中国新发展阶段中的减贫挑战与对策研究

概  论

面向建立一个更具包容性

的扶贫战略：主要的挑战和建议

　　中国的减贫成就与挑战

　　上个世纪70年代后期开始改革开放以来，中国在减贫方面取得了举世无双的成就。以收入和消费为福利指标衡量的贫困人口大幅度减少，同时，创造了本国历史上前所未有的减贫成就，贫困地区和贫困人口的人类和社会发展指标也得到了较大幅度的改善。中国不仅对全球的减贫事业做出了独一无二的贡献，也为联合国千年发展目标能够顺利实现提供了基本的保障。在今后一个时期，中国需要在可持续发展的框架下考虑一个更具包容性的增长模式从而能包括更大程度的就会平等和社会保护。包容性发展具有改善减贫和不平等的双重含义。

　　然后，如同其他亚洲国家，虽然中国近年来经济的高速增长带来了大规模的贫困人口减少，但也伴随着社会不平等的加剧。这些不平等不仅仅体现在收入水平上，同时也表现在公共卫生、医疗、教育、土地资源以及市场等公共服务的获得性上。包容性的经济增长是指更加公平的经济增长，这一点对于现在的中国发展尤为重要，因为发展的不平等会在相当大程度上抵消经济增长带来的发展效益。目前，中国的家庭消费水平在GDP所占的份额较低，相对于其他中等或高收入国家来说，在投资结构中，政府投资所占比重超乎寻常的高。这种结构的GDP产生的结果是政府开支弥补了盈利性企业部门的投资不足，虽然创造了相对充足的就业机会，但是这种投资结构具有非常高资源依赖性以及主要集中于基础设施建设领域。实际上，应该考虑将部分投资于基础设施建设方面的资金转向投入到社会保护项目中，促进经济的平衡发展，将资源利用性投资转变为增加收入性投资，并且更加倾向于穷人。

　　尽管中国取得了巨大的减贫成就，但是经济结构性问题、人口 “红利”、减排的压力等发展中问题以及由于不均衡发展造成的收入分配不平等的加剧使经济增长的减贫玫应不断下降，未来的减贫之路将更加艰难。一方面，如以世界银行1.25美元的标准衡量，中国贫困人口仍然有1.5亿左右，绝对数量依然十分庞大；另一方面，在多元贫困的视角下，贫困问题正在变得更加复杂。收入、营养、健康、能力、权利方面的缺失不仅是贫困的表现，更是贫困形成的重要机制，单一的扶贫策略难以解决复杂的的贫困问题。在不断深化 的经济和社会转轨过程中，也不断出现新的脆弱群体，需要引起足够的关注。农村人口的老龄化和女性化趋势形成了农村扶贫工作中新的挑战，组织和动员机制难以形成。在城市化过程中不断壮大的失地农民和农民工群体在缺乏城乡一体的社会保障政策和扶贫政策的支持下，有被边缘化的危险，并成为威胁社会稳定的重要因素。中国的贫困正在由以农村贫困为主转向城乡贫困同时发生。全球气候变化的风险不断增加，对生态脆弱地区的贫困人口带来巨大威胁，甚至有可能逆转以往在这些地区的扶贫开发成果。2008-2009年的经济危机和此后的全球经济的低迷正在为中国的经济带来诸多不确定因素，从而对中国的贫困产生长期性的影响。

　　中国的减贫战略和政策需要调整

　　面临新的形势和挑战，中国需要调整未来10年的减贫战略。首先需要在全球化和城乡一体化的背景下，考虑建立一个更具包容性的包括保护和幵发相结合的新的扶贫战略，改变现行以农村贫困为主和以农民为主的城乡二元分割的扶贫体制和政策，考虑和解决多元化和流动性的贫困问题，使任何形式的贫困人口在任何地方都能得到基本的生活保障和适当的政策扶持。其次需要将部门政策纳入整体的多维扶贫的战略框架中，从而有效地形成 大扶贫的格局。再次需要提高扶贫政策的针对性和瞄准的准确性，这在很大程度上取决于与贫困人口相关的制度安排的发育，特别是村级治理的改善。最后需要在进一步理解气候变化和环境风险的基础上，形成风险的防范和应对机制，减少贫困群体由于脆弱性而导致的陷入贫困陷阴。

　　本报告的目标

　　鉴于对中国的贫困问题已经有了多个重要的研究，本报告并不试图全面分析中国的贫困问题和扶贫政策。而是对以往关注相对较少而又可能对未来的减贫有重大影响的问题进行分析从而为中国政府在制定新的10年扶贫战略时提供前瞻性考虑。多元贫困、转型过程中特殊群体的贫困问题、扶贫开发中的乡村治理以及气候变化与贫困人口的脆弱性这四个方面的问题在以往的研究中很少受到关注，也很少体现在中国的国家扶贫战略中。而这些方面的问题在很大程度上影响中国未来减贫的进展和可持续性，因此成为本报告的研究重点（参见报告附表一)。

1. 中国贫困的基本状况

1. 1贫困状况的变化

　　中国的减贫取得了巨大的进展，以世界银行1天1美元的贫困线和购买力平价（PPP) 计算的福利指标估计，中国的贫困人口从1981年的7.3亿下降到2005年的1.06亿，在不到30年的时间内减少了6.24亿。按照世行最新确定的1天1.25美元的贫困线估计，贫困人口在同期从8.35亿下降到2.08亿，减少了6.27亿。以1天2美元的贫困线标准估计，贫困人口 则从9.72亿下降到4.74亿，减少了4.98亿(Chen and Ravallion, 2008a )。不论用哪一条贫困线衡量，中国的在25年中至少减少了5亿贫困人口。

　　用贫困发生率衡量的中国减贫成就更为惊人。1天1美元估计的贫困发生率从1981年的73.26%下降到2005年的7.95%,累计下降了65.31个百分点。1天1.25美元估计的贫困发生率从83.8%下降到15.6%，累计下降68.2个百分点。1天2美元估计的贫困发生率则从97.8%下降到35.7%，累计下降62.1个百分点。

　　在社会和人类发展领域，中国同样举得了显著的进展。中国的人类发展指数（HDI) 从 1980年的0.533上升到2007年的0.772,增加了45% ( UNDP, 2009)。1978-2007 年，小学学龄儿童入学率从94%提高到99.5%,小学毕业生升学率从87.7%上升到99.9%。截止2007年底，全国九年制义务教育人口覆盖率达到99.3%,小学男女童净入学率均达到99.5%,消除了性别差异。五岁以下儿童死亡率已经从1980年的64%。下降到 2007年的18.1%。，婴儿死亡率从1991年的50.2%。下降到2007年的15.3%。，孕产妇死亡率 从1990年的万分之九点五下降到2007年的万分之三点七。中国5岁以下儿童低体重率由1990年的19.1%下降到2005年的6.9%，5岁以下儿童生长迟缓率由1990年的33.4%。降为2005年的9.4%。获得安全饮用水的人口比例从1990年的67%提高到2006年的88% (中国外交部、联合国驻华系统，2008 )。

1. 2中国大规模减贫对全球减贫的贡献

　　中国的大规模减贫对全球的减贫事业做出了突出贡献。以1天1.25美元的贫困线标准估计，全球的贫困人口从1981年18,96亿下降到2005年的13.77亿，减少了5.19亿；贫困发生率从51.8%下降到25.2%，下降了26.6个百分点。但中国以外其它地区的贫困人口在同期不仅没有减少，反而从10.61亿上升到11.69亿，增加了 1.08亿，贫困发生率从39.8% 下降到28.2%，仅下降了 11.6个百分点。按1天2美元高贫困线估计的中国以外其它地区的贫困人口在同期增加了5.25亿（Chen and Ravailion, 2008b )。全球的减贫主要依赖于中国的大规模减贫。中国已经提前完成了联合国千年发展目标中将1天1美元以下贫困人口比例减半、将挨饿人口比例减半、确保各地儿童能完成全部初等教育和将五岁以下儿童死亡率降低三分之二这四项具体目标，其它各项目标都很有可能在2015年前完成（中国外交部、联合国驻华系统，2008)。中国的减贫和全方位的发展是实现联合国千年发展目标的重要保证。

1. 3中国的贫困状况依然严重

　　中国已经进入中等收入国家行列，2008年按现价计算的人均GDP巳经达到3267美元，人均国民收入2940美元；按购买力平价计算的人均国民收入力6010美元。多数中等收入国家采用的贫困线标准都高于2美元，即使按照2美元的贫困标准，2005年中国的贫困人口还有4.74亿，三分之一以上的人口生活在1天2美元以下。在92个有数据的国家中，中国的贫困发生率高于51个国家。与洪都拉斯、尼加拉瓜和肯尼亚的贫困发生率接近。在一些社会和人类发展指标方面，进展相对缓慢。

2. 中国未来减贫面临的新的挑战

　　未来10年及今后较长时间内中国在继续大规模减贫上将面临一系列新的问题和挑战，贫困问题将进_步多元化，城乡一体化进程中新的转型贫困将不断凸显，经济转型和城市化导致农村人力和物质资本的流出使得乡村治理有恶化的趋势并影响到农村开发式扶贫的成效，气候变化导致生态脆弱区自然灾害的加剧使返贫问题不容忽视。

2. 1宏观经济社会发展的双重挑战

　　未来中国扶贫绩效的取得将在很大程度上受到宏观经济和社会发展环境的双重制约。 一方面，中国经济发展正在介入如何越过中等收入陷阱的挑战。长期拉动中国经济增长的外部市场受全球金融危机的影响将会持续低迷，这就迫使中国经济进行结构调整，从而转向内需型驱动，而占人口大多数的中低收入人口，特别是农民的收入水平长期低下，无法很快形成有效的市场需求，而其，由于人口 “红利”的结束，劳动力成本在城市化的推动下继续走高，从而又削弱了中国制造业，特别是劳动密集产业的国际竞争力，庞大数量的穷人依托外部市场增加财富的空间将会被大大压缩。另_方面，随着中国进入老龄化社会，用于社会保护的开支将会逐年上升，这又会削弱国家对经济的投资，针对庞大人口的社会保护在人均经济总量不足的制度下只能处于有限的水平，从而建成社会保护措施的减负效果大打折扣。未来扶贫战略，特别是开发式扶贫工作面临新的挑战。

2. 2多元贫困与贫困瞄准

　　随着以收入和消费衡下的贫困发生率的不断下降，中国今后的贫困将会更明显地反映在以多元视角衡量的贫困方面，特别是体现在非经济方面的指标上u —般认为多元性的贫困其根源来源于收入的不足，而事实上这种贫困来源于多种复杂的因素。近期国际上对于多元贫困测量问题的研究取得了重要的进展。这主要是由于对其测量采取了包括健康、教育和居住环境三种维度，通过十个测量指数进行测量的“多元贫困指数（MPI)”法。

　　这些指数是基于已有的数据和参与式评估获得的。如果农户在所有的贫困指数中的加总超过了总数的30%, “多元贫困指数”就定义该农户为多元贫困户。使用“多元贫困指数” 来看，中国现在有7%的人口处子贫困（印度55%，巴基斯坦51%,印度尼西亚21%,巴西8.5%) 。同时，使用“多元贫困指数”也可以发现，导致中国总体贫困的首要原因就是教育致贫。在中国使用“多元贫困指数”最有用途的一个方面就是确认多元贫困的“类型”。“多元贫困指数”可以通过人口或者地区进行分解，这些方法已经在很多国家进行了运用，如玻利维亚，肯尼亚和印度。这些研究也同时揭示，每个国家的贫困状况都有着显著的差异。中国过去十年的整村推进采用了类似的方法，对贫困村进行了瞄准。

2. 2.1营养与健康导致贫困

　　自1990年到2008年的18年，我国儿童营养不良率已大幅度下降。但目前儿童生长迟缓率还有14%，贫困农村的生长迟缓率近20%,处于中等严重程度。在贫困农村，5岁以下儿童生长迟缓率和低体重率，明显高于普通农村和城市。针对广西贫困地区1324名6岁以下儿童营养状况调査结果显示，儿童生长迟缓率为22,18%、低体重率28.17%、消瘦率11.12%、贫血率16.19%,其中12月龄儿童除贫血外，生长迟缓率、低体重率、消瘦率最高；奶类、肉类食物摄入偏低，食物单一，小食品摄入过多，易造成能量——蛋白摄入不足是儿童营养不良的重要原因（方志峰等，2010)。世界卫生组织在2008年发布的一份 报告中也曾指出：”对于每一个营养不良的个人，一生收入潜在降低大于10%”。这意味着营养的缺乏与低收入或贫困之间有着内在的相互作用关系。

　　虽然中国在过去的30年里在减贫领域取得了巨大进步，但也经历了农村健康危机阶段 (Dummer, T.,和Cook, I., 2007 ）,城乡二元化政策框架下的造成的医疗健康公共性质的下降直接导致了城乡之间的健康服务资源配置差距越拉越大，这种差距进一步提高了流动人口利用城市医疗服务的成本，已经越来越不适应统筹城乡建设的需要。在涉及基本健康的公共卫生安全领域，由于信息的不对称和城乡收入差距的加大，广大的农村贫困地区或低收入群体成为低劣食品和药品的销售对象，使贫困群体更易收到伤害。

　　无论是农村贫困人口还是城市低收入群体，因病致贫已是普遍现象。贫困地区农民普遍面临“看病难”的问题。一方面医疗卫生资源愈来愈集中于城市，地处偏远的农民看病 (主要指大病或疑难病）不方便；更主要的是，贫困农民普遍无力支付高额的医疗费用，往往有病不看，小病拖大，“大病等死”；与此同时，由于贫困，也由于缺乏健康知识和自我保健意识，他们更容易受到疾病的困扰；因病致贫、因病返贫，陷入恶性循环。医疗保障的缺失成为农村经济社会发展尤其是边远贫困地区发展的严重阻碍。尽管2002年10月中共中央、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》提出要求，要“逐步建立新型农村合作医疗制度”，但到2007年时，诸多地区贫困农户的参与率并不高，即使在有些项目方面参与率高，也存在着补偿费率低的现象（谢慧玲等，2008)。研究发现，疾病作为外部冲击不一定会导致持久贫困，但是，将疾病冲击内生化之后（形成慢性疾病），确实 会造成持久贫困，这种影响至少持续20年才能消失。值得关注的是因病致贫现象更多地发 生在儿童、老人以及妇女群体中。

2. 2.2教育致贫问题

　　教育公平问题已经是举国关注的问题，教育致贫的主要机制是支付过高的教育费用而导致家庭陷入贫困陷阱以及受教育个体陷入贫困两个方面。而教育致贫问题，尽管在义务教育学校减免费用之后有所好转，但问题依旧存在，估计全国有500万学龄儿童不能完成义务教育，主要发生在西部贫困地区。在非义务教育中，高昂学费直接阻挡了许多贫困家庭子女的求学深造之路,导致低收入或贫困家庭的子女辍学，失去教育机会并造成了人力资本投资的不足。随着高等教育的扩招政策，以及新世纪以来教育的市场化与国际化，高等教育巳经成为教育致贫以及社会分层的主要领域。除了学费的提高没有监督与听证机制这种政策缺陷以外，在仅有的助学贷款和奖学金制度中，出现了一种“逆向激励”，即在中国不鼓励职业教育或高职教言，而鼓励四年制以上的大学教育，这种制度安排无疑增加了贫困生家庭走出贫困的社会成本。

2. 2.3瞄准问题突出

　　中国扶贫工作中的瞄准问题表现在两个大的方面，一是以收入为导向，未将多元贫困作为考虑因素，从而造成瞄准穷人发生了漏出的偏离。因为许多使用收入衡量高于贫困线的家庭从多元贫困的视角看有可能是贫困的。扶贫计划和项目的制定和选择以贫困家庭的创收为主要目标，即使涉及到基础设施的改善和能力的提高也是为了收入的增长，没有把贫困人口的营养、健康、教育、收入、权利平等对待，作为多元化的发展目标。贫困的监测也是以收入和消费为基础的，缺乏对其它维度贫困状况的全面监测。二是即使以收入增长为导向的扶贫项目也没有使贫困人口同等受益，扶贫资源漏出问题突出。整村推进虽然使扶贫资源向村级的瞄准大大提高，但村内贫困户的受益仍不如中等户和富裕户。

　　近些年来国际上就减贫项目中的贫困瞄准机制展开了大范围的讨论。大多数的学者都认为减贫项目中的贫困瞄准存在着很多严峻的问题。例如，贫困瞄准经常无法全面覆盖到所有贫困户；参与式项目中的瞄准经常导致精英群体从中获利；分散的瞄准又经常发生腐败问题，因而更加恶化了当地的不平等问题。直到近期，大多数的减贫项目使用了近似的指标来确认贫困户。这些指标多种多样，从基本的需求到一个特定村庄、地区、区域的平均收入。使用贫困地图技术，同时结合农户调查数据（从而连接了消费水平和农户特征） 是一种更加严谨的方法。这种方法也在近期被引入到一些国家，如印度，印度尼西亚和菲 律宾。在基于多元贫困指标和强调通过持续发展来减贫的国家，瞄准已经毫无疑问地非常成功。中国过去十年整村推进中采用参与式扶贫指数在试点阶段被认为具有很高的瞄准性，但是由于操作成本和技术要求高，实际上并未大规模使用。

2. 3中国城乡一体化进程中的“转型贫困”问题

　　“转型贫困”问题与不断深化的城乡一体化进程密切相关。在过去的30年里，中国经历了历史上和平时期的最大规模的人口转移（World Bank, 2009 ),这_转移导致了数量巨大而且仍在继续增加的“流动人口”，数量大约为1.5亿人。这一进程在未来的15-20年中还将进一步保持。在农村劳动力向城镇转移就业形成大量流动人口的同时，又催生了农村地区庞大的留守人口群体，主要包括留守老人、儿童和妇女三部分。据估计，目前中国农村留守儿童数量约为5800万人，65岁及以上的农村留守老人近2000万人，以及4700万留守妇女。留守人群合计为12500万人，与农村流动人口数量相当。另一方面，非农产业的快速发展和城镇化的快速推进也引发了对土地“农转非”的需求，并迫使4000-5000万农民失去土地（韩俊，2005)。我国的转型贫困群体主要包括：在城市中就业但缺乏足够就业保障、工伤和疾病风险化解和未来老年生活保障的农民工；失去土地但是未平等获得土地增值收益、相应社会保障体系不健全的失地农民；留守在农村但缺乏父母或子女陪伴的儿童或老人；以及流动就业、缺乏足够权益保障的妇女。

　　城乡一体化进程中脆弱群体所面临的致贫风险与传统意义上的收入贫困风险不同，它是中国由城乡分割向城乡一体化转型过程中所产生的，可称之为“转型贫困”。具有以下几个特点：一是转型贫困群体具有不确定性，其主要风险是脆弱性，只有其中的一部分可能会因应对各种风险的能力脆弱而陷入贫困。二是转型贫困是多维度的。陷入转型贫困的群体，并不一定体现为收入水平低下，还可能表现为社会排斥、缺乏平等的公共服务权利、精神生活贫乏、发展机会不足等多个方面。三是分布具有显著的地域性。流动人口和失地农民主要分布在东南沿海地区和大中城市，尤其集中于大中城市；而留守人口主要分布在中西部地区的农村。四是这种转型贫困会使大量短期性贫困转移为长期性贫困。五是政策性致贫风险因素突出。社保体系不健全、医疗保障不足、就业歧视以及难以共享城镇化收益等导致转型贫困的重要因素都属于政策性因素。六是妇女贫困问题尤为突出。无论对于流动就业妇女，还是留守妇女，都面临着更为严重的权利剥夺、心理健康、生活艰辛以及卫生保健等方面的问题。这些问题不仅影响妇女本身的福利水平，而且对贫困的代际传递有着重要的影响。最后，转型贫困不是一种长期性贫困而是一种政策性贫困。转型困的起因主要在于政策体系的缺陷而非脆弱个体自身的不足。转型贫困的产生，主要在于城乡分割的宏观政策体系、公共服务政策和专项反贫困政策难以有效覆盖城乡一体化转型期的脆弱群体，从而导致这些群体难以抵御各类致贫风险。因此，完善城乡一体化转型期的政策体系，是解决转型贫困的关键。

2. 3.1农村流动人口的贫困风险

　　就业不稳定，劳动负荷大。调查表明，2009年以受雇形式从业的外出农民工中，与雇主或单位签订劳动合同的只有42.8%,每周工作时间多于《劳动法》规定的44小时的占89.8%，住宿餐饮业农民工的每周工作时间甚至超过60小时(国家统计局农村司，2010)。

　　缺乏医疗和人身安全保障。2009年，雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、 医疗保险、失业保险和生育保险的比例仅分别为7.6%、21.8%、12.2%, 3.9%和2.3%; 其中，中西部地区的农民工参保比例明显落后于在东部地区务工的农民工（国家统计局农村司，2010 )

　　特殊疾病的风险。农民工收入低，生活、卫生、安全条件差，艾滋病防范意识薄弱，大多缺乏医疗卫生服务和应对艾滋病的相关指导。加上农民工的流动性大，城乡医疗服务不能对接，艾滋病的隐蔽性强，一旦染上艾滋病，除了本人及家庭遭受毁灭性打击以外，还会造成巨大的社会负担（李劭强，2009)。因此，农民工的艾滋病防范问题，也是未来10年在减贫与发展过程中需要应对的健康风险问题。

　　社会排斥。从实践来看,对农民工的歧视不仅有法律和制度上的不公平，也有观念上、心理上以及文化上的歧视和排斥（徐勇，2006)，形形色色、根深蒂固的社会歧视和排斥可能比制度歧视更持久，也更难以消除。这种排斥强化了社会阶层的分化，从而导致农民工处于社会底层。

　　代际贫困危险。农民工的子女和城市儿童没有享受到同等的受教育权利，农民工子女与城市儿童之间的差距可能变得越来越大，引发农民工代际贫困问题。

　　女性农民工所面临的特定风险。据全国维护妇女儿童权益协调组（2007 )的较大规 模调研，在2006年，只有36.4%的单位能给足生育后的女性农民工法定产假，能报销女职工生育时医疗费用的只有12名％，没有任何产假工资的比例为64.5%;女性农民工中有58.2%的人需要定期回户籍地而不是在所就业的城市作孕情检查，给女性农民工的工作生活带来极大不便，也增加了女性农民工的经济负担和就业难度；女性农民工表示经常会感到身心疲惫、特别累的比例为46.3%，比男性农民高18个百分点，也比农村妇女高11.5个百分点。

2. 3.2失地农民的贫困风险

　　就亚风险与收入下降风险。部分失地农民由于缺乏非农就业技能，在就业方面明显处于劣势地位，相当一部分处于失业和半失业状态。有调查表明，向新的职业转型是农民在失地以后面临的最大的困难，最不能适应新的经济环境要求的老年人和没有技能的人的失业率上升（国务院发展研究中心课题组，2009 )。

　　社会保障体系缺位。失地农民中只有少数能享受与城镇居民同等的社会保障待遇。他们既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体，处于社会保障的真空地带。

　　社会资本丧失。家庭的远亲、近邻、家族成员或社区成员所构成的社会保护体系在失地之后被破坏，农民在失地的同时也丧失了社会资本。一项调查表明，有48%的被访失地农民不认同自己的城市人身份（郁晓辉、张海波，2006)。

2. 3.3留守人口的贫困风险

　　心理问题。很多留守儿童因为父母亲情相对缺失，体验到的心理冲突和压力比一般农村儿童更为严重（全国妇联儿童工作部，2008)；部分留守妇女感情上的无法找到寄托，离婚率大大上升（中国共产党新闻网，2009);由于子女不在身边，加之多数农村社区公共文化设施和文化活动匮乏，农村近半数的留守老人存在心理压力，大约三分之一的留守老人经常会感到孤独，经常出现焦虑、烦躁、压抑等不良情绪（叶敬忠等，2008)。

　　健康风险。农村留守老人健康状况较差，生活起居缺乏照料，劳动负担重，有病后没有子女照料的多；中国农业女性化的趋势突显（甄砚，2008),由此导致留守妇女劳动强度很大，严重损害身体健康，身患疾病时面对庞大的医疗开支往往无能为力（中国共产党新闻网，2009)。目前80.6%的留守老人仍从事农业生产{叶敬忠等，2008)。中西部50岁以上的经营者从1996年的17%-18%上升到现在的32%-33%,在劳动力外流比较多的省份，这个比例甚至达到了46% (张曙光，2010)。与此同时，很多儿童也是农村家庭劳动力的重要组成部分，直接参与农业生产，影响身体发育。

　　养老保障不足。据调研，81%的留守老人仍然在从事农业生产，获得过国家提供的物品或现金支持的留守老人比例仅为8%,而有社会养老保险金的留守老人比例仅占1% (叶敬忠等，2008)。这一状况在农村新型养老保险推开之后才有可能得以改观。

2. 4治理机制正在成为未来影响贫困的重要因素

　　随着中国中央政府正在将收入分配作为其发展战略的一个新的内容，不同的部门都将或多或少地涉及以社会保护为内容的发展计划。这在客观上会造成众多部门介入扶贫的局面。如何协调不同部门，发育良性治理机制，对于未来的扶贫工作十分重要。从宏观上看，经济社会发展的成果受到精英的利益集团控制是治理机制改善的根本问题。这一问题涉及公共政策、财政税收以及司法制度等各个方面，治理的核心是如何确保穷人的生存和发展权的基本问题。

　　对于农村贫困而言，在税费时代，乡村组织的行为目标清晰、结构功能明确，并有筹资的权利和手段。随着农业费改革和农业税的最终取消，农村进入了后税费时代。这对乡村治理发生了重要的影响，一方面在基层债务和财政刚性开支压力下，乡村公共事业建设艰难；另一方面，农民和村干部的联系越来越减弱，乡村精英的行为选择越来越偏离社区整体利益。并且，村庄行政权威的物质基础被削弱，村庄公共权威出现“真空状态”（田先红，2006)。严重影响农村基层社区的组织动员能力和执行能力。这种“真空”状态是乡村资源寻租和对资源不公平分配的根源。

2. 4.1乡村治理恶化影响了农村扶贫的效率

　　乡村治理状况的劣化对扶贫产生的影响，主要表现为原子化农村因缺乏组织化载体导致“精英俘获”——少数人主导资源分配。近年来国际上做了很多关于“精英俘获”的研究。这些研究通常认为“精英俘获”来自于以下原因：对于经济资源获取的不平等；对于政治进程的了解和控制；更高级别的学业成就和赋有特权的社交网络。因为乡村精英的主导，使得以老人和妇女等弱势人群为主的贫困群体，因人力和自然资源存量偏低而难以有效参与各种项目。这极大的加剧了扶贫困难：一方面，扶贫资源向农村社区内部传递的过程中大多数情况下首先被少数人获得，很难保证弱势群体的参与和受益，资源传递的公平性难以保证；另一方面，由于缺乏现成的组织载体，对农村中那些缺乏人力资源、物质资源及自然资源的弱势人群重新进行组织的成本极高、动员极其困难，扶贫工作推进的效率大大降低。

2. 4.2贫困人口自我发展能力的限制

　　在后税费时期，由于以妇女老人等弱势群体为主的贫困人群的人力及自然资源存量普遍较低，难以“被资本化”以获取收益。注重村民的资产使用（包括金融上的、物质上的、自然上的、社会上的以及文化上的资产）已经越来越多的成为国际上减贫项目的通行方法。他可以确保实施机构将瞄准资金更直接地作用于农户生计的特殊方面，以帮助农户获得使其自身脱离贫困的能力。而在乡村治理劣化状况下也难以有效动员这些弱势人群以形成多功能、多元化的社会资本，使得其难以符合外部资本获益的需求。这加剧了资源从贫困地区流出的状况，而资源的空洞化又使得贫困地区的人力和自然资源存量更低，乡村治理更加缺乏基础。从而使这些弱势群体陷入发展能力难以提高、不断弱化的困境中，可持续发展能力严重不足。



　　图1:资源流动——治理——扶贫间的作用机制

2. 5气候变化和环境恶化正在引发以脆弱性为特征的贫困问题的出现

　　贫困地区大多是气候变化的高度敏感区，2008年中国环境保护部印发了《全国生态脆弱区保护规划纲要》，其中确定了中国的八大生态脆弱区。这八大区域包括：东北林草交错生态脆弱区、北方农牧交错生态脆弱区、西北荒漠绿洲交接生态脆弱区、南方红壤丘陵山地生态脆弱区、西南岩溶山地石漠化生态脆弱区、西南山地农牧交错生态脆弱区、青藏高原复合侵蚀生态脆弱区，以及沿海水陆交接带生态脆弱区（环境保护部，2008)。中国的贫困人口绝大部分生活在这些生态脆弱地带。2005年全国绝对贫困人口2365万，其中95%以上分布在生态环境极度脆弱的老少边穷地区（环境保护部，2008)。中国592个扶贫开发重点县分布在中西部，其中80%以上地处生态脆弱区（环境保护部，2008)。绿色和平组织和乐施会共同发布的报告也显示了中国生态脆弱区与贫困县的高度重叠。本报告基于中国的现实状况反映了国际上普遍达成的结论，即由于气候变化带来的多种影响将使得农户致贫，其中更以山体滑坡和洪水的影响最为突出。

2. 5.1气候变化加剧了贫困地区和人群的脆弱性和返贫风险

　　中国的气候变化导致的干旱加剧、森林植被萎缩、水土流失加剧、极端气候事件频发等灾害，使得生态脆弱区的环境进一步恶化。生态脆弱区的贫困农户对气候变化的适应尤为艰难，面对着包括自然资本、人力资本、技术条件、替代生计等在内的很多挑战。贫困农户生计受气候变化负面影响的趋势越来越明显，人们对气候变化风险的自身适应能力较弱，造成其生计脆弱性提高，形成较高的贫困发生率和返贫率。由气候变化导致的自然灾害频发正在逐渐成为致贫和返贫的主要原因。从返贫的直接因素来看，主要有三种原因，即自然灾害返贫、生大病返贫和人口挤压返贫，其中70%的返贫由于自然灾害造成的，是导致返贫的最主要因素（李嘉言，2005)。2003年国家统计局有关返贫的调查显示，当年返贫的农户中55%的农户道遇了自然灾害（聂仲秋等，2007 自然灾害对生态系统脆弱、经济发展水平低下的贫困地区而言，很容易形成“灾害——贫困——更大灾害——更贫困”的恶性循环（谢永刚，2007)。这种恶性循环的影响在国际上也已进行了综合性的研究。在过去的十年里，发达国家和发展中国家都进行了大量的在贫困状况下对气候变化的影响的研究，其中绝对大多数的测估都发现贫困是影响农户应对气候变化带来的影响的最重要因素。同时得出的结论还有，贫困户对气候敏感型的资源的依赖度要高于非贫困户。

2. 5.2单一政策目标对贫困人口产生不利影响

　　在应对气候变化的过程中，贫困人口一方面受诸多条件的限制，抵御气候变化风险的能力很弱；另一方面他们对缓解气候变化的贡献还没有包括在相关政策框架中。现实中对缓解气候变化有作用的政策，例如功能分区政策、减排政策、退耕还林还草政策等，有时会限制贫困农户的多样化生产方式，同时需要额外的生计成本，致使贫困人口的生计更为脆弱u自然保护区的相关政策对所涉及人群的影响是多重的，在很多自然保护区管理中，不只是单纯的保护，而都伴有生态补偿以及替代生计的内容，但是，这些配套政策缺乏对贫困人群生计脆弱的考虑，因此，会在一定程度上把贫困人口排除在外。而贫困人口自己采取的各种自主性适应措施，诸如适应干旱所采取的农作制度、集水技术等，又经常受到资源、资金和技术支持等的限制。

3. 中国应对上述挑战的减贫战略的若干建议

　　贫困问题随经济发展和社会结构的变化而不断演进，减贫是一件长期而复杂的任务，需要有针对性地制定长期、中期和短期的策略和和具体政策，从而使限制贫困人口发展和减贫的因素逐步得到解决，最终达到消除贫困的目标。就我们重点讨论的四个方面的问题而言，不同阶段的战略和政策应该包括如下方面（亦参见后面附表一）：

3. 1长期减贫战略

3. 1.1构建惠及所有穷人的共享式的城乡一体化发展模式

　　从长期来说，中国必须建立一套可以惠及脆弱群体、使之共享城乡一体化发展成果的政策体系和发展模式，避免伴随发展中国家城市化进程中所普遍存在的贫富差距拉大、贫富群体隔阂以及紧张关系的通病。具体策略包括：（1)大力发展劳动密集型产业，解决大量农村劳动力在城镇稳定就业问题。为外出打工人员提供培训项目在中国以及其他国家都已经被证明非常成功。如在印度的安德拉邦，在三个月的培训项目之后为弱势的年轻劳动者提供在城市或近郊地区的就业选择机会；在孟加拉国，相似的对农村贫困家庭的短期培训也非常成功，为他们在城市或者近郊工作提供技能培训，同时给予食物上的援助。(2)构建城乡统_、平等的生产要素市场。推行“非精英化”的户籍制度改革，使大部分的城市就业人口可以达到入户的门槛。给予农村土地真正完整的产权，实现城乡建设用地同地、同权、同价。保证对失地农民的公平“补偿”。（3)建立城乡一体而非城乡分割的、“碎片化”的公共服务政策体系，将城乡居民作为一个群体，从全国层次构建覆盖城乡脆弱群体的生计安全网如同在附随的分报告中指出的，在此领域国际经验强调“对特殊需求的适应性”。在社会保险计划中的很多农民工在_段时间后即选择撤保是因为当他们选择搬迁时无法享受保险给其带来的利益。此外，当他们选择撤保时通常也只能拿回自己为这些资金贡献的份额，而雇主为他们支付的保险金仍留在当地。为了解决农民工的问题，不仅现有的计划本身需要延伸，而且需要制定新的独立项目来满足农民工的特殊需求。考虑到各省经济发展程度的不同和现行财政转移支付政策的制约，可在中央财政给予—定支持的情况下，鼓励各省先实现城乡公共服务体系的省内统筹，待条件成熟时，再扩展到全国范围内的一体化。（4)建立“属人”和“属地”相结合、具有贫困视角的财政转移支付制度。教育、医疗、养老保险、扶贫等公共服务，应强化针对“属人”而非“属 地”的补贴机制。（5)充分考虑农村留守人群对基本公共服务的可及性，在财政资金的 分配上统筹考虑城镇化所引发的城镇公共服务资金需求的膨胀以及农村弱势留守人群对公共服务的基本需求，使财政转移支付能够惠及留守群体，避免将这类弱势群体进一步边缘化。

3. 1.2将缓解多元贫困作为扶贫战略的明确目标

　　需要把多元贫困的理念纳入国家的扶贫战略中去，通过使用多维指数和其相应的监测系统把缓解和消除营养、健康、教育、收入、权利等多维度的贫困作为相互关联的战略目标。像联合国千年发展目标一样，提出分阶段完成的多元减贫任务和时间表。由于多元贫困涉及到政治、经济、社会、环境等方方面面，需要构建一个更加有效的宏观扶贫治理结构，以保证战略和政策的协调以及部门间的相互合作。建立相应的考核和评价机制，对相关部门减贫战略的制定和目标的完成情况进行定期评估。这可能需要进一步强化国务院扶贫领导小组的权威和扶贫办的职能，使其具有综合协调能力和手段，并负责考核和评估。

3. 1.3将机制特别是农村治理问题作为农村扶贫的重要政策目标

　　从长远来看，现行的宏观治理机制需要根据上述面临的新的挑战下进行改革。改革的方向是建立大扶贫的治理机制，从而能有效的整合行政和财政资源。同时，反贫困工作需要在满足贫困和弱势群体维持基本生计的基础上，转向支持他们的可持续发展和多样化需求上来。重点促进弱势群体组织化程度的提高及其相关的良性治理的改善，满足文化生活等社会性需求。因此，需要将治理问题同农村地区对生态环保等具有可持续发展内涵的需求综合考虑，一起纳入农村扶贫政策的目标。如果我们对人力资源进行综合性开发的同时，构建能吸收和利用资源的组织结构，将仍有可能使其转化成多功能、多元化的社会资本，维持基本生计，进而维持欠发达地区的农业、农村可持续发展。

3. 1.4制定有针对性的气候风险应对政策

　　扶贫战略应该具有气候风险敏感特征，有利于系统缓解生态脆弱区的贫困人口生计脆弱性并提高可持续发展能力。贫困人口为缓解气候变化（自然保护区/禁止开发区、草原生态建设项目、粮食安全项目等）所做出的贡献，必须得到足额的补偿。这些补偿应与贫困人口的生计发展策略相结合，确保补偿性措施能够促进贫困人口的资产积累，保障其可持续生计。在国际社会的讨论中，已经反复强调了社区知识在帮助贫困户适应环境变化导致的经济和社会负面影响的重要性。社区往往具有当地气候灾害以及这些灾害如何影响其资产和生产活动的最具体的时间、地点和事件方面的知识。他们面对环境变化对其社会和生态关系的影响，也具备更强的应对能力。他们往往能够用比外界更小的成本实施发展和有关环境的项目。社区知识已经在从重新造林到恢复渔业、自然贮存管理和沿海地区保护等—系列的项目中，被证明是非常珍贵和有效的。

　　生态脆弱区应该有专门的扶贫方式，并设立专门的财政预算，进行特别的转移支付。以消除气候变化风险的威胁为目标，确定转移支付的数额和形式。在少数民族集中的生态脆弱区，例如西南岩溶山地石漠化生态脆弱区涉及的川、黔、滇、渝、桂，西南山地农牧交错生态脆弱区涉及的四川阿坝、甘孜、凉山，云南省迪庆、丽江、怒江以及黔西北六盘水等40余个县市，以及青藏高原复合侵蚀生态脆弱区所涉及的西藏、青海等地，提高当地人应对气候变化风险的适应能力应与少数民族社区及文化发展的活动相结合。

3. 2中期减贫战略

3. 2.1建立城乡一体的贫困监测和扶贫政策体系

　　首先应该建立城乡一体化的扶贫协调和组织机构，将城市和农村的扶贫工作纳入统一的扶贫体系，促进城乡扶贫制度衔接和统一，这就需要进行必要的行政体制改革和部门间职能分工的调整。其次是在考虑到不同地区城乡之间的生活成本差异的基础上，设定动态的、城乡间可比的贫困标准。再次是调整贫困监测，将城乡居民和流动人口纳入同一个监测体系中，为一体化扶贫政策的制定提供信息基础。第四是增加对脆弱群体转型贫困的关注，强调脆弱人群的贫困风险因素，把注重提高脆弱人群的发展能力和发展机会作为未来宏观扶贫战略设计的重要环节。中国新的扶贫纲要的制定应把转型贫困及转型贫困人群作为一项重要内容考虑进去。这就需要将农村扶贫开发纲要扩展为中国的扶贫纲要，将城市的贫困人口、流动人口和农村贫困人口纳入到统一的扶贫战略中，将扶贫开发、社会服务和社会保障有机地结合起来。

3. 2.2多元贫困的监测评价与政策制定

　　一是根据多元贫困理念进行监测与评价的调整。采取这种调整方法时必须谨记国际研究的经验，即多元化贫困监测中参与式方法的功效。进行调整时需要国务院扶贫领导小组的各成员单位分工协作，针对新时期多元减贫的战略任务，确定不同领域的减贫指标与监测方法，并彤成对全国各部门、各省多元减贫项目定期的监测与评价。二是制定具体的减缓多元贫困的计划和项目，这又需要协调专项扶贫政策和多个行业部门的发展政策，使其相互之间能够配合，促进多元减贫进程。

3. 2.3改善弱势群体的组织化程度及宣扬良性治理

　　由于以妇女老人为主的弱势群体和贫困社区人力及自然资源存量普遍偏低，又因这种人力资源的资本化收益低而难以支付合作初期的巨大组织成本。因此，可以先从文化和社会生活等妇女和老人都能够低成本进入的领域入手，形成可降低交易费用的社会组织，以形成构建良性治理的社会基础；继而，在条件成熟的时候进一步推动弱势群体在生产、购销及资金方面展开互助与合作，在综合合作的基础上实现风险分散和收益稳定，从而获得持续发展的基础。由于贫困人口经济活动的规模较小并且商品化程度不髙，在农村社区构建合作组织时，对贫困人口需要有特殊的制度安排才可能保证他们在合作组织中平等受益。比如，在合作组织内部贫困家庭组织成互助小组共同生产，国家通过合作社提供资金和技术支持等。

