江苏省扶贫理论与经验总结

江苏省委、省政府长期高度重视扶贫工作。2008—2011年间，江苏瞄准农村年人均纯收入2500元以下的贫困群体，组织实施脱贫攻坚工程，实现贫困人口整体脱贫，农村贫困人口温饱问题基本解决，绝对贫困现象基本消除。2012年，为全面贯彻落实《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，加快经济薄弱地区发展和低收入农户增收，减少相对贫困，缩小发展差距，促进共同富裕，推进城乡区域协调发展，江苏省委省政府结合本省的实际，专门制定发布了《江苏省农村扶贫开发“十二五”规划纲要》（以下简称江苏《纲要》）。作为沿海经济发达地区，江苏《纲要》不仅提出了“扶持农村低收入人口脱贫”和“扶持经济薄弱村发展”的双重任务，而且制定了大大高于国家《纲要》标准的扶贫目标：“到2015年列入帮扶对象的低收入人口年人均纯收入达到4000元或当地（更高的）扶贫标准；低收入人口人均纯收入增长幅度高于全省平均水平；基本公共服务主要领域指标接近全省平均水平；省定经济薄弱村全面实现新‘八有’目标”。围绕实施“十二五”扶贫纲要，江苏扶贫开发从消除绝对贫困现象为主转入到巩固脱贫成果、提高发展能力、减少相对贫困、促进全面小康的新阶段。

一、江苏“十二五”扶贫开发主要成效

——超过99%的低收入农户实现脱贫目标。按农村人均纯收入不足4000元标准统计，2011年底，江苏全省共有建档立卡低收入农户146.63万户、411.18万人，其中具有劳动能力的扶贫开发人口271.49万人，救助式扶贫人口139.69万人。2012—2014年间，江苏全省共完成了295.14万低收入人口的脱贫任务，其中223.76万低收入人口实现开发式脱贫，71.38万低收入人口实现救助式脱贫。2015年7月，江苏通过全面提高低保标准，救助式扶贫人口将在2015年人均收入全面达到4000元以上。据第三方评估专家组2015年9月抽样调查推算，2014年底全省尚未脱贫的47.73万扶贫开发低收入人口中，约96.72%（46.16万人）有望在2015年实现脱贫。换言之，至2015年年底，江苏建档立卡农村低收入人口的总脱贫率将达99.62%。

——低收入群体人均纯收入增幅高于全省平均水平。2011—2014年间，江苏全省低收入农户人均纯收入年均实际增速为11.2%，高出同期全省农民人均纯收入实际增速1.42个百分点。

——经济薄弱地区基础设施建设与社会事业获得长足发展。2012—2014年间，江苏扶贫资金投入逐年大幅度增加，由2012年的38.09亿元，增加到2014年的76.5亿元，年平均增长41.72%。全省三年累计投入扶贫资金180.91亿元。江苏农村经济薄弱地区，特别是重点扶持片区农村基础设施建设与社会事业发展水平大大提高。据统计，苏北22个扶贫重点县：91.4%的行政村已通硬质（沥青或水泥）路；学前三年教育平均入园率达到了96.75%，九年义务教育巩固率达到了99.63%，高中阶段教育毛入学率也高达90.36%；每个乡镇都有一所卫生院，每个行政村都有一个卫生室并配备1—3名职业（助理）医师；所有行政村都实行了垃圾集中运转处理。

——近90%的经济薄弱村实现新“八有”。2011年全省建档立卡的苏北经济薄弱村合计1533个。通过全面落实包干帮扶责任制，2013年和2014年分别已有460个和548个经济薄弱村实现新“八有”。2015年底，新“八有”的累计达标村数将达1372个，累计达标率将达89.50%。

二、江苏“十二五”扶贫开发理论支撑与基本经验

（一）理论支撑

扶贫开发政策的制定离不开扶贫开发理论的支撑。扶贫开发实践不仅需要理论支撑，更需要因地制宜地进行理论探索和创新。“十二五”期间，江苏组织实施的脱贫攻坚工程之所以能取得显著成效，便是在“参与式扶贫理论”、“合作型反贫困理论”、“能力贫困理论”和“贫困空间理论”等支撑下，大胆探索，不断创新的结果。

1.参与式扶贫理论。参与式扶贫理论的核心是将“参与”和“赋权”两大理念融入到扶贫工作之中。其关键在于，通过“赋权”使低收入农户和经济薄弱村全面介入到扶贫开发的全过程中，能够充分参与扶贫决策以及扶贫资金和资源投放的领域、项目和产业选择，参与扶贫项目的决定、管理、监督和评估，分享扶贫项目的利益。江苏在通过建档立卡、全面掌握低收入农户致贫原因的基础上，按照“工作到村、帮扶到户、责任到人、措施到位”的要求，组织党员、干部与低收入农户结对，全面实行扶贫资金直接扶持到户，充分尊重低收入农户意愿，使低收入农户能够参与到扶贫项目的决策并享有相应股份和收益分配。

2.合作型反贫困理论。该理论的核心观点是：反贫困工作不是由任何一个单一主体的投入即可完成的，它需要政府、社区、贫困群体之间的有效合作，且必须通过一个有效的合作平台来完成。这一扶贫方式能够充分调动社会力量参与扶贫工作，极大缓解政府财力、物力和人力的投入压力。江苏省践行合作型反贫困理论的主要载体是“五方挂钩”、“五个一”帮扶机制，该帮扶机制坚持政府主导、全社会共同参与的基本方针，组织省直单位、大专院校、企业集团和苏南市（县、区）与苏北经济薄弱县（区）结对帮扶，搭建了一个统筹各方扶贫资源的平台。

3.能力贫困理论。以诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚·森为代表的发展经济学家构建了能力贫困理论体系，该理论指出：（1）贫困的根源是低收入人群的能力不足，即低收入人群获取收入的能力受到剥夺以及机会的丧失，而收入低下仅仅是贫困的表现形式；（2）能力的提高会使得个人获得更多的收入，良好的教育、健康的身体能够显著提高低收入人群获得更高收入以及摆脱贫困的能力。基于该理论，江苏不断强化教育、社保、就业培训等扶贫职能，通过实施教育资助工程、医疗救助工程、生产生活保障工程、低收入劳动力就业培训以及扶贫小额贷款，不断提升低收入农户的自我发展能力。

4.贫困空间理论。该理论侧重于关注贫困地区和人口的空间分布以及空间与贫困之间的内在联系。世界银行贫困研究项目、联合国粮农组织项目以及大量的研究文献都表明，贫困与地理空间位置具有紧密的关系。正基于此，江苏省于2013年下发《关于加大整体帮扶力度促进集中连片经济薄弱地区加快发展的意见》的通知，对全省低收入农户最为集中、经济社会发展最为薄弱的六个集中连片地区进行集中连片扶贫开发，加大扶贫资源综合投入力度，促进低收入农户增收和经济薄弱村新“八有”建设，推动六个重点片区经济社会发展。

（二）基本经验

江苏省的扶贫开发经验可归纳为以下七个方面:

    1.立法扶贫

    江苏省农村扶贫开发条例（6章32条）将扶贫开发作为建设全面小康、推进“两个率先”的重要任务，放在全省大局中统筹谋划、全面推进。

 2.共识扶贫   

    凝聚全党全社会共识推进扶贫开发。这些共识包括：推进全面小康建设，实现“两个率先”，重点在农村，难点在苏北经济薄弱地区和低收入人口。虽然农村绝对贫困现象基本消除，但离生活富裕、全面小康还有较大差距，部分农户返贫或者产生新的贫困现象，还是比较脆弱的。经济薄弱村生产生活条件与建设社会主义新农村、实现基本公共服务均等化要求还有较大差距。

    3.辩证扶贫

    扶贫政策体系阶段性与战略性结合，比如到2011年底5年任务4年完成，468万农村贫困人口基本脱贫，率先基本消除了绝对贫困现象。从2012年起，实施新一轮脱贫奔小康工程，将扶贫标准提高到4000元，明确用4年时间，使全省147万户、411万低收入人口年人均纯收入提高到4000元，1533个经济薄弱村实现新“八有”和集体年经营性收入15万元以上目标。

    4.精准扶贫

    建立并不断完善精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核工作体系。

    5.财政扶贫

    坚持把扶贫开发资金纳入财政预算，持续加大资金投入力度。2012—2015年，省财政安排专项扶贫资金46.7亿元用于新一轮扶贫开发，按照236万开发式扶贫人口测算，“十二五”期间每人可获得扶持资金1130元；扶贫小额贷款贴息奖励8亿元，扶贫小额贷款发放实行“上不封顶”，省财政予以利息补贴和风险补偿，2008年以来，全省累计发放扶贫小额贷款185亿元，受益农户164万户。

