性。同时，监督平台也是干群交流沟通的平台，是建档立卡工作在阳光下运行的保障。

5.引入社会力量参与建档立卡工作。

为确保建档立卡工作在阳光下运行以及干群互动机制的有效性，应引入社会力量参与建档立卡工作。社会力量与政府相关部门及贫困农民都没有直接的利益关系，在建档立卡工作中处于独立地位，可以有效监督政府的扶贫建档立卡工作，客观反映贫困农民的心声及基层工作人员的工作情况。社会力量参与到建档立卡工作之中，成为贫困农民与扶贫部门交流沟通的有效平台，提升建档立卡的扶贫效果，确保建档立卡工作在阳光下运行。

（三）改进建档立卡工作考核机制，提高工作精准率

1.改进建档立卡工作考核机制。

将贫困户建档立卡与县乡镇各级有关干部的年终考核相结合，并与贫困县考核机制及贫困村考核机制挂钩，切实保证建档立卡落到实处。在每年的干部考核中，将贫困户建档立卡作为一个重要的参考标准，建档立卡是否落到实处、建档立卡的参与率高低、建档立卡是否与贫困户农民的利益切实相关等都可以是干部考核的重要指标，提高各级干部的重视度与参与度，提高建档立卡工作的精准率。

2.完善考核监督平台。

为确保建档立卡考核机制的公平公正，应建立相应的考核监督平台，并且监督平台的成员应由参与建档立卡的贫困农民、上级政府、社会人员等独立人员按照一定的比例组成，且监督考核的每一个环节都应当向社会公布，以确保考核机制及监督平台的有用性，提高贫困农民及社会成员对该制度的信任，确保建档立卡的参与性与准确性。

3.建立第三方独立评估。

建立建档立卡工作考核机制，应建立第三方独立评估，第三方指独立于建档立卡工作人员和贫困农民。即引进第三方评估建档立卡工作人员的工作绩效，保持考核工作的客观性与独立性。并将考核的机构及进程及时向政府、贫困农民及社会反馈，确保评估过程及结果的公开公正。以此增强考核机制的权威性，提高建档立卡工作的精准率。

（四）建立扶贫可持续发展机制，提高建档立卡吸引力

1.完善建档立卡工作后续工作。

为贫困户农民建档立卡，针对建档立卡农民制定特惠性的扶贫政策，是一项长久的工程，因此建立长效机制势在必行。多数农民认为扶贫政策就是一次性“交易”，因此不少农民对扶贫政策表现出冷漠的态度。建档立卡工作完成后，应该完善相关的后续制度，改变农民眼中的观念，提高参与率。

2.注重贫困人口能力建设。

以往的扶贫政策，以资源开发、提高农民收入为重点，往往忽视了贫困人口能力的建设，限制了扶贫开发预期效果的取得。从可持续发展的角度来看，人的发展是可持续发展的前途与根本保证。贫困人口能力的提高，是贫困人口实现永久脱贫的基础，也是以人为本扶贫开发思想的体现。为建档立卡贫困户提供成人教育、基础教育、技能培训，以提高贫困户的科技文化素质，增强自我发展力。

3.形成“三位一体”工作机制。

扶贫开发仅靠政府的扶持是不能长久的，建档立卡也是如此。应该将政府、企业和社会纳入到这个体系中，形成“三位一体”工作机制，确保建档立卡的可持续发展。政府提供优惠政策及部分资金支持、企业提供技术（如信息处理技术）与资金、社会组织进行宣传，将三者合为一体，形成合力，确保建档立卡工作的顺利开展及其可持续发展。

在建档立卡“三位一体”工作机制中，政府的作用至关重要，政府是企业和社会联系贫困村村农的中介，也是协调各方关系的主要力量。因此政府应扮演“组织者”的角色，以确保各方面的资源的优化配置，提高扶贫效；企业参与建档立卡工作，深入贫困农村调研，针对扶贫建档立卡户，开展适宜的扶贫活动，与政府形成互补，使扶贫建档立卡工作朝着精准化、持续化的方向发展；社会参与建档立卡工作，提高社会成员对扶贫工作的支持，协调各方资源，确保建档立卡工作的全面开展。因此，形成“三位一体”工作机制，对于维护建档立卡的参与性、准确性、扶贫效果的持续性是至关重要的。