3. 2.4加强气候变化风险评估、政策支持与能力建设

　　首先，将气候变化风险分析和评估作为扶贫规划的一项重要内容。以生态脆弱区作为分析和评估范围，将降雨变化、干旱发生频率、水灾发生频率等指标纳入现有统计体系，

　　为风险评估提供基础支持。其次，将社会保护措施内化为适应策略，并将自主适应策略发挥作用所需的政策支持量化出来，然后作为“扶贫中气候变化适应支持专项资金”纳入预算。具体包括生产结构调整所需的技术支持，替代生计所需的技术和资金、市场信息支 持，外出打工所需的信息、技术和网络支持，预防与抵御自然灾害所需支持等等。再次，开展能力建设。包括领导力、信息提供、技术和资本服务的能力和活跃地方商业环境以助于可持续生计的能力。近些年来，越来越多的讨论了关于微型保险组织在保护贫困农户因气候事件影响导致资产受损时作用。例如在印度，小规模农业资源持有者参与了一个“天气指数”的保险计划，使其在降雨量严重不足时获取赔偿。近年来这种基于指数的保险计划同样被引入了其他国家，如泰国、墨西哥、马拉威和蒙古国。在每个案例中都会因为气候事件触发的公共指数的改变而进行赔偿，例如当地降雨量变化。这些国家的经验都表 明通过当地的微型金融组织，支付金额是可以快速计算并偿付的，而不需要农户的保险申诉材料。特别是当农户非常贫穷且金融资产有限时，快速偿付变得非常有用。

3. 3近期减贫政策

3. 3.1改进现有政策，缓解转型贫困挑战

　　近期随着一些相关政策调整的开始，使这些政策的实施能更多地惠及转型贫困人群。首先，完善已有城乡公共服务政策间的衔接机制，为公共服务政策体系的城乡一元化提供基础。国际上有很多一体化发展的例子，战略计划报告中关于城乡转型中适当的反贫困政策引用了较多的相关例证，最著名的是英国、美国、德国、韩国和智利。其次，需要强化与现有惠农政策相配套的贫困敏感性惠农政策。在继续加大现有惠农政策力度、增加新的惠农政策的基础上，建议国务院扶贫办对惠农政策的减贫效果（包括减缓相对贫困的效果）进行评估。建议国际发展组织对公共服务政策和惠农政策的减贫效果的评估给予技术支持。在评估的基础上，出台有针对性的扶贫型惠农政策，以弥补普惠型惠农补贴政策和支出挂钩型惠农政策的“扶贫短板”。可以考虑的具体政策措施包括：扩大农村医疗救助范围，覆盖更多的贫困人口；建立小农户生产支持基金，特别是完善村级互助资金的试点；开展城市就业脆弱群体综合性培训项目；设立留守人群干预项目，如老年人的医疗保健。再次，启动大中城市户籍制度改革，使部分农民工真正融入城市生活。

3. 3.2实施多元贫困干预项目

　　实施早期儿童营养干预项目（如儿童早期辅食）；全面实施寄宿制学校的免费营养餐计划。为贫困地区提供免费的妇幼保健服务。将学龄前儿童的早期教育纳入公共教育体系并给予专项经费支持；将义务教育由9年扩展到12年；为贫困家庭的子女接受教育提供有条件现金转移支付，以弥补上学导致的收入损失。目前国际上关于有条件现金转移支付有很多经验，中国可以借鉴学习。其中著名的如巴西的Bolsa Familia项目，目前涵盖了近5000万人口，也就是其四分之一的人口都确保医疗和就学。类似的大规模计划也在如墨西哥、尼加拉瓜等拉丁美洲国家开展。在亚洲，印度尼西亚和孟加拉国也都有这些项目，老挝和巴基斯坦也有现金转移支付的实验计划。目前，非洲最著名的现金转移支付计划在赞比亚，根据上学的出勤率提供基本的现金补贴。气候变化报告讨论了这些项目，同时也指 出了他们的局限所在，尤其是项目的可持续性以及与增加学习效果的关系。通过改善乡村 治理来增强贫困人口的权利也是极其重要的。建议国务院扶贫办组织开展多元贫困的扶贫 战略框架研究，国际发展组织为多元贫困的指标和监测体系的开发提供技术支持。

3. 3.3完善扶贫体制，改善乡村治理

　　第一，要使由上而下的传统扶贫体制更有效率，一方面需要完善现有村级组织的结构 和功能，特别是提高村级组织的能力，另一方面需要专业化的民间机构和农民组织的发展和桥梁作用。在今后的扶贫工作中，需要把贫困村两委的能力建设作为重点，并支持多元化的扶贫民间机构的发展。

　　第二，继续加大对已经完成规划的整村推进村的多元化投入力度，增加利于农村弱势群体提升组织化程度的社会文化开支；以更多的政策优惠扶持和促进弱势群体广泛参与的社会和文化组织逐步向综合性、多功能的社区合作社过渡；进而，在多元化社会组织发展的基础上促进乡村良性治理结构形成，保障扶贫绩效的可持续。

　　第三，在充分考虑资金的覆盖面和安全性的基础上加大在整村推进和村级互助社发展过程中农村金融合作的力度，建立有助于弱势群体参与金融合作的政策或机制。具体包括：取消对农民合作金融的各种政策限制，并出台相关政策鼓励农民合作金融组织的发育，通过财政资金为农民合作金融组织注入一定的种子资金；在有条件的地方促进超越村域的合作经济联合社发展。建议国际发展组织的国别计划中将支持中国贫困地区农民组织的建设作为一个重要的领域，重点支持在不同类型地区的试点。

3. 3.4增强气候变化适应性的政策措施

　　第一，鉴于基础设施建设有助于提高贫困人口应对气候变化风险的适应能力，所以这类措施仍然是重要措施。但是在实施时要更加关注生态脆弱区，并将其同移民或者其他政策措施结合起来。在基础设施建设和移民搬迁中，特别注重贫困家庭的财产积累。

　　第二，建议财政部设置“气候变化风险基金”应对自然灾害，以降低灾害损失。为贫 困人口提高应对气候变化风险的适应能力提供支持，重点应先考虑从排放征税中拿出一部分作为基金。

　　第三，对气候变化风险大的区域设立小额保险机制，使农户在遭受气候变化风险的时的资产损失得到最大程度的弥补，以免其重新陷入贫困或者加深贫困。近期内可以在借鉴国际经验的基础上，在贫困地区进行小规模的小额保险的试点工作。建议国际发展组织考虑对中国农村的生计安全的保险机制研究进行支持，特别是支持以社区为基础的微型保险机制的试点。

　　第四，建议对已有的生态补偿机制进行改革，建立环境服务购买政策。国际发展组织可以对建立琢境购买政策进行试点。

　　第五，将提高应对气候变化风险适应能力整合进十二五扶贫规划制定、实施和监测评估中，通过参与式村级发展规划的路径，将受到特殊风险（疾病、意外事故等）和共生风险（由于干旱洪涝等原因而颗粒无收）影响的人群作为一个独立的群体来诊断问题，提出解决方案和相关的应对措施。建议国际发展组织制定一个气候变化与减贫的方案， 该方案包括对气候变化与减贫进行评价，同时，在中国的若干区域进行气候变化与减贫 的试点工作。

　　表1:中国减贫面临的桃战与应对的战略建议框架



 

第一章  多元贫困及其测量与瞄准

1. 多元贫困

1. 1中国多元贫困的概念

　　多元贫困，是指福利（包括社会服务）不足或缺失造成的贫困。反映我国在经济社会转型时期，原有的福利制度失效，新的福利供给制度尚在逐步建立过程中的一种贫困状况。当家庭的收入难以购买到基本的非收入福利时，便会产生不断增长的民生问题社会成本外摊效应，从而暴露出政策领域的矛盾，这时就会出现多元贫困。

　　多元贫困的概念是在1990年代中后期提出，在21世纪初开始把多元贫困的思想运用于中国新世纪减贫战略与实践。整村推进扶贫战略中所采用的用于识别贫困群体的8个指标以及参与式贫困评估方法的应用，已考虑了贫困的多元性，同时在实施过程中采用了村民参与式遴选项目的赋权机制。国家统计局在2007年的《中国农村贫困监测报告》中开始引入了 “多元贫困”术语。

　　我国从总体小康向全面小康建设的过程中，人民群众曰益增长的物质文化需要与落后的社会生产力之间的基本社会矛盾日益突出，具体而言，社会进步到一定程度之后，个人的追求不再是满足基本的温饱问题，而是向更高层次的需要发展。

　　此时个人需要不一样，比如养老、就业和基本社会保障领域的需求，教育与健康公平与知情权、参与权等宪法赋予每个公民的基本权利成为人们最基本的需求。其中诸多福利需求难以用收入购买到，单一收入概念已经不能反映人们对福利的基本需求，更不适应新时代政治、经济、社会、文化与生态文明共同进步的全面小康社会建设。

　　因此，在新世纪第一个扶贫开发规划行将结束之时，需要将多元贫困的概念明确提出 来并贯穿于国家的政策体系，即需要明确指出随着社会的进步，除了财务贫困，我们还需 要考虑健康贫困、教育贫困、工作贫困等等。这意味着一个一般化的贫困概念，它包括了除贫困的金钱方面以外的更多内涵。

　　贫困问题的科学研究在世界上仅有100多年的时间，西方发达国家之所以很少用多元 贫困，是因为他们的社会福利供给对每个人而言是基本一致的，而额外的收入增加被视作收益。而在中国提出多元贫困及其指标，尤其具有重要意义：首先，多元贫困可以反映我国目前基本社会服务供给不均等、用收入购买福利的社会服务整体分配情况与贫困程度；其次，实践中早已实施的多元扶贫行动没有上升到政策层面，在政策层面引入多元贫困的概念可以促进政策与行动的一致性，为新时期的有效扶贫提供政策保障。

1. 2多元贫困概念的含义

　　多元贫困概念除了以人为本的人的能力发展所需的基本收入需求以外，还涉及在发展过程中所需要的各种权利（entitlement)的实现或福利的获得状态。因此多元贫困的含义包括如下三个方面：

　　(1)多元贫困是一个社会政治范畴的概念，并不局限于经济领域。人民往往受到主流经济学家提供的贫困标准的影响，习惯于把贫困理解成一个纯经济问题。但经济运行中的正式规则是由政治制度来定义和保证实施的，因此政治制度是决定经济绩效的基本因素。中国改革开放以来“政府主导、全社会参与”的扶贫事业所取得的成就充分说明了这一点。

　　（2）多元贫困概念反映了对公平的追求与战略。公平意味着机会的平等，首先是初始条件的平等，其次是过程的平等，最后才能实现结果的平等，达到共同富裕。这是关注民生，人民共享发展成果的过程。

　　（3）人们的福利一般是通过消费来实现，包括对私有物品和公共物品的消费。但随着公共物品比如教育与医疗服务供给的短缺被转化为准公共物品或因资源的有限性而被垄断成私有物品之时，有相当一部分群体难以用有限的收入购买到公共福利，便出现了逆“财富形成”过程而导致的低收入或贫困阶层。

　　如果没有在“阶层”固化为“阶级”之前采取有效的防范措施，那么建成一个公民平等的社会只有靠“革命”的形式实现，这与和谐社会的建设背道而驰。因而，多元贫困概念被赋予了在贫困“阶层”固化为“阶级”之前的政策调整敏感性。

1. 3中国为什么要实行多元贫困减贫政策？

　　根据中国减贫所遇到的挑战、人口动态和未来发展趋势以及国内时机与国际时机的成熟情况判断，中国实行多元减贫政策势在必行且时机已成熟。

　　第一，过去30年中国在减贫领域取得了举世瞩目的成就，但目前扶贫工作面临着建设全面小康社会而出现的新挑战，与解决“温饱”贫困时的问题性质截然不同。原有的扶贫政策体系已经不适应现阶段的现实需要，而不是单纯的一个技术性的瞄准问题。这是发展过程中出现的一个新旧体制交替问题，也是一个在横向转移支付方面没有明确的多元贫困的手段验证（means test)而不能使贫困群体受益的一个国际上许多发达国家都经历过的一个一般性制度问题。

　　原先设定的以收入和消费为主导的一元贫困标准不能反映贫困的实际状况，难以完成扶贫资源的有效配置与贫困监测任务。未来进_步消除贫困，实现共同富裕，是中国长期而艰巨的任务。

　　第二、无论从面向未来的中国发展还是全人类发展的角度，都需要我们开展前瞻性的战略研究。过去250年工业化的发展，只解决了不到10亿人的现代化问题，而且这些人口主要集中在发达国家。未来50年的时间里，全球现代化人口包括中国人口现代化的人口可能会超过20亿甚至更多，但人口现代化过程中所出现的资源与环境问题也必须进行研究，需要找到可行的可持续发展与减贫路径。

　　第三、中国目前已进入 ，“包容性增长”的时代，但目前还没有一个公认的指标体系。经济学家自然会想到一些指标，如贫困人口比例，基尼系数，公共教育和卫生支出，就业与失业率、城乡差别等。我们从减贫的角度提出一个更加包容的减贫分析框架，以期对包容性增长有所贡献。我们认为减贫是一种福利状态的改善，而福利是多元的，至少原则上 包括如下内容：1 )物质生活标准（收入、消费和财富）；2 )健康；3 )教育；4 )个人活动包括工作；5 )政治声音与治理；6 )社会链接与社会关系；7 )环境（现在与未来的情形）；8〉经济或人身的（不）安全。由于福利是多元的，因而减贫必须适应福利变化的要求。

　　第四，目前在多元贫困概念认识方面已有了相当的积累，但仅停留在操作与监测层面，需要一个成熟的时机进行突破进而上升到政策的层面。根据扶贫理论与中国发展的现实研判，现在处于传统经济增长向“包容性增长”过渡的时机是多元贫困的政策体系出台的成熟时机。多元贫困政策体系的出台，必将成为新时代发展与解决贫困问题的抓手。

　　第五，中国扶贫模式值得亚洲乃至全球学习，中国的和平崛起最主要的效应之一就是减少贫困，这是人类整个反贫困事业中的重要部分。通过云南实例可以反映出中国在多元减贫领域走在世界的前列。我们有必要对多元减贫的经验进行总结与提升，并把未来的多元减贫与可持续发展有机结合起来，探索多元减贫的系统化概念与操怍理念，并为世界减贫事业提供更广泛的经验做出应有的贡献。从中国积极开展减贫和发展领域国际交流合作的视角研判，中国实施多元减贫战略的国际时机已成熟。

2. 多元贫困的分析框架与尝试性指标

　　国家的减贫战略是国家总体发展战略的_个组成部分并为实现总体发展战略而在扶贫领域做出应有贡献。按照到二0二0年基本消除绝对贫困的目标和未来发展的目标，以及中国城市最低生活保障实践在教育和健康领域的经验，本报告将重点探讨与人力资源发展密切相关的健康保健、营养、教育以及弱势群体的就业、养老等多元贫困的核心问题。

　　为了说明多元贫困的概念，我们用一个贴近于现实的简化了的三维空间来表达（如图2所示）。在既定区域的个体的贫困无非受到个人能力、社会环境和经济福利的影响。图中的任何单一维度的缺失或被剥夺的状态表示贫困（A+B+C所代表的空间），任何两个维度的缺失或被剥夺表示非常贫困（D+E+F所代表的空间），而三个维度同时缺失或被剥夺的状态下的人口为赤贫（G所代表的空间）。不受这些条件限制的状态界定为非贫困（H 所代表的空间）。



　　图2:贫困空间示意图

　　从这个示意图中可以看出，贫困是由多维度要素影响的结果，受到影响的维度越多，贫困的程度越深，同时摆脱贫困所需要做出的努力也越多在减贫特别是在狭义扶贫的过程中，要直接解决最核心的G空间中的贫困人口中的最贫困者，需要逐层剥落影响他们的障碍因素，意愿是好的，但在外部大环境没有改善的情况下，如果要达到理想的效果，必 须在个人能力、社会包容以及经济福利各个系统中做出尝试。

　　图3是根据中国的情况构建的一个国际视角的多元贫困分析模型框架，该模型根据图2的贫困空间把抽象的社会包容因素分成政治包容与文化包容两个子系统，而把经济福利分解为经济包容与经济福利两个子系统进行展示，其中的诸多因素相互关联，能力的培养是基础，关键是在经济包容中找到合适的工作。作为财富缺乏的农民而言，有工作才有收入，才会形成福利。在这个模型中的社会支持平台指社会基础设施的"硬件”与社会服务 "软件”的提供，而纵向的要素为个人的福利获得的发展路径，凸显了以人为中心的发展主线，任何外部环境或大扶贫的环境需要对该路径的发展提供机会和软、硬件支撑，这也是政府的责任。作为个人的发展主线，现在从多元贫困的维度，剔除不易测度的一些指标以外，剩下的便是对于贫困敏感的指标。

　　本着“坚持以人为本，着力保障和改善民生，建立覆盖全民的社会保障体系，注重解决教育、劳动就业、医疗卫生、养老、住房等民生问题，努力做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”的原则，筛选出以人为本的战略性减贫指标。



　　图3:多元贫困分析模型

　　经过对指标进行筛选，剔除了那些不易度量的指标，但并不意味着某些不易度量的指标不重要，只是在扶贫领域，为了简便起见，能够用清晰的脉络把多元贫困以及多元减贫的概念阐述清楚，在操作中具有可行性，仅把重中之重作为本研究的主题而提出来。图3中的能力、经济包容与经济福利这三个维度需要在未来的发展中加入到政策领域以及减贫的度量与瞄准过程。其中我们仅包括能力维度中的健康状况与受教育水平这两项可度量的指标在减贫中的作用；在经济包容维度，我们仅加入工作状况这一指标，其它的两个方面已包含在这个范围之中；在经济福利的维度中，我们选取了家庭收入和对财务状况的满意程度这两个相互关联的指标。在政治包容中的三个指标和在文化包容中的社会参与也加入其中（表2 )，这是经济包容和个人发展的基础。

　　住房问题是重要战略问题，但由于其受到土地制度的影响，无论是城市土地和农村宅基地，土地的权属属于长期战略性改革的对象，因而在讨论减贫中的房屋问题时受到的限制因素太多，不易操作。而这个问题更多地是政府公共服务提供的范畴，因而在本报告中暂且不予讨论。

　　表2：尝试性多元贫困指标



　　五个维度的9个指标中，8个属于客观指标，“对财务状况的满意程度” 一个指标为主观指标,，该指标选取的依据是建立在个人家庭收入与隐含在其背后的国家宏观政策（比如税收、物价、补贴政策等）以及私人投资、人际关系（转移收入或支付前后）相互作用的结果。国家的税收政策以及通货膨胀的程度严重影响着人们对福利的满意程度以及在承受压力时的精神健康。因此“对财务的满意程度”这个指标能够更好地在建设和谐社会的过程中显示出其影响力。

　　在这些维度中关于性别状况的分类是一个隐含的前提，虽然没有在指标中体现，但每个维度中都需要有性别敏感的视角。因为国家已经出台了《国务院办公厅关于印发中国妇女发展纲要和中国儿童发展纲要性别统计重点指标目录的通知》（国办函[2006]1 号），数据指标可以从相关部门直接得到。

　　由于扶贫活动有很强的地域发展相关性，因此上述尝试性指标在实际操作中仅作为扶贫计划与区域瞄准层面的指导。与以前单纯以收入增长为目标的扶贫方式不同，这些指标要紧密结合国家的经济社会发展目标。具体到部门扶贫的地域筛选和扶贫效果的评估指标，待国家引入多元减贫政策后再进行详细设计。此外，在五个维度的指标中，前三个维度（个人能力、经济包容和经济福利）的指标为核心指标，作为测量贫困状态的主要判断依据，而政治包容与社会包容维度的指标作为辅助指标。

3. 中国多元贫困现状与问题分析

3. 1中国多元贫困现状

　　新中国成立以来特别是改革幵放以来，我国经济持续快速发展，人民生活水平不断提高，贫困人口大幅度减少。根据中国政府的扶贫标准，中国农村贫困人口从1978年的2.5 亿下降到2009年的3597万，占农村居民总人口的比重从30.7%下降到3.6%。中国成为全球首先实现千年发展目标中极端贫困人口减半的国家，为世界发展和减贫事业做出了重要贡献。

　　但中国仍然是一个发展中国家，人均收入水平还不高，发展不平衡的问题还相当突出，贫困人口规模大、贫困程度较深、致贫因素很多，消除贫困的任务仍相当艰巨。面对千年发展目标，中国要针对各项指标进行审视，同时与国际国内比较，中国的多元贫困问题的核心反映在营养与健康问题、教育致贫问题与弱势群体家庭财产的增加缓慢问题。

3. 2国际上多元减贫的研究进展与经验

3. 2.1多元贫困研究进展

　　综合看来，多元贫困研究集中在方法与操作领域的居多，而在制度与政策领域涉及的内容主要集中在联合国系统所倡导的面对千年发展目标的减贫战略以及相关监测报告系列。由于各个国家的贫困状况不一样，所以在制度与政策方面除了个别的案例研究之外，更多研究集中在方法的讨论方面。在方法研究领域，新世纪以来取得了快速的发展。

　　联合国《贫困以及根除贫困的再思考》确认急需要一个战略性的转变，即从近几十年来的市场原教旨主义思想、政策与实践转移到更加可持续的发展以及以公平为导向的适合各国条件的政策。并指出社会排斥分析法不仅可以把人放在中心的位置，而且可以对致贫的原因进行分析。

　　联合国开发计划署对30个国家实施千年发展目标的情况进行了评估，证据显示，如果缺乏有效的负责任的制度、体制、过程与政治意愿，经济增长不会自动转化为发展成果或千年发展目标的成就。另外，千年发展目标的进程既不是线性的也不是单调上升的，辛苦努力的成果可能在资金撒出或者遇到金融危机时而颠覆。并指出，千年发展目标只有在 2015年以后能够得到持续才具有意义，真正做到促进人类的发展。

　　Paul Clements论证了包括人的能力发展最基本要求所涉及的营养、健康、教育等各个方面的以项目分析的能力途径(capabilities approach to project analysis-CAPA )的重要意义。指出如果国际机构能够用该方法替代经济成本与收益分析法，那么发展干预将为受影响国家的人类发展指数多做一点，为支持GDP的增长稍微少一点。作为一个规律， 用于对人的能力的投资有助于经济增长，而这是一种狗摇尾而不是尾摇狗的情形，所促成 的经济增长是更加公平的，从而能够打下一个更加人性化的基础。

　　关于多元贫困的研究，在诸多学科领域均有涉及，比如教育、医学、心理学等领域，在方法方面诸多方法侧重于多元贫困的测量。在多元贫困分析工具方面，千年发展目标中每个子目标的监测也是一种惯用的方法，尽管有批评者指出千年发展目标是专家统治者的主张，因为其中有很多的假设，比如资金到位。最近，联合国国际农业发展基金（IFAD ) 开发出了一套《多元贫困分析工具》，是一份在中国的甘肃和印度测试过的一份测评农村贫困的工具，其中包括了十个主题性指标。但这套指标在多大程度上可操作是个疑问，比如在粮食与营养方面的敏感性测试以及农业资产与非农业资产之间的假设是否能同时有效的问题。英国剑桥大学多元贫困研究中心Sabina领导的小组开发的多元贫困指标，主要用于国别之间的贫困水平比较，但设定的指标沿用了千年发展指标，因而对中国减贫的相关性不强。

3. 2.2相关国家多元减贫的经验

　　马来西亚现在属于中等收入国家，1971年到2005年的35年间，作为一个多元族群的发展中国家，马来西亚采取了独具特色的公平发展模式，这一发展模式将国民团结 (National Unity)视为发展的最终目标，强调在经济的持续快速增长的前提条件下，采取消除贫困和重建社会的“双管齐下”的战略来实现这一目标。马来西亚的贫困率由1970年的49.3%下降到了 2005年的0.5%。

　　最值得中国借鉴的是在保持经济高速增长的同时要特别关注和解决农村的发展问题。 1971-1990年马来西亚联邦政府用于贫困人口和农村发展的费用占发展总费用（1721亿零吉}的19.1%,这一比例在1991-2000年期间上升为22.5%。

　　国际上公认成功地实现了从中等收入向高收入跃升的国家和地区是日本和地区是亚洲四小龙（中国香港、中国台湾、韩国和新加坡）。曰本与韩国在从中等收入国家向高收入国家过渡的过程中大约花了 12年的时间，与西方发达国家相对漫长的工业革命进程对比，日韩两国的成功经验尤其值得借鉴。除了产业升级造就奇迹以外，重视民生，缩小差距。

　　尽管美国遭遇了金融危机，但美国至今是世界上最发达的国家。美国国家的持续经济增长得益于政府对基础设施的广泛投资、对教育的重视——1946年颁布了作为国家安全措施的“国家学生午餐法案”，以及对基础卫生保健领域的保障。在收入分配、减贫领域以及在劳动力就业培训方面的研究处于世界的前沿，有诸多可供中国借鉴之处。

3. 3中国多元贫困问题分析

　　贫困是一个多元现象，扶贫需要一套链接区域或国家经济增长的综合战略，例如有益于减贫的增长。古今中外正反两方面的经验与教训显示，随着人口的增长，基本教育、培训与健康服务不易获得之时，便会产生经济增长与社会福利的负面社会缺口（societal gap)。人的营养与基本保健、教育、培训问题是人的健康与体面就业的必要而最基本的需求，也是多元贫困的主要方面。具体依据如下：

　　（1）面对最基本的需求而解除贫困，在宏观上，倡导基本社会服务的提供，与单纯的增加生产性投资相比较，既可以减少通货膨胀的压力，又可以从根本上满足广大人民群众的基本需要；在微观上，避免了贫困农户因为公共产品与服务的供给不足无法用收入采购的恶性循环。

　　（2）基本公共设施与服务比如健康与教肓的提供，广泛涉及政治、经济、文化与社会因素的影响，最能反映利益关系的公平性。从短期而言，这似乎无益于经济增长，但从长期而言，有着永久性的可持续效益，中国改革开放以后的快速经济增长离开了建国之后基本教育与医疗保健的普及是难以实现的，目前陕西吴起县的免费医疗也说明了这一点。

　　（3）减贫，属于一个非线性的复杂过程，是追求一种贫困群体福利状态的转变过程。而源于西方还原主义的线性思维，尤其是在新自由主义思潮的推动下，所倡导的发展与减贫目标能否实现，以及即使全部实现后究竟能在多大程度上还原为所追求的福利增长的目标，是一个未知数。因此中国的多元贫困应该根据中国的基本需求情况做出分析。

　　（4）阿马蒂亚•森的能力途径提供了哲学社会范畴的减贫依据，但由于该途径在操作层面不完善（deliberately incomplete ),在影响教育方面，太迟缓，所以在用该方法指导减贫实践方面太抽象，难以操作，依此所开发的多元贫困指标大多见物不见人，近期内难以指导中国的具体综合扶贫实践。而从最基本的营养健康、教育和就业等方面探 讨中国的减贫问题，必将抓住问题的实质，而由个人境况与能力差异延伸出来的不同需求，已经不属于减贫所涉及的主要问题，而是一个以人为本的全面经济与社会发展的问题。

　　（5）在发展领域，把贫困界定的过于宽泛，已经给贫困群体打上负面的社会烙印，不利于和谐社会的发展，而通过完全瞄准式的经济社会发展目标缺口来界定贫困，即把没有实现目标的群体和地域界定为贫困。这是一个中性概念，有利于减少社会群体的分层与阶层的固化，从而有利于和谐的、全面小康社会的建设D中国城市低保项目中对健康与教育的瞄准和资金在健康与教育方面使用的有效性已经证明了这一点。

3. 3.1营养与健康问题

1、 营养与基础保健贫困

　　自1990年到2008年的18年，我国儿童营养不良率已大幅度下降。但目前儿童生长迟 缓率还有14%,贫困农村的儿童生长迟缓率近20%,处于中等严重程度。在贫困农村，5岁以下儿童生长迟缓率和低体重率，明显高于普通农村和城市。专家呼吁，除了把改善贫困儿童营养纳入脱贫指标体系外，同时要把改善儿童早期辅食放在与母乳喂养同等的地位，制定针对贫困儿童早期发展的反贫困战略。

　　针对广西贫困地区1324名6岁以下儿童营养状况调查结果显示，儿童生长迟缓率为 22.18%、低体重率28.17%,消瘦率11.12%、贫血率16.19%,其中12月龄儿童除贫血外，生长迟缓率、低体重率、消瘦率最高；奶类、肉类食物摄入偏低，食物单一，小食品摄入过多，易造成能量一蛋白摄入不足，是儿童营养不良的重要原因。

　　世界卫生组织在2008年发布的一份报告中也曾指出：“对于每一个营养不良的个人，—生收入潜在降低大于10%”。这意味着营养的缺乏与低收入或贫困之间有着内在的相互作用关系。

　　虽然中国在过去的30年里在减贫领域取得了巨大成就，但也经历了农村健康危机阶段，城乡之间的健康服务资源配置差距越拉越大，这种差距进一步提高了流动人口利用城市医疗服务的成本，已经越来越不适应统筹城乡建设的需要。在涉及基本健康的公共卫生安全领域，由于信息的不对称和城乡收入差距的加大，广大的农村贫困地区或低收入群体成为低劣食品的销售对象，使贫困群体更易受到伤害。尽管这一点与国家的公共卫生安全政策有关，但从另一个角度反映了贫困群体的极端脆弱性。

　　预计21世纪40年代，60岁以上的老年人口达4.3亿人，占总人口比例达30%; 65岁以上的老年人口达3.2亿人，占总人口的比例达22%。因而，与老年有关的疾病与养老问题也应该纳入社会包容性增长的议程。

　　控制和降低孕产妇、婴儿及5岁以下儿童死亡率既是我国人口与社会发展的重要内容，也是联合国千年发展目标的要求。《中国妇女发展纲要（2001-2010年）》和《中国儿童发展纲要（2001-2010年）》中提出，到2010年我国孕产妇死亡率在2000年基础上均下降1/4,达到39.8/10万，婴儿及五岁以下儿童死亡率在2000年基础上下降1/5,分别达到25.8%。和31.8%。联合国千年首脑会议目标提出到2015年孕产妇死亡率降低3/4，达到22.2/10万，5岁以下儿童死亡率降低2/3,达到20.3%。； 2002年召开的联合国儿童问题特别会议提出到2010年将“三率”目标在2000年基础上下降1/3,分别达到35.3/10万、 21.5%。和26.5%。这与我国上述两个纲要制定的目标比较，提出了更高的要求和新的挑战。实现千年发展目标存在相当大的难度。

2、 健康与因病致贫问题

　　无论是农村贫困人口还是城市低收入群体，因病致贫已是普遍现象。贫困山区农民普遍面临“看病难”的问题。一方面医疗卫生资源愈来愈集中于城市，地处偏远的农民看病 (主要指大病或疑难病）不方便；更主要的，贫困农民普遍无力支付高额的医疗费用。

　　医疗保障的缺失成为农村经济社会发展尤其是边远贫困地区发展的严重阻碍。尽管 2002年10月中共中央、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》提出要求，要“逐步建立新型农村合作医疗制度”，但到2007年时，诸多地区贫困农户的参与率并不高，即使在有些项目方面参与率高，也存在着补偿费率低的现象。

　　疾病作为外部冲击不一定会导致持久贫困，但是，将疾病冲击内生化之后（形成慢性疾病），确实会造成持久贫困，这种影响至少持续20年才能消失。

3、 农民工的艾滋病防范问题

　　目前我国农民工数量已超过2亿人，中国目前在外务工的农民工数量为1.2亿人左右，他们受教育程度低，技术技能低，获得信息和资源的程度低，收入低，生活、卫生、安全条件差，艾滋病防范意识薄弱，大多缺乏医疗卫生服务和应对艾滋病的相关指导，是一个为数众多的脆弱人群。

　　由于农民工的流动性大，城乡医疗服务不能对接，加上艾滋病的隐蔽性强（不易觉察），一旦染上艾滋病，除了本人及家庭遭受毁灭性打击以外，还会造成巨大的社会负担。因此，农民工的艾滋病防范问题，也是摆在新时期减贫与发展过程中需要应对的健康风险问题。

3. 3.2教育致贫问题

　　教育公平问题已经是举国关注的问题，而教育致贫问题，尽管在义务教育学校减免费用之后有所好转，但问题依旧存在，在西部贫困地区尚有相当数量的学龄儿童不能完成义务教育，尽管在比例上不是很大，但目前全国估计有500万儿童不能完成义务教育。

　　在非义务教育中，高昂学费直接阻挡了许多农家子女的求学深造之路，导致低收入或贫困家庭的子女辍学，造成了教育的不足。随着高等教育的扩招政策，以及新世纪以来教育的市场化与国际化，高等教育已经成为教育致贫以及社会分层的主要领域。

　　除了学费的提高没有监督与听证机制这种政策缺陷以外，在仅有的助学贷款和奖学金制度中，出现了一种与美国正好相反的“逆向激励”，即在中国不鼓励职业教育或高职教育，而鼓励四年制以上的大学教育，这种制度安排无疑增加了贫困学生家庭走出贫困的社会成本，他们无力去改变这种体制。

3. 3.3弱势群体家庭财产的增加缓慢

　　由于基本医疗、教育等方面的缺陷，脆弱群体在就业技能培训以及后期就业方面处于劣势T因而获得相对较少的收入u家庭财产的增加依赖于收入的存量增加，要求有相对稳定的收入或现金流入家庭。一般家庭在遇到必需支付的生活必需品或服务时，在现有资金不足的情况下，往往出现变卖某些家庭财产以获得支付资金；而在贫困家庭中，这种可能性缺失，借债是唯一选择。

　　即使暂时脱贫的家庭，在遇到因病就医、就学需要缴纳高昂的费用时，极有可能陷入 贫困。这种状况增加了脆弱群体陷入贫困的风险。

3. 3.4基本多元贫困问题根源

　　国内外研究巳经从内部和外部因素对贫困问题的原因进行了分析，固然有客观的外部环境、制度因素、投入因素和社会文化以及个人的因素，这里我们换一个视角，从发展的路径出发、从收入再分配经济学的视角来探讨中国基本多元贫困的根源。

　　A.发展范式与路径根源

　　中国的官方否认所谓的“北京共识”，强调全面“小康”社会的建设，从发展的话语方面与西方的发展话语有不同，但发展的范式尤其是在改革开放以后，实质上与西方“以增长为基础的”范式是类似的，这与改革开放后借鉴西方发达囯家的经验是密不可分的。

　　然而在这个过程中，不难发现中国改革开放后的发展路径遵循的是经济增长的追赶战略（参见附录），既然是追赶战略，那么在发展范式方面与西方国家类似也是难以避免的，只是要在新的时期避免“过度开发”自然资源、避免对环境“先污染、后治理”等西方已经出现的反面教训，才能实现可持续的发展。

　　西方发达国家倡导的发展主义追求经济的高速增长，没有人否认增长对增加社会财富的作用，但增长主义把经济增长看作建立在人的需求和环境幸存之上的上层建筑，而且把增长构建成了一种排除政策选择的意识形态，因为政策选择巳经根据市场需求和增长的驱使而选定。

　　这种以增长为目标的发展路径已经被证明是失败的，因为各个国家的起始条件、基本经济制度和社会文化条件各异，单纯依靠自由市场的力量实现发展与减贫，恰恰遇到了市场失灵的现象。以经济增长为目标的发展使得一切教育、健康服务领域过分注重效率而忽视了人的基本需要。

　　B.收入分配经济学的根源

　　在中国历史上，历朝历代的兴起都特别注重分配问题。在生产——交换——分配——消费这个过程中，分配是核心，只要政府将分配问题解决好了，个人会解决好其它的问题。1979-1984年期间解决好了农民收入分配问题，在这段时间内政府并没有千预农户的生产过程，但农业生产和农户收入得到了显著提高，这一阶段也是减贫速度最快的阶段。而目前的局势恰恰是过多地关注生产增长又奢谈消费，违背了历史发展的规律。

　　在西方福利经济学中，福利（weil-being )是指用可以用金钱购买到的一揽子物品与服务。这些物品和服务包括私有物品和公共物品。将一切纳入自由市场之中，当产品与服务供给充足、人们的收入支付的起的时候，基本需求可以满足，但在公共物品短缺或公共服务缺位的情况下，公共物品转化为（昂贵的）私有物品，人们的收入支付不起基本需要的时候，多元贫困开始出现。

　　即使像美国这样的注重基础设施投资、注重基本健康与教育的发达国家，也存在大量支付不起基本需求的相对贫困群体，那么中国的情况无论在综合国力还是在人均收入方面都与美国有着巨大的差别。因此，不考虑美国对基础设施和公共服务领域的大量投资建设而去遵循现在美国为主导的西方发展方式必然会出现因公共物品和公共服务短缺而引发的多元贫困。

　　最关键的，扶贫资金属于财政资金的转移支付性质，而横向转移支付的用途用于少数人而不是绝大多数人时容易遇到强大的利益群体的“搭便车”占有，就扶贫资金而言，非贫困群体可能使用了比真正贫困的群体更多的份额。这本身是制度没有给出细致的准入阈值而引发的资金的偏移，在美国这方面已经有详尽的研究。

　　C.中国的减贫实践中的根源

　　尽管在实践操作领域引进了多元减贫措施，但在资源分配过程中对贫困地区或贫困群体的瞄准方面仅仅采用单_的收入标准，这很难反映出在其它领域权利被剥夺（或相对剥夺）的现象。作为扶贫资源的利用，监测领域的非收入标准在国家政策层面上缺失，很难监测扶贫资源的利用效力与效率。

　　如果说最初的贫困县的划定是农业部从“贫困地区经济开发”的角度，按照农村人均纯收入的水平而划定的，尚且有一定的依据，而后期贫困县扩大到592个，具体的标准是什么？没有发现公开的标准，更多地是一种感性的认可。研究发现有些并不贫困的县为了争取更多的国家财政投资而“挤入”了贫困县的行列。

　　村级瞄准基本按照国家贫困线标准进行，然而国家的贫困线标准是根据统计部门的收入为依据的，包括作物秸秆等农户不易计算的部分，因而在计算过程中便出现了一次偏差，另外，各地根据地方的价格体系和消费结构重新计算本社区的收入水平，出现第二次计算偏差，第三，为了争取到国家的扶贫资金，人为扩大贫困群体的数量。在贫困村批准单位人手少并缺乏核实手段的情况下，这三次的偏差足以造成在贫困资金分配上的偏离。

　　贫困户的瞄准目的假设是扶贫资金应当流向最贫困的农户，但在一个村中他们是少数人群，在没有明确界定手段的情况下，资金很容易被其利益的反对群体截留。

　　到目前为止，尚没有系统的针对各省的贫困监测，除了在监测费用方面的原因之外，作为贫困测度工具的多元贫困缺乏具体的标准。《中国扶贫监测报告》已经在采用多元监测指标，但由于缺乏多元贫困的减贫目标，因而监测的结果又归结到收入目标，没有发挥其应有的作用。

　　中国的减贫工作进入了攻坚阶段，在整村推进的扶贫过程中虽然取得了一些值得肯定的成就，但减贫效果能否持续尚待时间验证。扶贫过程中，多样化的贫困群体需求使有限的资金利用分散，专项扶贫与区域综合经济发展战略的脱节也增加了专项扶贫的成本。投入到一个村的专项扶贫资金能否引起一个村的整体经济形势转变，无人知晓。运用“临床经济学”的观点，假设资金是治理村级贫困的药剂，那么药量达到多少才能“治愈”贫困，尚待研究。

　　中国以前的“省长负责米袋子”、“市长负责菜篮子”的责任制度已不复存在（或名存实亡），通货膨胀不止，而银行利率远远低于通货膨胀的速度，在全国基本消费结构发生了显著变化之后，导致贫困群体家庭中的恩格尔系数居高不下，收入的增长与开支的上升几乎同步，使脆弱家庭财富增长机制难以生成。

　　贫困的主要问题是由于社会福利分配的不公平造成的贫富差距加大，穷人不能从经济增长中受益。而该问题的主要方面是涉及民生的最基本需求——营养与健康、教育与就业方面的福利的缺失导致的程度不断加深的多元贫困格局。