    6.社会扶贫

    实行省级机关部门、部省属企业、苏南市县、高校院所与苏北经济薄弱县“五方挂钩”帮扶。对苏北经济薄弱村，建立一个扶贫指导员驻村、一个科技特派员挂钩、一个工商企业帮扶、一个发达镇村结对、一个主导产业带动“五个一”帮扶机制。

7.综合扶贫

将扶贫开发作为建设全面小康、推进“两个率先”的重要任务，放在全省大局中统筹谋划、全面推进。注重区域发展和扶贫开发良性互动，加快苏北全面小康进程。基础设施、公共服务、产业开发、能力发展联动。开发式扶贫与保障式扶贫结合。

三、江苏“十二五”扶贫开发重要举措

“十二五”期间，江苏省委省政府组织实施新一轮脱贫奔小康工程，其重要举措包括：拓展“五方挂钩”帮扶机制，发放政府担保贴息的扶贫小额贷款，采取以结果为导向的财政奖补政策，扎实推进实施精准扶贫、精准脱贫，实行扶贫开发和民政低保制度有效衔接，实现农民增收和集体增收良性互动等。通过一系列扶贫开发重大战略措施的组织实施，充分营造了政府主导、全社会参与的浓厚氛围，探索了解决绝对贫困、遏制相对贫困的有效途径，初步走出了一条具有中国特色、江苏特点的扶贫开发路子。

（一）建立拓展“五方挂钩”、“五个一”帮扶机制

“五方挂钩”是江苏省扶贫开发工作的重要创新形式，已然成为扶贫开发工作的重要机制和江苏省社会扶贫工作的重要品牌。

“五方挂钩”是指省级机关、高等院校（科研院所）、大型国有企业、苏南经济相对发达的县（市、区）与苏北经济相对薄弱的县（区）挂钩帮扶。旨在充分发挥机关、院校、企业、苏南地区的人才、技术、管理、信息、资金设备等优势，遵循经济规律，帮助各扶贫县调整经济结构，开发资源优势，发展优势产业，增强综合实力，不断提高扶贫的经济效益和社会效益，加快脱贫致富奔小康步伐。“五方挂钩”有明确的基本原则、任务要求、具体举措、政策扶持、组织保障、工作机制和考核及表彰制度。

1.基本原则。“五方挂钩”的基本原则是按照“政府推动、企业参与、政策激励、以工支农、合作共赢”原则，动员组织机关和企事业单位参与村企挂钩帮扶，支持帮助经济薄弱村发展经济、扩大贫困户劳动力就业、改善生产生活条件。同时，坚持以项目为载体、以市场为导向，加强资源、产业、劳务等协作交流，建立多形式、多层次的互利合作关系。实现省、市、县、乡、村五级联动，集聚更多资源向经济薄弱地区倾斜，激发各方参与扶贫开发的正能量。

2.工作要求。省级机关：根据扶贫开发政策要求，结合自身职能和业务，制订和落实本部门扶贫开发计划，采取扎实的措施，帮助各扶贫县乡发展经济和贫困农户脱贫增收。牵头单位在抓好本单位扶贫工作的同时，认真做好挂钩各单位的协调工作。高等院校：实施科技、智力扶贫，开展多种形式的科技开发和服务工作，每年为当地培训几批人才，推广一批科研成果与项目。企业集团：与扶贫县的骨干企业挂钩，帮助他们培养企业经营管理队伍，提高管理水平，开发新品，拓展市场，努力办成一个有一定规模的合作项目。苏南市县：与扶贫县的南北挂钩是“五方挂钩”的轴心，苏南各有关县市把帮助苏北挂钩县实现小康作为重要任务。主要措施是：积极推进向苏北的产业转移，对可以转移到苏北的产业和项目进行认真研究，制订规划，按期实施；优先安排苏北挂钩县劳动力。苏南各县当年引进外地劳力中来自对口县的不少于50%；积极帮助培训乡村基层干部等。苏北被帮扶县：充分发挥主观能动性，主动做好挂钩工作。协调本县各有关部门和乡镇，积极创造有利条件，使各项扶贫政策、计划、措施得到有效落实。

3.具体举措。

“五方挂钩”的具体措施包括：第一，优势互补、共同发展。“挂钩”双方结合实际，发挥各自优势，采取合作开发、产业推动、商贸带动、招商引资、发展指导、公益捐助、帮扶济困等多种形式开展帮扶；第二，明确定位、提高农业产业化水平。挂钩企事业单位要着重帮助经济薄弱村发展高效种养业和农副产品加工业，提高农业产业化经营水平；第三，“扶贫先扶智”、提升劳动力素质。开展劳动力定向培训，积极提供就业岗位；第四，多措并举、全面推进。采取企业出资、财政补贴、农民劳务参与等形式，支持挂钩帮扶村建设公共服务设施。

4.政策扶持。第一，对挂钩帮扶企业实行政策鼓励。企业捐资建设公益性基础设施或社会事业项目的，相关费用根据国家规定在税前列支。省、市、县各级在安排企业发展资金、农业龙头企业扶持资金时，要优先支持挂钩帮扶成效显著的企业。第二，加快苏南产业转移。苏南地区要结合产业结构调整，加快产业向苏北地区转移。对吸纳农村贫困户劳动力达到一定数量的新办转移企业，根据有关规定给予电费综合补贴、减免企业所得税等政策优惠。第三，适当的政策倾斜。为促进南北挂钩帮扶，吸引苏南挂钩企业进行产业转移，苏北地区要在规划、用地、基础设施建设等方面给予支持。

5.组织保障。“五方挂钩”工作根据江苏省委省政府决策部署，由省扶贫工作领导小组统一组织省各有关部门和各市县实施挂钩帮扶。省扶贫工作领导小组的主要任务是：①全面部署和督促检查计划的执行；②抓好扶贫资金、物资的筹集和合理分配，集中使用，提高效益；③组织调查研究，总结推广计划实施过程中的成功经验；④制定促进本计划实施的政策和措施；⑤协调解决计划实施中的问题。省扶贫工作领导小组组长由省委分管“三农”工作的副书记或常委担任，副组长由分管副省长以及其他有关省领导担任。省扶贫工作领导小组成员单位主要由省直有关部门组成，成员单位的分管领导为领导小组成员。省扶贫工作领导小组办公室负责日常工作。

6.工作机制。“五方挂钩”主要通过各类帮扶会议开展工作，落实扶贫资金、项目。一是省扶贫工作领导小组会议。每年召开1至2次，重点研究全省扶贫开发工作方针政策，协调安排年度扶贫开发资金计划。二是后方单位帮扶协调小组会议。“十五”期间，省里统一建立起由各工作队队长单位牵头的“五方挂钩”帮扶协调小组，每年由组长单位负责召集全体挂钩帮扶单位召开协调会议，专题研究年度挂钩帮扶工作计划，落实各单位帮扶责任和帮扶项目。三是南北挂钩帮扶协调小组会议。“十五”期间，根据行政区划变动和帮扶工作需要，省里调整增加了苏南县（市、区）挂钩帮扶力量。到2005年底，苏南共有23个县（市、区）挂钩帮扶苏北17个经济薄弱县（区）。在政府主导下，通过南北挂钩帮扶协调小组会议，南北双方每年签订目标明确的挂钩合作协议书，围绕财政、技术、产业和劳动力“四项转移”，优势互补，资源共享，开展了多层次、多渠道、多形式的合作。

7.考核和表彰。省委省政府明确对经济薄弱地区实行扶贫开发党政一把手负责制。对省直各部门和苏南挂钩市县的扶贫开发工作实行责任制。各级扶贫工作领导小组建立工作责任制，对成员单位实行目标管理。省扶贫工作领导小组对“五方挂钩”单位和工作队建立定期考核制度。对“五方挂钩”单位明确出资要求，省级机关事业单位每年投入不少于20万元，高校院所投入不少于10万元，部省属企业不少于100万元，苏南挂钩县不少于500万元，省里每年组织两次通报，对落实不力的单位负责人组织约谈。南北挂钩双方要签订协议，省里每年考核公布一次。省扶贫工作队长、队员由省委组织部和省扶贫办考核鉴定，考核意见存入个人档案。参加扶贫的公务员和机关工作人员在省扶贫工作队进行年度考核，如被确定为扶贫先进个人，享受优秀公务员等次，不占原单位优秀等次指标。对帮扶责任人的考核，市县要求每年进行一次述职述评，并将帮扶工作实绩纳入个人年终考核内容，完不成脱贫目标的不得评优评先。并把扶贫开发的成效作为经济薄弱地区县、乡党政主要负责人政绩的重要内容和安排使用的依据。与此同时，各级扶贫工作领导小组在挂钩帮扶单位中开展评比表彰。省扶贫工作领导小组每年都对全省扶贫开发工作先进单位和先进个人进行表彰。