　　总之，中国的多元贫困是客观存在，也是诸多社会问题的经济根源。未来十年的贫困 越来越多元化，解决贫困问题的中心不仅要以人为本，更要对准多元化的致贫原因对资源进行配置与监测。

3. 4中国未来扶贫的战略方向

　　在传统追赶战略时期，中国国家为广大农村地区提供了普惠制的医疗与公共教育服务，尽管水平较低，但在这一时期更加注重社会的公平发展，在减贫战略方面采取的是在初始条件相同的条件下的按劳分配（初次分配）基础上的社会救济战略。但这种战略在追求经济增长的阶段消失殆尽。

　　新世纪以来，国家的发展目标确定为以人为本，促进人类发展，实现可持续增长，随着对减贫的认识的不断深入，国家采取了整村推进的扶贫战略，减贫任务不仅是解决并巩固贫困人口的温饱问题，而且要改善他们的生产生活条件，实现稳定解决温饱。另外强调坚持综合开发、全面发展，不但要加强基础设施建设，也要重视科技、教育、卫生、文化事业的发展，改善社区环境，提高生活质量，促进贫困地区经济、社会的协调发展和全面进步。

　　更重要的是强调群众参与，用参与式方法自下而上地制定扶贫规划，实施扶贫规划。这是在发展权利领域赋予贫困群体的一项政治权利。由此可以看出，在新世纪以来的扶贫过程中，已经将多元贫困融入到扶贫实践，只是没有在政策层面提出“多元贫困”这一概念而已。

　　转移支付的资金用于普惠性的社会服务与基础设施领域，遇到的反对阻力就会降低，而且这种福利越早提供成本越小。从中国特色社会主义的角度而言，把基本健康医疗、教育和就业纳入普惠性多元减贫战略，继承和发扬我国在上世纪60-70年代积极推动农村医疗卫生和教育事业发展的优良传统，不但可以实现联合国世纪发展目标，更有可能走出一条中国特色的全面小康建设的减贫之路。

　　以前的一元化贫困线标准与国家的中长期发展战略所规定的目标是脱节的。要使人民特别是广大农村人口从经济社会发展中受益，不能停留在口头上，需要把多元减贫目标与建设小康社会的发展目标绑定在一起，搭建一个减贫与发展的共同平台，真正做到在发展中实现减贫。

　　收入贫困线的一个最大问题是每年都在变动，使本来就难掌控的贫困瞄准与监测增加了随意性和准确操控的难度。新时期的减贫指标需要根据国家的中长期经济社会发展目标确定易操作和度量的指标。

4. 应对中国多元贫困的政策体系与实施方案

4. 1多元扶贫战略的基本思路

　　经济的发展是在以农业为主导的较低的构成向以二、三产业为主导的较高的结构构成发展，其中不存在所谓的“二元”发展结构，是_个动态连续的过程。一个发展中国家的发展目标不应当用其它国家的目标来套用，在不同的发展阶段只是要更新“软件”和“硬件”基础设施，并通过市场调控资源的配置效率，而由此将会对企业产生巨大的外部性和效益。

　　这种演化理论，强调事物的发展有着其内在的联系，即使有突发事件发生，这种联系也不会一下切断。据此我们将随着经济的转型，对中国的减贫从内在的减贫经验中寻找有生命力的元素，继承已有的经验，以期在新的发展阶段演化出适合科学发展观需求的、能够完成全面建设小康社会任务的减贫框架，阻止社会群体在必要的基本需求方面出现分层和阶层的固化，从而为和谐社会的建设提供经济社会基础。

4. 2多元减贫战略

　　在指导思想上，国家的多元减贫战略服务于国家的整体社会经济发展战略，以科学的发展观统领全局，坚持以人为本的方针，着力解决全面小康社会建设过程中的最基本的民生问题，例如为和谐社会的建设提供民生基础和保障，使扶贫事业服务于科教兴国战略。 由于中国的贫困人口主要分布在中西部农村地区，在西部大开发的过程中结合区域发展推进多元减贫事业的发展。在多元减贫战略中，凝练方向，有所为，有所不为，集中力量推动贫困地区的社会经济转型。

　　多元贫困战略的扶贫目标是通过有限的专项资金引导国家对基础设施和社会服务体系的健全，使地方群众的基本生活需求得到满足。从促进农民基本的健康营养、教育和就业状况入手，调动广大贫困群体参与减贫的积极性，缩小群众在基本生产、生活方面与城市的差别，统筹城乡发展，增加群众的家庭财产。

　　多元贫困战略扶贫的主要任务如下：

1  )促进贫困地区基本卫生保健与儿童营养的改善和医疗服务的提供，在卫生保健领域促进城乡一体化发展；

　　2)在教育领域，促进落后地区教育资源的优化配置，为教育贫困家庭的成员提供可以担负得起的公平教育；

　　3）提高贫困家庭劳动者的就业技能，提供机会帮助他们选择体面的工作；

　　4)建立全国统一的多元减贫监测指标，对各省的不同维度的贫困进行监测，以此作为地方政府政绩的考核指标之一，而不是单纯用GDP来考核地方官员的政缋。

4. 3多元扶贫操作方案

　　在全面建设小康社会的过程中，需要面对诸多非收入维度的贫困或缺失问题，这就需要对多元贫困进行一个标准界定。界定的原则应当根据国家的发展目标与中长期发展规划所设立的目标而确定。

　　初步以未达到国家在教育、健康领域的所设定的目标者均为教育贫困或健康贫困。同 时，由于国家的发展目标是在一定时期内实现，可以把全国平均水平作为一个重要参照点，低于全国平均水平者均作为多元贫困而受到政策的扶持。

　　例如，《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2011-2020)》把“促进公平”作为教育改革发展的重要方针，提出了形成惠及全民的公平教育的战略目标，当前，要把重点放在义务教育均衡发展和扶持困难群体上，加快推进覆盖城乡的基本公共教育服务体系，建设惠及全民的公平教育。《纲要》中提出了具体的发展目标，比如到2020年基本普及学前教育；高中阶段教育毛入学率达到90%；高等教育毛入学率达到40%；新增劳动力平均受教育年限提高到13.5年等，根据这些目标，可以把低于该目标的均作为贫困对象，而低于全国平均水平者作为政策重点扶持的贫困区域。健康领域的发展也参照全国平均水平界定出健康贫困的区域与对象。

　　国家在教育方面的财政投入要求达到GDP的4%，如果任何一个县在该领域的投资没有达到该县GDP的4%，那么在教育的投资上该县被定义为“贫困”。一个省的界定也是如此。由此可以产生一种广大民众对社会发展与减贫事业进行舆论监督的机制，为国家发展战略的顺利实施提供一个民主的政治环境。

　　由于在各个时期政府在社会经济发展过程中都有一定的发展目标，未来的近期目标是经济社会发展的第十二个五年计划，多元扶贫的政策与减贫计划可以根据低于目标者一律被认定为多元贫困对象而予以瞄准，在资源有限的情况下，参照全国平均水平和收入贫困深度的计算方法，对多元贫困程度较深的地区进行优先考虑。相关的项目设计也遵从这一 瞄准原则。这是部门或专项减贫（单一非收入维度）的瞄准原则（表3 )。

　　表3:不同省份2009年落后于全国平均水平的贫困维度示例





　　1/备注:老年人口抚养比是2008年数据。老年人口抚养比=65岁及以上人口/( 15-64岁人口) x 100%.自来水统计缺乏西藏 统计数据。

　　资料来源:根据中华人民共和国卫生部《2010中国卫生统计年鉴》(协和医科大学出版社,2010年）数据整理。

　　从表2中低于全国平均水平的則四项指标中可以看出，农村居民人均纯收入低于全国平均水平的有20个省（直辖市、自治区）；高中毕业生占全部学龄儿童入学数量比例低于全国平均水平的省级地区也有20个，其中包括经济发达的广东省；农村饮用自来水人口占农村人口比例低于全国平均水平的有17个；5岁以下儿童中度营养不良比重高于全国平均水平的有12个。

　　这四个维度均落后于全国平均水平的省级地区共有甘肃、贵州、云南、广西、河南和湖南6个省（自治区），说明这些地区受贫困的影响维度最多，应当作为减贫区域瞄准的重点省份。同时受到三个维度影响的有12个省份；1个省份（山西）同时受到2个维度的影响；只有重庆仅受到低收入的影响。

　　如果从老龄化问题的战略高度进一步考虑各省份对老龄化问题挑战的应对情况，即把没有做好准备的老龄化（具有潜在风险）问题也作为一个贫困维度，那么考虑5个维度的结果是：受到全部5个因素影响的省份有广西和湖南，“未富先老”问题需要进行统筹考虑；同时受到4个维度影响的有7个省份，需要作为多元扶贫的重点；同时受到3个维度影响的有9个省份；同时受到2个维度影响的有5个省份；仅受到一个维度影响的有7 个。这样，除了北京市以外，其它的30个内陆省份的福利状况均受到5个维度中不同维度的影响。

　　根据现有统计数据对贫困多维度的进行的影响分析，打破了原先以货帀方式界定贫困的框架，为未来减贫问题提供了一个更加广阔的视野。如何做到从更加包容的角度解决贫困人口所面临的多元贫困，取决于全社会对贫困多元性的认识、减贫战略与政策的调整和促进更加包容的增长方式的机制形成，以及多元减贫实践创新。无疑，认识上的提升是解决多元减贫问题的关键。

4. 4政策与操作建议

4. 4.1短期建议（1-3年内实现）

　　(1)减贫战略的转变

　　源于区域经济开发的“开发式扶贫”的“开发”目前在扶贫领域已没有明确的现实含义。开发（exploitation)—词越来越受到西方的诟病，尤其是在自然资源的开采利用方面，这是西方在很久以前所采取的不顾生态可持续性的一种举措。在建设生态文明的时代，中国在生态移民搬迁扶贫过程中已经在实行生态保护战略，加上新时期提出的以民生为核心的经济社会协调发展战略，未来的扶贫战略将是以生态环境的保护与人民最基本生活保障为主。

　　因此，与区域“不平衡发展战略”相对应，未来的多元贫困扶贫战略应当在政策层面上转变为“保护性”和“支持性”普惠型的多元扶贫战略。但为了不失一般性，不能完全排除开发的可能性，所以结合区域性开发战略的实施，把多元扶贫界定为“均衡式”扶贫更合适。

　　(2)对全国的多元贫困状况进行摸底调查

　　中国全国的贫困人口到底有多少，分布在哪里？全社会正在等待国家统计局的贫困地图的完成。但592个全国扶贫重点县的划定缺乏科学的依据，需要打破这种划分模式，对全国所有的健康、教育与就业领域的贫困按照国家经济社会发展标准和2010年第六次人口普查的人口社会经济特征结果进行统筹摸底，建立较为完整的全国多元贫困人口分布与管理档案。

　　（3）多元扶贫战略领域的试点

　　人们所需要的基本生活需求_般认为是衣、食、住、行等方面，但由于在目前的情况下，住房的建设在城乡差别曰益扩大的情况下，中国地域广阔，很难用一个统一的标准来衡量，所以在本报告中未涉及住房问题。短期内需要确定多元贫困基本问题的基本营养与健康、教育、就业领域作为多元贫困的核心领域。

　　就上述三个领域，在全国各地选择贫困乡镇或社区进行试点，并从中挑选出具有生命力的可推广的多元减贫模式在贫困地区进行推广。试点过  程注重把握以下方法：

　　第一，在儿童营养与基本健康保健方面，结合卫生部颁布的“7岁以下儿童成长指标”，探讨各社区与儿童有关的主要问题；根据千年发展目标关于孕产妇死亡率的指标，探讨妇女罹患疾病的种类和发病程度；探索以地方病防治为主的相关措施。农村多元减贫目标的确定要以相关的国家中长期发展目标为总体目标，并根据实际把城市的营养与卫生服务水准作为中期的目标，为城乡医疗体系的对接提供试点经验。

　　第二，在受教育的服务提供方面的试点侧重缩小农村与附近城市之间的差距，缩小这种差距所需要的努力程度与时间期限；这种差距与全国平均水平的比较；通过这种比较可以测算在教育领域缩小城乡差距、实现教育公平的经费或实物预算。教育试点可以通过比较义务教育和非义务教育的家庭支付能力测算贫困的程度。

　　第三，在就业路径选择方面，根据社区需要就业人群的特征、外出就业的状况与当地农业发展情况，对各类就业培训进行规范化的监测与评估，总结出适合不同贫困群体的培训与就业经验。

　　（4）引导扶贫多元化主体的行为

　　在坚持以人为本、全面建设小康社会的新时期，国家应当在扶贫领域对多元化的扶贫主体进行引导，在扶贫主体自愿的前提下，将可利用的资源集中投入到目前民生的最薄弱但却最需要的健康、教育以及就业领域，同时做好原有扶贫计划与活动的过渡衔接。

　　（5）建立多元贫困监测与评价体系

　　实现多元贫困的监测与评价，必须建立_套完整的制度作为保障。在人员安排方面，国务院扶贫领导小组的各成员单位需要分工协作，组建多元扶贫监测与评价小组。

　　针对新时期多元减贫的战略任务，确定不同领域的减贫指标与监测方法，并形成对全国各部门、各省多元减贫项目的定期的监测与评价，针对减贫项目的目标对减贫活动的效力进行监测，在此基础上，对减贫资金的使用效益进行监测。这样不仅可以在微观上总结经验与教训，同时可以为国家在财政资金的分配方面提供建议，以促进和谐社会的建设并取得在发展中减贫的目的。

　　(6)多元贫困的瞄准

　　多元贫困的瞄准不像单纯的收入标准那样，即使不准确但谁都能说出个大致数据。而多元贫困设计的领域专业性较强，在瞄准的过程中除了具有多元贫困摸底调查的基本数据以外，需要医疗健康与教育领域的专业工作者的积极参与，真正形成一个多学科综合的技术团队，按照科学发展观的要求对多元贫困的区域和对象进行瞄准。

　　由于目前的多元贫困涉及到的范围不仅仅是在国家划定的贫困县，以“经济增长”为判定依据所列出的贫困县已经不适应新时期扶贫的需要，因此，重新根据国家的发展规划目标对贫困地区进行划定，利用目标缺口规范贫困，即凡是在多元贫困领域没有达到预定目标者，均被定义为该维度上的贫困。界定了贫困群体以后，根据多元贫困群体的数量、国家的发展战略进行区域层面的瞄准。

　　1）西部大开发战略中的重点多元扶贫领域：把南疆地区、青藏高原东缘地区、武陵山 区、乌蒙山区、滇西边境山区、秦巴山——六盘山区等集中连片困难地区作为扶贫开发重点，加大扶贫开发力度。

　　2）随着西部经济区的开发确定相应的多元贫困瞄准区域：在国家支持的西部经济区建设过程中，在经济区周边地区稳步推进多元贫困减贫工作，避免以前经济开发与减贫在地域上脱节的问题。

　　3)传染病与地方病连片地区：西南地区肺结核病治疗区域、草原包虫病治疗区域，

　　4）落实《教育发展纲要》中目标有困难的区域：该区域不仅限于西部地区，而且包括任何在没有外部力量支持情况下难以实现目标的连片区域。

　　5）就业困难的少数民族区域：由于受教育程度、语言等因素的障碍，许多人口数量较少的少数民族地区发展缓慢，需要重点关注。

　　社区层次的瞄准需要充分发挥专业部门的技术与专业优势，按照国家的发展目标与适合当地的多元减贫目标和具体科学标准进行筛选。随着教育和医疗体制的改革，把民生最关键因素纳入社区层面予以考虑。

　　住户层次的瞄准需要充分尊重民众尤其是贫困群体的意见。针对国家明确的在医疗卫生、教育和就业各领域的发展目标，召集村民进行讨论，哪些群体在哪个维度上贫困，加强群众民主决策、民主监督的作用。这种做法既可以推动政府在制定发展计划时广泛开展调研，避免计划的随意性，同时又可以使民主决策的减贫项目真正改善民生。

　　(7)开展多元贫困指标的研究

　　由于现有在健康、教育和就业领域的贫困研究更多集中在收入支出的层面上，缺乏针对国家发展战略目标的缺口进行的研究，所以该项研究是一个涉及多部门、跨学科的研究，需要组织跨部门的专家进行广泛、细致的调研与研讨。

　　虽然指标的确定只是多元减贫政策确定以后的技术问题，但却是不可或缺的一个重要环节，是瞄准贫困群体的工具;> 目前国家出台了2020年教育发展规划，卫生部门也有了相关的规划与目标，可以先从这两个领域着手研究、试点、示范，从而走出中国特色的多元减贫之路。这样的研究可以避免单纯采用主观指标（例如针对一项指标进行1-10范围内的打分，在3或4以下的为贫困）界定贫困的随意性和区域之间指标的不可比性。

4. 4.2中长期建议

　　（1）逐步扩大多元扶贫领域

　　从时间的跨度上确定了多元减贫的优先顺序，在现有居住条件下解决最基本的医疗和教育以及就业问题，是近期的急需，也是新时期撬动多元减贫的着力点，可以作为 “十二五”计划期间的扶贫工作重点，改变以前在资金分配上“撒胡椒面”式扶贫活动的 布局，把推动全国的医疗保障和教育事业的发展结合区域发展战略彻底推向一个新阶段。

　　随着普惠性的医疗卫生制度的建立和巩固，逐步缩小城乡在这两个领域的差距，从而为城乡一体化的人员流动和消除就业壁垒搭建一个健康与教育的共同的平台，在此基础上，逐步在“十三五”期间，把多元贫困的其它相关维度比如住房建设、艾滋病的防治、残疾人贫困等纳入普惠制的减贫框架范围。

　　（2）加强扶贫机构的作用

　　在推进多元贫困扶贫过程中，扶贫办的综合协调作用需要加强，建议升格为正部级单位，并发挥如下职能：

　　•继续稳步推进多元减贫指标的研究与推广应用；

　　•综合协调新农村建设项目、各部委扶贫资源的优势，建立有效的政府推动多元减贫的广义扶贫格局；

　　•完善多元贫困监测体系；

　　•进一步促进国家合作。

　　（3）加强多元贫困知识与文化传播

　　多元减贫需要该领域知识的转播与积极的文化影响。在发展领域，健康、教育与发展的关系研究被边缘化了，经济学家更多地是从“经济增长”的角度探讨人力资源的作用，把人作为一种活劳动的载体（投入）研究其对增长的贡献，忽略了人的社会文化属性。

　　实质上，在和谐社会建设的过程中，人们的信念才是引导行为改变的主要因素。具体而言，以人为本的原则是唤起人们对建设全面小康社会、实现“共同富裕”的共识，并通过行为的改变实现经济结构与社会结构的转型，从而通过努力实现自己的理想。

　　在这方面，促进多元贫困知识的传播、营造协同发展的文化氛围是不可或缺的（尽管政治、文化维度的因素在本报告中未予讨论）。坚持以基本生活需求为目标实施健康与教育等方面的减贫，能够让穷人们看到压迫着他们民生的层层障碍可以一层一层被剥落，从而打破贫困的恶性循环。

4. 4.3未来国际合作的关键领域

　　中国多元减贫政策的实施，必然会在国际合作领域打开更广阔的空间。但一个先决条件是中国要首先带头实现联合国千年发展目标，并逐步消除绝对贫困。这项任务还相当艰巨，需要国际社会的广泛合作。面对复杂的国内、国际形势，中国在减贫的道路上还需要积极与国际机构合作，从智力、资金方面获得支持。

　　在界定了多元贫困以后，贫困的范围已经不同于单纯用GDP概念衡量的幅度，国际社会对中国已经从发展中国家"毕业”的态度也许会改变。在这方面，南非是一个值得借鉴的例证，该国家已经是_个名副其实的中等收入国家，但仍然受到诸多国际机构的资金援助。

　　未来国际社会参与中国多元扶贫的关键领域包括：

　　•加强中国多元贫困的政策与指标体系研究；

　　•帮助建立中国农村多元贫困监测体系；

　　•促进国际社会对中国多元贫困操作方法的研讨；

　　•促进中国“均衡式”多元贫困扶贫理念的传播。

　　附件一、中国减贫在不同时期的认识与战略



　　附件二、多元贫困的国际经验和案例分析

　　该报告《多元贫困的测量与标准》的主要目的是为了讨论多元贫困的概念，探讨是否可以在中国的未来的减贫政策中纳入或者是部分纳入多元贫困的概念。与此同时报告提出一些定性的指标来测量多元贫困的不同方面，这些指标主要从个人能力、经济包容、经济 福利、政治包容、文化包容几个方面建立。

　　在中国的一些减贫项目和贫困评估中也曾使用过多元贫困概念但是要解决新形势下的贫困问题，该报告认为有必要在今后的减贫政策中将多元贫困正式纳入到减贫政策中，并提出了一些具体的贫困维度和相应的指标。

　　多元贫困测量的发展

　　在过去的两年以来，国际上在多元贫困测暈和指标设计方面作了很多工作。我们试图通过案例来分析中国可能适用的指标。

　　在英国，牛津贫困和人类发展项目（OPHI)开发了一套测量多元贫困的方法即多元贫困指数（MPI)。目前几乎所有的讨论都是在探讨MPI是否适合于减贫政策的制定。

　　与其他多元贫困的评估方法一样，MPI也认为贫困人群在多方面受到权利和福利的剥夺。MPI将多元贫困分为三个维度：健康、教育和生活水平。采用10个指标来测量这些维 度。MPI采用的指标在参与式评估和相关领域数据可获得性的基础上建立的。MPI以户不是以人为单位。具体维度和指标及其权重如下：

1. 健康（每一个指标权重相等均为1/6)

　　*儿童死亡率；

　　*营养：家庭中是否有成年人和儿童营养不良；

2. 教育{每一个指标权重相等均为1/6)

　　*受教育年限；

　　*儿童入学率：是否有学龄儿童辍学；

3. 生活水平

　　*供电；

　　*饮用水：千年发展目标标准或是否需要到步行30分钟以外的地方取水；

　　*卫生：千年发展目标标准或者是否有公用厕所；

　　*地板：地板是否清洁，是否是沙地或者是否人畜同住；

　　*生活燃料：生活燃料是薪柴、木炭或者动物粪便；

　　*资产：是否有收音机、电话、自行车、摩托车。

　　多元贫困指数的应用

　　使用MPI可以得出两个估计：贫困户的数量或比例，以及贫困的平均严重程度。后者的目标是衡量一户人家在多少个维度面临贫困。因此，MPI可以当作一个分析工具来鉴别最脆弱的家庭，并说明这个家庭的贫困维度也同时表现出这些贫困维度的相互联系。这样可以更有效地帮助决策者制定政策。如果在各项指标中超过30%的财产或权力被剥夺，MPI就可以表明某一个家庭的贫困是多维的^在国际范围内，贫困程度的测量也很重要。

　　比如，用这个方法测量的南亚地区的贫困就比原来预想的严重。按照多纬度的测量方法该地区的贫困人口比萨哈拉以南非洲国家的贫困人口多两倍。萨哈拉以南非洲国家的MPI贫困率最高。如果使用MPI来测量，中国有7%的贫困人口（相比之下，印度55%,巴基斯坦51%,印度尼西亚21%,巴西8.5%)。使用MPI测量中国的贫困问题，最大的发现是贫困人口没有充分的受教育机会。

　　如果在中国使用MPI，它的一个有用之处是可以通过MPI来找出多元贫困的种类/类型。MPI可以按照人群或区域分解。这样的分解方法已经在一些国家得到采用，例如玻利维亚、肯尼亚和印度。这些研究发现在每一个国家都有很大的差别，例如，在肯尼亚首都内罗毕使用MPI测量的贫困率不高，但是在肯尼亚东北的农村地区用MPI测量的贫困程度与最穷的萨哈拉以南国家尼曰尔相当。在玻利维亚贫困率在27-46%之间。在印度也发现类似的现象，在喀拉拉邦（印度西南部）贫困率为14%,但是在比哈尔邦（印度北部）为 81%, Jharkand邦为77%。我们可以用这样的方法发现区域性的贫困。通过使用MPI我们可以发现在某一地区多元贫困的种类，并由此制定相应的政策。例如，在某一地区，教育机会的剥夺比健康方面的贫困更力严重。又例如，在MPI最低的地区往往是缺乏基本生活设施。同样，使用MPI可以评价一段时间在特定领域取得的减贫进展，发现区域内的贫困人口和贫困强度的变化。

　　在中国使用MPI

　　本报告强调农村地区（边远地区、生态脆弱地区、有长期贫困现象的地区）的贫困的瞄准的重要性，同时也强调减少转型期新出现的各种贫困的重要性（如城市化进程中的城市贫困和气候变化相关灾害导致的贫困），并对提出相应的政策建议。使用MPI的相关指标可以分析不同地区不同人群在多元贫困的某些方面由于受到的财产和权利的剥夺而产生的具体影响，从而使我们在瞄准和满足贫困家庭需求的时候更有效。本报告提出了一些比较广泛的多元贫困的指标，目的是帮助对多元贫困的理解，这有助于政策制定者研究目前已经出现的MPI来评估其在中国的适用性。

　　对MPI的批评

　　目前有一些对MPI的批评。一些批评认为由于数据不可获得，这对MPI在不同地区间的比较起到了限制作用。鉴于中国目前在主要数据的可获得性，使用MPI不会有大的统计障碍。

　　在评估贫困状态方面，政策制定者通常要回应短期的变化，例如，需要评估气候变化对贫困家庭的影响，有多少家庭以及什么样的家庭有可能受到气候变化的影响陷入贫困。MPI的指标尤其是生活水平指标在这方面是不适用的。一些批评认为，MPI不能反映出在社会和经济的动荡对贫困的影响。例如，MPI无法反映贫困家庭在目前的全球经济危机下所受到的影响。

　　在中国使用MPI也会遇到一些问题，例如，贫困家庭在遇到自然灾害时需要及时的救助， 在灾害发生之前是否能通过使用MR发现哪些家庭容易受到类似灾害的影响而陷入贫困。

　　更多有效的批评集中在MPI的数值判断。有些指标的权重受到质疑，例如，一个家庭的婴儿死亡的权重与是否生活在房屋沙地面上一样，或者与没有电视机、电话或汽车一样。显然，贫困的某一方面要比另一方面更具权重。我们需要在合成指数的各个指标的权重方面做更多的考察。

 

　　第二章  “后税费时期”乡村治理与农村扶贫

　　市场经济体制下的反贫困领域具有普遍意义的规律性问题是：世界上的发展中国家或贫困地区的政府一般都以经济增长为目标，但在资本要素极度稀缺的压力下，以及在仿照西方构建高成本的现代上层建筑必然导致政府负债增加的压力下，几乎都势所必然地、内在地具有“亲资本（pro-capital) ”的政策导向。只有在资本不再属于稀缺要素和国家债务压力下降成为客观具备的外部条件时，发展中国家的政府才可能有条件真正贯彻“亲贫穷（pro-poor）”政策。这也是大多数发展中国家难以真正有效地贯彻联合国“新千年计划”的内因之一。

　　中国曾经属于贫困人口总量最多、也以经济增长为目标的发展中国家，1980年代改革之前的农村普遍贫困，根源在于形成产业资本初期的原始积累阶段从农村大量提取了总计超过6000-8000亿元人民币的“三农”剩余（严瑞珍等，1990；孔祥智等，2009)，以及那个时期的过髙国家负债（温铁军，1999)。即使在改革初期，政府的反贫困战略也是 “创造增长极”和"产业扶贫”；体现的仍然是政府试图在资本极度稀缺的贫困地区形成产业资本的政策导向。而近期出现的符合客观规律的变化则是——在九十年代末期资本不再稀缺（甚至已经初现“产业过剩”）之后，扶贫政策随之调整为具有普惠性的“整村推进”和国际通行的瞄准贫困。但，执行中仍然有前期产业扶贫和大户带动扶贫的政策惯性 (或称“路径依赖”)。

　　需要指出的是，本部分旨在分析村一级的治理结构对扶贫产生的影响，而对扶贫绩效同样产生重要影响的外部宏观环境和治理体系不做专门论述；同时，本报告，是在认同政府试图推进的具有普惠性特征的反贫困战略和政策的前提下出的客观分析；因此，即使讨论到某些不足，也仍然是有积极意义的。

1. 农村弱势群体要成为新扶贫行动的一个重点瞄准对象

　　在中国的国家工业化不可避免的资本原始积累时期，政府需要“三农”为城市工业提供大量剩余而构建的正式制度安排成为农村普遍致贫的主要因素。而改革开放以来一方面中国乡村发展举世瞩目，另一方面反贫困取得世界公认的重要成就；主要在于完成工业化原始积累之后的政府因其收益主要来源于城市工商业而从剩余已经减少、提取日渐困难的 “三农”退出——尽管中国这个时期没有条件大规模增加扶贫投入，但只要国家减少从农业提取剪刀差，并且“允许”农民自发地恢复了传统的小农经济和村社自治制度，农民生计和农村多元化经济就能恢复起来，从而告别普遍贫困。

　　在市场经汸体制下的反贫困领域具有普遍意义的规律性问题是：世界上的发展中国家或贫困地区的政府一般都以经济增长为目标，但在资本要素极度稀缺的压力下，以及在仿照西方构建高成本的现代上层建筑必然导致政府负债增加的压力下，几乎都势所必然地、内在地具有“亲资本（pro-capital)”的政策导向。只有在资本不再属于稀缺要素和国家债务压力下降成为客观具备的外部条件时，发展中国家的政府才可能有条件真正贯彻“亲贫穷（pro-poor)”政策。这也是大多数发展中国家难以真正有效地贯彻联合国“新千年计划”的内因之中国曾经属于贫困人口总量最多、也以经济增长为目标的发展中国家，1980年代改革之前的农村普遍贫困，根源在于形成产业资本初期的原始积累阶段从农村大量提取了总计超过6000-8000亿元人民币的“三农”剩余（严瑞珍等，1990；孔祥智等，2009)，以及那个时期的过高国家负债（温铁军，1999)。即使在改革初期，政府的反贫困战略也是“创造增长极”和“产业扶贫”；体现的仍然是政府试图在资本极度稀缺的贫困地区形成产业资本的政策导向。而近期出现的符合客观规律的变化则是——在九十年代末期资本不再稀缺（甚至已经初现 “产业过剩”）之后，扶贫政策随之调整为具有普惠性的“整村推进”和国际通行的瞄准贫困。但执行中仍然有前期产业扶贫和大户带动扶贫的政策惯性 (或称“路径依赖”）。1990年代初中央政府提出要在2000年基本解决8000万人口的贫困问题的“八七攻坚计划”的时候，正值中国遭遇宏观经济危机——1993年政府面临财政严重赤字向银行透支、金融体系被财政提走全部资本金且严重贷差、外汇储备不足以支付外债还本付息等三大赤字并发的宏观风险（图4，图5);据当年测算，由中央政府统一承担的、包括应支未支的社会保障开支在内的综合负债对GDP的比值超过100%。随之，应对性的货帀增发直接催生了 1994年24.1%的CPI和普遍通货膨胀，放权让利的改革则使 政府财政占GDP的比重在分税制前夕的1993年下降到仅为12.6%，连官员、军人和教师工资都难以支付，更何况增加直接瞄准贫困户的扶贫开支！同期，由于农民现金开支的刚 性不能随收入增长速度下降而减少，遂发生以追求现金收入为目标的、欠发达农村劳动力为主的外出打工潮。可见，中国这个时期的反贫困战略，内涵性地具有一般发展中国家高负债压力下的政府行为特征……。据学者初步计算，1949年中华人民共和国建立以来，三农为城市和工业提交的贡献高达17.3万亿（孔祥智等，2009)。中央政府领导人也指出“工业化初期阶段农业支援工业、农村支援城市；进入工业化中期阶段则需要工业反哺农业、城市反哺农村”。



　　图4: 1980- 1995年国家财政赤字与银行存贷差变化情况

　　数据来源：历年中国统计年鉴



　　图5: 1978-2004年中国外汇储备变动情况

　　数据来源:历年中国统计年鉴

　　经历无数艰难险阻，中国渡过了产业资本调整阶段，初步表现出经典理论意义的资本扩张和资本过剩。经济学家林毅夫教授在1999年指出：我们目前已经形成“双重过剩条件下的恶性循环”,只有及时地启动新农村建设作为国家战略，才能改善农村基础设施、提高农民收入、扩大内需，以此缓解过剩压力D

　　进入新世纪之后，配合中央政府近年来贯彻科学发展观而提出的“民生新政”,国家当前反哺三农政策的关键，恰好就是全面推行“新农村建设”的国家战略——在2006年彻底免除农业税的同时，中央政府出台了一系列加强农村基本建设和社会福利的惠农政策；此后连续4年对农村投资总规模超过2万亿元人民币，部分地带动了农民在地化的非农就业。2007年以来，则更加强调农业的生态环保、社会文化等非经济功能，并旦在2008年明确提出了 “资源节约型环境友好型农业”的三农可持续发展目标。

　　基于对上述国家战略的认同，本报告认为需要理解当前中国农村的贫困呈现出的新格局，应该看到致贫机制和贫困内涵都发生了历史性的重要变化：

　　因人力资源存量比较高的劳动力资本长达20年地大量从农村流向城市，留守农村的老人和妇女等成为当代中囯最大弱势I封因其自我发展能力不足，依靠自己的劳动力资源维生已有困难，家庭生计越来越要靠外部的现金流入才能维持，这使得贫困农村的农民生计现金化程度提高；这就必然带来贫困标准的提高，进而则提高了扶贫的难度，使得很多过去曾经有效的、受到贫困地区欢迎的扶贫项目变成辅助性的。

　　不过，这是当前欠发达地区普遍存在的一个问题，在广大的发展中国家也是一个极为普遍的现象。例如，墨西哥农村青壮年劳动力中约1/3流向美国打工，农村生活自给率下降，农民生计现金化程度大幅度提高，造成该国讨论其贫困标准需要从国际通行的曰均2美元提到4美元。

　　在当前中国农村，很多地区的农业劳动力都已呈现出女性化和老龄化的趋向。据《中国经济周刊》2006年报道数据估算，当年留守妇女人数已经接近5000万;而根椐第二次全国农业普查资料，2006年末全国农业从业人员有3.49亿人，其中女性占53.2%，男性占46.8%，劳动力男女性别比例为87.97%;而2006年末，全国人口男女性别比例为106.27%，男女出生性别比例比劳动力性别比例高出18.3%，可见女性劳动力已占多数。 叶敬忠（2008）指出，由于农村青壮年劳动力外出务工，老年人口成为农业生产的主要维持者，目前80.6%的留守老人仍从事农业生产。中西部50岁以上的经营者从1996年的17%-18%上升到现在的32%-33%,在劳动力外流比较多的省份，这个比例甚至达到了46% (张曙光，2010)。一些局部的实地调查显示农村50岁以上老年人占农村留守人口的 60%多。从中，我们可以看到经营主体的妇女化和老龄化。与此同时，很多儿童也是农村家庭劳动力的重要组成部分，直接参与农业生产。

　　但是，很多弱势群体仍然有实现自我劳动力资源的资本化的可能。他们的劳动力资源只是相对于标准化的外部产亚资本而言不能满足其获利需求，如果我们对人力资源进行综合性开发，仍有可能使其转化成多功能、多元化的社会资本，维持基本生计，进而维持欠发达地区的农业、农村可持续发展。

　　这意味着在经历了80年代（1978- 1985 )依靠制度性变革和国家经济发展而大规模减缓贫困的阶段、90年代（1986-2000)以区域瞄准为主的开发式扶贫阶段、新世纪后的以贫困村为单位瞄准的阶段后，当前需要将瞄准目标下移到农村以留守的老人和妇女为主的弱势群俾；与此对应，反贫困的内涵也需从单一的促进贫困人口收入增长，转向满足弱势群体维持基本生计和农业、农村可持续发展的需求。

　　这个需求因为农业生产和农民生活的实际过程相结合，因此是多样化的，这和小农依靠多种经营弱化自然风险和市场风险而内涵的多样性是一样的。这种需求不可能依靠制式的官僚体制来满足，客观上就产生了将改善乡村治理纳入扶贫行动的需要——只有促进弱势群体的组织化建设，以此为载体对接外部扶贫资源，才能有效克服小农经济与外部之间过高的交易费用，提髙扶贫效率。但是，当前农村的自上而下的治理结构，本质上是为满足工业化、城市化从“三农”提取剩余而构建的，是一种弱势群体客观上不可能有效参与的治理结构，这与新时期扶贫战略所追求的普惠理念具有内在矛盾。

　　进一步，如耒我们认同2007年一号文件提出的生态文明理念，认为欠发达地区的农村应该追求长期可持续的多元化发展，农村扶贫就该有多功能的内涵，对应的乡村治理就应该是个良性的、有利于形成多元化社会内涵的乡村治理。

　　专栏1：当前农村弱势群体贫困化的宏观背景

　　当前农村贫困人口的致贫机制和扶贫难点，需要结合中国工业化城市化过程中资源加速从农村流出的历史背景来理解。

　　作为一个后发外生型追求现代化的国家，新中国成立后进入工业化的原始积累只能来源于国内“三农”领域的资源和剩余，农业为国家现代化提供原始积累的战略安排成为农民在“集体化”时期普遍贫困的制度性因素；改革开放初期，在家庭承包的制度安排、集体时期建设的水利设施发挥功效、农业技术进步（如化学工业的发展）及农产品价格提高等因素的共同作用下，农业进入了一个黄金发展的时期；但进入1990年代以后，由于市场化改革进程和城镇化步伐加快，在市场机制的作用和快速城镇化的拉动下，资源又开始从比较收益低下的“三农”领域向非农领域加速流出，农村资源空洞化趋势明显，农村发展受到严重制约。

　　首先，随着银行商业化改革的推进，在金融体系市场化运作机制下，资金加速从长周期、低收益、小规模的农业领域流向流动性强、利润高、规模经济的非农部门和城市地区。相关研究表明，1978-2000年期间，不考虑邮政储蓄，只是通过农村信用社渠道的资金净流出就高达4519.2亿元（韩俊，2004);农业和农村从国家银行系统获取的贷款的份额也越来越少，2002年农村享受的贷款只占全社会贷款总额的10.4% (陈锡文，2004);农村资金供求缺口也在不断增大，从1991年的4622.96亿元增加至2004年的103320.51亿元（武翠芳等，2007 )。作为龙头要素的资金巳成为当前农村最稀缺的要素，严重制约了农业和农村的发展。

　　其次，在城乡比较收益差距的吸引下，农村有一定发展能力的人大都从农村流出。这一方面带来了农民现金收入的提高，成力1990年代以来减贫取得巨大成效的积极因素；但另一方面也使农村普遍只剩下人力资本存量低、缺乏发展能力的弱势人群，成为贫困社区发展的制约因素。

　　此外，随着工业的发展和城市化的加速，农村土地被连年大量征用，造成土地资源从"三农”领域的非农“流出”。并且由于缺乏有效的补偿安置机制，造成了大量生计无着落的失地农民。而如果中国城市化水平要达到50%，2000-2030年的30年间占用耕地将达到5450万亩以上，失地和部分失地的农民将超过7800万人（韩俊，2006 )。

　　总之，资金、劳动力和土地要素的加速流出，使得农村社区的人力资本和物质资本都极度缺乏，劳动力资本存量相对比较丰富的劳动力流出，留下资本存量极少并且髙度分散的那些以妇女老人、或资源极度贫乏的地区内的弱势群体为主的贫困人口，越来越缺乏基本的自我发展能力，他们在现代社会和市场经济体系中越来越被边缘化，很难实现自我可持续的发展。由于这些结构变化，导致草根社会自身劳动力资本存量很低，很难对接外部资本。除非国家长期坚持新农村建设的规模投资、以看得见的政府之手投入资金要素并带动其他生产力要素回流“三农"，否则，即使政府仍然继续实行产业扶贫，贫困农村也再不具有对接外部规模资本的可能，这也是因为外部资本需要把分散劳动力集合起来才能降低交易成本。因此，当代扶贫瞄准对象的变化，客观上使扶贫难度增大。