从1992年开始至今，“五方挂钩”帮扶工作已历时20年，江苏省现有252个机关、企事业单位、高校科研院所和苏南县（市、区）定点帮扶苏北扶贫开发重点县（市、区）。2012—2015年上半年间，19个省级“五方挂钩”帮扶协调小组的247家成员单位加大支持帮扶力度，共投入各类帮扶资金76.06亿元，其中单位自筹资金11.18亿元，协调资金64.87亿元；实施各类帮扶项目4429个，其中到村项目3451个；现场办公14844人次，其中厅局级领导现场办公2583人次。

与此同时，江苏省委省政府还对经济薄弱村，实行“五个一”帮扶工作机制，着力在“一个扶贫指导员驻村、一个科技特派员挂钩、一个工商企业帮扶、一个富村结对、一个主导产业带动”上求突破。

“五个一”帮扶工作机制规定：每个经济薄弱村由一个县(市、区）党政领导总负责，一个机关单位、一个企业参与帮扶，下派一名村支部“第一书记”、配备一名农技人员，会同省委驻地帮扶工作队共同帮助经济薄弱村开展新“八有”建设。“第一书记”专门从市、县（区）机关事业单位中层以上干部和优秀年轻干部中，选派综合素质高、工作能力强的同志到经济薄弱村担任“第一书记”。第一书记就是发展书记，核心任务就是依托后方单位，帮助经济薄弱村理清发展思路、找准发展方向、培育经济增长点，确保如期如实完成脱贫任务。做到“一户一人结对、一户一棚致富、一户一岗就业、一户一社互助、一户一策托底”。

（二）发放政府担保贴息扶贫小额贷款

为低收入农户提供政府担保贴息的小额贷款，是江苏省开发式扶贫的一项重要举措。自小额贷款制度实行以来，江苏加大扶贫小额贷款发放力度，通过集中授信、上门服务、专门发放的“一站式”服务等方式，为低收入农户发展生产、就业创业提供资金支持。2008年起，江苏省对建档立卡低收入农户，取消了贷款规模限制，低收入农户单户贷款额度也由过去“首贷不超过3000元，续贷原则上不超过5000元”，调整为“单户贷款不超过1万元”；同时为调动各类种养加专业户、合作经济组织参与产业化扶贫的积极性，对能带动低收入农户增收脱贫的，由原“按每带动1户2000元计算，每一个大户可获得贷款高限为2万元”，调整为“每带动1户可申请使用5000元，最高贷款额度不超过5万元”，但必须与低收入农户签订带动协议，此举有效满足了低收入农户创业资金需求。

表1   2010—2014年江苏省为低收入农户提供的金融服务情况

指标	单位	2010	2011	2012	2013	2014
低收入农户新增贷款规模	亿元	21.68	28.67	33.98	44.78	44
低收入农户当年得到贷款户比重	%	27	28	30	32	33
低收入农户户均新增贷款金额	元	19.19	24.9	28.8	39.2	37.28

统计资料表明（见表1），2010—2014年全省低收入户新增贷款规模达到173.11亿元，年均新增34.62亿元；低收入农户户均新增贷款金额由2010年的19.19元增加到2014年的37.28元；当年得到贷款的低收入户比重由2010年的27%提高至2014年的33%。另据江苏省财政厅数据显示，2012—2015年，省财政用于扶贫小额贷款贴息金额达到8.25亿元，占2012—2015年省财政投入专项扶贫资金总额的17.72%。

第三方评估专家组的调查还表明，扶贫小额贷款的还款率高，“十二五”江苏扶贫小额贷款的到期回收率保持在99%以上，其使用效益要明显高于其他财政扶贫资金使用效益。对于低收入农户而言，小额贷款是其获取生产经营资本的重要途径，增强了农户发展生产的内生动力，同时也提高了资金的使用效益。

（三）采取以结果为导向的财政奖补政策

江苏建立了以脱贫结果为导向的省级财政奖补机制，明确市县政府为责任主体，奖补资金的分配与有劳动能力低收入农户人口数量和脱贫奔小康目标任务完成进度挂钩，与扶贫工作综合考核结果挂钩。为确保该项政策的顺利实施，江苏还研究制定了考核程序、考核指标和绩效评价标准，每年年底根据各地的预算安排情况、项目执行情况、资金使用情况、脱贫人数等，对各县(市、区)脱贫奔小康工作进行全面考核评价，根据评价结果，兑现奖补资金。在资金使用环节，积极推行以奖代补、先建后补、民办公助等办法，优先支持积极性高、脱贫愿望强、扶贫工作做得好、资金使用规范的经济薄弱村和减贫效果好的项目。2012—2015年，江苏省财政共安排奖补资金26.68亿元。自2014年始，省财政奖补资金项目审批权限下放到县，同时加强资金监管和绩效考评。

1.考核兑现，程序明确。奖补资金采取预拨与考核兑现相结合，分年度由省财政厅拨付到各地财政专户。将各县（市、区）1/4需脱贫人口数量乘以省定奖补标准为每年奖补资金总额，其中60%作为启动资金，30%作为奖励资金，其余10%由省统筹作为绩效奖励资金。由省扶贫办牵头组织对各县（市、区）当年度有劳动能力的脱贫人数进行考核，省财政根据考核结果兑现30%奖励资金。省统筹的10%绩效奖励资金，由省扶贫办牵头对各地组织绩效考核，对管理到位、业绩突出的给予奖励。

2.标准统一，对象明确。从扶持区域看，江苏省脱贫奔小康奖补资金专项用于省定的12个重点帮扶县（区）和10个非重点帮扶县（市、区）。从帮扶对象看，奖补的对象是22个县（市、区）在省定扶贫标准人均纯收入4000元以下、具有劳动能力、纳入建档立卡的低收入农户。从补助标准看，12个重点帮扶县（区）奖补标准1200元/人，10个非重点县1000元/人。同时，对上一轮脱贫后未再纳入的县市省财政实行奖补，每个县市一次性奖励1000万元。

3.分级管理，责任明确。奖补资金的使用管理由各级财政、扶贫部门共同负责。省级部门负责制定原则性工作意见，组织检查和考核奖励等，县级有关部门负责具体的奖补资金落实、使用和管理。县市制定的项目计划实施方案，必须经省、市委帮扶工作队审核，由县（市、区）扶贫工作领导小组组长审定。从2013年开始，每年年底，各县（市、区）扶贫工作领导小组要向省上报奖补资金执行情况的正式审计报告，审计结果向社会公布。脱贫奔小康项目实行县级审批、省级备案制度，由各县（市、区）制定具体的项目申报程序、立项条件及监管制度。经公示公告无异议的，报省备案。

（四）推进实施精准扶贫、精准脱贫

为了解决农村扶贫开发工作中底数不清、目标不准、效果不佳等问题，根据《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发〔2013〕25号）建立精准扶贫工作机制的要求，江苏省围绕精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核四个方面，扎实推进实施精准扶贫，实现低收入农户精准脱贫。

1.建立扶贫对象瞄准机制，实现精准识别。按照《江苏省新一轮农村低收入人口建档立卡方案》的要求，江苏省对2011年全省范围内农民人均纯收入低于4000元（或高于省定标准的地方标准）的农户建档立卡，准确掌握低收入农户家庭基本情况、脱贫进程和帮扶情况，实现扶贫对象的精准识别。在经济薄弱村的精准识别上，按照《江苏省农村扶贫开发“十二五”规划纲要》中明确要求，将苏北各市县依据人均纯收入低于4000元以下农户比重大于15%，农民人均收入低于全县平均水平，与新“八有”差距较大、村级集体经济低于10万元等作为筛选确定经济薄弱村的三条标准。

2.实施“滴灌式”帮扶，实现精准帮扶。江苏省在全国首创了开发式扶贫和救助式扶贫（农村低保）“两项制度”有效衔接的精准帮扶措施。其中，对有劳动能力低收入农户，坚持开发式扶贫，针对不同致贫原因的低收入农户因户施策，通过支持低收入农户发展产业项目、入股农民合作组织，支持地方政府购买用于低收入劳动力就业的公益性岗位和促进转移就业等措施实现脱贫。对无劳动能力的低收入农户主要通过社会保障来兜底，确保此类家庭2015年同步实现脱贫。在经济薄弱村的精准帮扶上，以实现新“八有”为目标，重点解决限制经济薄弱村经济社会发展的重大基础设施问题和帮助经济薄弱村依靠帮扶项目形成稳定集体经济收入来源。

3.全面推进扶贫资金直接扶持到户，实现扶贫资金精准管理。按照低收入农户直接受益原则，从2014年起，全面实行扶贫资金直接扶持到户，由现行的项目间接带动改为资金直接扶持到户到人，通过“实名制”保障帮扶资金落实到帮扶对象，并对资金直接到户的方式作出明确规定，增强资金使用的针对性，切实发挥扶贫资金作用。

4.建立扶贫对象退出机制，实现精准考核。一是改革经济薄弱县考核机制，对经济薄弱县的考核从主要考核GDP向主要考核扶贫开发工作成效转变。二是建立扶贫对象退出机制。按照动态化管理原则，强化建档立卡措施，健全低收入农户信息管理系统，严格退出程序和标准，将年度达到脱贫目标低收入农户及时退出系统，实现低收入人口的动态管理，做到低收入户有进有出，并与农村低保人口管理系统相衔接，农户是否脱贫需由受助方和帮扶方确认，保证精准脱贫，切实做到扶真贫、真扶贫、真脱贫，提高精准扶贫水平。

（五）扶贫开发和民政低保制度有效衔接

扶贫开发和低保救助这两项制度，都是党中央国务院为了帮助贫困群众实现脱贫增收、实现全面小康的目标要求所制订的制度性安排。近年来，在又好又快推进经济社会发展的过程中，江苏紧紧围绕全面建成小康社会的目标，按照保基本、守底线的要求，创新思路举措、完善政策制度、规范操作流程，积极推进扶贫开发与低保救助两项制度衔接工作。两方面衔接重点体现在以下三个方面：一是目标的衔接。农村扶贫开发工作的主要目标是“两个提高”，即提高农村贫困人口的劳动技能，实现温饱；提高农村贫困人口脱贫增收，获得可持续发展的能力。农村低保救助的主要目标是“两个保障”，即保障贫困人口最低生活水平和保障困难群众的基本生存权利。扶贫开发和农村低保救助都立足于帮助贫困户实现脱贫致富，保障其基本生存权利，所以两者在帮扶目标上是完全一致的。二是标准的衔接。2008年江苏组织实施脱贫攻坚工程，当时确定的脱贫目标是到2011年实现人均收入2500元，这个目标已经全部实现。2012年省委省政府组织实施了脱贫奔小康工程，把扶贫标准提高到4000元。低保标准是根据上年度农民人均收入20%到25%来确定的。到2015年，江苏农村低保标准提高到4000元，跟扶贫开发的标准相一致。三是对象的衔接。扶贫对象主要是有劳动能力的人群，帮助他们创业就业。农村低保对象主要是家庭人均收入低于当地最低收入保障的人群，大部分是老弱病残人口，没有劳动能力。农村没有纳入扶贫对象的贫困户，就必须纳入低保对象，因此，扶贫对象和低保对象是衔接的。江苏扶贫开发和农村低保的目标、标准、对象都是衔接的，两项制度的衔接工作走在了全国前列，得到了国务院有关领导的充分肯定。

（六）实现农民增收和集体增收良性互动

得益于“脱贫奔小康工程”坚持“开发式扶贫”的思路，“十二五”期间江苏通过产业化项目扶贫，实现了低收入农户和经济薄弱村集体的双增收。

1.以产业化项目扶贫为重点。在过去的扶贫工作中，大量扶贫资金投向基础设施和园区建设，虽然对促进区域经济社会发展有利，但对促进薄弱村集体经济及低收入人口增收不够直接有效。因此在新一轮的扶贫开发工作中，江苏将思路转移到产业化项目扶贫上来。2014年，江苏省21.60亿元财政专项扶贫资金中，生产资金占73.56%，基础设施资金只占12.55%，其他资金占13.89%。

2.积极引导社会扶贫投资。除了财政专项扶贫项目以外，江苏还充分动员社会力量，积极引导支持企业到经济薄弱地区投资，带动经济薄弱村发展和低收入农户增收。对于低收入农户，通过产业化项目推进其创业与就业，提高农户经营性和工资性收入。支持低收入农户发展优质粮油业、蔬菜园艺业、规模畜牧业、特色水产业、休闲观光农业、农产品加工流通业，扶持发展设施大棚、经济林果、畜禽养殖等高效农业项目。

3.实现农户和村集体双赢。由乡镇、村及帮扶单位共同投资建设设施大棚、养殖棚舍等产业设施，产权归村，由村低租金或零租金提供给低收入户使用，实现农户和村集体双赢。同时，通过鼓励低收入户加入各类农民专业合作社和农民资金互助社、介绍进入企业务工，或安排从事公益性岗位，如村庄卫生清洁等，获得稳定收入。2013至2014年，六大片区低收入农户人均务工收入和生产经营性收入增幅分别达到16.0%和14.9%。

4.盘活资源，发展经济，促进增收。对于经济薄弱村，在给村集体“造血”的同时，注意重点发挥村集体的组织和服务作用，带动低收入农民增收。一方面，支持村集体积极盘活各类资源和资产，完善集体经营或流转的各类土地的基础设施和生产经营条件，盘活村集体闲置或低效使用的各类房产及集体非农建设用地，并以入股、合作、租赁等形式增加集体经济收入。另一方面，支持村集体组织依托本地优势，发展各类特色产业，如特色农产品产业、以及“农家乐”、生态休闲等旅游观光农业等。值得注意的是，这些项目原则上不由村集体组织直接经营，而是鼓励低收入农户自主创业，或由村级组织牵头创办农民专业合作社，组织农户开展合作经营，最大化地带动低收入农户创收。以六大重点片区为例，2013年片区村集体收入均值为12.7万元，到2014年增加到16.7万元，增幅达33.7%；同期，特色产业农民专业合作社和参加专业合作社的低收入农户户数也大幅增加，增幅分别达到60.3%和16.9%。

 

四、典型案例

案例1. 淮安市淮安区“五方挂钩”帮扶

1.“五方挂钩”组成。苏北被帮扶方：淮安市淮安区。实施帮扶的四方：①省直单位：省住房城乡建设厅、水利厅、民政厅、教育厅、交通运输厅、经济和信息化委、国土资源厅、科技厅、林业局、旅游局、省委党校和省军区政治部。其中，省住房城乡建设厅是“五方挂钩”帮扶牵头单位；②大专院校：河海大学、淮阴工学院；③企业集团：中国移动通讯集团江苏股份公司、南水北调东线江苏水源公司；④苏南县（市）：南京市建邺区、浦口区、宜兴市。除省级单位外，市、县（市、区）帮扶单位也纳入“五方挂钩”体系，同步联动，实行对经济薄弱村挂钩帮扶全覆盖。

2.帮扶资金投入。2014年淮安区19个省级“五方挂钩”单位共投入帮扶资金1.652亿元，其中省水利厅最高，为4880万元，平均每个单位投入869.49万元。总体看，省级机关投入多、力度大（详见图1）。

图1左边是单位名称。最右一列是分类，1、2、3、4分别代表省级机关、部省属企业、高校科研院所和苏南挂钩县（区）。中间的散点反映了帮扶资金投入情况，位置越靠右，投入越大。



 

3.帮扶项目实施。“五方挂钩”帮扶项目主要通过帮扶工作队实施。省委帮扶工作队以后方挂钩单位为依托，推进实施精准扶贫，促进低收入农户和经济薄弱村增收，帮助当地建设基础设施和社会事业。“五方挂钩”牵头单位省住房城乡建设厅的派出队员为队长。

“五方挂钩”单位领导经常深入挂钩帮扶点调查研究、现场办公，以推动帮扶工作。2014年淮安区后方单位领导现场办公451人次，其中厅以上领导72人次。各挂钩帮扶单位还将党的群众路线学习教育活动、“三严三实”与扶贫开发紧密结合，深入基层驻点调查，帮助经济薄弱村和低收入农户解决实际问题。

案例2. 南北共建促发展  携手脱贫奔小康

——省委驻丰县帮扶工作队帮扶八里坊村工作纪实

丰县常店镇八里坊村现有常住农户456户、1868人，其中低收入农户132户、380人，耕地面积2250亩，2013年底村级集体收入仅6万元，为省定经济薄弱村。2014年确定为省委驻丰县帮扶工作队“五方挂钩”后方单位——无锡市锡山区重点挂钩帮扶村。2014年以来，在工作队的统一部署下，坚持以项目为总抓手，立足村情实际，创新帮扶举措，确保帮扶项目落地见效，推进薄弱村和低收入户加快脱贫步伐。

一、进村入户，全面掌握村情民意

工作队进驻丰县后，随即展开多层次多形式的调研活动，对丰县面上基本情况进行了解。在此基础上，为做好项目帮扶工作，集中利用2周时间对挂钩村进行深入扎实的调研。一是开座谈会。先后召开由常店镇党政主要领导和分管领导、村干部、党员群众代表参加的座谈会，从不同层面掌握各方对帮扶项目的需求。二是访农户。对八里坊村4个自然村分别进行走访，对低收入农户家庭成员、就业、收入来源、脱贫意愿等情况进行深入了解，对农村环境、道路建设情况有个基本认识。三是走田头。走访村内种养殖大户，了解他们的生产经营情况和发展需求；对村内集体土地、废弃坑塘、校舍等可利用集体资产进行重点摸排，掌握第一手资料，为做好项目计划奠定良好的基础。