2. 后税费时期乡村治理劣化对扶贫缋效的影响

　　在税费时代，乡村组织作为利益主体的行为目标清晰、结构功能明确。而随着农业税费改革的施行和农业税的最终取消，农村进入了后税费时代。这对乡村治理发生了重要的影响，一方面在基层债务和财政刚性开支压力下，乡村公共事业建设艰难；另一方面，农民和村干部的联系越来越弱，乡村精英的行为选择越来越偏离社区整体利益。并且，村庄行政权威的物质基础被削弱，村庄公共权威出现“真空状态”（田先红，2006 ) 。 —些学者称之为基层权力的“悬浮”（于建嵘，2010）。

　　乡村治理状况的劣化对扶贫产生的影响，主要表现为农村因缺乏组织化载体导致“精英俘获”——少数人主导资源分配；并且以老人和妇女等弱势人群为主的贫困群体，因人力和自然资源存量偏低而难以有效参与各种项目。

　　这极大的加剧了扶贫困难：一方面，扶贫资源在向农村社区内部传递的过程中大多数情况下首先被少数人获得，很难保证弱势群体的参与和受益，资源传递的公平性难以保证；另一方面，由于缺乏现成的组织载体，对农村中那些缺乏人力资源、物质资源及自然资源的弱势人群重新进行组织的成本极高、动员极其困难，扶贫工作推进的效率大大降低。

　　更为重要的是，在后税费时期，由于以妇女老人等弱势群体为主的贫困人群的人力及自然资源存量普遍较低，难以“被资本化”以获取收益；而在乡村治理劣化状况下也难以有效动员这些弱势人群以形成多功能、多元化的社会资本；使得其难以符合外部资本获益的需求。这加剧了资源从贫困地区流出的状况，而资源的空洞化又使得贫困地区的人力和自然资源存量更低，乡村治理更加缺乏基础。从而使这些弱势群体陷入发展能力难以提高的困境。（其作用机制如图6所示）



　　图6:后税费时期劣化的乡村治理对扶贫影响机制图

2. 1乡村治理状况劣化使得扶贫资源难以传递到弱势群体

　　在当前乡村治理状况劣化的条件下，导致扶贫资源难以传递到弱势群体的原因有两方面：一方面是少数精英对资源的争夺或“俘获”；另一方面是多数人对弱势群体的排斥。

2. 1.1机制分析：“精英俘获”与弱势群体受排斥

　　“精英俘获”是治理状况劣化的乡村在对接外部资源时普遍发生的现象，它是导致扶贫资源在乡村内部难以公平传递的一个最重要原因。在农户原子化的状态下，无论是政府资源还是外部产业资本要进入乡村，都面临着因农户众多且分散而带来的交易费用过高的问题，往往需要可以内部化节约交易成本的主体来代表乡村社会与其对接。通常，这一角色由乡村社会中的政治或经济精英担任。

　　本来，乡土社会历来就是精英政治，但是在经过了长期的流变后，乡村的良性治理生态受到破坏，社区精英的行为选择越来越偏离社区整体利益。

　　这是在长期制度变迁背景下普遍产生的一种结果。1980年代土地分户经营后，由于乡村两级行政组织客观上不再拥有自我维持运行的财产基础，各地财政部门纷纷“放权甩包袱”（准许乡镇政府对农民征收统筹费，满足其开支需求当宏观环境严峻时，城市经济危机的制度成本向三农领域传导和转嫁，引发农村经济关系紧张，演变出历史上曾经普遍发生、当代也有发生且在泛滥中的“劣绅”驱逐良绅，进而形成对乡村治理所依存的社会生态的破坏（温铁军、冯开文，1996；董筱丹、温铁军，2008)。

　　这在微观层面也得到了村庄治理变迁个案的支持。例如，课题组在调研中发现，某些村庄中在90年代中后期税费征收任务加重时，那些能通过各种手段强硬地把制度成本转嫁出去的村干部应运登台，逐渐取代了传统的依靠“对下负责”来维系社区治理的乡土精英，村庄治理开始流变。而进入后税费时代，当国家取消农村税费并实施新农村建设的国家战略时，随着大量资源开始反哺农村，农村精英率先求偿、优先受益的利益要求，导致了体制内外精英的利益矛盾通过村民选举、信访甚至群体性事件等方式爆发，甚至演变成对抗性冲突。

　　于是，在面对外来资源时，一方面客观上必须以这些精英作为代理来承接；另一方面，乡村内部则出现大部分收益都被大农户和精英占有的大户治理、“大农吃小农”型的合作。在乡村社会普遍出现“精英俘获”侵蚀公共利益的问题。

　　同时，随着乡村精英从“保护型”向“营利型”角色转变，可能照顾到社区内部弱 势群体的良绅治理机制也遭到破坏。

　　在乡土社会中，在血缘地缘基础上聚落而成的小农村社是一个相对封闭的“利益共同体”（张静，1999)成员间有共同认同的文化伦理体系，社区精英是社区共同利益的代理者，在保护社区的过程中实现自身的利益，其权威来自于个人经验和社区舆论賦予的威望（费孝通，2004) 对弱势者的保护和照顾往往成为精英个人威望增长的一种有效手段。在这种治理状况中，弱势者通常是受到精英的保护的。

　　随着国家行政权力对乡土社会的挤压和市场消费主义价值观的影响，乡土社会的文化价值体系和社会网络逐渐退化，成员间的联系逐渐物质化、利益化，在这种治理生态中，已经蜕变为“谋利型”角色的社区精英，因为权利来源的改变，其行为逐渐疏离社区公共利益而强化对具有强势话语的人利益的满足，少数弱势群体的利益难以得到照顾。同时，占人口多数的普通农户对于弱势群体也趋向于排斥而不是保护。

　　于是，当扶贫资源到达社区后，无论是依靠精英操控还是依靠大多数人表决，都不能真正照顾到最需要被扶持而又最缺少话语表达的弱势群体。同时，这种乡村内部资源传递的不公平，显然也很难指望乡村外部的监督来解决——他们同样存在着在乡土社会监管成本过高的矛盾。

　　总之，在农村社会曰益原子化的客观状态下，村庄要有效承接外来资源，_方面要承认精英对节约交易成本的积极作用，满足他们高于普通农户的“超额收益”的利益要求；另一方面，必须引入一定的制衡机制，防止外部资源过度被大农户和精英俘获、加剧弱势人群贫困化的趋势。

2. 1.2扶贫实践：贫困人口参与不足，扶贫资源嫌贫爱富

　　由于“精英俘获”机制和大多数人排斥缺乏话语权的弱势群体这种客观规律的存在，扶贫资源难以传递到弱势群体手中就是_个比较普遍的现象了。在当前的扶贫体系中，扶贫资源通过各级政府来传递和管理。到了贫困社区，主要依靠已有的村两委来组织实施。这种方式因充分利用了已有的行政组织系统，而在一定程度上降低了项目实施的组织成本。

　　在实际推行过程中，由于受到非正常乡村治理的制约，行政资源传递到行政村一级后往往都是由精英主导、“大户”操盘，以弱势群体为主的贫困人口在这一组织系统中普遍缺乏足够的发言权和决策权。即便是采取村内少数服从多数的民主决策原则，那些最需要扶贫的弱势群体的利益也往往不能得到优先考虑。

　　从贫困村的确定标准、确定方式、具体的瞄准过程及项目实施操作来看，弱势群体自主参与的空间都很少。尽管村级规划要求根据各个村庄自身的情况提出项目，并按照一定的步骤制定规划，比如先由村民小组提出项目建议，再在村民代表大会上汇总确定，然后请专家（如县扶贫办干部、省驻村干部等）论证并制定资金计划，之后再上报等。但在调查中发现，普通农户不太清楚什么是村级扶贫规划，也不太清楚资金来源，甚至对此并不关心。实际实施中的规划很多依然是靠政府操作、由村内少数精英参与制定的。在缺乏组织和_致行动的情况下，分散的以弱势群体为主的贫困人口也没有能力参与规划的制定。

　　既然贫困人口的参与得不到保证，扶贫资源难以有效瞄准也就在所难免。比如在整村推进实施的过程中，修路这样的项目虽然改善了村庄的基础设施条件，但贫困人口囿于自身发展能力的限制对其利用有限，受惠效果就不明显；一些改善生活的项目，如饮水和沼 气等，由于需要配套资金，穷困农户也通常难以参与。

　　而与“整村推进” 一起构成新世纪以来三大扶贫措施的另两项——农村劳动力培训和转移以及产业化扶贫，到了乡村内部也容易演变出“嫌贫爱富”的趋势。

　　目前的劳动力培训转移，与整村推进一样面临着受益对象的选择问题。尽管政策规定贫困村和贫困家庭应该优先参加转移培训，但在实际操作中，被培训的对象通常是贫困县中的所有“愿意”参加的劳动力。由于一部分贫困人口承担不起培训过程中上千元的生活费支出而参加不了培训，因此贫困人口参加的机会要低于非贫困人口。典型调查还发现，培训项目实施的初期，与招生组织者（特别是乡村干部）关系密切的家庭更有可能首先参加培训。

　　不仅要素的稀缺性决定了价格，而且决定了该要素拥有主体的谈判地位及其相应的建制权。据此，在资本属于长期、极度稀缺要素的农村地区，政府配合资本要素主体推进以增加资源资本化收益为实质的产业化扶贫的项目，更主要体现出的是“精英俘获”——较富裕和自身资源开发能力较强的农户才有条件伴随分享其资本化进程带来的好处。

　　综上，扶贫资源因受当前乡村治理状况劣化的影响而不能在社区内公平传递，带来的直接后果就是社区内部贫富差距被扶贫资源拉大；这加剧了弱势群体的贫困化问题。而在没有形成良性乡村治理的条件下，扶贫资源在村内传递中的公平性问题单靠某些技术上的个别改进难以根本解决。

2. 2扶贫资源传递效率和持续效果普遍过低

2. 2.1机制分析：原子化的农户交易费用过高、组织动员困难

　　农村经济改革以来，农村社会经历了一个长期的去组织化的过程，农民越来越以原子化的形态置身于现代市场及社会环境中，这对扶贫工作的效率产生了深远的影响。

　　首先，扶贫项目推进由于缺乏现成的组织载体，不可避免的会遭遇任何外来主体进入乡土社会时都会面临的与大量分散的农户间交易费用过高而导致交易难以进行的困境。当前虽然利用村两委来组织项目实施，一定程度上比直接瞄准农户的组织成本小，但由于大部分地区的村两委在长期的去组织化流变中已经失去了对农户的普遍动员能力，其降低组织实施成本的作用十分有限，且带来资源分配的许多其他问题；扶贫项目深入到农村后往往需要重新组织，不仅动员成本极高，而且由于难以获得社区内部各种社会资源的有效配合，项目实施的总成本被大幅推高。

　　其次，弱势群体所拥有的人力资本和自然资源存量较低，缺乏自发形成社会资所必须的资源和剩余，难以支付再组织化的成本，因此组织化程度最低，对扶贫项目的参与程度也最低。

　　贫困人群参与不足直接影响了扶贫项目的效果。在缺乏良性治理的情况下，扶贫项目的选择要么由村干部包办、要么干脆由政府统一指定；真正的贫困群体只是被动参与项目，而无缘项目前期的选择、审议、方案制定等环节。这样扶贫项目很难贴近贫困群体的真实需求，不仅项目的公平性受到影响，减贫效果也大打折扣。

　　此外，从政府行为激励的角度看，原子化结构下的村庄治理不利于扭转扶贫资源在传递过程中的渗漏状况。在当前弱势群体不可能参与的乡村治理状况下，扶贫的高成本和低效率使得地方政府更不愿意将资金投在扶贫领域。况且，在许多贫困县，与扶贫相比，政府还有许多更迫切的事情要去关注。比如如何获得财源维持自身运转、促进地方财政收入增长和GDP增长等；于是，扶贫资金到达县乡两级后，基层政府就有极大的冲动将扶贫资金挪用到对地方经济、财政以及自己的政绩有好处但扶贫效果不大的项目上去。而且，缺乏组织的社区根本不能形成对政府的有效监督，扶贫资源传递中是否渗漏只能取决于政府内部的监督和自察机制。

2. 2.2扶贫实践：扶贫行动成本高、持续效果差

　　由于组织成本高和缺少社区资源动员而导致项目实施成本高，在扶贫实践中有很多案例。例如，一些民间组织在贵州山区修路扶贫，不到1万元钱可以修1公里5米宽的山路，而政府扶贫项目同样的工程量则需要8~10万元。成本差异如此之大的原因就在于前者充分的动员了村内的劳动力参与，除了炸药、工具、碎石机、碾压机和技术员需要外界提供外，其余工程均由村民自己组织，大大的节约了成本。

　　而在当前的乡村治理状况下，大多数贫困社区存量资源都不能得到有效动员。妇女和老人等弱势群体人力资本存量很少，若没有强有力的社区组织的带动，他们很难参与到基本建设和生产项目中。在那些生态脆弱地带的贫困社区，资源贫瘠、项目实施成本高且效果特别容易受自然条件的影响，因此项目后续的管理和推进尤其重要，这不可能一直依赖于外部力量，而是需要社区全体成员的自主治理组织来主导，制定下一步的发展计划、组织实施，并针对出现的问题采取相应措施。若没有一个强有力的社区组织带动，则项目效果很难持续。

　　总之，通过扶贫项目注入到贫困社区的资金和实体资产，虽然对基础设施和生活条件的改善、发展能力的童构和提高有积极的影响，但相对于贫困社区和弱势群体的发展需求来说，外部的援助总是不够的，外部扶贫资源需要得到社区资源的配合才能发摔最佳的效果。

2. 3贫困人群陷入治理劣化和发展能力难以提高的恶性循环

2. 3.1机制分析：人力和自然资源存量低于外部资本获益需求

　　在贫困社区，老人妇女等弱势群体的人力及自然资源存量普遍偏低，难以被资本化以获得增量收益；而在乡村治理状况劣化的条件下，他们也很难再组织化以形成多样化的社会资本，导致其难以符合外部资源获利的预期，因此难以获得发展的机会。其具体体现就是农户低下的收益水平。

　　在分散经营的情况下，这些弱势群体只能是市场价格的被动接受者。生产资料价格的上涨、细碎化经营对成本的抬高，使其不得不在高成本下生产；同时，由于其缺乏必要的能力和对市场的把握，很难涉足附加价值较高的农产品加工流通环节，而这些环节往往赚取了大量利润，使生产者的获利空间大大压缩；此外，由于单个农户获得市场信息的成本太高，在信息滞后的情况下，还经常要遭受市场价格波动带来的打击。

　　并且，在资源和优质劳动力纷纷流出，农村生存基本生计的投资越来越少的情况下，这些弱势的贫困农户个体应对各种风险的能力也越来越弱„农户在生产和生活中，时常会遇到各种风险。包括各种灾害性自然气候对农作物生产带来的减产风险，气候变化对生态脆弱地区带来的影响，以及伤残病老等带来的生活中的风险等等。无论哪种风险都是本小利少家底薄的贫困小农户难以独自承担的。农业排灌设施的建设维护、病虫害的防治等农业生产中的基本问题离不幵农户间有组织的协作；在农村尚不能完全被国家社会保障体系覆盖的情况下，生活中突发的灾难离不开熟人社会关系网络的扶助；而这些在当前一盘散沙的乡村社区内部都难以得到很好的解决。

　　收益低、利润薄、风险大，带来的直接后果就是资金和优质劳动力不断的从贫困地区流出。使得农村社区的人力资本和物质资本更为缺乏，那些以妇女老人等弱势群体为主的贫困人口越来越缺乏基本的发展能力；这也使得贫困地区的乡村治理更加缺乏基础；乡村治理状况的劣化反过来又会加剧资源流出的状况，从而使贫困人群陷入治理恶化和发展能力难以提高的恶性循环。

2. 3.2扶贫实践：弱势群体贫困率和返贫率高

　　由于农村中组织载体和社会安全网的退化，贫困人群应对风险能力降低的例子在现实中比比皆是。比如，原本依靠村庄内部的合作就能完成的沟渠修整、河塘清淤等工作现在无人问津，甚至难以应对平常的旱涝风险。2010年上半年西南五省大旱就充分说明了去组织化后，许多水利基础设施再难依靠农村自身进行常年的维护。近年来频发的极端灾害性天气使得农户受到的损失加倍放大，其中，几乎完全没有应对能力的弱势群体受到的打击最大。

　　同时，在社区传统安全网退化的条件下，生活中的各种意外开支及家庭周期波动带来的负担，也更容易使农户陷入贫困的境地。

　　对于绝对贫困人口来说，即便脱贫，也极易返贫。绝对贫困人口对农业依赖程度高，且生产的农产品多半是用于维持最低生存需要的自身消费，这些实物形态的收入占了他们收入的主要部分u他们生活中所有必须支付现金的基本消费需求（例如医疗、教育和衣着等生活必需品），只能依赖其产品的少量剩余部分来满足。一旦农业生产或者农产品的比价条件恶化（例如农产品价格相对下降，或化肥、农药等农业投入品价格上升），其生活条件就会显著恶化。对于那些边远及生态脆弱地区的贫困体更是如此。例如，通过对国家统计局农村住户调查数据分析，由于前几年的粮食价格大幅下降，使得农村10%的最低收入农户（这部分农户2005年的人均收入水平大致相当于发展贫困线）平均收入水平在2000 2003年间落到了生存贫困线以下。

　　在当前各种灾害性气候频频发生，市场波动剧烈，资金和优质劳动力都加速从农村流出的大背景下，如果不能走出这种治理恶化与发展能力低下的恶性循环，扶贫行动只能是扬汤止沸，很难克服潜在的返贫风险，很难帮助贫困人口走向可持续发展。最终的结果很的长期依赖，始终以一种非平等的身份和心态存在于社会的边缘。

3. 解决当前扶贫问题的基本思路及本土实践

　　既然当前乡村治理状况不利于开展针对农村弱势群体的扶贫行动，那么，新阶段的新扶贫行动必须将改善当前乡村治理结构纳入到扶贫目标中。新世纪以来实施的整村推进和2006年以来试点的贫困村的村级互助基金，都已经为改善贫困村的乡村治理奠定了一定的物质基础。故而，接下的扶贫政策应该进一步投入于贫困村多样化的社会文化需求，以使其为乡村良性治理奠定良好的社会基础。最终形成村民自主的管理组织来对接外部扶贫资源，节约交易成本并进行乡村内部社会资源的动员，协同政府部门及社会力量共同提高扶贫工作的效率。如果在此基础上能够及时推进农户广泛参与的综合性合作组织，帮助弱势群体分散风险并获得稳定收益，就能够提高他们的综合发展能力。

　　目前，各个领域的试点试验都对此进行了有益的採索，取得了许多有价值的经验u

3. 1从文化合作入手培育弱势群体的合作精神

　　文化是广义制度。文化创新既是广义制度创新。

　　个体化的贫困人群，尤其是老人妇女及其他弱势贫困群体，由于其自身人力资本、物质资本及社会资本存量都比较低，往往很难自发形成合作；同时，由于乡村的文化价值体系和人际网络伴随着农户原子化的过程已近乎散失，社区内部也没有生成合作文化的社会氛围。因此，要提高这些贫困群体的组织化程度，必须首先重塑社区内部的文化价值体系，以降低合作的组织成本。因为，文化本来就是社区同质性的一种非物质承载，对乡村文化的重建本身就是增强社区合作意识、合作能力的过程。此外，投入小、见效快且本来就不以物质利益衡量的文化生活领域本来就是农村中最容易产生合作的领域。尤其是对于农村中老年和女性为主的贫困人口，文化领域的合作有助于改变他们的精神文化生活和边缘化状态。

　　文化合作之所以制度成本较低，是因为文化生活本来就蕴藏于乡村社会之间，只需要适当的力量就能带动起来使之重新焕发生机，而不必周高成本的投入去重建。作为一种习俗的乡村文化，既有千百年来的历史惯性，也有近代以来的全新内容。特别是民间传统节日和重要礼仪，都承载着乡民们重要的生活理念或者文化内容。

　　而文化合作见效快，是因为农村中大量优质劳动力被城市吸纳以后，农村留下的老人妇女儿童等弱势人群对于基本的娱乐、交往、被关心、共同生活等精神文化领域的诉求是存在而且长期被忽视的，一旦有人组织文化活动，会很快在他们中间激起共鸣。同时，他们也是乡村传统文化的最主要载体，其对农村文化传播和发扬的能力甚至要高于外出的青壮年劳动力。

　　从试验案例来看，从文化领域进入合作拥有组织成本低的好处；社区文化价值重建也有助于良性治理生态的恢复。这些都是当前扶贫工作推进到村社一级后最需要解决的问题。

　　中国人民大学乡村建设中心的志愿者在全国许多实验区内进行了尝试。例如，在河南省兰考县胡村，大部分青年劳动力都外出打工。在中国人民大学的志愿者、中国农业大学的挂职干部及其他社会力量的共同帮助下，村内的老人妇女从办文艺队和老年协会入手，唤起了这些弱势人群的广泛参与，最后结合自身特色发展出从事胡萝卜生态种植的经济合作社，取得了良好的经济和社会效益。尤其值得一提的是，从文化组织入手提高了参与性的同时，也带来了社区文化价值和良性治理生态的改变。

　　专栏2：胡村利用文化生活组织提高弱势群体的参与性和改善社会区治理生态

　　在胡村，文化合作在潜移默化中改变着村里的结构：大家不仅相互沟通交流多了，村里互帮互助的风气也在形成。老年协会协助村委调解村民矛盾问题，合作社还成立了帮扶小组，帮助孤寡老人、丧失、缺乏劳动力的家庭干农活、做家务。逐渐地，以文化合作为基础，组织者幵始运筹村民间的经济合作，迄今（2006年）合作社已经运营了一年多，取得了改善村民生存和生活处境的效果。

　　资料来源：中国人民大学乡村建设中心资料室。

　　类似兰考的案例还有许多，例如山西“永济市蒲州镇农民协会”也是从组织妇女搞文化合作入手，逐渐带动形成具有生产、文化等综合功能的农民协会，最后形成良性发展；此外，中国人民大学乡村建设中心近年来所做的其他乡建实验中的经验也都表明了从文化领域入手对于提高弱势人群参与和改善乡村治理社会生态的低成本和高效性。近几年，由该中心发起有100多所高校的大学生参与的支农队，下乡帮助村里组织农民文艺队，搞农民协会，其中特别重视发动妇女和老人，成立妈女协会和老年协会。

3. 2以外部资源注入为契机改善村级治理、重建农村社会资源动员体制

　　发育农户自主治理组织，可以有效解决扶贫项目在农村推进时效率低下的问题，它一方面可以大大节约与分散小农进行交易的成本；另一方面可以充分的动员社区内部各种资源，对外部的扶贫资金形成很好的补充；此外，形成组织的社区可以提高其在项目设计、项目资金使用中的参与性和发言权，从而更有可能提高项目的针对性并对资金的到位情况形成更好的监督。

　　作为2001-2010年期间最重要的扶贫开发措施，整村推进就是希望利用参与式的方式动员贫困村农户广泛参与到项目的选择、实施和监督过程中，并利用较大规模的综合性扶贫投资改善贫困村的生产和生活条件。总体上看，整村推进没有完全达到预期的效果。农户并没有充分参与到项目的选择、实施和监督过程中去，其拥有的社会资源也没有得到动员。但一部分试点性的整村推进项目却取得了比面上整村推进项目大得多的成果，从总结材料看，可归功于项目实施与村级治理改善的同步推进，得以从村社内部动员出大量的资源与扶贫资源相配合，进而逐步形成了可持续减贫和发展的良性机制。

　　河南宁陵张公镇大徐村利用中央彩票公益金进行的整村推进是很好的案例。

　　大徐村2009年被县政府确定为利用中央彩票公益金进行的整村推进的15个试点村之一，总投资155万元，另外还整合了其它部门的资金近20多万元；加之村庄内部的组织管理和资源动员，不到一年的时间里完成了多项项目，包括：村内到户道路投资116万，路灯40盏10万元，村文化室和公厕10万元，打8口灌溉井4万元，另外有15万元用于村级互助资金。整合的部门资金主要用于建文化广场和购买健身器材、平整土地、整治河塘、 建沼气池和村办公楼等。所有项目在1年内基本建成，不仅村庄在多方面发生了巨大的变化，而且改善了村级治理，村民更加团结，关系更加和谐，村级事务更容易得到农户的支持。村民对村庄的发展前景充满了信心。

　　大徐村项目实施中最主要的特点在于良好的村级治理结合大规模的扶贫资源，产生了最大的扶贫效果。一方面，如果没有大规模外部资源（包括资金和监管）的持续投入，很难动员起村内的资源用于发展，这些资源要么外流（主要劳动力外出，资金通过储蓄流向城市），要么在无益的活动中浪费（如在农村盛行的打牌、打麻将和赌博活动）。没有外部资源的支持，社区精英也没有能力和意愿单独投资于社区的发展，社区治理也难以得到改善。

　　另一方面，如果没有一个有效的良性治理结构来对接，外部资金就不可能得到合理的使用，村民甚至为争夺外来资源和利益产生新的矛盾。在部分整村推进村就发生了这样的情况，使项目不能顺利进展，更不用说形成社区良性治理和可持续发展能力了。

专栏3：河南宁陵县大徐村的整村推进中的社区资源动员

　　大徐村依托有良好组织基础的两委班子推进的整村推进，在动员资源和降低项目推进中的成本方面，取得了很好的效果。首先，村两委的主要成员不仅在组织项目的实施中花费了大量的时间和精力，还付出了大量的资金。书记兼村长为实施项目付出了10多万元，副村长付出了5万元，会计付出了6000元。为了加宽村里的主干道，书记兼村长和家人带头拆除了自家的院墙和部分房子，损失15万元。其次，由于农户对项目的支持和村干部的带头，有36户农户自动拆除了院墙和部分房屋，总经济损失100 多万元。一位妇女说的很实在：“开始知道要拆院墙和房子（损失8-9万），哭了两天没有吃饭，但想到把路修宽对大家有好处，而且书记和他的两个兄弟已经带头把房子拆了，自己打电话让丈夫从商丘市回来把房子拆了”。项目实施过程中，全村动员了500多个义务工，只花费了2万多元将废坑和旧河道填平，增加了148亩可利用的土地 (其中耕地80亩）。这在多数村庄都是不可想象的。

　　资料来源：汪三贵、仝志辉等：彩票公益金整村推进项目试点的实践及其启示，2010年6月

3. 3政府牵头构建综合性合作框架、提高弱势农户自我发展能力

　　在文化合作和社区资源动员机制比较成熟以后，可以考虑在农村社区引入综合性合作 的框架，以提高弱势农户的自我发展能力。

　　众所周知，在工业化和市场化的大背景下，农业的比较收益低下，单靠农业经营很难使农业生产者稳定脱贫；一般人不愿承认的是，即使组织化的小农，其单一领域的合作也往往难以应对巨大的市场波动及自然条件变动的风险。因为，通常小农之所以仍能勉强维持生产经营，在于其符合恰亚诺夫假说一户内不能开除劳动力，因此农民可以不计算维持生存的那部分生产成本；但合作之后如果进入生产领域，很多情况就不同了，农业劳动力投入的机会成本被外出打工得到的工资不断显化、不断抬高；合作社在种植业生产领域中的收益就很难保证合作的持续；因此，单单依靠生产领域内的简单合作仍难以使农户摆脱发展的困境，全世界单纯搞生产的农业合作社大部分是失败的。

　　从东亚其他小农国家和地区——日、韩以及中国台湾地区的经验以及本土诸多乡村建设实验来看，只有发展集金融合作、购销合作、专业合作三位一体的综合性合作组织，并通过立法给予其在若干涉农领域的排他性权力和政策优惠，才能真正使受到资源约束的小农户获得可持续的发展机会。

　　已有的扶贫工作和其他领域的乡村建设实验都在这方面取得了一些经验。

3. 3.1贫困村村级互助基金在促进农户金融合作方面的经验

　　由于贫困农户因农村金融市场发育滞后、得不到足够的生产性资金支持的矛盾越来越突出，从上世纪9◦年代初期以来，为缓解贫困农户生产性信贷资金的约束，各种小规模的小额信贷和社区基金试点在全国各地展开，但都因为金融政策的限制和管理问题而没有发展起来。近年来，一些地方的扶贫和财政部门尝试将社区基金的模式运用到财政扶贫资金的使用和管理中，在部分贫困村开展村级互助资金试点，以提高扶贫资金的瞄准性和使用效果。

　　2006年，国务院扶贫办和财政部在14个错区开展了更大规模的贫困村互助资金的试点工作，期望在取得更多经验的基础上，在全国其它贫困地区推广互助资金模式。试点的宗旨是：在贫困村通过建立成员互相帮助和自我管理的组织，改善贫困农户获得生产性资金的机会，由此提高当地村民、特别是贫困户和贫困妈女的收入和福利。

　　试点工作推开后，一些地方取得了比较好的效果。以四川旺苍县的村级互助基金为例，通过充分的宣传发动和培训后，按一定方式成立的互助社和理事会形成了有效的内部治理结构和管理能力。不仅能够顺利运转，而且在只有15万元资金规模的情况下，基本做到了财务上的可持续性。在不到两年的时间内，旺苍县试点村互助社会员有74%获得了互助资金，而20%最低财产组会员获得互助资金的比例高达82%。资金回收率达到100%, 管理人员也获得了合理的报酬。从目前的情况来看，试点村的互助资金实现了扶贫和可持 续发展的双重目标。

　　为了减少村里出现矛盾，互助资金并没有明确排除村里的任何人，但通过一定的制度安排来保证贫困人口参与和受益。_是对贫困人口入会的会费要求很低，一般是50元。少数贫困户如果出不起，还会动员村干部垫付；二是借款限额较低，第一次借款不超过2000 元；三是采用分期还款方式；四是采用不低于当地信用社贷款的利率政策。这些措施都会自动降低村里的富人对互助资金的兴趣，增加他们获得资金的成本，从而保证贫困人口能受益。

　　村级互助资金取得成功的关键之一是贫困村村民的积极参与并形成可持续的自我管 理能力。为了培养这种能力，在项目村的选择、村民动员和组织管理方面进行一系列的探索。

　　目前，村级互助基金项目还处于初步试验阶段，因此，除了旺苍试点这种运行较好的项目经验之外，许多地方也暴露出出资金互助社运转中需要注意的问题。其中一个影响到项目可持续运转的核心因素就是：单纯的资金互助社的运营收益，主要来自利息收入，长期来看这种小规模的金融组织很难覆盖其自身运营成本。因此，还需要结合资金互助社形成的合作基础，进一步开展购销、加工及流通等能产生较高利润的农业产业环节的合作。

3. 3.2专业合作、联合购销与资金互助结合的初步尝试

　　中央政府2008年的十七届三中全会文件和2010年1号文件都已经明确指出鼓励在农民 合作经济组织内部成立资金互助组织。这对于贫困农户的合作具有重要的意义。由于小农大量分散，难以在市场中形成谈判地位，因此农业产业链条上的利润都被高生产资料价格和低农产品收购价格所挤占。推动小农的合作，意义就在于使其组织起来，在市场中成为具有一定谈判地位的主体，获得更低的生产资料购买价格和更高的农产品销售价格，扩大农产品在市场中的获益空间。

　　但农户合作仍然面临着资金难以获得的瓶颈难题，在购销及专业领域合作的基础上进一步推动农户的资金互助，对于解决资金短缺具有极大的意义。而合作社已经形成的合作文化和组织基础可以大大降低资金互助组织的运营成本，同时专业合作领域产生的利润也更有条件维持资金互助组织的运营。吉林梨树闫家百信资金互助合作社在促进养殖专业合作、联合购销与资金互助的结合上做了初步的探索。

　　2003年11月10日，吉林省梨树县榆树台镇闫家村九社的5户农民为了提高向小商贩卖 羊时的价格，开始联合销售，使得每斤羊肉能多卖0.3-0.5元，每只羊就能多卖20〜30元。后来由于有热心人士的参与和帮助，逐渐发起成立了梨树县百信互助社，并初步制定了交易规则。此时，他们还得到了去北京参加支农志愿者们组织的农民免费培训的机会，培训的内容主要就是中央文件中已经列入、但各地尚未广泛开展的关于发展合作社经济，提高农民的组织化程度的有关实地操作经验。

　　其他农户看到这5户社员联合销售的增收效果显著，也想加入合作社，于是，合作社 的养殖规模逐渐扩大，到2004年母羊存栏达到了300多只。但当大家逐渐想把合作的领域 扩大到农资“购买”以降低生产成本时，却遇到了问题一参加合作社的农户几乎都有资金困难、甚至告贷无门的问题，很多农民因为没有现金，一向是靠高价赊购农资来维持生产的。于是，合作社产生了发展农民资金合作互助的需求。

　　专栏4：从联合购销起步的百信农村资金互助村

　　吉林省梨树县榆树台镇闫家村的农民骨干们在搞合作社的联合购销过程中发现一 个规律：有三分之一的人有钱购买农资并且还有余钱，有三分之一的人基本自己能够解决，缺口不大；另有三分之一的人属于无钱或缺口很大。于是社员们想出了“资金互助”的办法，说服条件好的社员帮助"没有钱”的社员，一起采购物资，同时降低物资价格和采购成本。经过几次尝试，社员们把合作社内部资金互助的方式形成了制度，制订了资金的借贷规则。这种农户之间“资金”余缺调剂的组织化方式，播下了新型“农村合作金融”的种子。

　　基于农村社区成员之间的血地缘关系，参加互助的社员大都能保持良好的信用，几乎没有拖欠现象。据此，社员们总结出经验：只要贴近社员需求，服务好，效率高，那么社员还款意识就强，就没有想拖欠的。就在这样的具体实践中，百信互助社在治理机制、管理机制、风险防范机制、利率定价机制等层次的经营机制方面作出了有益的探索，逐渐形成了相对完善的经营机制。2007年，百信互助社成为国家银监会批准正式注册的第一个村级的农民合作金融组织。

　　经过几年的不断组织创新和制度演变，作为一个典型的草根合作组织，吉林梨树百信互助社从供销合作发展到资金合作，给农村民间资金互助组织创造了宝贵的经验，也给国家宏观政策调整提供了参考的思路。

　　来源：中国人民大学建设中心资料室。

　　当然，购销合作组织带来的小农谈判议价能力的提高，对于扩大农业生产收益的作用也是有限的，因为农业链条真正的高利润环节是农产品加工、物流、终端销售等环节。因此，要想使贫困者农业收入真正获得提高，就要使其组织起来参与这些高附加值的涉农经济环节；根据东亚综合农协的一般经验，只有国家以多元的优惠政策推进区域性乃至全国性的农协体系建设，才能有效保护基层合作社分享涉农经济领域的规模经营利润。

　　虽然各地的各种类型的实验和试点在农户金融合作、购销合作等领域进行了有益的探索，也取得了一定的成果；但是，由于缺乏国家层面的推动和制度性的保障，真正意义上的能使农户分散风险和取得稳定收益的综合性多层次的合作组织还很难建立。这将是一个长期的探索和实践过程。

　　如果扶贫领域能以此为突破口，在推动贫困人群综合合作的基础上实现其持续发展， 将会对缓解资源流出背景下“三农问题”愈益严重的困境，为真正贯彻执政党中央提出的 统筹城乡发展提供极为有益的探索。

4. 政策建议

　　既然瞄准农村最大弱势群体的新时期扶贫工作的推进，一定程度地受制于当前失衡的乡村治理现状，那么下一阶段的扶贫工作的重点就应该部分地转向改善贫困地区的乡村治理，从而在良好的乡村治理的基础上实现可持续的减贫。

　　然而，当前乡村治理的诸多问题是在农村资源流出、农户去组织化及农村社会生态遭到破坏的共同作用下产生的；因此，乡村治理的改善是一项实现农业可持续、农户再组织化及重建农村良好社会文化生态的综合性全面性的系统工程。对于这样一项系统工程，需要从长期战略、中期政策及近期操作等多个层面共同着力。

　　总之，乡村良治与可持续扶贫在新时期的有机结合，将会在农村经济资源不断减少的趋势难以逆转的总体不利条件下，起到促进农村草根社会资源转化为社会资本的积极作用，也会在社会资本形成的过程中同时产生内部舆论环境而对收益分配起到积极的监督作用，只要以社会资本作为承接外部资本投入的载体，就能最终实现反贫困的普惠目标。

4. 1长期战略

　　随着贫困人群呈现出以老人妇女等农村中弱势群体为主的新特点，反贫困战略所面临的是欠发达地区和贫困户的多元化需求；而2007年中央1号文件提出农业多功能性，特别是十七大提出生态文明理念、十七届三中全会提出“资源节约型环境友好型农业”发展目标，就更需要反贫困战略与时倶进地考虑如何体现生态文明内涵的农村多样化和农业多功能性。进一步，则应该以此为指导思想，全面总结以往扶贫战略的经验教训。

　　因此，从长远来看，新时期反贫困工作需要在传统的以促进经济收入提高的基础上有所调整，尽可能转向满足那些弱势群体维持基本生计和农业、农村可持续发展的多样化需求上来；并明确地将弱势群体组织化程度提高及其相关的良性治理，以及文化生活等社会性需求，同农村地区对生态环保等具有可持续发展内涵的需求综合考虑，一起纳入农村扶贫政策的目标。

4. 2中期政策

　　既然贫困地区的农村可持续发展和乡村良性治理高度相关，农村当前最大弱势群体妇女老人生计需求的多样化，也与乡村治理高度相关，那么扶贫的政策就应该转向主动将改善乡村治理的内容纳入。以往的扶贫工作为乡村治理的发展奠定了一定的经济基础，而农村社会组织的发展也将为乡村治理的发展奠定社会基础。良性结构的乡村治理只有立足于经济和社会基础两个层面才能实现

　　鉴于此，我们提出的政策建议为：

　　第一，继续加大对已经完成规划的整村推进村的多元化投入力度，增加利于农村弱势群体提升组织化程度的社会文化开支；以更多的政策优惠扶持和促进弱势群体广泛参与的社会和文化组织逐步向综合性、多功能的社区合作社过渡；进而，在多元化社会组织发展的基础上促进乡村良性治理结构形成——既以综合合作组织为载体有效降低成本并获得合作收益，也因社会文化活动的广泛动员参与而形成较为有效的内部监督机制，从而保障扶贫绩效的可持续。

　　第二，在充分考虑资金的覆盖面和安全性的基础上加大在整村推进和扶贫互助社发展过程中农村金融合作的力度，建立有助于弱势群体参与金融合作的政策或机制。具体包括：取消对农民合作金融的各种政策限制，并出台相关政策鼓励农民合作金融组织的发言，通过财政资金为农民合作金融组织注入一定的种子资金；在有条件的地方促进超越村域的合作经济联合社发展。

4. 3近期政策

　　具体到操作层面，应以推进适应贫困地区1弱势群体资源存量低的新问题的社区组织创新、以提高贫困农户组织化程度为直接目标。）由于以妇女老人为主的弱势群体和贫困社区人力及自然资源存量普遍偏低，因这种人力资源的资本化收益低而难以支付合作初期的巨大组织成本；并且，当前的合作社的发展也普遍面临着“大农吃小农”的精英俘获（elites capture)问题。因此，可以先从文化和社会生活等妇女和老人都能够低成本进入的领域入手，形成可降低交易费用和因广泛动员了弱势群体参与而实现内部有效监督的社会组织，以形成构建良性治理的社会基础；继而，在条件成熟的时候进一步推动弱势群体在生产、购销及资金方面展开互助与合作，在综合合作的基础上实现风险分散和收益稳定，从而获得持续发展的基础。从各地已有的实践来看，这种兼具了社会文化功能和生产合作功能的综合性合作组织较好的维持了农户收益增加和较为有效的内部监督。因此，在操作层面上应循着这个方向继续探索，并在不断的实践中完善推动弱势群体建立综合性多功能合作组织的经验。

　　附件三：乡村治理关键问题的国际经验——贫困农户的标准和扶贫资源的“精英俘获”

　　瞄准

　　在国际上对减贫项目中的瞄准问题有广泛和深入的研究。支持瞄准的观点认为，瞄准在确定贫困家庭的时候是必需的，从而保证扶贫资源所带来的利益能够到达这些贫困家庭，这样可以更好地设计和执行适当的减贫政策。反对瞄准的观点认为瞄准本身带有非常严重的问题。例如，瞄准常常无法覆盖全部的贫困家庭；扶贫的资源经常流入非贫困户，扶贫项目的成果常常被精英“俘获”。基层的瞄准经常伴随着腐败，从而在当地造成 更加不公平的状况。从这个角度看，瞄准的成本高于它带来的效益。

　　上述问题的有关经验教训在中国目前的实际情况下值得仔细研究和考虑。

　　到目前为止，大多数的扶贫项目使用近似的指标来确定贫困户。这些指标一般是采用某一个村或地区从一般基本生活需要到平均收入的估计。利用贫困地图（poverty mapping techniques)技术,并将此技术与入户调查的数据相结合是一个非常严谨的方式，这种方式近来已经被很多国家采用。这种方法可以得出非常详细和重要的结果，可以实现更严谨地瞄准。一些国家使用这个技术并取得了一些成功。例如，上个世纪90年代，印度用是否得到食物和其他补贴来鉴别贫困户，收入的估计是不可靠不准确的。因此，使用了一些其他的指标，例如住房状况、土地产权、家庭有收入成员的数量、是否拥有家畜和其他生活耐用品等。邦政府负责鉴别贫困户，这项工作政府主要通过使用身份卡来进行。

　　在印度尼西亚，根据食物消费模式、是否拥有健康保障以及是否拥有可更换的衣物将家庭分为不同的类型。在此基础上，通过是否获得食物补贴来鉴别贫困户。作为补充，用一系列社会经济指标包括基础设施、住房和人口状况来打分，根据打分结果来鉴别贫困村。

　　菲律宾使用一套“没有达到基本生活需求”的指标来鉴别贫困人口，这些指标集中在 住房、健康和教育。如果数据无法获得，可以采用实地评估和贫困地图等方式进行贫困人群的瞄准。

　　基于多元贫困指标的瞄准无疑是比较成功的（详见多元贫困的国际经验Note on International Experiences with Multidimensional Poverty ),多元贫困的眼准的目的是要实现持续有效的减贫。亚洲开发银行对亚洲国家的贫困家庭的瞄准作了系统的研究， 研究发现即使有对贫困家庭和贫困社区的准确描述和定义，大多数的扶贫项目并没有实现可持续减贫的作用，只是将扶贫资源集中输送到贫困地区或对贫困家庭发放补贴。所以许多瞄准项目只带来了有限的效益，如短期培训、农业生产的补贴或者以工代赈。这些效益并不足以实现长期的可持续的减贫。在衡量项目的有效性时许多项目并不是测量有多少贫困人口从长远角度讲脱离了贫困，许多项目只是指出在项目中有多少贫困人口参与。另外，这项研究发现许多贫困家庭并不是生活在贫困地区。

　　近些年来，中国的减贫项目中采用了参与的方式来瞄准贫困家庭，例如在云南、四 川、广西进行的农村贫困社区发展项目和江西农村扶贫等项目。在这些项目中，村民代表 参与了贫困户的瞄准过程，根据这些项目的经验，总结出以下关于瞄准的做法：

　　•村里贫困问题的分析：组织村民一起列出村里与贫困相关的主要问题，如缺水、住 房条件差，等等）；

　　•村民分析这些贫困问题的季节性因素；

　　•脆弱性问题：村民分析有什么因素让他们在这些因素面前有或多或少的脆弱性（是 否在某种情况下贫困会加剧I;

　　•住户调査：对住户进行访问，特别是对最穷的家庭进行访问，并将他们做为主要样本；

　　•社区大会或者村民代表大会：在上述研究和调查的基础上来确定哪些是最贫困的家庭，他们有哪些具体需求。用这些分析来作为瞄准的依据。

　　类似的参与式的瞄准方式在其他国家也得到了采用。例如，印度的区域扶贫倡议计划(DPIP )在印度第二大邦Gujarat采用参与的方式瞄准贫困户并发放贫困卡（BPL )。这种基于参与式的BPL大大提高了确定贫困户的准确性。一项详细研究表明，与其他方法相比孟加拉采取类似的方式也更准确地鉴别了收入贫困的家庭。

　　“精英俘获”问题

　　参与式扶贫在上世纪90年代中期开始已经逐渐广泛采用。许多人认为这种方式的采用应该与基层治理的改进同步进行。基层的治理应该更加透明，进行更大范围的基层干部普选并减少腐败，在参与决策的时候弱势群体应该与其他群体有同样的代表性。良好的治理能够使得发展的成果惠及更广泛的人群。

　　在有些项目中，参与式的方式能够使治理得到改善。但是在多数项目中，参与式并没有提高透明度。这就使得人们认为在决策过程中更多地采用参与式方法并不能减少“精英俘获”的发生。有几个原因使得在参与程度提高的情况下同样无法避免“精英俘获”。 主要的结论认为“精英”能够在获得经济资源方面更有特权或便利，“精英”们在社会关系、知识和受教育水平等方面在社会地位不对称的农村社会里都具备一定的优势。近年来对解决“精英俘获”问题的建议经常集中于简单的两分法，即不是反对“精英”就是支持“精英”。前者认为在设计扶贫项目的时候将“精英”排除在外，在Lewis和Hossah最近的文章里提到"精英”是扶贫项目实现项目目标中的障碍。通过提高公众对权利平等的意识，提高当地普通人的能力和赋权可以有效防止精英在扶贫项目中的主导地位。与此相反，支持精英的人认为与精英合作可能是有效的办法，因为精英实际上在社区发展中起着建设性的作用。显然，两种观点都在某种程度上有现实意义，“精英”的行为也不能简单地被分类。而且，挑战当地“精英”的权威并不一定能削弱“精英”的影响力。同样支持“精英”也有可能面临风险——使得权力更加不平等而从加深贫困。

　　更现实的策略是分析“精英”实际支持扶贫项目的途径和方法。在扶贫项目中起到积极作用的“精英”，通常是与人为善的“精英”同时对当地社会结构和村庄的组织方式有较深的了解。对孟加拉的一个太阳能照明项目的详细研究就实际反映出这一点。“精英” 对扶贫资金的俘获可以通过后续的有条件的支付程序来加以控制，Platteau的研究对这些措施进行了详细的描述。对“精英”在扶贫项目的贡献给予地区性和全国性的表彰和宣传可以提高他们的社会地位并且控制他们的腐败行为，这种做法在一些项目中取得了一些成功。如上面的建议，在项目的监督和评估中采取参与式的方法可以在项目的实施以及项目的各个阶段防止资金的漏失。从根本上看，充分有效的赋权是避免精英捕获的持久办法，Cleaver和Harada最近对扶贫项目实施的研究提到了这种办法。如果不提高贫困人家庭在组织中的代表地位，不提高他们的组织能力，扶贫项目的效益很难让贫困户真正拥有。正如参与式评估广泛提到（世界银行2000/2001年报告，抗击贫困） ,同时被更多研究一致认为的一点是：与“精英俘获”相关的最根本的因素是当地相对严重的不平等。

 

第三章 中国城乡一体化进程中的反贫困政策

1. 城乡一体化与转型贫困

1. 1城乡一体化中的脆弱群体

　　自20世纪80年代以来，中国政府一直致力于消除农村和城市贫困的工作，并取得了 可喜的成绩。据估计，按照1天1.25美元的贫困标准衡量，1981年中国的贫困发生率高达 84.0%，远高于印度（59.8%)；而2005年中国的贫困发生率大幅下降为16.3%,已经远 远低于印度（41.6%)。在中国剩余的绝对贫困人口中，主要是缺乏正常劳动能力或基本生存条件的“长期性”贫困人群（亚洲开发银行，2004),而目前中国正在全国范围内建立的城乡最低生活保障政策将能有效覆盖这部分人群；加上中国政府所一直坚持的、主要针对农村低收入群体的“开发式扶贫”，中国的反贫困政策体系似乎是完整的和有针对性的。

　　但是，事实并非如此。新的挑战来自于伴随城乡经济一体化而日益凸显的新的贫困问题。也就是说，这一问题的产生，与近30年来持续发展、并且可以预期在中国今后15-20 年还将持续下去的城乡一体化进程密切相关。如果将中国的贫困问题置于这一进程背景下来考察，如果把“贫困”不仅仅看作是一种收入贫困、而是一种包含权利不足、福利缺失 等多因素在内多元贫困，把反贫困工作不仅仅看作解决“即时”贫困状态而是进一步看作防范陷入贫困的风险，就会发现，成绩固然可喜，而新的挑战也在产生。

　　(1)与中国城乡经济一体化进程相伴随的脆弱群体问题曰益显现。

　　在过去的30年里，中国经历了前所未有的农村劳动力向城市的大规模转移，被形容为历史上和平时期的最大规模的人口转移（World Bank, 2009),这一转移导致了数量巨大而且仍在继续增加的“流动人口”，其数量据估算目前大约为1.5亿人。人口的大量迁移极大推动了中国的城镇化率由1990年的26%上升为2009年的47%。上述趋势在未来的15-20 年中还将进一步保持。

　　在农村劳动力向城镇转移就业形成大量流动人口的同时，催生了农村地区庞大的留守人口群体。另一方面，非农产业的快速发展和城镇化的快速推进也引发了对土地“农转非”的需求，并迫使相当部分农民失去土地。目前没有关于失地农民数量的一致性估计， 但是，许多专家认同，在2005年之前中国失地或部分失地的农民数量即已至少高达4000 万-5000万人（韩俊，2005)。随着中国城市化进程的进一步加快，这一数量无疑还将继续增加。

　　（2）起因于政策和体制的缺失或不完善，这些脆弱群体所面临的，主要是权利不平等和风险防范及转移措施不足所带来的可能陷入贫困的危险。

　　城乡一体化进程中脆弱群体所面临的，主要是生计安全网的缺失。他们可能有高于收入贫困线的收入，但是由于政策和体制的缺失或不完善而导致的生计安全网的缺失，他们易子陷于人身风险、就业风险以及发展风险等诸多风险之中，因此，这一群体的一大特征就是“脆弱性”。

　　（3）中国一直采用并延续至今的社会服务政策和专项反贫困政策是基于“城乡两个区域、城乡居民两个群体”的城乡分割思路而设计的，难以应对城乡一体化所带来的冲击。

　　中国长期以来的一系列政策都是以“城乡两个区域、城乡居民两个群体”为前提设计的，与其他政策类似，中国_直采用并延续至今的反贫困政策也是基于这一城乡分割思路设计的，难以应对城乡一体化所带来的冲击。尽管中国政府近年来已经采取了大量政策措施，构筑城乡人群的生计安全网，但是目前的问题在于：城乡的生计安全网是两张分割的"网”，而不是一张统筹的、有效衔接的“网”。这是造成脆弱群体生计安全网缺失的主要因素。这种状况显然滞后于城乡经济的一体化进程。

　　（4）上述城乡一体化中的脆弱群体问题具有长期性和艰巨性

　　中国的人口迁移和城市化进程还将持续很长一段时间，而鉴于经济发展水平的制约和历史的积淀，完全消除中国社会服务和专项反贫困政策的城乡分割状态需要一个长期的过程。因此，中国城乡一体化中的脆弱群体问题不仅具有长期性，而且任务非常艰巨。确定合理的优先序，求得对问题的逐步解决，是未来政策制定的基本原则。

　　因此，不仅中国现有的宏观公共政策和专项反贫困政策体系对新的脆弱群体缺乏针对性，现有的反贫困政策体系并不完整；而且，未来的政策安排和政策选择也是一个长期而艰巨的任务。

1. 2转型贫困及其特点

　　城乡一体化进程中脆弱群体所面临的致贫风险与传统意义上的收入贫困风险有所不 同，它是中国由城乡分割向城乡_体化转型过程中所产生的；由此所带来的贫困，可称之为“转型贫困”。

　　“转型贫困”具有以下几个特点：

　　•转型贫困群体具有不确定性，其主要风险是脆弱性。并不是所有的城乡一体化中的脆弱群体都属于转型贫困群体，相反，只有其中的一部分可能会因应对各种风险的能力脆弱而陷入贫困；导致脆弱群体陷入转型贫困的致贫因素也是不确定的。

　　•转型贫困是多维度的。陷入转型贫困的群体，并不一定体现为收入水平低下，还可能表现为社会排斥、缺乏平等的公共服务权利、发展机会不足等多个方面。

　　•转型贫困不是一种长期性贫困而是一种政策性贫困。转型贫困的起因主要在于政策体系的缺陷而非脆弱个体自身的不足。转型贫困的产生，主要在于城乡分割的宏观政策体系、公共服务政策和专项反贫困政策难以有效覆盖城乡一体化转型期的脆弱群体，从而导致这些群体难以抵御各类致贫风险。因此，完善城乡一体化转型期的政策体系，是解决转型贫困的关键。

　　综上所述，人口迁移、城镇化以及与之相连的城乡一体化进程，把中国反贫困所面临的问题和任务置于动态变化的社会背景当中，不断检验并向现有的反贫困政策提出新的任务和挑战。宏观社会服务政策和专项扶贫政策应构建一个确保脆弱群体免于陷入转型贫困的生计安全网，以使这些脆弱群体具备应对社会转型风险的基本能力和基本权利，包括平等的就业机会、发展成果共享权利、基本公共服务保障等，从而建立一套完整的、城乡统筹的反贫困体系。

1. 3考察和分析转型贫困的研究框架

　　本报告要考察的是，城乡一体化进程，特别是农村劳动力的流动和城镇化进程的加快对中国现有扶贫政策和贫困体制所产生的挑战；在此基础上，提出城乡一体化趋势下未来10年中国反贫困政策的调整对策。

　　为此，需要构建一个考察和分析转型贫困的研究框架。本项研究中，将以城乡一体化作为核心的外生变量，研究的基本着眼点是：目前的反贫困体系与政策是基于“城乡两个区域、城乡居民两个群体”的城乡分隔思路而设计的，将面临着来自城乡一体化所带来的挑战，必须加以改进。这一基本研究框架可概括如图1。

　　基于对转型贫困所产生的背景和原因的认识，我们在构建的研究框架基础上所开展的分析，将秉持以下三个基本理念：

　　•贫困问题，不再仅仅针对、甚至主要不再针对单纯以收入指标衡量的绝对贫困'",而是体现发展能力和发展机会的多维贫困；

　　•因而，分析的对象应涵盖在目前经济转型和城乡经济一体化进程中因城乡政策分割或基本公共服务政策缺失而面临各种发展风险的脆弱群体而非单纯的收入贫困群体；

　　•相应地，所分析的反贫困体系，不仅应包括政府的专项反贫困政策，更重要地，应 包括有可能影响目前经济转型和城乡经济一体化进程中各脆弱群体潜在发展风险的 各类社会公共服务政策。



　　图7:研究框架

2. 转型贫困：问题与挑战

2. 1对中国城乡一体化转型期脆弱人群的基本判断

　　城乡一体化进程中凸显的易陷入贫困风险的脆弱群体包括：在城市中就业但却缺乏足够就业保障、工伤和疾病风险化解和未来老年生活保障的农民工；失去土地但是未平等获得土地增值收益、相应社会保障体系不健全的失地农民；留守在农村但缺乏父母或子女陪伴的儿童或老人；以及流动就业、缺乏足够权益保障的妇女。

2. 1.1农村流动人口（农民工）

　　⑴规模

　　据中国国家统计局农村司（2010)发布的数据，2009年全国农民工数量高达2.3亿， 其中外出农民工接近1.5亿。据估计，到2030年，全国农民工的数量将可能高达4亿（中 国发展研究基金会，2010)。

　　(2)分布

　　中国外出农民工输出地主要集中在中西部地区的农村，输入地主要集中在东部地区和大中城市。据中国国家统计局农村司（2010)发布的数据，2009年中西部地区农村外出农民工数#分别为5304.5万和4592.4万，占外出农民工总量的68.1%;从输入地看，2009 年在东部地区务工的外出农民工有9076万人，占全国外出农民工人数的62.5%;在地级以上大中城市务工的农民工占63.3%。

　　(3)转型贫困风险

　　农民工的脆弱性表现在他们所面临的以下方面的风险：

　　•就业不稳定，劳动负荷大。调查表明，2009年以受雇形式从业的外出农民工中，与雇主或单位签订劳动合同的只有42.8%,每周工作时间多于《劳动法》规定的44小时 的占89.8%,住宿餐饮业农民工的每周工作时间甚至超过60小时（国家统计局农村司，2010) 。随着城乡经济的一体化，农民工的流动将不再是农村往城市的单向流动，而有可能随经济形势的变化而出现回流现象。这将进一步加剧农民工的就业不稳定状态。

　　•缺乏医疗和人身安全保障。2009年，雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保 险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例仅分别为7.6%、21.8%、12.2%、3.9%和 2.3%；其中，中西部地区的农民工参保比例明显落后于在东部地区务工的农民工（国家统计局农村司，2010 )。

　　•代际贫困危险。农民工的子女和城市儿童没有享受到同等的受教育权利，农民工子 女与城市儿童之间的差距可能变得越来越大，引发农民工代际贫困问题。

　　•女性农民工所面临的特定风险。据全国维护妇女儿童权益协调组（2007 )的较大规模调研，在2006年，只有36.4%的单位能给足生育后的女性农民工法定产假，能报销女职工生育时医疗费用的只有12.8%,没有任何产假工资的比例为64.5%;女性农民工中有58.2%的人需要定期回户籍地而不是在所就业的城市作孕情检查，给女性农民工的工作生活带来极大不便，也增加了女性农民工的经济负担和就业难度；女性农民工表示经常会感到身心疲惫、特别累的比例为46.3%，比男性农民高18个百分点，也比农村妇女高11.5个百分点。

2. 1.2失地农民

(1  )规模

　　目前对失地农民的数量缺乏权威的统计。多数研究者估计，2005年之前的失地或部分失地农民的数S即已达4000-5000万人（韩俊，2005),,这一数量在未来还将进一步增加。据估计，到2020年,失地农民总数可能将高达1亿（民进中央，2009 )。

　　(2)分布

　　中国的失地农民主耍分布在大中城市的郊区和经济发达地区《据估计，其中浙江、 江苏、福建、广东和山东四省占了41 %„而近20年来，上海市共征用、使用土地约144 万亩，失地农民的总数已超过百万；1993年至2005年，北京市失地农民累计达33万（韩俊，2005）。

　　(3)转型贫困风险

　　•就业两险与收入下降興险。部分失地农民由子缺乏非农就业技能，在就业方面明显处于劣势地位，相当一部分处于失业和半失业状态。有调査表明，向新的职业转型是农民在失地以后面临的最大的困难，最不能适应新的经济环境要求的老年人和没有技能的人的失业率上升（国务院发展研究中心课题组，2009 )。

　　•社会保障体系缺位。失地农民中只有少数能卓受与城镇居民同等的社会保障待遇。 他们既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体，处于社会保障的真空地带。

　　•社会资本丧失。家庭的远亲、近邻、家族成员或社区成员所构成的社会保护体系在失地之后被破坏，农民在失地的同时也丧失了社会资本。一项调查表明，有48%的被访失地农民不认同自己的城市人身份（郁晓晖、张海波.2006)。

2. 1.3留守人口

　　留守人群主要包括留守老人、儿童和妇女三部分。尽管迁移一直是提高农村劳动力收入的一个重要手段，但它对于输出地也带来了一些负面后果（World Bank, 2009 )，包括：对农村青少年的教育程度造成的负面影响；由于迁移劳动者的工伤或残疾给家庭造成的脆弱；留守老人的问题；以及对农村凝聚力和集体参与的削弱。

（1  )规模

　　目前对这三部分人群的数量没有一个确切和权威的估计。较为认同的估计是，目前中国农村留守儿童数量约为5800万人，65岁及以上的农村留守老人近2000万人，以及4700 万留守妇女。 合计为12500万人，与农村流动人口数量相当。可以推断，随着外出务工人员的增加，未来这部分人的数量也将进一步增加。

　　(2)分布

　　留守人口问题是与外出就业问题相伴生。由干多数的外出就业人群分布在东部地区， 因此，留守人口的分布主要集中在中西部地区的农村r

　　(3)转型贫困风险

　　这三部分人群面临的转型贫困风险既有相同点，也有不同点。

　　•心理问题0很多留守儿童因为父母亲情相对缺失，体验到的心理冲突和压力比一般农村儿童更为严重（全国妇联儿童工作部，2008);部分留守妇女感情上的无法找到寄托，离婚率大大上升（中国共产党新闻网，2009)；由于子女不在身边，加之多数农村社区公共文化设施和文化活动匮乏，农村近半数的留守老人存在心理压力，大约三分之一的留守老人经常会感到孤独，经常出现焦虑、烦躁、压抑等不良情绪（叶敬忠等，2008 )。

　　•健康风险。农村留守老人健康状况较差，生活起居缺乏照料，劳动负担重，有病后没有子女照料的多；中国农业女性化的趋势突显（甄砚，2008 )，由此导致留守妇女劳动 强度很大，严重损害身体健康，身患疾病时面对庞大的医疗开支往往无能为力（中国共产 党新闻网，2009 )

　　•养老保障不足。据调研，81%的留守老人仍然在从事农业生产，获得过国家提供的 物品或现金支持的留守老人比例仅为8%，而有社会养老保险金的留守老人比例仅占1% (叶敬忠等，2008)。这一状况在农村新型养老保险推幵之后才有可能得以改观。

2. 1.4小结

　　综合上面的信息，可以对目前中国转型期的脆弱人群做出以下基本判断：

　　•数量庞大。据粗略估计，目前这一群体人数大致在3.3亿人左右。其中，流动人口 (外出农民工）1.5亿左右，失地农民0.4-0.5亿，留守人口1.3亿左右。可以预计，这一数字在今后若干年内还会进一步增加。当然，并非这一群体的任何个体都有可能陷入转型贫困，但从总体上来说，这一群体面临着來自转型贫困风险的冲击。按照世界银行以新的贫困标准对流动人口贫困发生率的估计（8%;见World Bank, 2009),并假定失地农民和留守人口有相同的贫困发生率，那么，仅仅从收入贫困一维考虑，这一群体中的贫困人口 可达2640万人。

　　•分布具有显著的地域性。目前，流动人口和失地农民主要分布在东南沿海地区和大中城市，尤其集中于大中城市；而留守人口主要分布在中西部地区的农村。

　　•政策性致贫风险因素突出。社保体系不健全、医疗保障不足、就业歧视以及难以共享城镇化收益等导致转型贫困的重要因素都属于政策性因素。

　　•面胨着多重非收入贫困。与传统的收入贫困不同，这一群体并不一定收入低下，甚至收入水平不低，但是，由于政策和服务体系的滞后，他们可能易于陷入精神生活贫乏、 权利歧视、社会排斥等多重非收入贫困状况。

　　•迫女贫困问题尤为突出。无论对于流动就业妇女，还是留守妇女，都面临着更为严重的权利剥夺、心理健康、生活艰辛以及卫生保健等方面的问题。这些问题不仅影响妇女本身的福利水平，而且对贫困的代际传递有着重要的影响，必须引起特别的关注。

2. 2现行政策体系的缺陷加大了脆弱群体陷入转型贫困的风险

　　基于本报告所乗承的基本理念（见第1节），本报告在此要考察的，不限于中国政府的专项扶贫政策，而是涵盖更广的、在城乡一体化进程中对脆弱群体发展机会和发展能力有重大影响的各项政策，从宏观到微观，具体包括：非包容性的城乡一体化发展模式；城乡二元的公共服务体系；贫困视角不足的财政支持政策；以及城乡分割的专项扶贫政策。

2. 2.1非包容性的城乡一体化发展降低了脆弱群体应对收入贫困的能力

　　(1)非包容性的城乡一体化发展模式

　　城乡经济一体化是经济发展的结果，它本身又带来了更快的经济发展。然而，中国目前城乡一体化的发展对流动人口和失地农民而言的包容性不够，由此削弱了这两部分脆弱群体应对转型贫困风险方面的能力。这种“非包容”性突出表现在以下两个方面：

　　与户籍制度相伴随的歧视性的就业及福利制度

　　尽管中国城市劳动力市场上对农民工的就业歧视近年来有很大改善，但是保护农民工不受就业歧视的法律和政策规定方面仍存在很大缺陷（林燕玲，2007)。另外，在地方政府保护本地居民利益的动机下，外来的劳动力在就业福利、社会保障、子女教育等方面仍面临着与本地居民不同的体制环境。对此本报告下文在“城乡二元的公共服务体系”部分还将有详细分析。

　　目前中国的户籍制度改革虽然对农民工进城落户限制有所放宽，但仅局限于中小城镇落户。然而我国大部分农民工趋向流入大城市和特大城市务工，放开中小城市落户的制度改革依然未能降低农民工进城务工的流动成本。即便如此，农民工获取中小城镇户口也有条件限制，诸多中小城市局限于给进城买房的农民工解决城镇户口，给城乡一体化蒙上了 “精英式城镇化”的阴影。

　　城镇化进程中土地增值收益分配不公

　　按照现行的法律规定，中国的土地产权划分为城市国有土地和农村集体土地。农村集体所有的土地必须首先被征收征用，转化为国有，才可以进入土地市场，用于非农业用途。因此，集体所有和国有土地的法律权利不同。与此同时，对于拥有土地承包权的农民而言，在土地转化过程中，其权利的保障也存在不足。

　　在城乡一体化进程中，城镇扩张和非农产业的发展，需要占用大量农村集体土地。如果农村集体所有土地能直接进入土地市场，那么，拥有土地使用权的农民将能直接享有城镇化所带来的土地增值收益；即便需要将集体土地通过征收、征用先转化为国有土地但能给予足额补偿，对于失地农民而言，也可共享城镇化发展成果，从而降低失地农民的转型贫困风险。

　　但是，目前中国城镇化进程中的土地收益分配存在较为严重的不公平性。

　　首先，中国目前仍不允许农村集体土地直接进入市场交易，从而使得农民仍然无法获得土地非农利用所带来的高收益。

　　其次，农民在征地中收益分成明显不合理。根据中国社会科学院农村发展研究所和国家统计局农村经济调查总队（2005 )发布的一项调查数据，被征用的土地收益分配格局大致是：地方政府占20%至30%,企业占40%至50%，村级组织占25%至30%，农民仅占 5% 至 10%。

　　(2)非包容性的城乡一体化发展模式的后果

　　与户籍制度相伴随的歧视性的就业及福利制度无疑弱化了流动人口共享城乡一体化发展成果的机会，不利于减轻流动人口的脆弱性。而对失地农民来说，调査显示，尽管土地出让收益占地方财政收入的比重非常高，但与土地转用后巨大的、长期的增值收益相比，失地农民所得到的土地补偿费分配比重则很低，农民所获得的补偿费与土地征用后的巨额增值没有直接关系（国务院发展研究中心课题组，2009 )。

　　上述城乡一体化发展模式中存在的缺陷意味着农村流动人群和失地农民难以平等地分享城乡经济一体化和经济增长的成果，从而最终不利于中国宏观经济政策的反贫困效果。

2. 2.2城乡二元的公共服务体系使得脆弱群体应对转型贫困风险的生计安全网缺失

　　2003年，公共财政覆盖农村正式提到政策层面，一个在投入上覆盖城乡的“公共财政”体系和公共服务体系开始在中国逐步建立。

　　“从无到有”的农村公共服务体系的逐步建立无疑是一个巨大的进步。但是，中国的城乡公共服务体系仍存在明显的“二元”状态，其基本表现是，在基本公共服务领域仍然实行城乡两套运行机制不同而缺乏相互衔接的政策体系。城乡基本公共服务政策体系之间的分割性表明> 中国目前仍没有实现城乡公共服务体系的一体化。

　　事实上，考察中国的公共服务体系，不仅仅在社保障政策方面存在严重的“碎片化”在义务教育、基本医疗卫生服务等其他领域，“碎片化”现象同样严重，而其中的两大基本“碎片”就是分割的城镇体系和农村体系。

　　(1)城乡二元公共服务体系：表现

　　义务教育政策

　　2008年9月，继前一年全面推行农村义务教育免除学杂费政策后，中国在全国范围内全部免除城市义务教育学杂费，实现了全部免除城乡义务教育学杂费的目标。

　　上述政策面临的挑战来自于流动人口。虽然按照中央政府的要求，“对符合当地政府 规定接收条件的进城务工人员随迁子女，在公办学校就读的，免除学杂费，不收借读费” (国务院，2008) ; 2010年2月，教育部进一步宣布，将落实以全日制公办学校为主、以输入地为主保障农民工子女平等接受义务教育的政策，全面取消借读费。但是，实行城乡免费义务教育之后，进城务工的农民工子女的教育却仍成为突出的教育公平问题。尽管目前已经逐步推行了进城务工农民工子女的免费义务教育，但是教育质量与城镇家庭子女相比仍存在较大差距。

　　造成这一状况的一个重要原因在于自1985年以来，中国义务教育体制坚持的“地方负责，分级管理”所导致的城乡分割局面。在这一局面下，虽然中央和省级政府加大了对农村义务教育财政转移支付的力度，但是，财政转移支付仍然以户籍人口为统计口径，对于流动人口义务教育缺乏必要的转移支付政策支持，流入地政府因而面临着较大的财政压力。

　　因此，要解决这一问题，需要进一步改革和完善义务教育管理体制，教育管理体制要适应流动人口的现实，建立“属人”而非"属地”的义务教育财政转移支付体系，实现义务教育政策的城乡统筹。

　　基本医疗卫生政策

　　中国政府于1998年开始建立城镇职工基本医疗保险制度，2005年在全国范围内推 广；2003年启动了新型农村合作医疗制度试点，2008年覆盖所有县；2007年起开展了城 镇居民基本医疗保险试点，计划于20丨0年在全国全面推开；2003年和2005年，分别启动了农村医疗救助制度试点和城镇医疗救助试点，并在201◦年前在全国推开。

　　从理论上说，四项制度建立之后，将分别摁盖城镇就业人口、城镇非就业人口、农村人口和城乡困难群众，从制度上实现了医疗保障体系对城乡居民的全面覆盖。

　　但是，新型农村合作医疗政策实际上是基于城乡分割思维而设计的（林万龙， 2009a )；从政策体系来说，上述四项政策之间也存在显著的城乡二元分割。主要表现在 (中共中央党校课题组，2010)：

　　•覆盖对象的城乡分割。现有的医疗保障制度按照城镇职工、城乡居民分别设计，不 同人群不仅参保缴费标准不同，而且报销比例、报销范围、审批项目等医保待遇标准也有区分，人为地分割了城镇居民和农村居民，造成了新的城乡二元结构。

　　•管理体制的城乡分割。城镇职工、城镇居民基本医疗保障制度与新型农村合作医疗保险制度各自建立一套完整独立的自上而下的管理系统，造成了条块分割、自成体系、相互不能兼容、行政成本高的局面。

　　•开放性问题。目前按城乡户籍制度设计的医疗保险制度，使城乡居民看病就医的可 选择性受到限制。这种参保人群“户籍化的制度设计难以满足中国城乡庞大的流动人口 看病就医的需求，也难以适应中国市场经济和城市化快速发展的形势。

　　基本社会保障政策

　　随着城乡二元经济体系的打破和经济成分的多元化，目前中国许多地方分别建立了覆盖城镇灵活就业人员、农民工、务农农民、失地农民等不同群体，城市与农村分割，私人部门与公共部门分立的、碎片化发展的基本社会保障制度（郑秉文，2009)。不同社会保障制度之间如何衔接，目前尚缺乏统筹考虑。以农民工养老保险为例，城镇职工基本养老保险和新型农村社会养老保险之间的衔接问题尚未完全解决，不同保障体系之间的保障程度（质量）也存在很大差异。这种碎片化的、城乡二元分割的养老保险体系必然会对农村 劳动力的流动产生不利影响。

　　（2)城乡二元公共服务体系：后果基本公共服务政策体系城乡分割有效性的前提在干城乡居民属于两个分割的群体。即 “城乡两个区域、城乡居民两个群体”。但是，随着大量农村流动人口到城镇就业，这一 有效性的削提已不复存在，由此使得大量流动人口被排斥在公共服务制度之外或者难以享 受到同等质跫的公共服务。

　　从发展机会和发展能力的角度来看，教育、医疗、社会保障等基本公共服务为每个个休提供了个人发展的生计安全网。基本公共服务的缺失，使得部分流动人口和失地农民难以应对各类身体的或者经济的风险，成为了脆弱群体，加大了发展能力和发展机会丧失的潜在风险，因而加大了潜在的致贫危险。

　　以医疗卫生服务为例。医疗卫生服务的城乡分割使得大量流动人口既难以纳入城镇医疗保险体系，又难以享受到新型农村合作医疗政策，降低了流动人口的服务可得性。在城镇职工医疗保险方面，农民工的群体属性注定有相当比例的农民工难以符合“与企业建立稳定劳动关系”这一条件，从而无法纳入这一医疗保险体系。根据中国人力资源与社会保降部公布的数据，2009年参加城镇医疗保险的农民工人数为4335万人，以1.5亿外出农 民工计，仅占农民工总数的29%。而与此同时，尽管新型农村合作医疗制度已基本覆盖全国，但事实上，大S外出务工人员因外出务工带来的缴费不便和报销困难等因素，被事实 排除在这一制度之外(林万龙，2009a )。

　　基本社会保障政策的城乡分割同样增加了流动人口、失地农民等脆弱群体的生计风险。根据中国人力资源与社会保障部公布的数据，2009年参加城镇基本养老保险、失业保险和工伤保险的农民工人数分别为2647万人、1643万人和5587万人，与数量庞大的农民工人数相比，其比例很低。

2. 2.3贫困视角不足的财政支出政策不利于缩小农村脆弱群体与其他群体的收入和非收入差距

　　(1)宏观视角：仍然有利于城镇和发达地区的公共财政支出

　　由于分税制改革的“增量改革”原则，中国越富裕的地区得到中央的税收返还越多,越贫困的地区则越少，中央财政转移支付的区域均等化效果不佳。有研究显示，2005年中央对地方的转移支付中，完全遵循严格均等化规则的转移支付至多占20%;其余超过80%的部分要么与财政均等的内在逻辑不符，要么实际效果不确定。其中，合计占转移支付总量67%的税收返还和专项转移支付，完全与均等化原则无关（王雍君，2006)。

　　省际间经济发展水平本身的差距，加上均等化效果不佳的中央财政转移支付，使得 省际间财政收入不平等扩大。与1995年相比，2004年分省财政支出仍然有利于富裕省份 (World Bank, 2009 )。

　　从城乡对比看，中国高度分权的财政体系继续有利于城市地区（World Bank,2009）。尽管自2003年以来，中国加大了对“三农”的投入力度，中央财政“三农”支出大幅度增加。但是，以“三农”支出占财政总支出的比重来看，中央财政对“三农” 的支持力度在2003年以来实际上是徘徊不前的，甚至在多数年份要低于1990年代中后期(图8）。财力的差异最终体现在相应的公共支出水平差异上，使得城乡教育、公共医疗和社会保障等方面的差距明显（中国发展研究基金会，2005)。



　　图8:中央财政“三农”支持力度：1996-2009

　　数据来源:根据财政部公布数据计算和绘制。其中，1999-2002年“三农”支出数据未获取。

　　（2)部门视角：“贫困敏感度”不足的惠农补贴政策

　　2003年以来，中国政府实施了一系列的惠农补贴政策，这些惠农补贴政策对消除和 缓解绝对贫困、提高农民收入以及缩小城乡差距无疑具有积极作用。据估计（林万龙，2010），2009年仅中央财政给予农户的各类补贴已达254元/人，直接补贴对农户实际收入的贡献率在2003年为0.50%, 2009年则达到了4.82%；如果没有直接补贴，那么城乡居民的收入比将由2003年的3.24拉大到2009年的3.42，而考虑补贴之后，这一收入比在2003年为3.23, 2009年则为3.26，基本没有变化。也就是说，农户直接补贴对农户的实际收入有显著的贡献，并且对遏制城乡收入差距的拉大起了明显的作用。

　　但是，必须注意到，从机制上来说，不同类别的惠农补贴对减贫的影响不同。如果将惠农补贴归结为三类：普惠型惠农补贴、支出挂钩型惠农补贴和扶贫型补贴，那么，就机制及指向来说，普惠型惠农政策对减缓相对贫困的作用是中性的；支出挂钩型惠农补贴将拉大农村内部的收入差距，不利于减缓相对贫困，其原因在于，农户要享受支出挂钩型惠农政策，必须自己要有一定的支出（或资金配套），这显然对贫困户（低收入户和绝对贫困户）更为不利；只有扶贫型补贴既有助于减缓绝对贫困，又有助于减缓相对贫困。

　　中国目前一个明显趋势是，自2003年开始大幅度实施补贴政策以来，支出挂钩型惠农补贴的比重在迅速增加，而普惠型补贴的比重则在显著下降。2009年，支出挂钩型补贴已经占了近40% (表4）。

　　支出挂钩型补贴比例的大幅度增加，会使得越来越多的补贴优惠为相对富裕的农户所获取，有可能会拉大农村内部收入差距。

　　表4:中央财政三类惠农补贴比重的变化：2003-2009



　　诚然，中国目前大部分的农户补贴政策的政策目标并非贫困瞄准的，本报告无意苛责这些政策不具有益贫效应。但是，如果数额曰益庞大的直补资金无助于缩小甚至可能拉大农村内部的收入差距，那么上述状况至少提示政策制定者，必须在今后的惠农政策体系设计中，增加与贫困敏感性较差的惠农政策相配套的、扶贫型的专项政策，以弥补惠农政策在扶贫效果方面的“短板”。

　　(3)微观视角：迫于城镇化压力而对农村弱势群体考虑不足的公共服务布局

　　随着城镇化的推进，进城就业和生活的农村人口曰益増加。在生活成本和进入门槛相对较低的县级城市，更是如此。由此一方面造成了城镇公共服务机构容纳能力严重不足，另一方面则是由于大量农村人口迁移而导致的农村公共服务设施利用不足。在此情况下，县级地方政府曰益倾向于把有限的公共服务资源向城镇集中，以缓解服务需求压力，提高设施的利用效率。

　　这是政府应对城镇化压力的_个正常反应。但是，同时必须注意到，农村留守家庭相对于迁移家庭而言一般收入水平较低，属于相对弱势和贫困的群体。公共服务资源向城镇的倾斜分配使得留在农村的弱势和贫困群体可以享受的公共服务质量下降或公共服务成本上升，从而不利于缩小这部分群体与相对富裕群体的收入和福利差距，最终不利于减贫 (林万龙，2009b ) 。

2. 2.4城乡分割的专项反贫困政策难以将转型贫困人口纳入专项贫困监测和支持系统

　　中国专项反贫困政策体系的城乡分割具体体现在扶贫体系、贫困标准以及监测体系三个层面。

　　(1)扶贫体系的二元

　　为了顺利实施农村反贫困战略，中国政府建立了政府主导的开发式扶贫体系和农村低保制度，并在四级政府设立了扶贫幵发领导小组及其办公室（简称扶贫办），来协调政府专项扶贫活动。对于广泛存在于农村地区的缺乏劳动能力的贫困人口，中国政府通过构建农村社会保障安全网等方式来保证农民能从经济增长中受益。农村社会安全网政策主要包括社会救助政策、医疗救助政策和教育救助政策。这些政策主要由各级政府的相关职能部门负责实施。

　　而为了缓解和消除城市贫困，中国为城市贫困群体构建起了就业援助、社会保险、社会救助等多层面的反贫困体系，其中核心的措施是城市居民最低生活保障制度，由各级政府的社会保障部门负责实施。

　　引人注意的是，负责农村扶贫工作的各级扶贫办和社保部门是按照行政区域设置的，它们只能针对本地农村的贫困人口开展专项扶贫活动，无力对流动人口进行帮扶；而城市低保体系只针对城镇贫困人口提供最低生活保障，流动人口并未纳入进来。可见，城乡扶贫体系的设置具有很强的"厲地”性质，致使广大的流动人口被排斥在现有扶贫体系之外，成为“制度外”贫困君羊体。

　　(2)贫困标准的二元

　　中国农村贫困标准的界定最初由国家统计局根据1984年的农户家计调查数据和基本需求计算出来的，是一个绝对贫困概念。2008年，中国开始实行新的农杓扶贫标准，对农村没有解决温饱的贫困人口和低收入人口全而实施扶贫政策，新标准提高到人均1196元。

　　而中国迄今为止仍缺乏一个科学统一的城市贫困标准。各部门对城市贫困人口的范围界定和理解具有较大差异。由于缺乏统一的测算标准，各城市确定的低保标准相差悬殊。

　　可以看出，目前不仅中国的农村贫困标准偏低,城市贫困标准缺乏权威的界定,而且即使采用城乡二元的贫困标准也无法反映流动人口中的贫困人口。近年来，中国城市贫困人口构成的一个重大变化是,流动劳动力逐渐成为城市贫困的主体，他们中的许多人最终成了特殊的城市贫困人群一没有土地（离开农村），没有固定工作场所（仅属于临时工），没有社会保障（仅城市居民拥有），无法享受城市居民最低生活保障制度（林卡，范晓光，2006 ),

　　(3)贫困监测体系的二元

　　国家统计局自2000年开始发布年度《中国农村贫困监测报告》，报告揭示了农村贫困规模及变化情况，各种扶贫政策以及支农、惠农政策对农村减贫取得的成效以及各部门和全社会的扶贫实践活动。然而分割的城乡监测体系并不能监测到流动人口中的贫困问题。正如上节所述，如今流动人口的贫困人口已成为城市贫困人口的主体，而且贫困发生率也要远高于城市人口（李实，2003;中国城市贫困研究课题组，2003)。庞大的流动人口中的贫困人口未纳入监测范围，将在很大程度影响中国贫困监测的质量，从而影响反贫困政策的制定。

　　尽管有研究指出，贫困者无力迁移，真正迁移者大都不是贫困户，并且，迁移还将减 少贫困（World Bank, 2009)。但是，在新时期的扶贫工作中，这只能作为“需要继续关 注农村留守人口”的依据，不能作为“无需关注流动人口”的依据。

　　事实上，即便按照通行的收入贫困标准，迁移者中同样有比例不低的贫困人口。在与上述研究同样的报告中，世界银行用来自国家统计局农村住户调查的证据显示，有迁移者的家庭户贫困发生率是8%，而没有迁移者的家庭户贫困发生率是11% (World Bank, 2009)。而还有研究认为，2002年城镇中农村流动人口的贫困发生率为14% (Khan and Riskin, 2005)，这意味着，1.5亿农村流动人口中有2000多万贫困人口。无论如何，都难以对流动人口的收入贫困问题掉以轻心。

3. 可资借鉴的国际经验

　　他山之石，可以攻玉。其他国家的实践经验可以为中国城乡一体化进程中脆弱群体的反贫困政策选择提供借鉴。必须注意的是，在大部分其他国家，很少有‘‘流动劳动力”的说法，与之相接近的“非正规就业人口”的贫困问题可以作为一个参考。总结起来，可资借鉴的国际经验包括。

3. 1对脆弱群体的贫困防范政策必须引入社会机会和社会保护概念

　　农村在工业化进程中，类似条件下工作的农民的贫窩之间的差距同在非农职业的贫富差距一样大，而且人们所熟悉的乡村面貌会发生剧烈变化，农村不加以特别保护就会消失殆尽（Hayek. 1960)。基于这种理论认识，出现了两个研究趋势：

　　一是社会机会和经济机会对经济发展发挥着重要作用，经济发展给不同社会群体带来不同的社会机会和经济机会。社会机会的变化不仅导致人们生活质量的差异，而且影响人们获得社会发展成果的程度。教育、医疗、社会阶层、社会合作的可能性等因素影响人们捕捉社会机会的基本能力(Sen,etal, 1995)。

　　二是在同期，世界银行、联合国、英国国际发展部（DFID)等一些国际组织以及乔根森等学者提出了 ‘‘社会保护”的概念。社会保护是政府为更好地管理社会风险、改善脆弱性和剥夺水平而向特定个人、家庭和社区采取的公共支持、公共投资等公共行动。

　　社会保护措施不仅包括国家提供的社会保障措施，还包括家庭、社区提供的非正式社会保护措施以及市场提供的商业保险，而且更强调通过提升型的措施来提高转型性贫困群体的自我保护能力。

　　社会机会和社会保护的理念对子转型性贫困的重要意义在于：一是如何在家庭、社区和国家之间建立一个互补的社会保护体系，并防止国家提供的社会保护措施挤出非正式社会保护措施，防止出现西方国家削弱家庭保护功能的局面。二是如何解决农村在转型经济中出现的脆弱群体问题，如失地农民和农民工等。

3. 2建立全国范围的社会安全网将有助于减少风险人群的致贫风险

　　人口流动使国家必须在全国范围内建立风险人群的社会安全网，以有效组织对贫困人口的保障.