二、紧扣增收，统筹兼顾各类项目

在深入调研的基础上，根据村级现有基础和可利用资源，制定完善项目实施计划。一是突出项目产业性。实施好产业项目是确保村级增收的关键。调研中发现，八里坊村在肉牛、肉羊养殖方面有一定的基础，该村原有规模养殖户8户，肉牛存栏约200头、羊约400头，部分养殖户有扩大养殖规模的意愿。鉴于此，首先确定了3000平方米肉牛羊养殖大棚建设项目。抓住鸡蛋行情看涨有利时机，会同镇村干部和养殖大户共同协商确定了1000平方米的蛋鸡养殖场建设项目。这两个项目建成后，设施出租给养殖户，集体取得租金收入。二是兼顾项目公益性。公益项目老百姓看得见、摸得着，最受欢迎。按照轻重缓急、早见成效的原则，确定了修建水泥道路和农村环境整治两类公益项目，为该村铺设水泥道路、主干道及路口安装路灯、修建下水道、铺设村前小广场等。三是坚持项目可操作性。在制定产业项目时，明确必须由养殖大户直接参与，依托大户懂经营、会管理的优势，确保项目能按照要求实施到位并如期产生经济效益。在项目实施前，工作队、镇、村、大户签订设施租赁协议，确保项目规范实施、村集体获取稳定收益。

三、全程跟踪，确保项目实施到位

项目经“五方挂钩”会议确定后，即会同镇村干部做好项目组织实施工作。一是排出推进时间。按照尽早完成、尽早得益的要求，每个项目先排出最后竣工时间，再根据工期倒排出各阶段工作完成时间，制定出工作推进时间表，实施挂图作战，完成一项销号一项。在推进过程中，其中有一个项目开始确定为草莓大棚建设项目，因大户投资意愿有变化，这一项目暂时搁浅，后经与镇村干部会商，及时调整为蛋鸡养殖场建设项目，得以保证两个产业项目的顺利实施。二是定期督促检查。为确保项目按照时序进度推进，做到每周至少到村工作1次，督促村干部抓好工程质量监督，对发现的问题及时进行解决。如在肉牛羊养殖大棚工程施工中，通过督查发现没有按照要求设置饲料喂槽和粪便处置设施，针对这一情况及时提出进行整改，确保按要求实施到位。三是及时拨付资金。为确保项目按进度实施，与镇村签订项目帮扶协议，规定各方权利义务，明确帮扶资金下拨时限和额度，要求做到专款专用，同时加强资金监管，明确不能出现因资金不到位而影响工程进度的情况。

四、南北挂钩，整合资源促进发展

继续深化南北村村挂钩结对共建活动，锡山区6个村与丰县包括八里坊村在内的6个经济薄弱村挂钩对接，在产业、资金、技术、劳动力等方面加强交流合作，开拓发展思路，提升发展水平。一是落实帮扶项目。为突出资金的使用效率和可操作性，6个村每村确定1个项目，主要做公益项目，其中4个道路项目、1个村民广场、1个村级综合服务中心，建成后以锡山相应村的名字命名这些项目。二是学习先进经验。组织八里坊村等经济薄弱村书记到锡山区对口学习考察，学习借鉴在村级社区服务中心建设、村级管理、村庄环境整治、集体经济发展等方面做法，把苏南先进村的发展经验带到丰县，因村制宜，找到发展突破点，有效推进村级发展提升。三是拓展帮扶措施。除开展项目帮扶、资金支持外，在更多领域拓展帮扶内容，如在农村劳动力转移、农业生产和农产品营销等方面加强互动交流，通过举办丰县农产品展销会，将丰县优质农产品与苏南大市场进行有效对接，扩大知名度，提升影响力。

五、成效明显，完成脱贫转化任务

通过全方位的帮扶，一方面有效增加了村级集体和低收入户收入，增强了脱贫转化能力，另一方面切实改善了农村环境面貌，给村民带来了实惠，各项指标达到“新八有”要求。一是村集体和低收入户收入明显增加。肉牛羊养殖大棚和蛋鸡养殖场两个项目，通过出租养殖设施可每年为村级增收10.5万元，目前该村集体收入近20万元，已超过15万元的脱贫标准。按照帮扶协议规定，每年帮扶项目收益的50%必须用于低收入户分红，经测算，2014年该村低收入户户均可增收400元。同时还带动5户低收入户20人就业。二是农村环境得到改善。锡山区泾西村出资修建完成了长1000米、宽3.5米的村委前水泥道路，并将此路命名为“泾西路”，改善了村民出行条件。在周边农村率先实施了农村亮化工程，在主干道和路口共安装路灯60盏，方便了群众夜间出行。修建村前水泥广场400平方米，铺设下水道200米，同时对村前广场进行了美化，安装了50米水泥花栏和健身器材，栽种了花草树木，为村民提供了休闲娱乐新场地。三是村干部形象有所提升。通过一年多的帮扶，村级面貌得到明显改善，村民实实在在感受到了身边发生的改变，村干部工作也得到了群众的认可，干事创业的热情得到有效激发，村干部在群众中的威信和形象都有所提升，村级党组织的战斗力和凝聚力进一步得到了加强。

案例3. 行得五里方以至千里

——省委驻淮阴区工作队帮扶五里镇纪实

淮阴区五里镇有涧桥、镇北和老郑村3个省定经济薄弱村。在新一轮扶贫工作中，省委驻淮阴区工作队认真总结过去扶贫工作经验，深入调查研究，理清扶贫工作思路，并以“五个一”工程为工作抓手，使帮扶工作取得实效。

一、五里镇背景情况

淮安市淮阴区五里镇北接徐留，南连丁集，西依吴集，东靠刘老庄，民汴河、205国道和长兴铁路穿镇而过。总面积53.12平方公里，耕地面积4.2万亩，镇域总人口3.06万，农村劳动力1.3万，全镇辖11个行政村，其中涧桥、镇北和老郑村为3个省定经济薄弱村。

扶贫工作队在与往届队员深入交流，积极了解淮阴区综合情况，细致学习有关扶贫政策精神的基础上，通过广泛调研了解，摸清涧桥村贫困脉搏，理出帮扶工作思路，确立帮扶工作原则。首先，该村村集体收入过低，并且没有持续来源。主要原因是该村人口空心化现象比较严重，青壮年劳动力大部分在外务工，留守的是“‘3861’部队”（老年人、妇女和儿童），还有一些因病残致贫的家庭和个人，发展村集体经济难度大。截止2013年底，该村村集体收入不超过两万元。其次，村内基础设施较差。没有一条贯通该村南北的中心路，不仅两个村民组百余户居民出行难，而且也是帮扶关键性工程和“苏淮黑猪”养殖与产业化推广项目进一步发展的瓶颈。再次，传统农业生产模式与发展现代化农业、增强农村发展活力要求不适应。劳动力和生产方式缺乏有效组织，主要以个人耕作为主要生产模式，生产效率低下，产品缺乏市场竞争力。

二、帮扶工作主要内容及成效

2014年开展新一轮帮扶工作以来，在后方单位支持以及五里镇党委、镇政府共同努力下，帮扶工作取得了一定成绩，帮扶工作的主要内容可概括为“五个一”，即一路、一园、一桥、一田和一项目。

一路，即涧桥村中心路建设。新修道路连接涧桥村兴淮路至青年路，北至205国道，全长约2642米。该项目既解决了两个村民组百余户居民出行问题，也解决了省委两个帮扶关键性工程——涧桥君悦农业科技产业园项目、“苏淮黑猪”养殖与产业化推广项目中运输通道瓶颈问题，将解决民生和发展问题二者很好地结合的统一。该项目总投资80万元，省交通厅计划内拨款40万元，省委政法委协调解决35万元，南京市江宁区拨款5万元。

一园，即涧桥君悦农业科技产业园建设。该产业园项目也是省委帮扶关键性工程。经与各方协调联系，该项目已实施，取得了一定效益。项目计划总投资5080万元，占地面积1250亩,项目建成后，亩均效益可达1.2万元，同时产业园长期用工约200人，其中吸纳低收入农户120人左右，人均日工资50—80元，每年可为村集体增收20万元左右。