　　德国：早在19世纪80年代德国社会保险的初创阶段，政府就强制要求风险人群纳入统一的保险服务机构，包括为老年、工伤事故、无工作能力、无独立生活能力和失业等方面提供保障。

　　英国:稍有不同的是，英国政府在推进政府的统一保障时，也允许风险人群自发创建的保障机构的发展。1936年，英国工商业界约有180万人享受养老保障；到1957年的人数接近850万人，其中约有550万人在私营部门工作（Seldon，1957)。

　　美国:美国在1935年引进了统一的社会保险制度（Hayek, 1960 )。20世纪30年代，尚处于农业社会的法国也引入了社会保障作为公平分配国民收入的一项措施（布洛赫，1931 ； Laroque, 1948 )。

　　日本:曰本政府是在二战后把社会保障作为_种政策体系发展的（吕学静，2000）， 最早的形式是1945年的“紧急贫困者援助生活纲要”，1946年制定了保证失业和贫困人群最低生活水准的生活保护法（或称旧法），1948至1953年又相继出台了生活保障、失业、工伤、职业安定等方面的保障法规，并随着国民经济的恢复于1957年至1961年推进并最终实现了国家强制的“全民皆年金”和“全民皆保险”体制（复旦大学曰本研究中 心，1996)。

　　韩国:经过20年经济高速增长，到1980年代，韩国国民权利和义务中增加了追求幸福权、适当工资请求权、社会福利权、环境权，经济条款中规定保护社会弱者，先后实现了全民医疗、国民年金和最低工资制度（张蕴岭，1997)。韩国最低生活水平分为三种：最低生存水平、最低生计水平、标准生计水平，社会保障的生活标准是最低生计水平(郑秉文，2001 ) o

　　各国的保障实力是建立在政府征税及借债权力的基础上的（Menam, ect., 1950),财政力量给予了社会保障很大程度的支持。发达国家建立的社会保障不仅有效减少了贫困，而且为劳动力要素的自由流动提供了保障。

3. 3社会安全网体系必须由碎片化走向一体化

　　在欧美发达国家基本都实现了社保制度的全覆盖，但其实现全覆盖的途径是不一样的，对社会稳定的影响也不一样。欧洲大陆国家主要是通过碎片化方式实现全覆盖的，即不同群体各自建立起不同的制度，不同的制度之间存在较大的待遇差距，个别群体甚至还保留较为明显的特权。美国则实行的是“大一统”制度，不存在职业和行业间的差别，全国一个制度，全民一个门槛。

　　英国:二战以后，英国对碎片化的社保模式进行了整合，建立起一个“三统一”的社保制度，即统一国民资格、统一待遇比例、统一管理机构。这个“三统一”制度彻底摒弃了碎片化造成的社会歧视，为欧洲和全世界树起了一个最新的标杆，很多国家随之效法。北欧国家成功地对其碎片制度进行整合，建立起统一制度，而大多数西欧大陆国家则比较完整地保留了传统的碎片化制度。

　　法国:在第二次世界大战后期，法国也曾试图效法英国，对其碎片化制度进行整合，但由于种种原因没能如愿。在战后60多年里，碎片化制度逐渐显现其缺陷，即待遇水平存在差距，福利刚性导致攀高拉齐，致使财政不堪重负。最近十几年来，养老保险制度改革已成为新政府上台后列入其议事曰程的第一目标，但每次改革都引发全国性的示威游行，铁路等享有养老保险特权的“小制度”甚至每隔两年左右便发动一次全国性的大规模社会运动，主动迎击政府的改革行为，小规模的罢工、游行、示威、街头政治等则越来越频繁和密集。

　　美国:美国1935年批准《社会保险法案》，一起步就建立起一个统一的社保制度，而不是以行业和企业为基础的碎片化制度。虽然当时美国经济发展水平与欧洲差不多，并呈现较为明显的二元结构特点，但是它并没有重蹈欧洲覆辙，而是另辟蹊径。虽然在建立之初其覆盖范围不是很大，甚至大多数公务员没有覆盖进来，但是美国的制度并没有步英国 “先碎片后整合”的后尘，也没有像法国那样沿着“碎片式打补丁”的旧路亦步亦趋、难以自拔，而是走出一条“渐进式大一统”的独特道路，让其逐渐扩大覆盖范围，最终到20 世纪80年代完成了统一之路，实现了对全国所有公务员和私人企业的全部覆盖。

　　台湾:中国台湾地区社会保障发端于1950年代，最初存在公、军、劳、农保障的四大“碎片”，各碎片保障的供给方式及待遇不相同。1980年代随着地区经济实力的增长才开始完善普及性保障体系，进入1990年代有了重大进展，相继建立“全民健康保险”、“全民年金”等全面覆盖的统一保障体系（郑秉文等，2001 )。

　　智利：智利于1924年建立了以现收现付为基础的社会保障体系，这个体系根据职业划分为蓝领工人、领薪金的雇员和政府公共部门的职员三大系统，在三大系统内部又根据职业的具体类别分为约50个更小的“碎片”，各碎片保障群体的收益水平差异很大。1980年开始实施改革，建立了以个人账户积累为基础，强调自我积累、自我保障、经营性原则的全国统一的保障制度，取得了超预期的成功，引起了世界各国与国际组织的高度关注（龚维斌，2008 }。

3. 4提供就业机会和就业信贷支持是保障就业、防范流动人口贫困的重要措施

　　印度:随着城镇的迅速扩张，印度大量人口涌入城市寻找经济机会，城市贫民窟占据城市住房的1/4,而在孟买超过一半人口居住在贫民窟。为了完善对非正规就业群体的保护，印度马哈拉施特拉邦实施的农民就业保证计划增强了农民承受风险的能力；克拉拉邦则通过政府干预使乡村工业从业者得到很好的社会保护措施（陈前恒，2006 )。流动人口创汇也是印度扶贫政策的一大成果。随着全球侨汇数量的膨胀，印度政府高层决策者把注意力投向了该领域，把它当作是穷人致富的一条新途径（Rathaand Xu, 2008)。政府通过建立流动人口福利基金以防范风险；同时政府还为流动人口寻找劳务输送目的地，与对方建立合作关系，明确对方责任等措施扩大劳工安全保障，以保护赴外的劳工在海外的弱势地位。此外，政府还建立出外需求登记、公幵信息、规范劳工招募等措施保障外出人贝利益。

　　孟加拉:在孟加拉国提高脆弱群体收入的发展项目中，生计保护措施（食物援助）和生计提升措施（技能培训和小额信贷）的混合运用成为反贫困战略的主要关注点。孟加拉国小额信贷项目给贫困人群提供小额贷款的同时还帮助他们摆脱贫困，包括培训、赠与和金融服务，能申请贷款的群体既有城市居民，也有农村贫困人口，虽然孟加拉国没有中国大规模人口流动现象，但是小额信贷的经验仍然对中国的流动人口、失地农民的减贫提供借鉴意义。

　　巴西：巴西作为存在非正规就业人口大国，通过实施信贷支持创造就业和城市竞争力计划消除城市非正规就业人口贫困。世行为配合巴西政府的努力为巴城市发放专项贷款支持经济增长、收入和就业增长项目，增强城市市政能力、创造收入和就业、改善基础设施和公共服务，消除当地相对较高的贫穷和经济停滞问题（World Bank, 2008a ) 。而在减贫效果的行业比较中发现，服务行业的减贫效果显著强于在农业和工业中实施的减贫努力(Ferreira, etc., 2007 ) 。

　　其他国家:肯尼亚为低收入群体及妇女提供小额贷款的银行在扶贫工作中起到了积极作用；哈萨克斯坦的一些私人资本银行组成联合体共同为城市中的小型企业提供资金支持也对反贫困发挥了作用（冯娟，2004)；纳米比亚的社会养老金措施和莫桑比克城市地区穷人现金转移支付被用于投资小企业、农业和教育，增加了穷人收入和就业渠道{安春英，2009)；另外，一些国家针对留守人口的一个新的脱贫模式是，发展更有弹性的农耕方式，促进农村非农经济增长，增强农村留守人口获取非农就业机会的技能，增加老年留守人口补贴，实现留守人口收入多元化（world bank, 2008b)。

4. 构建城乡统筹对接的政策体系，应对城乡一体化进程中的转型贫困

　　综上所述，与中国城乡经济一体化进程相伴随的，曰益庞大的、易于陷入贫困风险的农民工、失地农民和留守人口等，构成了与传统意义上处于发展资源和发展条件恶劣状况下的收入贫困群体所不同的新的贫困脆弱群体。目前中国的宏观减贫政策和专项扶贫政策体系在应对这_群体所面临的转型贫困风险方面存在不足，其主要表现是政策体系的城乡

　　分割。

　　因此，需要构建城乡统筹对接的、从宏观到微观层面、从长期战略发展到短期政策选择的政策体系，以应对城乡一体化进程中的转型贫困。

4. 1长期国家战略：构建包容性的城乡一体化发展模式

　　从长期来说，中国必须建立一套可以惠及脆弱群体、使之共享城乡一体化发展成果的政策体系和发展模式，中国的城乡一体化应避免伴随发展中国家城市化进程中所普遍存在的贫富差距拉大、贫富群体隔阆乃至对立的通病。中国必须改变片面追求效率和速度的做法， 由单一的城乡经济一体化走向全面综合的城乡一体化改革，为此必须加快以下方面的制度建设：

　　(1)大力发展劳动密集型产业，促进城市吸纳就业能力

　　大量农村劳动力在城镇就业是今后相当长时期内难以逆转的趋势，在城市地区必须创造足够的就业机会。所以在宏观政策上，必须大力发展能够促进劳动力就业的劳动密集型中小企业和服务业，吸纳大量农村劳动力在城镇就业。这是一项具有根本性作用的政策。

　　(2)构建城乡统一、平等的生产要素市场

　　在增强城市就业能力的基础上，应逐步放松户籍管理。在具体措施方面应侧重出台以下政策：

　　•推进“非精英化”的户籍制度改革。长期以来，中国的户籍制度是造成转型时期出现大量弱势群体的主要因素之必须加以改革。户籍制度改革应该是“非精英化”的， 也就是说，对外来人口的户籍政策的放松不应附加过多的条件，以使大部分的城市就业人 口可以达到入户的门槛。

　　•实现城乡建设用地“同权同价”。必须给予农村土地真正完整的产权，实现城乡建设用地同地、同权、同价。对流转土地的产权主体、权利和利益边界进行法律确认，还原农民作为土地资产所有者的地位和应得的权利。只有这样，才能切实做到对失地农民的公平"补偿”，从而有利于建立起益贫的城乡一体化发展模式。

　　(3)改革“二元”的城乡公共服务体系，消除公共服务质量差异，促进基本公共服务政策体系的城乡一体化

　　总体上看，中国的城乡公共服务体系呈现出“碎片化”的城乡二元分割状态，这种城乡二元分割的公共服务体系是基于"城乡两个区域、城乡居民两个群体”的城乡分割思路而设计的，公共服务质量和政策体系之间存在显著差异，在城乡一体化趋势日益加强的情况下，已有政策体系不仅不公平，而且无效率，难以有效地应对转型时期出现的大量脆弱群体的贫困问题。如果这种“碎片化”的公共服务体系不进行调整，随着时间的推移，调整成本将越来越高。

　　构建城乡“一体化”的公共服务体系的核心实质，不仅仅在于加强对农村公共服务的投入和加强对农村弱势群体的公共服务支持力度，更重要地，在于逐步打破城乡界限，建立城乡一体而非城乡分割的、“碎片化”的公共服务政策体系，将城乡居民作为一个群体，从全国层次构建覆盖城乡脆弱群体的生计安全网，确保不同群体能享受到同等质量的公共服务。

　　考虑到各省经济发展程度的不同和现行财政转移支付政策的制约，可在中央财政给予一定支持的情况下，鼓励各省先实现城乡公共服务体系的省内统筹，待条件成熟时，再扩展到全国范围内的一体化。

　　(4)建立并完善"属人”性质的公共服务财政转移支付制度

　　教育、医疗、养老保险、扶贫等公共服务，具有明显的“属人”特征，应强化针对“属人”而非“属地”的补贴机制，增强流动人口流入地改进和统筹提供公共服务的积极性，为破除公共服务的城乡分割状态、促进劳动力的流动提供助力。

　　与此同时，应改变目前已显现的单一强调公共服务布局随人口迁移而逐步向城镇集中的政策趋势，充分考虑农村留守人群对基本公共服务的可及性，在财政资金的分配上统筹考虑城镇化所引发的城镇公共服务资金需求的膨胀以及农村弱势留守人群对公共服务的基本需求，使财政转移支付更具贫困视角。

4. 2中期政策规划：将转型贫困纳入反贫困目标，建立城乡无缝对接的扶贫政策体系

　　城乡一体化进程中，大量的脆弱群体-特别是流动人口-所面临的，主要是未来的发展性风险，这些风险增加了他们在未来不确定条件下陷入贫困的危险性，但是对于这样一个数量众多的脆弱群体，中国的专项扶贫政策体系并没有给予涵盖。这种状况必须予以改变。

　　(1）将转型贫困纳入中国新的扶贫纲要

　　中国今后的专项扶贫应增加对脆弱群体转型贫困的关注，强调脆弱人群的贫困风险因素，把注重提高脆弱人群的发展能力和发展机会作为未来宏观扶贫战略设计的重要环节。为此，中国新的扶贫纲要的制定应把转型贫困及转型贫困人群作为一项重要内容考虑进去。

　　(2)建立并强化“属人”而非“属地”的扶贫政策

　　目前各级扶贫办的扶贫对象是农村贫困人群，其实际的范围限于“农村”，既不涵盖城市贫困，也难以覆盖贫困流动人口。与把转型贫困纳入中国新的扶贫纲要相一致，今后扶贫的目标应在解决农村区域性贫困的同时，逐步强化对流动人群贫困问题的关注，建立并强化“属人”而非“属地”的扶贫政策。

　　(3)设定城乡间可比的、逐步提高的贫困标准

　　在考虑到不同地区城乡之间的生活成本差异的基础上，设定动态的、城乡间可比的贫困标准，以利于建立全国范围内的区域间可比的扶贫政策。

　　应随国家经济实力的增强逐步提高贫困标准，在此基础上，逐步将现有的扶贫开发对象纳入城乡统筹的扶贫范畴。

　　(4)建立覆盖城乡的扶贫监测体系

　　应调整贫困监测抽样，将城乡居民纳入同一个监测抽样框，使贫困监测体系不仅涵盖农村人口，而且涵盖城镇人口，以城乡间可比的贫困标准动态反映贫困状况的变化。

　　(5)整合扶贫组织资源，建立城乡一体化的扶贫协调机构

　　以上述4方面的工作为基础，应建立城乡一体化的扶贫协调机构，以整合现有的扶贫组织资源，将城市和农村的扶贫工作纳入统一的扶贫体系，促进城乡扶贫制度衔接、统一。

4. 3近期政策措施：改进现有政策，缓解转型贫困挑战

　　(1)启动大中城市户籍制度改革

　　尽管从中小城市先进行户籍制度改革要容易一些，且造成的负面冲击会小一些，但这种改革思路与农民工的分布情况不一致。正如我们已经提及的，中国的大部分农民工分布在大城市中，在中小城市中进行户籍制度改革难以惠及这些在大城市就业的农民工。因此，为了能使户籍制度改革能够惠及农民工中的大多数，在大城市进行户籍改革是必要的。应在目前城镇户籍制度改革的基础上，逐步启动大中城市的户籍制度改革。

　　（2)完善已有城乡公共服务政策间的衔接机制，为公共服务政策体系的城乡一元化提供基础

　　毫无疑问，城乡基本公共服务政策的“一体化”应充分考虑经济发展水平和中国政府财力的制约，逐步推进，不能奢求绝对_致。从现实条件出发，目前宜加紧建立和完善现有城乡不同政策间的对接机制，目前迫切需要对接的，是直接关系到代际贫困问题的城乡义务教育政策；其次可通过强化城镇职工医疗保险政策和创新新型农村合作医疗制度来逐步缓解城乡医疗保险政策的二元性；在此之后，可考虑城乡养老保险政策的对接。在此基础上，由政策体系间的转换逐步过渡到政策一体化。

　　(3)强化与现有惠农政策相配套的贫困敏感性惠农政策

　　应在继续加大现有惠农政策力度、增加新的惠农政策的基础上，对惠农政策的减贫效果（包括减缓相对贫困的效果）进行评估。在评估的基础上，出台有针对性的扶贫型惠农政策，以弥补普惠型惠农补贴政策和支出挂钩型惠农政策的“扶贫短板”。

　　除了应继续完善和加强主要针对绝对贫困人群的农村低保政策外，还应强化针对农村低收入群体和脆弱群体的财政支持政策，以缩小或防止拉大农村内部的收入差距。可以考虑的具体政策措施包括：

　　•扩大农村医疗救助范围。目前农村医疗救助资金主要采取资助医疗救助对象缴纳全部或部分资金的方式，使救助对象享受合作医疗待遇。但在农户参保后，医疗费的大部分一般仍需自费。而农村贫困和低收入人口可能无力负担自费部分，因此往往被排除在外，或者即使参合也无法受益。建议加大医疗救助资金投入，并将对贫困和低收入人口的医药自费部分纳入补助救助范围，以切实降低贫困农户因病致贫风险。

　　•建立小农户生产支持基金。目前对农户生产活动的财政补助项目大多属于支出挂钩型补助，且越来越强调倾斜支持大农户和专业生产农户，对小农户形成了越来越强的排斥。建议应设立专项基金，专门对小规模生产农户提供补助，以支持小农户逐步融入市场体系；该专项基金也可与小额贷款资金相结合，以强化对小农户的金融支持。目前扶贫部门在一些地方幵展的村级互助资金试点可以认为是这方面的一个尝试，可在总结经验的基础上加以推广。

　　•开展城市就业脆弱群体综合性培训顼目。项目覆盖的对象主要以农民工和失地农民为主，内容主要包括技能培训、法律法规知识教育以及公共卫生教育，目标是使农民工和失地农民能够尽快融入城市，成为城市的一分子。

　　•设立留守人群干预项目。建议应开展专项的留守儿童、留守妇女和留守老人干预项目，包括留守人员心理干预、留守妈女农业技术培训和微型企业创收活动，留守老人互助小组建设和社区老人活动中心建设等，以缓解留守脆弱群体的收入和非收入贫困。

　　附件四：流动人口和转型贫困一国际经验

　　农村剩余劳动力城乡间流动的政策设计

　　近年来的流动人口的流动形式有一些变化。有越来越多的流动人口和他们的家人一起在城市定居下来。中央和地方政府应该制定一些相应的政策来应对这些新增的城市人口。正如报告中提到的，外来务工人员在几乎所有的非现金化的福利待遇方面相对于所在城市的居民都有较大的差距。同时，目前应该将促进外来务工人员与所在城市居民的平等当作政策的重点，在这方面让外来务工人员享受到社会保障变得特别紧迫，使得外来务工人员在今后几年内逐步享受到这种基本的公共服务，并且逐步实现城乡一体的基本公共服务的供给。

　　有一些国家已经实现了城乡一体化，例如德国、英国、美国、曰本、韩国、等等。我们有必要提出一个问题，中国从一个城乡分割的体制下逐步走向城乡一体化，在这个转型阶段需要什么样的政策来应对这个过程中大量的人口流动呢？什么样的政策在这个转型阶段最适合？政策是否应该在开始阶段主要关注已经长期定居下来的外来人口？在未来几年那些方面是相关政策需要考虑的主要方面？

　　为流动人口提供社会保障

　　在许多转型阶段的一些好的做法和经验很多都来自于中国，有许多针对中国经验的评估。其他转型国家的经验分析和研究相对很有限。

　　中国已经在流动人口社会保障方面取得了一些进展。例如2006年关于农民工最低工资以及工资发放的监督政策，2007年推行劳动合同法以及详细的工资标准。最近，北京、上海、广东、浙江等地都建立了农民工的社会保险体系。老龄人口的相关社会保险和工伤保险也逐步向农民工覆盖。结合国际经验，还有哪些好的做法可以借鉴呢？

　　转型过程中流动人口的需求

　　在许多国家，特别是在拉美国家，贫困家庭的子女上学和健康门诊等方面得到了国家的现金补贴。这些支付并不是以是否长期居留在当地为条件，主要的判断依据是家庭是否贫穷。但是，这种有条件的现金补贴（CCT)对提高贫困家庭的健康和受教育水平的效果却存在差别。比如，通过CCT给贫困家庭提供健康体检的机会，但是这并不意味着能改善他们的营养状况，同样，入学率的增加也并不意味着贫困家庭的子女的学习结果有所提高。

　　作为CCT的补充，一些国家为农村流动人口提供一些短期的补助，例如印度，为季节性流动的农村劳动力提供定量配给卡，政府与非政府组织合作为农民工提供住宿。

　　从长远来看，劳动力市场项目对流动人口的就业起到重要的作用。在秦巴山区项目中提供的劳动力岗位培训和岗位数据库建设为贫困农民工非农就业起到了积极有效的作用。除此之外，2003年推出了全国范围的农民工职业介绍。

　　在印度Andhra Pradesh,为青年农村富余劳动力在城市里进行3个月的职业培训，在此期间，城市里的就业人员为这些受训人员提供辅导。在2005年-2006年期间，这个项目在城市里为农村流动人口提供了超过一万个就业岗位，而且收入也高于本地_般岗位工资。孟加拉也农村低收入家庭提供非农就业的培训，对有需要的家庭还提供食品补助。

　　社会保障的可流动性及其接续和参与

　　国际经验表明，在中国目前的转型阶段值得重视的还有流动劳动力的社会保障的可流动性和参保等问题，以及如何在社会保险的框架内提高流动人口参与社会保障的参与程度。

　　中国流动人口的特点是流动性非常高，因此社会保障的可流动性是必要的。例如，有些农民工在城市就业的时候参与了社会保险，但是在离开这座城市的时候又退保，因为目前的社会保险的流动和捿续的相关政策尚未完全到位。他们退保时只能取走自己缴费的部分，而雇主缴费的部分却不能带走。需要尽快出台适合这种流动性的社保政策。现有的社保也应该扩大覆盖面，包括养老、失业、健康保险。低保的覆盖范围的扩大也进展缓慢。目前需要增加中央和地方政府在社会保障中的投入，政府在社会保障方面的投入尚显不足。也可以考虑采取给予贫困农民工家庭提供有条件的现金支付，用于失业、健康和教育等方面。近来对农民工社会保障方面的政策建议，也引出了许多在这个领域的研究。

　　除了农民工社会保障方面的政策实施存在一些问题之外（由于这些政策大多是以“指导意见”的形式出现，而非以法律的形式），与其他发展中国家类似，中国也同样存在农民工参保率低的问题。解决这些问题，需要在法律制度的框架方面清楚地界定参保人的权力和政府的义务。

　　在社会保险齐备的地方也存在农民工参保不积极的情况。原因是因为农民工参与社会保障的意识不高，即使他们意识到有社保的存在，也没有完全理解社保的基本内容。 意识不强和有限的理解是农民工参保率低的主要原因。研究表明，现有社会保障机构和媒体上提供的社会保障信息不足以让农民工很好理解社会保障的内容。很显然，地方政府在这方面可以起到非常重要的作用。最近在天津进行的研究表明，农民工非常欢迎政府或者雇主给他们提供更多关干社会保障的信息。鉴于目前农民工对社保的理解程度不高，这也正是可以进一步提高的地方。

 

第四章   气候变化与减贫政策

　　在应对气候变化的长期过程中，贫困人口一方面受诸多条件的限制，抵御气候变化风险的能力很弱；另一方面他们对缓解气候变化的贡献还没有体现在相关政策框架中。现实中对缓解气候变化有作用的政策，例如功能分区政策、减排政策、退耕还林还草政策等，有时会限制贫困农户的多样化生产方式，同时需要额外的生计成本，致使贫困人口的生计更为脆弱。而他们自己采取的各种自主性适应措施，诸如适应干旱所采取的农作制度、集水技术等，又受到资源、资金和技术支持等的限制，其生计脆弱性的缓解需要得到外部干预的支持，包括气候风险预测预警体系和预防体系的构建和化解气候风险的能力建设。

　　在中国，缓解气候变化的不利影响时，生态脆弱区的贫困农户的适应尤为艰难，面对着包括自然资本、人力资本、技术条件、替代生计等在内的很多挑战。李周等（1997) 的研究结果显示，在生态敏感地带的人口中，74%生活在贫困县内，约占贫困县总人口81%。而大部分贫困县位于生态系统生产率低下的区域，中国592个扶贫开发重点县分布在中西部，其中80%以上地处生态脆弱区（环境保护部，2008) 。绿色和平组织和乐施会共同发布的报告也显示了中国生态脆弱区与贫困县的高度重叠（见图9)。贫困地区大多是气候变化的高度敏感区，而气候变化导致的干旱加剧、森林植被萎缩、水土流失加剧、极端气候事件频发等灾害，使得这些地区的环境进一步恶化，贫困农户生计受气候变化负面影响的趋势越来越明显。2008年中国环境保护部印发了《全国生态脆弱区保护规划纲要》，其中确定了中国的八大生态脆弱区。这八大区域包括：东北林草交错生态脆弱区、北方农牧交错生态脆弱区、西北荒漠绿洲交接生态脆弱区、南方红壤丘陵山地生态脆弱区、西南岩溶山地石漠化生态脆弱区、西南山地农牧交错生态脆弱区、青藏高原复合侵蚀生态脆弱区，以及沿海水陆交接带生态脆弱区（环境保护部，2008)。这些区域主要分布在北方干旱半干旱区、南方丘陵区、西南山地区、青藏高原区及东部沿海水陆交接地区，行政区域涉及黑龙江、内蒙古、吉林、辽宁、河北、山西、陕西、宁夏、甘肃、青海、新疆、西藏、四川、云南、贵州、广西、重庆、湖北、湖南、江西、安徽等21个省 (区、市)。

　　中国以往的扶贫战略中，尚未专门考虑气候变化敏感和适应条件有限而形成的贫困， 也缺乏生计遭受旱灾等极端气候事件冲击的适应性策略研究。无论是上述的生态脆弱区规划纲要，还是国务院关于编制全国主体功能区规划的意见(国务院，2007)，都没有专门论述对贫困人口的影响。在规划编制中，如果有对于贫困人口影响的研究作为基础，将有益考虑针对贫困人口的补偿机制。同时，贫困地区采取的生态保护行动，包括国家气候变化承诺下的行动，以及针对生态环境问题所采取的措施，对于缓解气候变化的影响均有很大的贡献，但是在扶贫战略中还未明确这些贡献的具体情况，从而没有制订相应的补偿政策，尤其是对这些区域的贫困农户的生计补偿。中国对缓解全球气候变化的承诺，将对处于生态脆弱区的贫困人群提出新的挑战；一方面气候变化敏感区域的贫困人口需要增强对气候变化的适应性（adaptability ),另一方面他们需要寻求可替代生计避免缓解气候变化造成的生计损失。今后的减贫规划，应该包括提高贫困区域和贫困人群应对气候变化的适应能力的内容。

　　因此，本章的核心问题是：如何将适应气候变化的策略纳入减贫政策框架之中，即如何制订具有应对气候变化视角的扶贫战略。具体涉及以下几个方面。一是气候变化导致的灾害的频繁发生，对贫困及返贫的影响；二是国家应对气候变化的适应性行动，对贫困人口生计脆弱性的影响；三是贫困人口自主适应行动中，其作用的发挥受到哪些限制；四是对气候变化风险有较髙脆弱性的贫困人口，如何设立缓解气候变化风险的补偿机制及能力建设，以提高其抵御气候风险的自主适应能力，并消除宏观缓解气候变化政策所导致的穷人生计脆弱性。

　　实际上，不同生态区域的气候变化风险以及化解气候变化影响的能力的差别很大，林而达等（2006 )巳经提出过分区域采取不同的适应措施的建议。由于上文提到的生态脆弱区与贫困区域的高度重叠，以及生态脆弱区的人口大多遭遇极端气候的威胁，气候变化风险更易促成其生计脆弱性，本章主要侧重生态脆弱区分析并提出建议。

1. 气候变化风险所导致的脆弱性正在成为引发贫困的重要因素

　　在生态敏感区，人们对气候变化风险的自身适应能力较弱，造成其生计脆弱性提高，形成较高的贫困发生率。2005年全国绝对贫困人口2365万，其中95%以上分布在生态环境极度脆弱的老少边穷地区（环境保护部，2008；图9)。中国生态脆弱区每年因干旱、洪涝、沙尘暴、泥石流、山体滑坡等各种自然灾害所造成的经济损失约2000多亿元人民币。其中，全国因水灾而导致的受灾人数、死亡人数、倒塌房屋和直接经济损失等灾情指标分别占全部自然灾害损失的48%、63%、79%和65%。每年旱灾损失占各种自然灾害损失的15%以上。2008年相继发生的本不多见的大规模冰雪灾害和地震灾害使得全年各类自然灾害造成直接经济损失11752亿元，比上年增加4倍。而这种自然灾害的变化并没有缓解的趋势，如2010年至七月底，中国28省（区、市）的洪涝灾害造成直接经济损失1541亿元，与2000年以来同期相比多2倍。

　　总体来看，全球气候变暖将导致中国主要粮食作物生产潜力下降、不稳定性增加。如果不采取积极应对气候变化的有效措施，以中国现有的生产水平和保障条件，到21世纪后半期，中国主要农作物，如小麦、水稻和玉米的年产量最多可下降37%。气候变化和极端气象灾害导致中国粮食生产的自然波动，将从过去的10%增加到20%，极端不利年景甚至达到30%以上（林而达等，2006)。而粮食产量下降将可能最先影响到资产积累少的贫困群体。

　　气候变化对农作物生产结构的影响主要体现在全国农产品布局的变化，比如小麦、水 稻、玉米三大粮食作物在各区域的种植比例会有变化；也有研究发现气候变暖会对生长在相对凉爽的生态脆弱区的作物产生负面影响，比如宁夏南部山区种植的马铃薯产量因此会下降（孙芳，2008 )。

　　未来气候变化将对中国水资源产生较大的影响：一是未来50-100年，全国多年平均径流量在北方的宁夏、甘肃等部分省（区）可能明显减少，在南方的湖北、湖南等部分省份可能显著增加，这表明气候变化将可能增加中国洪涝和干旱灾害发生的几率。二是未来50～100年，中国北方地区水资源短缺形势不容乐观，特别是宁夏、甘肃等省（区）的人均水资源短缺矛盾可能加剧。三是在水资源可持续开发利用的情况下，未来50〜100年，全国大部分省份水资源供需基本平衡，但内蒙古、新疆、甘肃、宁夏等省（区）水资源供需矛盾可能进一步加大（中国国家发展和改革委员会，2007）。



图9:中国生态脆弱区与贫困县位置关系

　　数据来源：绿色和平组织,乐施会,2009；李周,孙若梅，高岭等,1997。

　　八大生态脆弱区的贫困人口发生率如图10。 2001年至2007年间，南方红壤丘陵山地生态脆弱区的农村贫困人口比重低于全国水平，沿海水路交接带生态脆弱区和东北林草交错生态脆弱区的农村贫困人口比重在全国水平上下浮动，其他生态脆弱区的农村贫困人口比重均高于全国水平。其中，以青藏高原复合侵蚀生态脆弱区和西北荒漠绿洲交接带生态脆弱区的农村贫困人口比重高于全国水平最为显著。



图10: 2001-2007年间八大生态脆弱带的农村贫困人口比重变化

　　数据来源:根据国家统计局统计数据计算

　　气候风险在上述生态脆弱带主要表现为自然灾害频发，而自然灾害正在逐渐成为导致贫困的主要原因，使得上述区域的贫困发生率较高。李嘉言（2005)指出，从返贫的直接因素来看，主要有三种原因，即自然灾害返贫、生大病返贫和人口挤压返贫，其中70%的返贫由于自然灾害造成的，是导致返贫的最主要因素。聂仲秋等（2007)指出，2003年国家统计局有关返贫的调查显示，当年返贫的农户中55%的农户遭遇了自然灾害。郭永中 (2002)在分析中国农村贫困人口产生的原因时发现，自然条件差、自然灾害频发是造成贫困问题的客观原因，也是根本原因。谢永刚（2007)指出，自然灾害对生态系统脆弱、经济发展水平低下的贫困地区而言，无异于雪上加霜，形成“灾害——贫困——灾害——更贫困"的恶性循环，自然灾害是导致返贫的各种因素中最重要的因素。张晓等人对水旱灾害与农村贫困的研究结果表明，水旱灾害对农业生产的破坏提高10%，农村贫困发生率增加2-3%。贵州省遇到灾年农村返贫率高达20%以上，位于秦巴山区的平昌县，1993年遭受严重的自然灾害，粮食减产31.5%，以贫困户数和贫困人口计算，返贫率分别为90%和85%,重灾的笔山镇农区，返贫率高达95%。总之，灾害性贫困已经成为中国农村贫困的主要特点。

　　需要注意的是，累积式的气候变化，也对贫困人口的生计脆弱性造成很大的影响。极端气候事件对人们生计造成的影响很容易观察到，然而，气候变化的长期积累的影响也不可忽视。干旱就有持续累积的影响，少雨和高温是造成干旱的直接原因（国家气候中心气候应用与服务室首席专家陈峪）。特殊的气象事件会因为这种积累效应而产生质变。2009 年厄尔尼诺事件就影响了西南大部分地区的云量和对流活动，造成这些地区降水异常偏少，温度偏高。2009年入秋后，西南地区东部的降水持续偏少、气温偏高，干旱从云南开始蔓延到16省区，除云南出现特旱外，贵州、四川、西藏、青海、甘肃等的部分地区也先后出现重旱。截至2010年2月，旱灾已造成云南省3000多万亩秋冬播农作物受灾，全省夏粮因灾减产一半以上{髙鹤涛，2010)。又如中国西北农牧交错生态脆弱区，干旱半干旱草原自20世纪80年代之后气温逐渐升高、降雨逐渐减少，图11显示了宁夏盐池的降雨和气温变化。这种变化已经影响到农牧户的耕作和放牧。宁夏的持续高温的累积效应造成2005 年的干旱以及虫害，300多万亩玉米受灾。





　　图11:宁夏盐池1954-2007年气温和年降水量变化

　　在生态脆弱带，农村贫困人口的生计脆弱性较高，抵御气候变化风险的能力很低。增加他的资产以降低其生计脆弱性，提高贫困人口自身的能力以及财政支持力度均是很重要的。事实上，气候变化风险加大了贫困人口的生计脆弱性。一些区域的农户，能够通过资产积累以及日常的抗风险能力的增强，应对气候变化风险的突然袭击，进而降低气候变化风险的影响。比如河北张北县某村在2009年发生大旱，小麦基本颗粒无收，但是农户的生计水平基本没有受到太大的影响，主要的原因就在于之前农户的粮食储备和外出打工的收入，为其曰常支出提供了足够的来源。

　　生态脆弱区的大多数贫困农户，受到资产积累能力的限制，并不能减缓气候风险的影响。甘肃水村的案例显示，干旱作为贫困人口面临的最大风险，往往需要动用其其他资产，包括变卖物质资产，来进行应对和生计恢复（唐丽霞，2009),这在很大程度上削减了贫困农户的再生产能力，增加了其下一生计策略周期的脆弱性。

　　气候风险对农户生计脆弱性造成的威胁在边远地区和少数民族地区更为显著，同时更大程度地影响到这些地区的妇女的生计状况。专栏4显示了这种影响的恶性循环。

　　专栏4:澜沧江流域某村气候风险与也因素共同作用于妇女生计

　　该村妇女承担着主要生产活动，而在受教育机会、参加推广培训机会、家庭决策等方面男性比女性更有优先权。由于资源退化，妇女花在非生产性活动的时间延长，包括找水、担水、砍柴等活动，而失去了其他生产性创收活动的机会。面对资源退化造成的泥石流等风险更为频繁的发生，男性往往选择外出打工来缓解家庭生计脆弱性，于是更增加了妇女承担农业生产和生计、以及应对风险并进行生计恢复的负担。