一桥，即镇北村危桥改造。五里镇镇北村一组横跨二大沟的生产桥为上世纪60年代修建，年久失修，已成危桥。该桥长36米、宽2米，两侧无栏杆，农机具无法通行，近年来已造成多起交通事故，严重危害过往群众生命财产安全，周边群众要求重建的呼声异常强烈。该桥重建资金40万元，其中水利厅拨款10万元，省委政法委帮扶7万元，南京市江宁区帮扶5万元。

一田，即五里镇东北片高标准农田改造。镇北村、大树村、老郑村位于该镇东北片，该片现有农户2048户，耕地面积8000余亩。由于历史原因，土地凹凸不平，农业基础设施配套匮乏，严重影响农业增效、农民增收，群众要求进行土地整治的呼声极高。为适应农业生产结构调整需要，提高土地的产出效益，增加农民的收入，改善农村生态环境，经扶贫工作队积极协调，已对该区域实施高标准农田改造，总投资680万元，由市国土局一揽子解决。

一项目，即协鑫公司光伏项目。为了扩大内需和国内光伏应用市场，推进生产生活用能方式改革，近年来国家大力鼓励在符合条件的地区建立光伏电站。经协调，无锡协鑫公司投资五里光伏项目已进入实际操作阶段。该项目为30MW，总投资3.5亿元。一期工程5MW建设投入5000万元，项目前期工作已准备就绪，建成后每年可产生400万元税收。

三、帮扶工作重点和难点

帮扶工作最关键的是要克服队员畏难情绪。开展帮扶工作初期，工作队队员有畏难情绪，觉得帮扶工作从来没有接触过，没有抓手，是老虎吃天，无从下口。但是，有后方单位支持、工作队领导和队友，镇村领导的大力协助，我们并不是“一个人在战斗”。重要的是要克服畏难回避思想，要正面面对困难，要积极去想、去做。工作队驻五里镇队员吴晓戈同志和镇党委政府负责人，多次赴省市区多个职能部门，面对面汇报交流，争取支持，大力拓展帮扶工作渠道。

四、二点启示

工作能否顺利开展，取得镇（乡）村两级组织积极配合是关键。工作队、后方单位、工作队员能力再强、实力再雄厚、热情再高，如果没有镇党委政府和村两委班子的传递和支持，那帮扶的动力，将无法传递到每一个需要帮扶的农户，帮扶的政策、措施将无法惠及千家万户，无法起到长效作用。镇村两级组织的主动性强、积极性高和工作氛围好，会使帮扶工作事半功倍。

驻镇进村开展帮扶工作，是增加阅历、提升工作能力水平的良好契机。“宰相必起于州部，猛将必发于卒伍”，一个干部要想成长，既需要在改革发展的实践中开阔眼界，提高本领，更需要在艰苦复杂的一线环境下锤炼意志、砥砺品质。通过参加帮扶工作，既为干部增长才干创造了条件，也为施展才华搭建了舞台。“不积跬步无以至千里”，行得五里方以至千里！

 

案例4. 切实做好“三落实” 扎实开展精准扶贫

——灌南县推进财政扶贫资金直接扶持到户试点案例

灌南县是省委、省政府确定的脱贫攻坚重点县之一。2013年初灌南县开展省财政扶贫资金直接扶持到户试点工作，试点工作中工作队严格按照省委、省政府的总体要求，牢牢把握目标定位，以促进低收入农户增收脱贫为核心，强化组织保障和资金管理，切实做好“三落实”工作，扎实开展精准扶贫，努力实现“真扶贫、扶真贫”。灌南县试点工作成效明显，为实现年度脱贫任务发挥了重要的推动作用。

一、扶贫对象背景情况

灌南县县域总面积1030平方公里，下辖11个乡镇、238个行政村（居），总人口78万人。“十二五”期间，全县共有低收入人口94487人，其中有劳动能力家庭人口为76925人；2014年初启动低收入人口动态管理工作，经调整的低收入人口合计81293人，其中2012—2014年间实现脱贫人口共计64618人，2014年底尚未脱贫的低收入人口（16675人）将在2015年全部实现脱贫。全县共有省定经济薄弱村40个，目前已有23个经济薄弱村实现新“八有”目标，其余17个村正在加快发展步伐，确保2015年底实现脱贫。

二、扶贫工作的主要内容及具体措施

为抓好扶贫资金直接扶持到户试点工作，灌南县专门成立财政扶贫资金直接扶持到户试点工作领导小组，同时出台了《财政扶贫资金直接扶持到户试点工作实施细则》，围绕长效与短效相结合，“输血”与“造血”相结合的原则，将全县奖补资金直接到户项目类型分为创业类、就业类和分红类，共三大类、八种帮扶模式。扶贫具体工作主要从四个方面展开。

（一）高度重视，强化组织保障

一是加强组织领导。成立由县委书记任组长，县长、县政协主席、县委副书记、省帮扶工作队队长任副组长的脱贫奔小康工作领导小组，领导小组下设办公室，从相关部门抽调23名同志集中办公，负责全县扶贫开发的组织工作。每年都召开全县脱贫奔小康工程推进大会，对具体工作进行部署安排，县委、县政府与各乡镇签订脱贫奔小康工作责任书，细化目标，分解责任，落实任务。

二是细化工作方案。灌南先后制定《财政扶贫资金直接扶持到户试点工作实施细则》、脱贫奔小康工程《实施方案》、《资金管理办法》、《项目管理办法》、《考核办法》等一系列扶贫政策指导性文件，确保精准扶贫工作的有效开展。

三是上下形成合力。灌南通过“以会代培”等形式加强扶贫工作者对相关政策、会议、文件精神的学习贯彻。先后编印1.7万份《脱贫奔小康政策宣传册》和2万多份《小康灌南》等宣传资料，由各帮扶责任人在开展帮扶工作时带入农户，宣传到人。利用政府网站、《灌南日报》、《脱贫奔小康工程工作情况》等宣传载体以及“10.17”全国第一个“扶贫日”契机，及时宣传反映全县脱贫奔小康工程实施动态，通过广泛深入的宣传，在全县上下形成聚精会神抓扶贫、齐心协力奔小康的浓厚氛围。不定期对扶贫阶段性工作及专项工作开展情况进行督查，对存在问题及时通知责任单位做好整改，确保帮扶工作扎实推进。

（二）真帮实扶，切实做好“三落实”工作

着力在帮扶对象、帮扶责任人、帮扶措施三方面具体落实上下功夫、出实招，确保做到精准扶贫，“真扶贫、扶真贫”。

一是落实帮扶对象。为确保帮扶对象的精准，灌南县按照“精准化识别、针对性扶持、动态化管理”的原则，及时启动低收入人口动态管理工作，利用1个多月时间逐村对低收入农户进行盘点筛查，详细了解低收入家庭人口、劳力、收入、存在困难等信息，并在本组和全村长期公开公示，接受群众监督，切实做到程序公正透明、信息真实可靠、群众充分认可，把不符合条件的低收入农户及时调整出去，进一步核准帮扶对象，并精心组织做好低收农户台账的建立和信息录入工作。

二是落实帮扶责任。灌南县广泛动员11个乡镇、县所有部门、单位的党员干部结对帮扶低收入农户，县“四套班子”领导及其他县处级干部结对帮扶3—5户低收入农户，其他党员干部结对帮扶3户左右。每年所有结对帮扶干部均与帮扶对象联系3次以上，并完成联系卡填写工作。2014年，县脱贫奔小康办公室还设计了挂历式资料袋和帮扶联系卡、扶贫开发政策宣传册等一并发送到农户。

三是落实帮扶项目。灌南县坚持结合上级要求、结合群众意愿、结合特色产业、结合多方论证的“四个结合”方式落实好帮扶项目。在积极践行省扶贫办推荐的六种扶贫资金直接到户模式的同时，灌南成立若干个工作组，深入全县所有行政村，围绕食用菌、设施蔬菜、花卉苗木、畜禽养殖等当地特色农业，征求基层干部和低收入农户实施项目的意见，所有帮扶责任人与结对帮扶农户“一对一”商定帮扶项目。灌南县财政奖补资金直接到户项目类型分为：创业类、就业类和分红类三大类，共八种帮扶模式。

——创业类。创业类扶贫项目主要包括：1.农户直接实施项目。由帮扶对象根据自身家庭实际情况，在原有家庭收入项目基础上扩大规模，更新设备设施，提高生产能力。在户户有项目的基础上，结合家庭人口规模按统一标准对帮扶对象发放增收项目启动资金，由帮扶责任人直接对接农户，促进项目有效实施；2.灵芝产业化项目。灌南于2013年开始在北陈集镇建设脱贫项目到户示范基地，尝试以“基地+合作社+低收入户”的经营管理模式栽培灵芝，通过低收入农户参与种植、合作社盈利分红等措施促进贫困农户增收脱贫。2014年进一步将灵芝种植产业向上淋、邵庄、尹荡等村扩展，引导农户在家门口实现创业增收；3.养羊项目。充分利用沂河淌天然牧草资源，2015年开始对低收入养羊农户给予补贴，并向大户购买服务，支持沂河淌区域有劳动能力的低收入农户通过发展养羊项目实现增收。同时，在北陈集镇建设养羊基地，为养羊农户提供羊羔及防疫等服务，并吸纳一批低收入农户到基地养羊实现就业。

——就业类。就业类扶贫主要通过两个渠道：1.购买公益性岗位项目。各乡镇成立劳务劳动服务公司，统筹安排公益性岗位，使本乡镇低收入劳动力通过从事力所能及的劳务工作增加收入。；2.鼓励企业增加用工项目。鼓励县内企业、各专业合作社优先聘用低收入人口家庭劳力，促进低收入家庭劳动力稳定就业。

——分红类。分红类项目主要包括：1.购买农机创业项目。购买一批大型农机设备，由乡镇政府将农机资产出租，把收益落实到省定经济薄弱村，经营性可分配收入分红到村建档立卡低收入家庭；2.草帘加工项目。在新集镇、三口镇成立草帘加工专业合作社，以稻草为原料进行草帘加工和销售。由乡镇政府将厂房、草帘加工机等经营性资产租赁给草帘加工专业合作社经营，项目净收益全部用于帮助全镇“十二五”期间建档立卡低收入家庭分红；3.购置标准化厂房项目。利用扶贫资金购置标准化厂房出租，以厂房出租收益帮扶无劳动力低收入农户。

（三）加强监管，资金使用从细从严

一是坚持项目优先。坚持以项目为载体和抓手，科学调度使用帮扶资金。所有帮扶项目均由县脱贫奔小康工作领导小组统一组织实施，坚持“项目跟着计划走，资金跟着项目走，监管跟着资金走”的原则，县脱贫奔小康办公室、县财政部门共同负责奖补资金的使用和管理，确保资金直接落实到户、落实到项目，扎实有效地实施精准扶贫工作；二是明确拨付标准。对帮扶对象自主创业项目，按500元/人标准拨付，以户为单位由各乡镇核实后转入帮扶对象的“一折通”账户；对吸纳帮扶对象从事公益性服务的劳动服务公司，临时雇佣人员按60元/人/天标准、长期雇佣人员按400元/人/月标准，由各乡镇有关部门核实后，拨入项目单位的资金账户，作为帮扶对象的部分工资；对实施养羊项目的农户，以户为单位补助200元/只；三是规范资金使用。所有奖补资金纳入县级财政专户管理，实行专户存储、专账核算、专款专用、封闭运行，确保扶贫专项资金用在刀刃上、发挥大功能、得到真实效。

在项目资金管理上，自主创业项目资金由帮扶对象申请，村负责人、乡镇脱贫奔小康办公室负责人确认，帮扶责任人初审，乡镇政府核准，县脱贫奔小康办公室备案；奖补项目资金由项目单位申请，乡镇政府、县脱贫奔小康办公室、省委驻县工作队审核确认，县脱贫奔小康工程领导小组审批后拨入各项目单位资金账户，项目实施的结余资金收归县财政，结余资金安排使用情况报省财政厅、省扶贫办备案。

三、取得的主要成效

灌南县围绕“三大类、八种帮扶项目”，着力促进帮扶项目落到实处，低收入农户脱贫工作取得明显成效，主要体现在下列五个方面：

一是低收入农户劳动技能明显提升。依托灌南中专、劳动部门和各类社会培训机构，开展保洁车和农用车驾驶，花卉苗木、设施蔬菜、食用菌栽培，畜禽养殖等技能培训，低收入农户创业就业能力明显提升，实现由输血扶贫向造血扶贫的转变。

二是结合实际，购买农机创业。根据夏秋农忙期间秸秆禁烧、秸秆还田的需要，自2013年以来全县共购买95台大马力拖拉机及旋耕机，配送给各乡镇部分经济薄弱村，由乡镇政府统一安排出租经营，租金用于低收入户分红，取得了很好的经济效益和社会效益。每台耕地机械每季即实现纯收入5000元（一年两季可实现纯收益10000元），按《承诺书》约定，每年确保农机服务收入的12%用于本村低收入农户分红，其余用于合作社运行费用和村集体经济收入。如2013年成立的三口镇尧河农机合作社，当年即实现对本村的低收入家庭59户、145人分红400元/人，促进低收入户当年实现增收脱贫；2014年，合作社利用自身积累和上级扶贫奖补资金，购置了50台草绳编织机，免费发放给本村的低收入农户通过编织草绳多渠道实现增收。

三是地方特色产业不断发展壮大。利用三口镇南华村栽植红叶石楠等苗木的传统和经验，因势利导帮助做好连片苗圃基地的发展规划，计划两年内将其打造成苗木专业村，2013年即投入18万元发展苗木栽植120亩；在北陈集镇灵芝栽培基地新建24间、4000平方米的食用菌种植标准化厂房，当年即使直接参与灵芝种植的农户户均增收5000元，还为其他低收入农户分红共6万元。

四是创造岗位，促进就业增收。各乡镇于2013年成立劳务服务公司，围绕小城镇建设、村道养护、村庄环境整治、秸秆禁烧、秸秆清运等工作，统筹安排低收入劳动力从事公益性服务获得报酬。同时，对吸纳低收入劳动力实现稳定就业的县内企业和各类专业合作社，由县脱贫奔小康办公室按其发给低收入劳动力工资总额的20%标准给予奖补。

五是出租厂房，惠及低收入农户。在县经济开发区中小企业园购置标准化工业厂房，以出租厂房的收益救助帮扶无劳动力的低收入农户，2013年购置的3600平方米的厂房当年即成功出租，并签定三年租赁协议。2014年春节前，县扶贫办将三年租金126万用于对全县2013年度帮扶对象中属救助式低收入农户的慰问，慰问标准为每户1000元慰问金和折合100元的米、面、油等生活物资。

四、可供借鉴或推广的经验与启示

灌南县自2013年实施财政扶贫资金直接扶持到户工作以来，积极探索尝试更多直接到户方式，并取得明显成效，工作中得到如下几点启示：

一是帮扶对象确定是开展精准扶贫的基础。灌南县在开展精准扶贫工作过程中，对在原来由党员、村民代表“公推直选”、村委会初审、乡镇政府复审并层层公示的基础上产生的低收入农户实施动态管理，通过深入农户细致地调查摸底，再次公示，全面准确地掌握信息，将真正符合帮扶条件的低收入农户纳入低收入农户名册，享受相关帮扶政策。整个帮扶对象确认工作程序公开、内容公开、结果公开，完全阳光操作，所有建档立卡低收入农户的信息更加真实可靠，切实做到“真扶贫、扶真贫”。

二是帮扶措施落实是开展精准扶贫的关键。开展试点前灌南县和许多县区一样，基本上都是采取间接带动这种相对单一的扶贫形式，不但低收入农户获得的帮扶力度差异性较大，而且更多的实惠被企业等带动主体享有。采取精准扶贫后，由于实行“一户一策”，实现“资金﹢项目﹢农户”三挂钩，让项目和资金直接与低收入农户对接，并通过结对帮扶和“一对一”系列帮扶举措，让低收入农户都能得到看得见、摸得着的实惠，扶贫效果更加明显，农户更容易接受。

三是“三落实”工作做实是开展精准扶贫的抓手。灌南县切实做好帮扶对象、帮扶责任、帮扶项目的落实工作，确保精准扶贫工作的有效开展。发动县、乡（镇）机关党员干部与低收入农户结对帮扶，强化党员干部帮扶联系卡制度，落实帮扶责任。参与结对帮扶的所有责任单位及责任人帮助低收入户选项目、跑资金，搞好服务，确保每一个项目、每一项增收措施都能落到实处，产生效益。在实施精准扶贫工作中，广大党员干部深入低收入农户家中调查研究，在摸清低收入农户信息的同时，和农户一起分析致贫原因，并根据农户不同情况采取相应的帮扶形式，有针对性地落实帮扶措施。尤其是通过采取引导鼓励农户实施自主创业项目，使资金和项目同时入户，“输血”与“造血”有机结合，帮助低收入农户建立稳定的增收机制，有效地解决了脱贫的短期效应。