　　资料来源：胡强，2005

　　影响贫困的各种因素因为气候变化的影响而愈加恶化，多样化的生产活动受到打击，较低生产率的土地在干旱或洪涝影响下更加贫瘠，本来就薄弱的物资储备则会受到重大灾害的破坏；自然灾害造成的更加受阻的交通、更难以获得医疗服务等情况使得贫困人口生计恢复能力较差。总之，气候变化可能致使贫困人口获取资源的路径减少，安全性降低，继而影响到贫困人口以及处于贫困边缘的人口的生计。气候变化可以通过共生风险而加深 特殊风险。不只是极端气候事件对于农户生计有着重要的影响，长期累积的风险也会产生 同样的影响。因此，在生态脆弱区，对于贫困人口来说，诸如干旱、洪涝等极端气候事件 的共生风险是与单个农户的受伤、食不果腹、突发疾病等特殊风险紧密联系在一起的；非生态脆弱区发生极端气候事件的频率低，相对富裕的地区和人口由于有较好的物资储备、 基础设施以及医疗卫生条件，即使遭遇极端气候事件也有较强的适应能力。例如，2010 年中国西南的干旱主要增加了乡村人口生计的脆弱性，城区居民的生活却没有受到太大的影响。

　　气候变化对健康的影响有多种方式，其中天气灾害对贫困地区人口的健康影响较为直接，例如由于洪水、滑坡和暴风引起的直接效应（死亡和伤害）和间接效应（传染病、长 期的心理病变）；干旱引起疾病或营养不良的风险增加（Kovats，2005)。



图12:风险间的关联

　　图12展示了气候变化风险如何导致牲畜死亡和作物绝收，从而引发疾病和生命风险。气候变化与发展委员会的一个例子（专栏5 )更形象地描述了气候变化风险如何通过影响各种条件继而加深贫困家庭的脆弱性。

　　专栏5:气候变化风险如何加深贫困家庭生计脆弱性

　　—个有6个孩子而土地不到1公顷的家庭，丈夫突然出车祸去世。这是遭受了特殊风险的打击。妻子需要照顾孩子，只好雇工种地，分给雇佣工人一半的收成；但是干旱造成红薯收成减少，于是雇工离开，土地难以耕种。邻居中有粮食储备的家庭给妻子和孩子们伸出援助之手，使他们能够有饭吃。但是紧接着的一年又是干旱造成更少的收成（这是共生风险的打击）。邻居们的这种非正式援助被迫停止。在获得救济之前，女主人只好让较大一些的孩子退学并送到城里亲戚家去找工作。

　　资料来源：Christoplos et al.2009:8

　　实际上，影响贫困的主要是特殊风险，包括单纯的特殊风险和逐步转向共生风险的特殊风险。对特殊风险有较强适应能力的家庭或者社区的共生风险脆弱性较低。气候风险首先会影响到一个区域内不同个人或者家庭的自然资本，进而或者同时影响到其人力资本、物质资本和金融资本等，而这种影响会进一步加深其特殊风险，诸如土地生产率下降导致土地纠纷的产生、食物减少造成身体健康状态的恶化、因农产品绝收无法归还小额贷款得不到信贷的继续支持，等等。因此，增强社区和个体的抗击特殊风险和共生风险的能力非常重要，与增强国家和地方政府的风险管理能力同等重要。

　　气候风险对于贫困人口来说，首先是通过减少其生计选择而增加其生计脆弱性。频繁的旱灾、水灾，农户既无法种植传统作物，又因为缺乏基础设施（比如灌溉设施和排水设施的建设）而无法改种生产其他作物。弱势群体所受到的影响会更为突出。妇女在这种状态下处子更为不利的生计状况，因为她们往往被排除在各种公共资源体系之外，比如不能获取信贷支持去进行非农活动，或者由于传统性别劳动分工所形成的巨大劳动负担而阻碍她们进行更多的活动。失地农民会面对由于气候变化所导致的更为激烈的劳动力市场竞争，比如一些有土地的农民在自然灾害影响农作收成的情况下更多地涌入城市。生态脆弱区欠缺各种公共服务设施、低水平的产业结构和城市化状态又进一步限制了贫困人口生计选择的可能。

2. 扶贫战略措施与气候变化风险

　　事实上，政府不可能对气候变化无动于衷，各级政府的干预，产品和要素市场的变化，以及气候变化风险引起的各种社会关系的变化等，都在互相产生作用。虽然有外部支持和社区内部适应气候变化的措施，但是如果这些各行其是的活动没有内化成社区自我适应的力量，则无益于降低气候风险引致的生计脆弱性。在一般的适应策略中，贫困农户更多地依赖于社区安全网络，而共生风险的出现会使这种依赖的可靠性降低。生态脆弱区的政府动员各种资源来适应气候变化、缓解气候风险的能力大多很低，面对气候风险时只能依赖个体或社区原有的资源。一些本来就被排除在安全网络或者公共资源获取之外的个人和团体，比如少数民族、妇女等，会更直接地受到气候风险的影响。持续有效地管理诸如森林、地下水、海面等公共自然资源，需要一定的集体行动的能力，这往往也需要获得其他资源的支持才能得以促进。宁夏库团村是_个典型的农牧交错带的经常受到干旱侵扰的村庄，该村具有很强的自我组织自我管理的能力。在宁夏扶贫与环境改造中心的小额信贷项目支持下，加强了社区发展基金的运作；更重要的是该集体共同进行草场治理，包括外联引入扬黄灌渠解决其用水、利用退耕还林和退牧还草的补偿金种草种树、以及统一放牧制度，使得该村的生活水平、生活环境以及村庄的和谐程度都保持在一个较高的水平。

　　如果气候变化风险是影响贫困人口生计脆弱性的主要因子，那么，制定和实施能有效缓解气候变化风险的相关政策就会变得非常重要。首先要识别对气候变化风险有很高生计脆弱性的群体，其次要通过可操作的适应政策来降低这部分人群因气候变化风险而导致的生计脆弱性：包括贫困人口的能力建设和缓解气候变化风险的生活保障制度。当然，这些政策应以贫困人口自主适应为基础。政策和项目干预旨在提高贫困人口的自主适应能力。

　　现有的各项扶贫资金使用对于缓解贫困人口的生计脆弱性各有其作用，有些也从某些方面协助了贫困人口对气候变化的适应。不过从总体上来看，现有的扶贫理念还没有将气候变化风险作为影响贫困农户生计脆弱性的主要风险加以考虑，因此，很难保证政策措施和资金使用向具有较大气候风险的人群倾斜。以下从缓解气候风险的视角初略地分析各项扶贫举措的作用。主要分析小额信贷扶贫、产业化抉贫，整村推进扶贫，自愿移民扶贫以及以工代赈扶贫的举措。

　　在扶贫贷款资金使用中，小额信贷资金直接到户，这部分资金通过资金和技术支持促进了贫困户的收入来源的多样性，在一定程度上为其生计多样化和资产积累创造了条件（见专栏6) 。贫困农户生计中的多样化是其避免风险的理性选择，而资产积累则可以在其面对更大的风险时发挥作用。有些地方的小额信贷还为用户遭遇突发灾害时提供贷款以减轻风险影响。青海项目村与对照村的比较分析表现，项目贷款用户在出现严重的自然灾害时具有比非项目户更强的能力，消费水平所受到的负面影响也要小（吴国宝等， 2003 )。但是，如果农户在小额信贷项目实施中遇到突发灾害，并不能使其避免物质资产的损失。在这种状况下，又会影响到该农户下一轮组成小组并继续借贷，继而不能缓解其生计脆弱性，使之仍然陷于贫困。即，小额信贷这种方式对缓解贫困人口的气候变化风险具有其局限，比如并不能替代小额保险在应对较大的自然灾害时所能发挥的作用。

　　专栏6:小额信贷资金对缓解农户生计脆弱性的作用

　　贵州兴仁县李关镇鹧鸪园村在15年前开荒种植了3000多棵紫杉树，在得到小额信贷之前，农户每年都要砍伐树木作为主要收入来源，但是每棵杉树的价格最多只有50 元-200元;如果等到杉树长到20年之后,每棵能卖到1000元。得益于小额信贷的支持，3年之前该村开始种植蔬菜，蔬菜收入逐渐变为主要收入来源,农户不再砍伐树木，而可以把杉树储作未来的财富。不过，在遇到气温变化无常导致蔬菜病虫害而影响产出的时候，还需要动用已作为资产储备的杉树。

　　数据来源：刘燕丽等。小额信贷缓和农户脆弱性的实证研究。农村经济，2008年第4期

　　产业化扶贫支持的各种经济活动旨在促进农户和社区的生计可持续发展，从活动性质看，可以为农户规避气候风险提供类似替代生计的作用。但是这些活动恰恰由于各种条件限制而不能触及缺乏适应能力的贫困人口。如专栏4中所提到的不能获得产业发展支持的农户，就只能延续传统的种植活动，在遇到气候风险时不能通过大棚作物的产出来弥补。同时，上面提到的小额信贷资金是有限的，也难以支持其他替代生计活动的进行。此外，产业化扶贫推动规模化的生产，一方面如果规模化生产是诸如大棚蔬菜之类的设施农业生产（专栏8),可以增强对气候风险之类的自然风险的应对；另一方面则会由于规模化生产降低农户生产的多样性，在难以预测的气候变化或者市场价格波动的时候就会更容易地暴露在风险之下。

　　专栏7:产业化扶贫对贫困人口的排斥

　　陕西卜家村以蔬菜大棚为产业发展的重点，一个蔬菜大棚一年纯收入可达1万元左右，深受农户欢迎，目前全村共有36个大棚。该项目资金来源于扶贫专项贷款，由于该村是市委副书记的点，同时大棚效益好，项目比较容易争取到。但农户参加项目的门槛很高。大棚宽约10米，长度从50-100米不等，修建长50米大棚_般需要1.4万元，长100米的大棚需要1.7-1.8万元，但是国家只提供0.9万元的贴息贷款，剩下的约0.5-0.9万元缺口需要自己负担。除此之外，每年要支付150元左右的技术指导费。真正贫困农户很难参加该项目。例如，村民裴根才，一家4口，经济状况在村里属于中等水平。2003年卖了一头牛，再找朋友和高利贷（30%的利患）借钱，东拼西凑了近2万元，参加了移民搬迁项目，家里沼气池和自来水都有了，可就是再也拿不出钱搞蔬菜大棚了。

　　数据来源：国务院扶贫办，中国农村扶贫开发纲要评估总报告，2009

　　专栏8:设施农业有利于缓解生计的气候脆弱性         

　　在宁夏官滩村所调查的60户农户中，有1户脆弱性最低主要从事运输业），8户脆弱性中等，51户脆弱性很高。在8户中等脆弱性的农户中，有超过50% (5户）种植的作物种类多于4种；而且其中都包含了向曰葵和油蓖麻这两种抗旱的作物以及黄瓜、西红柿和西瓜这三种大棚作物。向曰葵和油蓖麻即使在干旱少雨的天气下也有相对稳定的产量，而且作为经济作物，近几年来的价格一直走高。随着当地政府推广菜篮子工程，积极推广蔬果类食物的好处，改变当地居民的饮食习惯，整个瓜果蔬菜市场不断扩大，家中有大棚种植的农户因此得益，当别的农户受困于天气干旱以及扬黄水量减少造成的作物减产甚至绝收时，他们却因为拥有节水、高效的农业种植系统免于此。

　　数据来源：中国农业大学人文与发展学院2010年3月“汽候变化的社会适应”调研。

　　整村推进扶贫对于整合资源、促进社区和地方参与以及提高资源的使用效率方面产生了很好的效果，但是项目选择着眼于社区的总体发展，而缺乏对缓解气候风险导致的生计脆弱性的考虑。而气候变化风险会在很大程度上影响扶贫政策措施的效果。根据扶贫开发纲要评估报告（国务院扶贫办，2009),整村推进所实施的项目都是以村级扶贫规划为基础的，绝大多数项目是村干部和村民利用参与式方法提出的，主要项目类型包括：道路、饮水、沼气、移民搬迁和产业开发等。从该评估报告所举的案例可以看出，最易受到气候变化影响的农户，即缺乏足够的物资储备、足够的劳动力来从事多样化生计活动的农户，却不能受益于这些项目。例如通过参与式村级发展规划确定的沼气项目，仍然是需要农户配套才能进行的，各种生计资本处于较低水平的农户由于不能提供足够的配套资金而不能受益于此项目；修建房屋的项目也是同理，在2000-3000元的补助下，虽然一些贫困农户勉强凑够了配套的资金5000- 10000元，但是修建过程中出现不可预测的费用又会迫使他们进入困境，以致一些村庄出现修建一半的新房，一方面消耗了农户有限的资金，另一方面这些人口还需要在脆弱的环境中继续生存，更加剧了其生计脆弱性，在出现泥石流等自然灾害时不可避免地产生气候贫困。而且整村推进中的_些扶贫项目还发挥不了应有的作用。例如，在青海省玛多县的调研中发现，一些贫困户由于属于退牧还草项目户，就不能享受整村推进扶贫的优惠（陈洁，2009 )。

　　自愿移民扶贫，具体政策措施包括吊庄，生态移民，劳务输出培训等。吊庄和生态移民考虑到贫困人口的生计脆弱性以及对脆弱生态的敏感性。但是也存在贫困人口受到物质资本、人力资本和社会资本等限制，而被排除在该政策之外的情形（唐丽霞，2003)。专栏6也说明了贫困人口所受到的限制。

　　专栏9：移民搬迁中贫困人口受到的排斥

　　陕西省淳化县卜家乡卜家村在实施移民搬迁项目时，凡是住在沟壑边或地坑内的农户都可以报名，但是每户必须先交纳17500元现金，然后财政扶贫资金补贴 “5+1” ,即每户补贴5000元，每人补贴1000元。—个4口之家可以得到9000元的移民补贴。这些钱主要用于修建住宅、沼气池、自来水和小区绿化等。该村需要搬迁的农户远不止42户。但贫困户拿不出钱的，只有放弃。

　　数据来源：国务院扶贫办，2009

　　不过，现有的一些扶贫政策措施，例如：以工代赈资金的投入，虽然仅仅从整体上考 虑了贫困人口对基础设施的获取，并没有特别考虑到气候风险的适应，但是在实际的运作 中这种扶贫方式在一定程度上为增强气候变化的适应能力提供了条件；主要的途径是通过 各种基础设施建设，促进各种自然资源更有效地结合并更有效地发挥作用。从表5可见，以工代赈资金投入农田水利、基本农田建设、小流域综合治理等方面并有直接的产出。而 小型农田水利、基础农田建设等对缓解降雨和气温分布的不均衡，进而为贫困人口有效利 用土地、水、积温等自然资源提供了条件（见专栏10);县乡村道路建设则为其进入市场创造了条件；人畜饮水工程直接改善了贫困农户的生计状况。

　　表5:以工代赈资金投入及其成效



　　资料来源：国家发改委地区司:“国家以工代賑政策”，《中国农村贫困监测报告（2008）》，中国统计出版社，2008年。

　　专栏10 :水利设施对缓解气候风险脆弱性的作用

　　宁夏官滩村自10年前引入黄河水形成水浇地之后，人均水浇地面积为2.5亩，粮食产量稳步上升。与那些只有旱地耕地村庄相比，该村具备更好的对抗气候变化条件，村民依靠水浇地种植的玉米作为养殖饲料，每年能省下8000元的饲料费，从而支持这 些缺乏现金收入的农民发展其畜牧业。

　　数据来源：中国农业大学人文与发展学院2010年“汽候变化的社会适应”调研。

　　总之，现有的扶贫战略及其政策措施有缓解气候变化风险的可借鉴经验，但是可以在 制定措施中更多地考虑气候变化的风险，特别考虑那些可能被排除在外的人口，采取更为 直接有效的政策措施，为缓解贫困人口的脆弱性做出更大贡献。

3. 气候变化的缓解和计划适应政策与贫困人口生计脆弱性

　　生态敏感区的政策及其配套措施并不能缓解贫困人口的生计脆弱性，反而会在很大程度上产生更多的贫困人口。在全国生态脆弱区规划中，对于八个生态脆弱区的19个重点区域规划更多以生态保护行动为主。中国应对气候变化国家方案（2007 )提出了适应气候变化的目标，包括到2010年，力争实现90%左右的典型森林生态系统和国家重点野生动植物得到有效保护，自然保护区面积占国土总面积的比重达到16%左右，治理荒漠化土地面积2200万公顷。从政策案例可以初步分析针生态敏感区的宏观政策会对贫困人口生计产生什么样的影响。

　　自然保护区的相关政策对所涉及人群的影响是多重的，在很多自然保护区管理中，不只是单纯的保护，而都伴有生态补偿以及替代生计的内容，但是，这些配套政策缺乏对贫困人群生计脆弱的考虑，因此，会在_定程度上把贫困人口排除在外。专栏11描述的三江平原某保护区的情况，反映出保护政策的实施使村民不仅损失了种植业收入，还有与种植粮食相关的政策补贴收入。

　　专栏11:自然保护区的牛态保护与农户生计的机会成本

　　自然保护区跟我们没有关系，好处也没有。以前永丰村、佳河镇都有人在保护区种地，先是在饶河土地管理局交钱（1989-1994年期间，开垦湿地只要交给国土局50 元/亩的开荒费即可进行丨批证，然后就可以开地了。现在这些地都有土地局办的证，没法收回，这些地还有“两孙”（粮食直补和粮食综合补贴）。现在湿地归林业局管，地就不让开了。（永丰村民访谈）

　　资料来源：汪力斌等，2009：107-108

　　生态补偿目前已经被提到一个较高的高度，包括在生态脆弱区规划中也提到。补偿方式以及将生态补偿与缓解贫困农户生计脆弱性相联系进行考虑是很重要的。

　　既有的生态政策之外，缓解气候变化的政策承诺又将提出新的要求，这些要求与农 村人口的生计密切相关。其中，减少碳源的措施，是在农村推广生物质燃料以及清洁能 源；增加碳汇的措施，包括植树造林，提高林地、草场的生产率等。与这些措施相关的，是一系列即将出台的宏观政策。财政部财政科学研究所特别针对碳税政策进行了预测分析，动态分析结果是碳税征收造成可支配收入不断下降，最小和最大税率下农村可支配收入累计减少幅度分别为0.44、3.21个百分点，最小和最大税率下城镇可支配收入累计减少幅度分别为0.25、1.92个百分点（苏明等，2009)。这些会在一定时期，一定程度上增加贫困人口的生计脆弱性，因此，需要对贫困人口提供包括技术支持在内的各种转移支付。

　　表6列出了一些与缓解气候变化相关的生态政策或项目，虽然它们都在一定程度上进 行了生态补偿，但是，这些补偿不一定能够缓解农户生计脆弱性（见专栏12)。关键在于，这些生态补偿措施，多数在实质上只是对贫困人口的经济补偿，还未达到生态补偿的水平，尤其未考虑到对缓解气候变化风险的贡献；不过，一些项目的生态效益补助的概念和实施为今后将生态贡献纳入各种政策提供了借鉴，比如，森林生态效益补偿基金制度的建立。实际上，这些与缓解气候变化相关的政策项目并不是独立地运作，而是有其他的一些支农项目配套进行，只是那些项目并没有纳入这些政策或项目的总体规划中，比如退耕还草项目的运行与畜牧系统的舍饲养殖项目、农业系统的秸秆种植推广项目、设施农业项目、畜牧和林业系统的种草项目等是结合起来运行的。问题主要是它的不确定性，没有明确的生态补偿机制，具体实施中只能取决于地方政府在推动实施相关政策中的定位和资源整合能力。

　　综上所述，气候变化缓解和适应政策的制定和实施中，如果不专门考虑贫困人口生计的气候风险，将不利于缓解农户生计脆弱性。

　　表6:与缓解气候变化相关的生态政策或项目与农户生计



　　专栏12：退牧还草政策与农尸生计脆弱性

　　至2010年，宁夏盐池的退牧还草政策的实施仍然以全县禁牧的方式进行着。不过，实际并不存在完全禁牧状态，即夜晚仍然违规放牧，维持着草地生态恢复现状与提高农户生计水平间的平衡。禁牧后如果完全舍饲则每只羊每年需要饲草料大约300公斤，投入大概200元，比禁牧之前大概多花150元，而每亩禁牧草场补助现金是1.34 元，相当子补助饲料1.49千克，人均草场面积多在50-100亩之间，还有很多少于50 亩。虽然同时还有围栏补助经费、农户人工种草、滩鸡饲养、牲畜棚圈建设等补助，但是70%以上的农户都认为完全禁牧肯定导致收入减少；而违规放牧之后，农户每年的饲养成本比完全舍饲的情况下减少100元左右。2005年的大旱使得农户在白天也违规放牧的情况下仍然遭受了很大的损失，全县近3万人20万只羊饮水困难，农户的养羊收入不敷支出。

4. 气候变化的自主适应对缓解生计脆弱性具有直接的贡献

　　值得庆幸的是，贫困人口在其生计发展过程中，已经采取了很多适应气候变化的活动，他们的经验和能力基础，是获取更多的支持以缓解气候变化的前提，也是缓解其自身生计脆弱性的关键。贫困人口在缓解气候风险导致的生计脆弱性方面往往采用以下几种方式：

　　•基于传统生计结构下的应对措施。比如集雨，改变耕作周期，采取各种保墒措施，进行节水灌溉等等。

　　•替代生计结构。比如小范围内的改变，即改变种植的作物，以及饲养的家畜、家禽；或者更大范围的改变，即调整农作结构，转变渔业为种植和畜牧业，或者发展以前没有的果园，或者寻求外出打工机会

　　•在外部干顸的条件下结合传统生计结构进行适应。比如接受国家资助的水利建设措施，并采用节水灌溉技术；又如，在农牧交错带，在技术及资金支持下，结合舍饲，调整放牧时间和载畜量等。

　　•在外部干预的条件下进行替代生计结构的调整适应。比如干旱地区的贫困妇女在小额信贷项目的支持下从事小买卖或者发展畜牧业；受到经济活动限制的少数民族地区发展旅游业、或者制作手工艺品并进行销售；不宜生存地区通过自愿移民扶贫而在新的区域重建生计。

　　实质上，增强贫困人口对气候变化风险的适应能力，旨在增强其对气候影响的弹性，不只是短期的应对，而是长期的适应。包括为地方人们的行动创造一个曳好的环境，以及增强其对气候变化的重视和预测，使气候风险不至于促成其返贫。它是一个长期的过程。而在中国各个生态脆弱区的社区和个人行动中，已可以看到各地均有一定的自主适应能力。

　　面对干旱或者其他极端气候事件时，生计的脆弱性其实更多地与隐藏在其后的长期存在的重要原因相联系。比如，长期的温度和水分变化过程中，巳经蕴含了干旱等极端气候事件发生的可能；与此同时，各种发展活动已经在适应并缓解这种可能，通过加强这些日常活动的能力建设，更能做好准备，以提高其适应极端事件的有效性。

　　北方农牧交错生态脆弱区，生态环境脆弱性表现为：气候干旱，水资源短缺，土壤结构疏松，植被潜盖度低，容易受风蚀、水蚀和人为活动的强烈影响，该区主要分布于年降水量300-450毫米、干燥度1.0〜2.0的北方干旱半干旱草原区，行政区域涉及蒙、吉、辽、冀、晋、陕、宁、甘等8省区。重要生态系统类型包括：典型草原、荒漠草原、疏林 沙地、农囝等（环境保护部，2008)。在宁夏，气候变化风险，尤其是干旱，影响着农户 正常的生产生活，农户除了寻求外出打工机会，还尽力从事着农业，在此过程中，农田保墒措施（覆膜、耙耱、压砂）、集雨措施、节水灌溉措施等是农户主要的适应措施（武艳娟，2008)；此外，农户采取减少载畜量的措施，而一些合作社组织形成的草场自我管理方式也为缓解草原压力，为促进生计可持续发挥了一定作用当然，各种社会经济因素（诸如保护草场实施的一些政策措施）也对这些适应行为的采用施加了积极影响。自发的劳务输出已成为农户适应措施中较为普遍的一种，非农收入比例较大的农户气候变化风险的脆弱性较低。这个区域的生态移民则是在政府支持下，农户自愿选择的结果，但是成本较高。Sara Brogaard和Jonathan Seaquist ( Brogaard et a1，2005 )的研究发现，在内蒙古地区，干旱的气候危及着当地的粮食安全，引起了当地人口对于干旱的脆弱性。当地农村只有一少部分土地可以灌溉，如果春天干旱，农民对雨养农业采取的主要应对措施是 将作物从玉米到高梁、粟子或向日葵转变，如果极为干旱，农民就不种植作物。此外， 非农业收入常常成为一些农户离开村庄的暂时收入，到了农忙季节，他们继续回家从事农活。

　　西南岩溶山地石漠化生态脆弱区的生态环境脆弱性表现为：全年降水量大，融水侵蚀严重，而且岩溶山地土层薄，成土过程缓慢，加之过度砍伐山体林木资源，植被覆盖度低，造成严重水土流失，山体滑坡、泥石流灾害频繁发生该区主要分布子中国西南石灰岩岩溶山地区域，行政区域涉及川、黔、滇、渝、桂等省市。重要生态系统类型包括：典型喀斯特岩溶地貌景观生态系统，喀斯特森林生态系统，喀斯特河流、湖泊水体生态系统，喀斯特岩溶山地特有和濒危动植物栖息地等（环境保护部，2008)。广西武鸣的案例显示，干旱和水灾是农户认为所遇到过的最大的困难，气候变化很明显地使其生产更具脆弱性，比如，过去300多亩的水田由于水库蓄水减少而降到64亩。解决干旱的困难的措施分为应对措施和适应措施。适应措施中很多农户将种植结构进行调整，从粮食作物转为经济作物木薯；应对则是在干旱缺水时去水库抽水，或者就是坐等雨水（汪秀芬，2007)。 在这个案例中，农户种植结构的调整得以缓解其生计脆弱性，但是，市场对于其技术支持和产品销替的引导也起到很大的作用。那么，在适应活动得不到其他支持的地区，农户面临希史为因难的状态西南山地农牧交错生态脆弱区主要分布于青藏高原向四川盆地过渡的横断山区，行政区域涉及四川阿坝、甘孜、凉山等州，云南省迪庆、丽江、怒江以及黔西北六盘水等 40余个县市。生态环境脆弱性表现为：地形起伏大、地质结构复杂，水热条件垂直变化 明显，土层发育不全，土壤瘠薄，植被稀疏；受人为活动的强烈影响，区域生态退化明显(环境保护部，2008 )。 Hui Xue ( 2006 )对云南中甸的农户风险研究显示，农户在评价共生风险（covariam risk)时，河边居住农户认为水灾是最为严重的一种，雨雾和冰雹是第二严重的；而在高地上居住的农户则认为雪灾和牲畜的死亡是较为严重的风险。至于缓解这些风险的措施，该研究发现富裕户可以应用贷款，而贫困户只能依赖于邻居和政府的帮助。不过，在共生性的自然风险发生的情况下，大家都同时受到影响，贫困户实际上比较难以再依赖邻居，只能变卖资产——主要是牲畜，但是仍然有40%的贫困户没有别的办法，还是只能依赖邻居度过最困难的时候。总体上，在遭受类似自然灾害此类的共生风险之后，除了接受政府的帮助，社区在有条件时设立的救助基金、出外打工、组织集体行动建河坝等也在发挥作用。根据农户以往的经验和预期，在降低风险的策略中，农户认为最为有效的是构建社区安全网，他们还认为孩子的教育是能在长期产生效果的有效策略。获得新农作技术培训、共同决策以及扩大放牧数量被认为是能够增强抵御风险能力而长期有效的策略；同时他们认为收入多元化和加强亲属关系能够短期有效。

　　青藏高原复合侵蚀生态脆弱区主要分布于雅鲁藏布江中游高寒山地沟谷地带、藏北高原和青海三江源地区等。生态环境脆弱性表现为：地势高寒，气候恶劣，自然条件严酷，植被稀疏，具有明显的风蚀、水蚀、冻蚀等多种土壤侵蚀现象（环境保护部，2008)。陈 洁等（2009 )在青海省三江源玛多县的调研显示出气候变化在这一区域对贫困的更深影 响。1979～1981年间，玛多县曾是全国人均收入最高的县。1979年，玛多县牲畜存栏数达 67.67万头（只），人均占有牲畜115.1头（只）。受20世纪80年代干旱化的影响，玛多县草地退化，草地载畜能力下降，导致牲畜缺乏足够的饲料来源。2004年，全县草食牲畜存栏量下降到23.86万头（只），比1979年下降了64.7%，人均占有牲畜19头（只），下降了83.5%。每到冬季，全县有630多户牧民沦为“生态难民”，占牧户总数的26.9%。玛多县2800多个小湖泊干涸，实地面积逐年缩小，水源涵养功能降低。20世纪90年代末，黄 河源头的扎陵湖、鄂陵湖之间河段断流，该县出现缺电少水、守着源头没水喝的情况。草原退化严重影响畜牧业生产，加重了牧民的贫困程度。2004年，玛多县贫困户839户，占总户数的35.82%；贫困人口3219人，占牧区人口的31.9%。一部分牧民所采取的适应措施，是不得不离开自己的草场，到外面乞牧、帮牧，或者从事其他生产活动。

5. 气候变化的自主适应在相应外部支持下能发挥更大作用

　　长期以来贫困人口在适应气候变化，抵抗气候变化所导致的风险的过程中巳经积累了大量的经验；但是，其间也存在着大量的问题，主要表现在：

　　•不是所有的人都能意识到气候变化风险，因此在选择适应的行动时会错失机会

　　•在意识到气候变化风险的情况下，却由于各种资源匮乏的限制，也不能有效地适应，即缓解气候变化风险所引致的脆弱性

　　社区和机构的适应能力会因为气候变化所包含的不可预期特征而受到影响。比如气温升高造成的生物灾害泛滥、外来入侵种对生态系统的改变等。贫困社区在面对自然灾害时对其发展进程的切断更展现出这种不可预期特征。但是，有某些更易遭受干旱、飓风、或者某种疾病的区域，那么，应该收集相关的数据和进行必要的实验来缓解这种不可预期的特点，降低其风险。中国在水资源管理方面的历史经验已经表现出如何将“不可预期”转化为“可预期”。

　　气候变化所引起的生存条件和生产条件变化，尤其是自然灾害的发生，与社会经济的其他因素共同作用，造成中国历史上不断的移民、农业生产布局及其生产方式的调整和变化。中国历史上气候变化所导致的移民状况显示，兼备计划适应和自主适应特点的适应过程对于社会经济状况的稳定、人们生计的持续均具有重要意义。黄河和长江流域的自然特点决定了它们周围的区域容易受到洪水的侵袭。水利设施的建设为人们的安居乐业构建基础。在战国中期大规模筑堤之后，黄河下游的河道固定下来，人们得以在周围安居。而人们自主性适应的方式也促进减少了灾害的发生，比如东汉以后黄河安流的根本原因是中游土地利用方式的改变，即原已开垦利用的农田成为牧地或完全荒芜，天然植被得到恢复，水土流失得到控制（葛剑雄，1997 )。

　　如果要对气候变化的风险有所了解和预测，并同时建立防范措施，有助于降低引致的生计脆弱性。但是，这需要可能受到影响的人群有几个方面的能力或者掌握相关信息，首先是气候变化风险产生的可能性和时间，其次是各种即时应对和长期适应的措施，同时还需要支撑这些措施的各种条件。而贫困人口在这些方面都较为欠缺。正是最贫穷和受教育程度最低的阶层，在2005年发生卡特里娜飓风时，对当局的疏散警告无动于衷。因此，对最脆弱群体进行教育，将提高他们的应对能力，并且出于公平的理由，教育他们也是十分重要的。例如，女孩接受教育是打破代代相传贫困的一个主要手段。它同更健康的儿童和家庭及更可持续的环境管理密切相关（人类的脆弱性与环境，2009)。在中国类似的案例也体现出贫困人群所需要加强的识别能力，即识别由于气候变化风险所引致的脆弱性，进而更好地利用各种资源并有效协调各方来进行预防和应对。此外，个体和社区缓解气候变化风险的其他能力也需要加强，以能够更有效地应用既有的人力和物质资源来适应和应对风险(见专栏13)。

　　专栏13：沿海水陆交接带某村的缓解气候风险的能力限制

　　该村在种植白杨树调整农作结构以缓解暴雨等气象风险之后，又出现了新的问题，如虫灾和飓风。同时，由于大部分年轻的男女劳动力都到邻镇和市里务工，村子里只剩下老人、身体虚弱的劳动力和儿童。因此缺少有才能的年轻人，当紧急事件发生时，他们没有能力应对。同时，各种组织在灾害管理中也没有发挥作用，比如动员 村民对排水渠进行维护等。因此，在村级层面加强制度建设很有必要，可以鼓励当地 社区自治组织、农民合作社、妇女协会、共青团等参与到灾害风险管理中。

　　农户在提高自己的适应能力方面，也期望得到外部的支持。在宁夏的研究中发现，北部灌溉地区的农户希望政府能在“基本农田建设”、“农资投入”、“资金资助”等方面给予帮助，且需求较大，这和当地人发展农牧业、能够通过做买卖进行生计替代有关；中 部干旱地区虽然也希望政府在这些方面给予大力支持，但是最需要的还是希望政府给予直接的“资金资助”，因为当地的许多农业已受到干旱的严重影响，许多农民认为这种问题 远不能通过基本农田水利建设、增加农资投入所解决，相比而言，政府提供资金资助更加直接。南部山区的农户与中部地区类似，把更多的希望寄托在资金方面和农资投入方面(武艳娟，2008)。

　　获得外部支持对于贫困人口应对气候变化风险具有重要意义，这些外部支持可能来自政府机构，非政府机构或者其他社会服务组织。2000年印度孟加拉地区发生洪灾之前，政府和援助组织提前制订了救助计划，他们制作了村庄脆弱性地图，帮助村民们辨别安全地区、低风险地区以及高度脆弱地区，并估计了当地住户的数量，考虑了当地的脆弱群体/人口，如年龄、残疾人、妇女和儿童，特别是生病的人，并采取了洪水的预报，准备救护装M,准备生活基本用品，准备卫生设施，实地演习等措施，结果挽救了当地居民的生命财产安全，帮助当地人们建立了自我应急及恢复体系（GOWB. 2005)。

　　这些外部支持也体现在苏丹恢复牧场维持生计的案例中（Dougherty et at, 2001),为缓解当地的干旱，从1992年初一直到2000年，在一些救助组织的帮助下，通过使用社区 基本自然资源管理的技术来恢复过度开采和高度脆弱的牧场。其中，参与的村庄所从事的复合支持可持续生计的行动，包括：培训、牧场的恢复、社区的发展等。与以上恢复牧场 措施类似，一个联合报告中指出（liSDet a1., 2004)，由于林地生态系统给土耳其牧民提 供主要的生计产品和需求，自1960年干旱引发饥荒以后，他们在肯尼亚的北部开始了恢复 林地生态系统的行动。他们采用传统的管理系统，例如围栏等，恢复了大约3万公顷的林地，为当地人们和家畜提供了基本的林产品，保证了生计的安全。针对洪水灾害，有的地区当地政府还采取了建设防洪堤，调整政策，再造林，改善监测系统，修建水库，加入私人资金援助，建立排水体系，投资私人.政府.有关机构的合作项目，经济激励机制等措 施（Vari et a1., 2003; Manuta et a1., 2005)。

　　一些外部支持是较为直接的资金支持。宁夏盐池县三个村的调研发现（见表7 ),以养羊为主要收入来源的农户所进行的一些发展活动体现出他们对于气候变化风险的自主适 应，主要能够在干旱影响到草的生长或者玉米生产的时候，有足够的储备去应对风险。此外，也能看到政府在这些活动中都发挥了重要作用。在2005-2006的两年间，盐池县仅在草原围栏以及促进舍饲的暖棚修建等方面就投入了 2000多万元的资金。

　　表7:盐池县三个村农户养羊过程中的发展活动



　　数据来源:张建珏,2009

　　外部支持很多时候可以从工程技术支持上加强当地人的适应能力。比如，洪水灾害是亚洲地区最频繁和毁坏最严重的自然灾害，由于气候变化增加了现有控制洪水挑战的复杂性，Jesse Manuta认为有必要采用技术和工程等措施来减轻、控制洪水，例如伊朗采用蓄水层管理的措施来控制洪水的案例，他们采用传统的技术来捜集、储存和分配水资源，丰富了生计的多样性，减轻了洪港带来的脆弱性(IUCN et a1., 2004； Jesse Manuta et a1., 2005)。

　　预测信息的发布和获取对于提高适应能力也同等重要。Gina Ziervogel和Rebecca Carder的研究(Gina Ziervogel et a1., 2003;转引自武艳娟，2008)表明，南非地区一些农民对于天气信息十分关注，他们常常通过听取预报来判断什么时候播种，种什么庄稼或蔬菜，什么时候出售牲畜和原料，如何进行水土管理，是否让孩子去上学，市场选择等活动，例如，当预报的降水有40%的机会低于正常降水，他们就会采用抗旱或短生长期的玉米品种，围栏等措施C5

　　但是，当地人的主动性和当地知识仍然在自主适应的过程中发挥着重要的作用。塞内 加尔河发生洪水时，当地人们为了抵抗洪水的袭击，在有关部门的组织下，开展了_系列 保护当地湿地生态系统的活动(Hamerlynck etal., 2004)o结果表明：当地居民加入到保护湿地的管理中是可行的和有益的，采用生态措施控制了洪水的泛滥，恢复了严重损坏的湿地生态系统的结构和功能，同时，对于生物多样性和生计有着积极的意义（Sherbinin et a1.. 2000； Piroi et a1., 2000; UNDP et a1., 2005)。在匈牙利，反复受洪涝灾害的影响，许多人们试图通过丰富他们的生计活动来生存。他们在泛滥平原上种植李子和胡桃，加工初产品（制作果酱），发展家庭手工艺（传统地毯编织，刺绣），或者将泛滥平原作为牧场(Vari etal., 2003;转引自武艳娟，2008 )。

　　适应措施是多样化的，多种经济活动为降低气候变化风险所带来的脆弱性起到重要作用；适应过程中的合作也具有重要意义。中国内蒙古的锡林郭勒盟B嘎查2006年春季基本没雨，大部分牧民采取走“敖特尔”即走场方式来避免畜群的全部死亡，一些牧户是在走场的过程中成为朋友，从而建立互惠互助的关系，有些年份，B嘎查也可以接收走“敖特尔”的牧户（李文军等，2009)。在印度某地区，农民们通过采用一系列严格的流域重建措施来对付干旱，具体措施包括：土壤、土地和水分管理，作物管理，造林，农村能源管理，畜牧业管理，以及通过设立“乡村自我帮助组织”来进行社区组织等，减轾对于干旱的脆弱性，从而加强、丰富和保证了当地农民的生计安全（Watershed Organisation Trust),在Hallie Eakin (Eakin, 2005)的墨西哥案例研究中，作者提出了采用选择作物种类，增加非农业收入等措施。塔尔帕卡尔地区发生干旱时，当地农民通过改变食物种类、

　　降低食物品质、借贷、迁移等来维持生计（Inam, 2004)。一些研究表明，采用农业生态措施对抵御台风的效果较好，主要是采用诸如水土保持、使用有机肥、完善病虫害管理、改变放牧措施（减少或零放牧）等。比较典型的实例是，在越南某些地区，当地居民通过 恢复海岸线的红树林生态系统来降低台风的影响，增强了当地的自然保护能力，巩固了居民生计的资源基础（IFRC，2001； World Neighbours, 2000)。在霜冻频繁发生的墨西哥地区，当地的农民采用改变作物种类、增加非农业收入、发展畜牧业等措施，弥补了霜冻对雨养作物造成的损失（Eakin, 2005；转引自武艳娟，2008)。

　　移民不乏是一种适应性的选择。在塞内加尔，由于洪水给自然资源和绝大多数土地造 成了损失，为了生存，当地出现了移民出境的现象，特别是有能力的年轻人（Hamerlynck eta1.T 1999b)。而上述墨西哥案例中，由于当地的多种特征，移民成为农户的一种增强未来生计稳定性的一种有效的应对措施。斯里兰卡某地区的农民，在面对干旱时，当地农民 主要通过农闲外出打工，经营小商品生意来解决粮食安全（Hidellage，1998；转引自武艳娟，2008)。