四是扶贫机构建设是开展精准扶贫的保障。扶贫开发工作面广量大，而且政策性强，上级的要求高，需要强有力的工作机构来完成。特别是实施精准扶贫工作后，不仅要直接面对广大低收入农户，还有大量项目要帮扶，资金要拨付，过程要监管，工作量也成倍增长。灌南县立足工作实际，成立了脱贫奔小康工作领导小组，领导小组下设办公室，并专项安排办公用房、办公设备、办公用车、办公经费，负责全县扶贫开发工作的组织推进，各乡镇也都相应成立脱贫奔小康工程领导小组办公室，安排专人负责扶贫开发工作，村设立了扶贫工作联络员，县、乡、村三级工作网络得到加强。县委书记、乡镇党委书记、县直部门主要负责人分别为县、乡镇和部门的扶贫工作第一负责人，并将扶贫工作成效纳入帮扶责任单位年度目标考核体系，对单位年度帮扶工作进行全面考核，加大对扶贫工作的考核权重，已形成“工作到村、扶贫到户、责任到人、惩戒到位”的扶贫大格局。

案例5.“八个一”助推“新八有”

——省委驻淮阴区工作队帮扶长庄村工作案例

长庄村经济薄弱、贫困人口多、贫困程度深，而该村贫困的一个主要根源在于村集体经济薄弱，农业产业结构单一，新农村建设滞后以及农民增收渠道较少。2014年帮扶工作队入驻后，协调省机关事务管理局、南京航空航天大学对口帮扶长庄村。依据淮安市、淮阴区整体规划，结合徐溜镇长远规划以及挂钩村实际情况，工作队坚持“戮力同心，全力帮扶，精准扶贫”原则，重点开展“八个一”工程，帮助长庄村建立脱贫长效机制，帮扶效果初步显现。

一、长庄村背景情况

长庄村位于淮阴区徐溜镇最北边，全村拥有耕地面积3547亩，人口2750人,劳动力1240人，其中，外出务工376人，占总全村劳动力的30.3%。种植业以稻麦等传统作物为主，有少量养殖业，土地收益率低下，农地流转率较低。村集体经济年收入仅1万元。2014年，帮扶队员入驻之前，人均纯收入低于4000元的农户有85户、283人。

长庄村的贫困主要表现在以下几个方面：一是村集体经济薄弱。村集体基本没有经济收入来源，公益事业建设落后。二是农业产业结构单一。种植业以传统稻麦为主，无高效农业项目，土地产出效益较低。三是新农村建设滞后。现有自然村组较为分散，占用土地多，环境还不够整洁，生产道路路况差，村内无体育健身及娱乐设施。四是农民增收渠道较少。村内缺少带动力强的高效农业项目、各类企业和能人大户，农民增收主要靠外出务工。

二、扶贫工作主要内容

工作队员进驻徐溜镇长庄村后，积极开展调研，制定了“八个一工程”帮扶计划，并积极推进付诸实施。

1.援建一个标准化厂房，扶持村集体经济。长庄村集体基本无村办经济实体，没有稳定收入来源。工作队调研后决定利用原长庄小学的优越位置，建设长庄村标准化厂房，提供帮扶资金10万元，争取镇政府建设资金40万元，建成了500平方米的厂房，用于招商引资对外出租，收益归村集体所有。

2.引进一个好工业项目。工作队借助长庄村建有标准化厂房的条件，积极带动村干部“走出去”，学习考察先进经验，主动联系企业入驻。组织了徐溜镇领导、长庄村村委班子赴泰州市姜堰区张甸镇严唐村、黄桥镇祁巷村学习，成功将厂房出租给淮安市鼎鑫钻头有限公司，租金每年10万元，为村集体增加了稳定经济收入。2015年，工作队计划整修村创业园厂房350平方米，招商引进编织、手加工业类作坊，提供帮扶资金7万元，可吸收低收入户、村民参加就业，预计为村集体年创收4万元。

3.引进一批高效农业项目。徐溜镇依托205国道的交通优势及紧靠刘老庄红色旅游基地的便利，积极引进高效农业项目，在民主、长庄、淮北、吴江等村建设重点农业项目共4个，列入淮阴区2014年重点规划项目，申请省补资金1800万元。工作队跟踪服务的4个关键性项目，在长庄村有中药材产业园、连栋大棚采摘园2个项目，投入资金700万元。目前，项目已竣工，将积极带动促进100多户低收入农户就业，提高农户收入。

4.推进家庭合作养殖工程，带动一批贫困户。工作队结合长庄村低收入农户的实际情况，在尊重村民发展意愿的基础上，指导村委会成立养殖帮扶指导组，推进家庭合作养殖工程。2014年提供资金3万元，2015年计划提供帮扶资金3万元，为50户低收入农户提供养殖种苗、饲料，由指导组统一帮助销售，收入全部归农户所有，真正落实低收入人口增收任务，帮助他们尽快脱贫。

5.建设一个新村部，提升综合服务能力。长庄村没有自己的村部，临时村部安置于已废弃的原长庄小学。工作队根据新“八有”目标要求，制定帮扶计划，援建村综合服务中心500平方米，用于村委办公、便民服务。建设资金来自于后方单位提供的帮扶资金10万元、争取民政部门专项补助10万元，镇政府、各方共建资金15万元。目前，村综合服务中心主体框架已于2014年底建成，2015年工作队将继续提供资金、物品，配置办公设施，不断完善村综合服务中心。

6.建设一批村级道路，完善基础设施。村内基础设施建设落后，虽紧邻205国道，但村内多条主要道路路况差，村民出行难。工作队通过援建民生建设工程，2014年提供帮扶资金、协调资金12万元，援建了村8组、村9组道路2条，积极协调省交通厅专项资金20万元修建道路1条，2015年计划提供帮扶资金10万元，修建村2组道路1条，努力解决村民急需解决的出行难问题。

7．建设一个文化活动广场，提高文化生活质量。物质帮扶是驻村帮扶工作的重要方面，精神帮扶也是驻村帮扶工作的重要方面。工作队已制定2015年帮扶计划，在长庄村综合服务中心建设村文化活动广场300平方米，提供帮扶资金12万元，平整土地，配备路灯、绿化环境，提供体育健身器材，以方便村民跳舞健身、休闲娱乐和开展各类文化活动。

8.开展一系列教育关爱行动，特色帮扶拓渠道。教育扶贫是工作队开展帮扶工作的重要内容之一。省机关事务管理局、南京航空航天大学在经济帮扶的基础上，积极发挥自身资源优势开展教育帮扶。省机关事务管理局多年来坚持将爱心传承，组织第二幼儿园的师生为挂钩帮扶乡镇捐款捐物，开展结对帮扶。2014年组织开展“圆你读书梦”活动，捐书5000册，捐款1万元。南京航空航天大学“五个一工程”坚持20年，以捐款、捐物、捐学习用品等各种形式资助淮阴区贫困学生500多名，开展各类教育帮扶活动700余项，累计扶助资金达80余万元。2014年资助徐溜镇2所中学50名贫困学生4万元。

三、取得的主要成效

2014年以来，在省委驻淮阴区工作队挂钩帮扶后，按照省委省政府的要求，通过整合多方资源实行立体帮扶，如今长庄村集体经济收入来源有：标准化厂房年租金10万元，土地管理金2万元，另加利用省级财政支持村级集体经济发展资金收益。目前，长庄村集体经济年收入稳达15.5万元。500平方米的“新村部”已建成，新修建村内新水泥道路4条，计4公里；援建小型排灌站设备1套，解决了120亩耕地饮水灌溉问题。完成关键性工程项目及家庭合作养殖项目各1项，通过吸纳低收入农户就业，增加农户收入。2014年，长庄村85户283人基本脱贫。

四、经验与启示

省委驻淮阴区工作队挂钩帮扶长庄村的成效显著，可供借鉴或推广的经验主要有下列几条：

一是依靠当地党委政府，加强协作。工作队开展帮扶工作应依靠当地党委政府的支持，要结合当地规划与实际情况，开展帮扶。在实施项目帮扶的过程中，要做到不缺位、不越位，依靠当地党委政府，扎根基层，发动群众、动员群众、组织群众，并突出重点，加强协作，科学推进帮扶项目。

二是发挥后方单位资源优势，确保资金到位。在帮扶过程中，工作队应发挥后方单位资源优势。在项目资金投向上，与当地党委政府、村委协商沟通，充分尊重当地发展意愿和规划。在项目资金构成上，应该采用“后方单位资金投入一部分”、“通过向上渠道争取一部分”、“当地配套解决一部分”的方法，多渠道筹集项目资金，充分发挥后方单位资源优势、以及资金的杠杆作用和撬动作用。

三是加强“精准扶贫”力度，提高帮扶实效。“精准扶贫”关键是落实帮扶到户。在帮扶工作中，工作队应注意低收入农户因病返贫、因学返贫现象。对建档立卡户进行及时梳理，摸清贫困底数，找准致贫原因，把专项扶贫措施与贫困识别结果相衔接，因村施策、因户定法、分类帮扶，增强对贫困户扶持的精准性。

参考文献

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10.贫穷的终结，[美]吉弗里.萨克斯著，世纪出版集团、上海人民出版社，2010年6月