6. 气候变化风险纳入减贫框架的国内外经验

　　事实上，要缓解气候变化风险造成的生计脆弱性，促进生计的可持续性，长期的适应 性措施甚于短期的应对性措施（Kingyangi, 2009),那么，从贫困农户资产积累的角度， 能够促使其获得长期资产基础的行动就很重要（蒂莫西• M•马奥尼等，2007 )。不断扩展的经济机会、社会关系的扩展和建立等等，对贫困人口的适应能力的提高具有重要意义。国家长期有效的支持政策应该发挥重要作用，包括生态补偿机制、生计替代的预算内支持、农户在适应气候风险过程中的组织和合作能力建设的长效机制等。

　　气候变化委员会的报告在Agrawal等的基础上，提出了通过外部干预的缓解机制以促进适应的框架（图13)。



　　图13:外部干预缓解机制以促进适应气候变化

　　来源:Ian Chflstoplos 等(2009)

　　这个框架涉及了各个相关方：政府、社区和市场。该框架认为市场为生产提供了各种机会，贫困人口因此能够通过市场的产品销售、小商业活动等增加其适应能力组成中的财富、健康和知识等；生态系统服务则决定了贫困人口所拥有的自然资本，也是其适应能力组成中的重要部分。各方能够通过既有结构以及互相影响的机制，为自主适应人群提供信 息和建议、技术支持、资金支持和领导力开发、以及法律支持。而这些外部干预则促进了 自主适应过程中的资源动员、资本储存、多样化生计活动、社区分担、以及经验分享，以 增强社区和个人的适应能力。

　　在危地马拉、尼加拉爪，萨尔瓦多和洪都拉斯，妇女从2001年起种植了40万棵maya 果树。除了能够保障粮食安全，妇女及其家庭还能从气候变化资助经费中获益，比如与美 国和欧洲一起发起的追求碳汇交易机会的“均衡基金”（世界银行，2010)。事实上， 通过计算种树等行为对缓解气候变化所做的贡献，并设立相应的激励机制，能够更好地促进这些行为。同时，也可以通过市场机制来促进这种行为。“中国四川西北部退化土地的造林再造林项目”是全球首个基于气候、社区、生物多样性（CCB)标准的森林碳汇交易项目，经过五年多的筹备和认证等过程，2009年11月26日在成都完成交易。项目业主省大渡河造林局，以每吨不低于5美元的价格，向香港低碳亚洲公司出售了约46万吨二氧化 碳减排当量，实现碳汇收益超过230万美元，该项目将在理县、茂县、北川、青川、平武 5个县的21个乡镇28个村的部分退化土地上建立多功能人工林2251.8公顷。对于超过230 万美元的碳汇交易收益，省大渡河造林局负责人称，将与项目所在地5个县的12745名农 民按照一定比例分成，项目实施区的农民将连续20年获得稳定的碳汇交易收益（胡彦殊， 2009 )。

　　中国农科院，宁夏发改委，宁夏气象局和英国东英吉利大学等在英国Defra 中国宁夏气候变化适应框架 (Department of Environment, Food, and Food security)和DRD资助下进行研究，为宁夏 开始启动实施提供了一个适应框架，如图14。该框架将适应策略分为六个步骤：适应框架下分析气候风险（20年的风险），应对气候变化整合进长期发展目标；识别有哪些适应措施、技术；从扶贫角度来排列适应措施的优先序以及预测实施中的问题；实施的过程中进行监测评估以及能力建设，经过调整后又开始新的一轮适应活动。



　　图14:宁夏气候变化适应框架

　　米源:Declan Conway (2008)

　　在该框架下，经过风险评估之后，将宁夏分力南部、东部和北部制定了识别和选择各种适应活动的分析框架。该分析框架以扶贫、生态保护、应对灾害为目标，来对农业结构调整（其下又分为农作结构调整和新的作物品种引入）、节水技术及节水基础设施建设 (包括育抗旱种、覆盖保水技术、抽水灌溉、建蓄水窖和水库）、以及扶贫活动（包括退耕还草、生态移民）的预期作用效果打分。同时对这些活动的自主适应能力进行评价。然后选择分数高而且适应能力不太高，需要获得外部支持的活动进行支持。确定适应活动之后，再识别相关机构，并从协调、技术支持、具体行动、能力建设等几个方面来定位各个机构参与各种活动的方式。

　　越来越多的国家和机构都将社会转移作为一种有效的措施纳入促进公平获取资源机会的政策中。社会转移即针对贫困人口的经常的预定的赠款，在许多区域它并没有将气候风险纳入其中，而且，自上而下的转移计划也忽略了个人和家庭在面临风险时可能需要的保障。不过，在对墨西哥、巴西和埃塞俄比亚的社会转移机制进行评价时发现，国家管理的社会转移项目与其他适应传递渠道相比，还是有较大的潜力来帮助促进贫困人口的气候变化适应能力，它有较大的影响范围，可操作，并且有较大的比较优势。如果通过该种渠道 来支持贫困人口的气候变化适应能力，那么气候变化所导致的贫困也能够得到彰显。

　　社会转移有这么几个方面的特点：一是利用社会转移支持贫困人口的适应能力建设需要长期的可预定的资金，所以支持层面、期限等都需要有具体的担保。认识到贫困人口进行气候适应的权利能够增加政策力度；二是在社会转移、更宽泛的服务部门以及气候适应计划间需要政策的一致性，政府在健康、教育、社会福利以及农业等不同部门的协调就非常重要。三是社会转移的资金支持应该伴随着机构能力建设，而发展中国家适应气候变化 的机构能力建设需要一些技术支持项目（Christopros et al, 2009)。



　　图15:小额保险：风险管理与社会保护机制

　　来源:ILO/STEP-GTZ ( 2006 )

　　国际劳工组织的研究报告（2006)提出减贫策略中风险管理与社会保护机制的重要意义，并指出小额保险作为风险管理和完善社会保护机制的具体措施能够发挥作用。小额保险相关机构包含了多样化的公益性组织，其机制设置和操作要由直接的职能部门（如报 告中主要是健康服务部门）、合作社、协会、联合会、非政府机构、小额信贷机构等为它们的成员提供保险服务，有时也会与公共或私人保险公司合作。这些机制可以涵盖各种风险：健康、生育、财产、生命、作物，等等。这些机制的共同点：应用保险机制；至少有部分受益人群被排除在正式社会保护机制之外，比如非正式部门工人及其家庭；成员不是义务型的；成员支付部分费用；这些机制与给正式部门提供的社会保护有差异。实施小额保险机制应该基于风险分析以及所瞄准人群的优先需求，同时要分析小额保险与其他措施相比是否具有比较优势，小额保险与其他机制是否可能与其他机制连接起来，小额保险如何整合进社会保护机制，等。

　　中国目前已经开展的小额保险服务，可以为制定应对气候变化风险、缓解贫困人口的生计脆弱性政策，提供有益的借鉴。自2004年中国保监会在黑龙江和新疆等5省（市、区） 启动农业保险试点，2008年在9个省区推广并于2009年扩大到19个省区的小额保险，目前已经建立起了以中国人保等全国性保险公司为主的全国服务网络和五家专业性农业保险机 构相结合的农业保险和农村小额财产保险服务体系。2010年中央一号文件明确提出“发展 农村小额保险”，而且保监会联合银监会下发的《关于加强涉农信贷与涉农保险合作的意见》，则从政策层面提出了要不断提升保险在涉农贷款人中的渗透度，同时要求银行业金 融机构研究拓展涉农保险保单质押的范围和品种。这就意味着，农民手中具有现金价值的保单，可以作为抵押物申请贷款。小额贷款业务将涉农保险投保情况作为授信要素。

7. 建议

7. 1长期扶贫战略一缓解气候变化风险的扶贫战略

　　平等原则应贯穿扶贫以及气候缓解与适应的整个过程。在气候变化缓解与适应的过程中，比如进行碳交易、碳税征收、以及税收使用时，关注贫困农户的平等受益。而专门考虑气候风险的扶贫战略，则是促进贫困农户平等受益的具体路径。

　　扶贫战略应该具有气候风险敏感特征，从气候变化风险对贫困人口威胁的视角，要在战略方向、战略内容和战略方式等方面切入形成系统性的缓解生态脆弱区的贫困人口生计脆弱性的扶贫战略。

　　贫困人口为缓解气候变化（自然保护区/禁止开发区、草原生态建设项目、造林再造林项目、粮食安全项目、生物能源项目等）所做出的贡献，必须得到足额的补偿。这些补偿应与贫困人口的生计发展策略相结合，确保补偿性措施能够促进贫困人口的资产积累，保障其可持续生计。

　　生态脆弱区应该有专门的扶贫方式，并设立专门的财政预算，进行特别的转移支付。 以消除气候变化风险的威胁为目标，确定转移支付的数额和形式。

　　在少数民族集中的生态脆弱区，例如西南岩溶山地石漠化生态脆弱区涉及的川、黔、 滇、淪、桂，西南山地农牧交错生态脆弱区涉及的四川阿坝、甘孜、凉山，云南省迪庆、 丽江、怒江以及黔西北六盘水等40余个县市，以及青藏高原复合侵蚀生态脆弱区所涉及的西藏、青海等地，提高当地人应对气候变化风险的适应能力应与少数民族社区及文化发展的活动相结合

7. 2中期政策规划一通过以下切入点将气候变化的适应策略纳入减贫框架

　　首先，将气候变化风险分析和评估作为抶贫规划的一项重要内容。以生态脆弱区作 为分析和评估范围，将降雨变化、干旱发生频率、水灾发生频率等指标纳入现有统计体系，为风险评估提供基础支持。

　　其次，将社会保护措施内化为适应策略，并将自主适应策略发挥作用所需的政策支持量化出来，然后作为“扶贫中气候变化适应支持专项资金”纳入预算。具体包括生产结构调整所需的技术支持，替代生计所需的技术和资金、市场信息支持，外出打工所需的信息、技术和网络支持，预防与抵御自然灾害所需支持（这可以通过借鉴农科院等研究成果，按照参与式评估方式，组织相关机构针对缓解贫困人口的气候变化风险目标，进行适 应活动的打分评估），等等。这个过程中要特别注意妇女的需求，尤其是在那些虽然大部分男性外出打工，但是社区决策仍然以滞留的男性为主的社区。

　　再次，开展能力建设。之前已经分析过，由于共生风险的作用，地方的实力较弱，因此需要进行相关的投入，以促成一个内化的从地方到国家层面的治理结构，保障贫困人口能够获取各种服务和社会保障机制，并能参加有效的自然资源管理以促进其有足够的能力 对付他们所面对的风险。在各种政策实施的过程中，需要更好地认识与气候变化相联系的

　　风险变化。能力建设中的领导力、提供信息、技术和资本服务的能力和活跃地方商业环境 以助于可持续生计的能力，都是很重要的能力。

　　最后，结合能力建设，以及“扶贫中适应支持专项资金”，在不同生态脆弱区选择有 代表性的试点，多方一起设计可替代生计活动，寻找值得推荐的活动类型，并进行推广和实施。

7. 3近期政策措施

　　第一，鉴于以工代赈扶贫中的基础设施建设有助于提高贫困人口应对气候变化风险的 适应能力，所以这类措施仍然是重要措施。但是在实施时要更加关注生态脆弱区，并将其同移民或者其他政策措施结合起来。

　　第二，建议财政部设置“气候变化风险基金”（也可以通过社会转移机制筹措资金） 应对自然灾害，以降低灾害损失。为贫困人口提高应对气候变化风险的适应能力提供支持，使贫困人口在面对气候变化挑战的时候一尤其是面对自然灾害的时候，能够获取相关的物品和服务。该基金可以由扶贫办管理，也可以下设于扶贫基金会。

　　第三，对气候变化风险大的区域（或者对环境保护部规划中的19个重点保护区域），设立小额保险机制，使农户在遭受气候变化风险的时的资产损失得到最大程度的弥补，以免其重新陷入贫困或者加深贫困（与风险基金相似，都需要区分不同险种的标准、险种确定及其程度进行评估，可以在某些贫困区域尝试“天气指数”的保险机制）。

　　小额保险机制的运作应该包含：

　　•设立预付资金：气候变化风险敏感区域在气候风险发生之前设立常规的对于可能的贡献的预付资金。资金大部分来源于预算内资金，纳入生态脆弱区“气候变化适应与扶贫”专项，小部分来源于重点保护区域的人群。

　　•风险分担：利用预付资金对那些受到风险影响的人群进行补偿；未受到影响的人群不能收回预付款项。

　　•治理结构：纳入既有扶贫系统的运作机制。可以尝试将目前的社区发展基金/互助金、小额信贷的运作与小额保险相结合，借鉴一些地区农业小额保险的经验，将扶贫资金 的一部分作为保费补贴的形式；同时，可以在现有政策支持下，小额保险的保单作为抵押进行小额贷款，并与互助金的管理相结合。这可以作为政府、社区和市场多方协作减缓气候贫困的一个尝试《现有的扶贫相关政策的实施和监督机构、农民合作组织以及科研机 构长期研究点都是尝试小额保险机制的基础。

　　第四，将提高应对气候变化风险适应能力整合进扶贫规划制定、实施和监测评估中， 通过参与式村级发展规划的路径，将受到特殊风险（疾病、意外事故等）和共生风险（由于干旱洪涝等原因而颗粒无收）影响的人群作为一个独立的群体来诊断问题，提出解决方案和相关的活动。这个过程中要特别关注各种人员的参与，尤其是女性的参与。监测评估体系要包括气候变化风险和适应能力的动态评估（区域和社区层面）、气候变化适应支持专项资金使用及其效果（区域层面）、各个层面管理人员的气候变化适应管理能力变化、 气候变化风险基金使用效果（社区和个人层面）、以及小额保险的实施（社区和个人 层面）。

　　其中，“提高气候变化风险意识及适应能力”作为一项贯穿整个过程的重要内容，要有相应的费用支持。

　　在制定这些规划或者提出项目的过程中，要把气候变化风险作为一项重要的评估指标，以衡量其合理性和有效性，为最终的项目审批决策服务。

7. 4国际合作的可能领域

　　气候敏感扶贫战略的制定和实施可以同相关国际机构开展合作。其中，“面向穷人的 气候风险专项基金设立与管理”、“面向生态脆弱区穷人的小额保险机制”、“加强社区 组织能力建设，推动气候风险适应”等行动研究问题，有可能成为国际合作的领域。这几 个领域的提出主要是对应于上述的政策措施建议，如果能够得以实施，仍然需要在实践中 对其适用性和可操作性进行研究，并进行及时的调整。与此同时，可以在实施过程中借鉴国外的一些经验。

　　此外，还应该有连续不断的有关中国应对气候变化对贫困的影响研究，分析其影响路径,，即气候变化应对如何通过影响生产结构、资源使用结构、以及就业结构，继而对贫 困产生影响。在此基础上，提出中国政府以及国际社会在减小负面影响方面所需承担的责任。

　　附件五：气候变化和减贫政策——国际经验

　　近10年来，国际上有很多针对气候变化对贫困的影响的研究。大多数研究表明贫困很直接有效地影响到家庭应对气候变化效应的能力。与其它较为富裕的家庭相比，贫困家庭更加依赖气候变化敏感性资源来维持生计。同时，贫困家庭往往缺少应对气候变化负面 影响所需要的资产。贫困家庭通常生活在生产力条件差、易发生灾害的地区（如泄洪区， 城市贫民窟，沿海的低洼地带、山区等），而这些地区更加容易受到气候变化的影响。因此，贫困家庭有很大的气候变化脆弱性，且难以应对气候变化的影响。

　　近年来，国际上在评估气候变化影响以及计划帮助贫困家庭和社区应对气候变化影响时，所应用的主要概念有脆弱性、韧性和适应性。

　　脆弱性是指家庭和社区应对、抵御气候变化导致的负面影响并从中恢复的能力的大小，“韧性”一般伴随“脆弱性’’而使用，它指社区应对气候变化的负面影响的能力，以 及社区预期、准备、回应气候变化以及从中恢复的能力。适应性指家庭和社区条件的调整和改变，从而在既有的或者预期的气候变化中，减少脆弱性提高韧性。典型的适应性的例子是社区通过植树和植被恢复来减少水土流失，修筑堤坝来应对海平面的上升。近年来国际上大多数的研究和相关政策让我们提高了对社区适应能力及其特点的理解。这有利于国 家和地方政府帮助贫困社区应对气候变化的负面影响。在2007年IPCC的评估报告中强调人力资源和治理在帮助社区提高适应能力的重要性。在ACCRA框架中比较全面地列出了 提高社E气候变化适应能力的六个方面：

　　•加强社区的资产积累;

　　•保证社区成员有同等的享有社区财产的权力；

　　•向社区广泛并详细宣传气候变化影响的信息；

　　•协助社区进行应对气候变化方面的创新；

　　•通过提高决策过程的参与程度提升社区应对气候变化的能力；

　　•提供正式安置权利

　　在制定协助社区提高适应能力的规划中应该考虑这些因素，并在此基础上对如何帮助贫困社区应对气候变化负面影响形成共识。这些共识强调以下几点：

　　•使用转移支付（现金转移支付和有条件的转移支付）；

　　•设计和实施基本社保体系；

　　•生计多样化；

　　•促进实施与天气相关的保险制度；

　　•提供信贷-尤其是小额信贷；

　　•提供应对气候变化的公共工程

　　在中国目前的形势下，最有效的做法是为贫困社区的居民提供社会保障。其他国家的一些应对气候变化的措施如灾害管理、基础设施的完善、气象信息监测，等巳经在中国广泛的采纳。

　　其他国家为贫困社区的居民提供社会保障的一些经验值得中国借鉴：

　　•确保气候信息的可获得性以及在社区内部的扩散；

　　•在评估气候本地影响时使用与社区相关的信息和知识；

　　•制定全面的应对气候变化负面影响的基础设施策略；

　　•为社会保障网建立社会保险体系；

　　•为受影响社区建立适合的安全网。

　　下面是每一个领域的实例：

　　气候信息的可获得性以及在社区内部的扩散：

　　在英国基于全面的对城市和农村地区洪水的社会影响评估之后，环境食品和农村事务部（DEFRA)认为应对洪水带来的负面影响的一个非常重要的方面取决于受洪水影响的社区内部的有效沟通:成功有效的沟通的前提条件是提供相关信息，如洪水淹没图等，并通过电视、网络等手段更新和传播这些信息，并经常与受影响社区的沟通，在监测和决策过程中，尤其是涉及本地基础设施项目的决策过程中让受影响社区广泛参加。

　　有一些建议提出要重视贫困社区在本地气候变化监测和预报方面的能力。例如及时通报温度和降雨的突然变化，让社区人员参与长期的季节性预报工作。这些工作有利于帮助社区成员调整种植计划和相应改变种植品种。

　　马里国家气象中心通过网络向农民和农民组织以及地方政府提供降雨和土壤湿度信息。经过一系列的验证和评估，这样的做法也很有效。例如参与这些活动的农村社区的玉米产量高于没有参加这类活动的社区。在评估社区参与监测的实践中UNDP发现主要的问题是信息在社区中没有平等分享和被获得，贫困农户常常处于没有信息的地位。

　　社区知识

　　许多评论和研究都提出在应对气候变化的过程中使用社区知识的逋要性。社区有关于气候变化对当地影响的第一手资料，社区也拥有非常有利的位置来管理当地社会和生态关系从而有效应对气候变化。与发展和环境项目的外部实践奢相比，社区内部的实践成本较低。世界银行2010年的发展报告中也提到了在造林、渔业恢复、自然资源保护和海岸保护等领域许多利用社区知识和贫困农户参与的实例。在中国的实践中也采取了类似的做法。但是，有一点值得注意，在一些国家有一些很好的案例说明可以在使用贫困社区知识的过程中做到成本有效。例如在孟加拉的Brahmaputra/Ganges三角洲的低洼地区分布着一些本国最贫困的社区，而且这一地区经常受到洪水的侵扰。在国外政府和一些资助方的援助项目中，当地居民进行地势整理、植树、植草来制止水土流失；安置水泵建设公共厕所来改善用水和卫生条件，当地居民在整个过程中投入本地经验和知识。通过项目建立 125000个高地势平台来保护当地贫困居民，要花费一千七百万美元。但是，据估计，项目每花一美元就可以保护价值2-3美元的生产性资产，这些资产如果没有适当的保护就会在洪水中被冲毁。有许多类似的案例，在尼泊尔当地居民建设了暸望塔作为当地早期预警设施的一部分；在斯里兰卡农民们根据土壤盐碱度的变化调整了大米品种；在厄瓜多尔农民们采用U型水池在雨季为地下含水层补充水量。在这些例子中当地农民的“社区智慧”的应用，都是非常有效的。

　　贫困社区的总体策略

　　中国在应对环境灾害方面已经有非常丰富的经验，各个部门的分工合作也非常有效。但是还是可以注意以下越南的案例，越南在预防水灾的总体安排中考虑了扶贫因素。越南农业部的职能是负责在国家的中期发展框架里协调实施国家的整体扶贫战略，以及负责协调实施针对贫困家庭的社会保障和医疗政策。从这个意义上说，这个制度设计是一个全面的安排。

　　贫困社区的社会保障：社会保险体系

　　该报告中的一个重点是强调社会保障网和补偿措施对贫困家庭应对气候变化过程中的重要意义。在这个方面广泛借鉴其他国家的经验，将社会保障和相关的现金转移支付、保险、转移就业和就业培训结合起来是值得研究的。近年来有非常多关于保险以及保险在气候变化适应性中的作用的讨论。总的来说，保险是对气候变化导致灾害中的财产损失的 赔偿，这一点对贫困家庭非常重要。为了满足这个要求，印度就实施了小农参与天气指数为基础的保险的活动，如果由于降雨超出常年降雨量导致的灾害给农民财产造成了损失，这项保险可以赔付。以天气指数为基础的保险在其他国家也进行了推广，例如在泰国、马拉维、墨西哥、蒙古等国。这些国家经验表明在进行保险的过程中利用当地微型保险机构，这类保险的计算和赔付可以迅速进行。迅速的理赔对贫困农户非常重要。对这种保险持批评态度的人指出，贫困农户由于缺乏信用记录以及对保险缺乏了解会影响他们参与这类保险。但是从实施的角度来看，这种天气指数保险的实施是非常成功的。

　　与保险相联系的其他措施还有现金补助、实物补助、技能培训和就业服务。

　　现金补助

　　气候变化导致的如洪水、滑坡、干旱等自然灾害常常导致贫困家庭的子女失学。现金补助可以很有效地支持贫困家庭的子女继续上学。同样现金补助可以直接支持贫困家庭就医。最知名的现金补贴的计划是巴西Bolsa Familila项目（该项目覆盖了大约五千万人，占全国人口的四分之一），现金支付主要用于医疗和教育。类似的大规模的项目在拉美其他国家如墨西哥、尼加拉瓜也有。几乎所有的拉美国家都有或大或小的现金补助项目。在亚洲印尼和孟加拉有类似项目，柬埔寨和孟加拉也进行了类似的试点。目前，非洲值得注意的现金转移支付项目在赞比亚，提供学生的基本生活补贴。埃塞俄比亚也瞄准一些食品不足的家庭提供5天工作并为此支付现金或提供食物。

　　许多证据表明有条件的现金补贴可以让贫困象庭受益，尤其是在危急时刻。如果瞄准恰当，这种方法可以提高消费水平促进减贫。但是，这种方法在提高教育和卫生状况的效果却是不确定的。例如，现金补贴可以帮助贫穷家庭的孩子进行健康检査，但是这不一定会带来孩子健康状况的改善。同样，入学率提高也没有直接的证据说明教育的结果也有相应的提高。

　　在危机状态下的补贴不全是以现金形式发放。比如在极端气候灾害下农民的庄稼受灾，农户直接面对短期比较严重的食物短缺，缺少种子以及缺乏购买种子的资金。这时的补贴可以以生产性投入的形式进行。

　　就业项目

　　与中国一样，许多国家也把就业福利作为应对气候变化的社会安全网的一个重要部分。比较成功的项目集中在贫困家庭的资产建立和贫困社区的“韧性”建设，例如水利、灌 溉、堤防加固等。中国已经在这方面做得非常成功。作为中国成功经验的补充，印度的就业保障项目的经验可以借鉴。项目为每一个自愿加入的贫困家庭提供10天工作机会，在这些工作机会中至少有三分之一提供给妇女，同时在此期间还提供工作中的婴儿看护和工伤保险。该项目在2005年开始，一共有四千五百万家庭参与（20亿个工作人日）完成了三百万项工作。

　　性别

　　印度就业项目中的性别视角值得关注。气候变化对妇女和男性的影响并不是完全一样的。在许多地方，女性和男性在社会地位、责任、生产生活中的角色等方面都有很大差别，由此也导致了他们在脆弱性和适应能力上的差别。妇女在获得资产和机会方面往往处于劣势。女性承担着多种角色，既是生产者，也承担健康守护、照顾子女以及其他经济角色。她们常常在气候变化导致的灾害中成为直接受害者，如在有些国家由于文化的限制，妇女不允许学游泳，在水灾中她们受到伤害的可能性就会增大，在水灾发生的时候她们通常只能呆在家里，在没有男性保护的状态下不允许离开室内。她们通常无法及时获得灾害预警信息。在1991年孟加拉的水灾中，女性的死亡率是男性的五倍。

　　在旱灾，森林遭破坏，不稳定降雨的状况下，原本在资源获得方面被边缘化的妇女，需要付出更大的努力为家庭提供实物、水和燃料。其结果是她们没有机会挣取更高的收入，没有机会受到更好的教育和培训，也没有机会参与到决策过程。在许多地方，气候变化会引起资源短缺和就业市场的不稳定，会导致更多男性外出寻找工作，妇女会留在家厓从事农业生产并负担家务。在这种状态下，女性负担加重，使得她们寻找其他工作的机会减少。女童也常常因此辍学来分担母亲的负担。妇女的弱势导致了社区的脆弱性，因为女性承担了超过50%的农业生产任务，在撒哈拉南部国家里女性承担60-80%的农业生产工作，同时还承担着照顾病人、老人和孩子的繁重家务。

　　国际经验：通过建立和管理家庭财产类应对贫困

　　通过财产状况可以帮助我们分析农村社区的贫困状况，从而制定相应的政策。分析贫困家庭的财产状况通常有以下几种类型：

　　自然资产:森林、水、土地和能源等；

　　物质资产:基础设施；

　　金融资产:货币等

　　人力资本:技能、知识、信仰、态度等

　　社会资产:社会关系，社会网络，习俗等

　　贫困农户和社区设法改善他们的贫困条件，而管理这些资产就非常重要。家庭通过促进获取及掌握相应的资产，以创造不同的生计选择。例如，社会网络能够用来创建更为安全的条件以获取财力资源；地方知识在获取自然资本（如森林、土壤肥力）时能够应对变化的各种条件；耕作技能能够用于作物多样化的选择，等等。

　　资产分析的方法主要是通过观察贫困家庭在改善和获得生计的时候如何适应外部的变化。可以从分析社区和家庭的能力开始，加强它们在今后可持续地改善生计的能力，在此过程中发现充分应用这些资源的限制条件，通过制定相应的政策来帮助他们充分利用这些资源。

　　通过管理社区和家庭资产来长远改善生计，不同的社区有不同的策略。一旦我们理解这些策略，就能设计出一些方法，以帮助家庭和社区更有成效地管理他们的资产。我们能够与村庄社区结成合作伙伴，共同设计相关的减贫策略。

　　参考文献

1. 戈登·图洛克。2008，《收入再分配的经济学》，第六章“广泛的福利还是穷人的福利”。上海人民出版社，2008年。115-129页。

2. 庄巨忠。2010,《包容性增长：有助越过“中等收入陷阱”》。《新京报》2010年10 月22日。

3. Stiglitz, J.E.,Sen,A.and Fitoussi,J.P.2009.Report by the Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress, www.stiglitz-sen-fitoussi.fr.

4. 《对话柬埔寨副首相索安：中国扶贫模式是各国典范》，来源：中国共产党新闻网2010 年07月18曰。

5. Qin Gao, Fuhua Zhai and Irwin Garfinkel. How Does Public Assistance Affect Family Expenditures? The Case of Urban China. World Development 2009 Vol.38,No.7,pp.989-1000.

6. 胡锦涛：深化交流合作实现包容性增长（在第五届亚太经合组织人力资源开发部长级 会议上的致辞）。2009. http://bbs,qstheory.cn/7action-viewnews-itemid-2880.

7. United Nations. 2009. Rethinking Poverty: Report on the World Social Situation 2010. New York, 2009.

8. United Nations Development Programme (UNDP). Beyond the Midpoint: Achieving the Millennium Development Goals New York, January 2010.

9. Paul Clements. 1995. A Poverty-Oriented Cost-Benefit Approach lo the Analysis of Development Projects. World Development, Vol. 23, No.4, pp577-592, 1995.

10. Buarque, C, Spolar, V.A.M., and Zhang, T.,2006. Introduction: Education and Poverty Reduction. Review of Education (2006) 52:219-229.

11. Kevin D. Frick and Elaine M. Baruwa. Editorial： The paradox of economic tools promoting equitable access to self-sustainable services for the poorest -increased inequality. Tropical Medicine and International Health, volume 12 no 7 pp 799-801 July 2007. Guy Holmes and Craig Newnes. Thinking about community psychology and poverty. Clinical Psychology, 38, 19-22 (2004).

12. Sanjay Reddy and Antoine Heuty. Global Development Goals: The Folly of Technocratic Pretensions. Development Policy Review, 2008, 26 (1): 5-28.

13. Cohen, A. (2009). The Multidimensional Poverty Assessment Tool: Design, development and application of a new framework for measuring rural poverty. International Fund for Agricultural Development: Rome.简要的中文翻译版本为《多角度贫困评估工具（MPAT )用户指南》，下载地址：http://www.ifad.org/mpat。

14. Saisana, M. and Saltelli, A. 2010. The Multidimensional Poverty Assessment Tool (MPAT): Robustness issues and Critical assessment. European Commission JointResearch Centre Institute for the Protection and Security of the Citizen. Italy. European Union, 2010.

15. Alkirel, S. and Santos, M. E. 2010. Acute Multidimensional Poverty: A New Index for Developing Countries. OPHI Working Paper No.38. Oxford Department of International Development Queen Elizabeth House (QEH), University of Oxford.

16. 林勇，马来西亚公平发展模式初探，亚太经济，2006.1。

17. Sabina Alkire and Rufus Black. 1997. A Practical Reasoning Theory of Development Ethics： Furthering The Capabilities Approach. Journal of International Development: Vol. 9’ No. 2, 263-279.

18. Simon McGrath. 2010. Education and development: Thirty years of continuity and change. International Journal of Educational Development 30 (2010) 537-543.

19. 张艳玲。2008，专家提出儿童早期发展新视角：将儿童营养纳入脱贫指标体系。《保健时报》2009年11月12日,/第002版。

20. 方志峰等，2010，贫困地区1324名6岁以下儿童营养状况调查。中国妇幼保健2010年第25卷。

21. Dummer, T., & Cook, I. (2007). Exploring China's rural health crisis: Processes and policy implications. Health Policy, 83 (1), 1-16.

22. 葛如江沈锡权孙洪磊，“城市低收入群体生活调查:因病致贫问题突出”，来源：新 华网-经济参考报（北京），2009-11-09。

23. 贫困地区新型农村合作医疗调査报告，下载地址：http://www.wenmi114.com/wenmi/ zongjie/diaoyanbaogao/2007-09-05/20070905118618_2,html

24. 谢慧玲，程晓明，胡敏，张璐莹。“贫困妇女住院分娩费用及新型农村合作医疗补偿 情况分析”。中华医院管理杂志2008, 24(3)。

25. 北京大学国家发展研究院，《中国农村家庭的因病致贫问题研究》，政策性研究简报 2008年第43期（总第738期}。

26. 严朝芳，张开宁，高一飞。2010。农民工艾滋病防治工作的影响因素探讨。《医学与社会》第23卷第I期。

27. 李劭强。2009,艾滋农民工背后是知识权利双重贫困。《农业农村农民》2009年第11期。

28. Andy Brock. 2009. Moving mountains stone by stone：Reforming rural education in China. International Journal of Educational Development 29 (2009) 454-462.

29. Po Yang. 2010. Who gets more financial aid in China? A multilevel analysis. International Journal of Educational Development 30 (2010) 560-569.

30. Juan Wang. 2007. The Politics of Poverty Mis-targeting in China. Journal of Chinese

31. Justin Yifu Lin, 2010. New Structural Economics: A Framework for Rethinking Development. Policy Research Working Paper 5197. The World Bank. February, 2010.

32. 温家宝在西部大开发工作会议上的讲话，2010年07月06日。来源：新华社。

33. 韩俊、罗丹、程郁。农村金融现状调査。农村金融研究，2007年09期。

34. 蔡昉主编。2002年：中国人口与劳动问题报告——城乡就业问题与对策。社会科学文献出版社，2002年。

35. 陈锡文。资源配置与中国农村发展。中国农村经济， 2004(3)。

36. 武翠芳、赵其有、王向东。我国农村资金供求缺口分析。金融理论与实践，2007(5)。

37. 韩俊。如何解决失地农民问题？   http://www.snzg.net/article/show.php7itemid-1491/ page-1.htmlo

38. 董筱丹、温铁军。宏观经济波动与乡村治理危机。管理世界，2008年第3期。

39. 张静。历史：地方权威的授权来源。开放时代，1999年第5-6期。

40. 费孝通。乡土中国。北京出版社，2004年版。

41. 杜赞奇u文化权利与国家。江苏人民出版社，1990版。

42. 汪三贵。“中国农村扶贫开发纲要”中期评估：整村推进的实施方式和扶贫效果评估。2005年9月。

43. 《中国发展报告2007》课题组。中国发展报告2007——在发展中消除贫困.中国发展出版社，2007年9月第1版。

44. 劳动力老龄化有碍新农村建设。http://www.cnca.org.cn/info/8271.html;   jsessionid=2 A9EB8073CC806DB7436E8CFF4A4FB54。

45. 李昌平.造成农民贫困的十八大不合理制度。李昌平中国农大演讲稿，引自宁夏新闻 网，www.nxnews.net, 2005-6-17。

46. 项俊波。国际大型涉农金融机构成功之路。中国金融出版社，2010年2月第1版。

47. 世行TCC5专家组村级互助资金项目调研报告。2007年10月。

48. 田先红。后税费时代的村庄公共权威：路向与选择。行政论坛，2006年第01期。

49. 叶敬忠、贺聪明。静寞夕阳：中国农村留守老人。社会科学文献出版社，2008年版。

50. 于建嵘。后税费时代基层权力“悬浮”之忧。人民网《人民论坛》，2010年01月08 曰。http://lheory.people.com.cn/GB/10734179.htmlo

51. 孔祥智、何安华。建国60年来农民对国家建设的贡献分析。教学与研究，2009年第 7期。

52. 严瑞珍，龚道广，周志祥，毕宝德。中国工农业产品价格“剪刀差”的现状、发展趋 势及对策。经济研究，1990年第2期。

53. 温铁军主编，中国新农村建设报告，福建人民出版社，2010年版。

54. 温铁军。中国农村基本经济制度研究。中国经济出版社。1999年版。

55. 温铁军、冯开文，略论工商资本和金融资本对中国传统农业的剥削，http://www.snzg. cn/article/show.php?itemid-16185/page-1.html

56. 张曙光。土地流转与农业现代化。中评网，2010年5月30曰。https://groups.google. com/group/china-review/0

57. Wen Tiejun, Lau Kinchi, Liu Xiangbo, He Huili, Qiu Jiansheng, “Ecological Civilization, Indigenous Culture and Rural Reconstruction in China” , International Conference on Crossroads, June 17, 2010, Lingnan University, Hong Kong.

58. Ferreira, etc, 2007, Poverty Reduction Without Economic Growth? Explaining Brazil's poverty dynamics, 1985-2004. Policy Research Paper, World Bank, Washington D.C.

59. Hayek, F.A., 1960, The Constitution of Liberty, Routledge & Kegan Paul Ltd

60. http://web.worldbank.Org/WBSITE/EXTERNAL/NEWS/0, contentMDK: 22020476〜menuPK: 34463-pagePK: 34370〜piPK: 34424-theSitePK: 4607,00.htmi

61. Khan, A.Z and Riskin, C., 2005, China's Household Income And Its Distribution: 1995 and 2002, China Quarterly, 182:356-384

62. Laroque, M.P., 1948, From Social Insurance to Social Security： Evolution in France. International labour review, LVII.

63. Meriam.L., and Schlotterbeck’K., 1950, the Cost and Financing of Social Security, J Am Med Assoc. 1950; 144 (10): 881.

64. Ratha, D. and Xu, Z., 2008, Migration and Remittances Factbook, The World Bank publication, Washington, DC

65. Ravallion, M., 2010, A Comparative Perspective on Poverty Reduction in Brazil, China, and India, The World Bank Research Observer Advance Access, March 8

66. Seldon, A., 1957, Pensions in a Free Society, London： institute of economic affairs.

67. Sen. A, and Dreze, J., 1995, India: Economic Development and Social Opportunity, Oxford University Press

68. World Bank, 2009, From Poor Areas to Poor People: China" s Evolving Poverty Reduction Agenda, Washington, DC

69. World Bank, 2008a, Loans Support Job Creation and Urban Competitiveness in Brazil's South.

70. World Bank, 2008b, the Agenda for Urbanized Counlries, World Development Report 2008: Agriculture for Development. Washington, DC

71. 安春英，2009,中非减贫领域经验与互鉴，亚非纵横，第6期

72. 陈前恒，2006，乡村私有企业员工社会保护体系研究，中国社会科学院博士论文

73. 陈宗胜等，2006，二元经济、城市化滞后与中国的城乡收入差距，载《中国转轨时期 收入差距与贫困》，蔡昉、万广华主编，社会科学文献出版社

74. 冯娟，2004,各国扶贫的金融经验，金融信息参考，第7期

75. 复旦大学日本研究中心：1996,《曰本社会保障制度——兼论中国社会保障制度改 革》，复旦大学出版社

76. 龚维斌等，2008,《中外社会保障体制比较》，国家行政学院出版社

77. 国家统计局农村司，2010,   2009年农民工监测调查报告，http://www.stats.gov.cn/ was40/gjtjj_outline.jsp

78. 国务院，2008,国务院关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知，国发 [2008 ] 25号

79. 国务院发展研究中心课题组，2009,失地农民权益保护及若干政策建议，改革，第5期

80. 韩俊，2005,如何解决失地农民问题？科学决策，第7期

81. 韩俊，2010，农民工市民化：现状、前景与路径选择，中国发展研究基金会研究项目 《中国发展拫告2010》之背景报告，中国发展研究基金会报告第76期

82. 李实，2003,我国城市贫困的现状及其原因，中国经济时报，2月27日

83. 林卡、范晓光等，贫困和反贫困一对中国贫困类型变迁及反贫困政策的研究，社会科 学战线，第1期

84. 林万龙，2009a,城乡一体化趋势下的农村基本医疗卫生服务政策问题，教育部新世 纪优秀人才资助研究项目报告

85. 林万龙，2009b,重庆市与江西省6个试点区县农村公共服务状况与绩效诊断（总报 告），世界银行、国家发改委“改进中国农村公共支出管理”项目研究报告

86. 林万龙，2010, Is the Fiscal Subsidies for Farmers in China pro-poor? Paper for Seminar on Public Service in China, University of Oxford China Center, May 2010

87. 吕学静编著，2000，《日本社会保障制度》，经济管理出版社

88. 民进中央，2009，“失地农民数量迅速扩大，2020年将超1亿”，http://finance.ifeng. com/news/h g jj/20090314/444840.shtml

89. 全国妇联儿童工作部，2008,全国农村留守儿童研究报告，研究报告

90. 全国维护妇女儿童权益协调组，2007，全国农村妇女权益状况和维权需求调查报告， 中国妈运，第3期

91. 王雍君，2006,中国的财政均等化与转移支付体制改革，中央财经大学学报，第9期

92. 徐勇，2006，消除对农民工的制度歧视与社会排斥，华中师范大学学报（人文社会科 学版），第6期

93. 亚洲开发银行，2004,关于建立农村“低保”制度，全面解决农村温饱问题的建议， 《观察与建议》，亚洲开发银行驻中国代表处编，2月1曰

94. 杨舂华，2010,关于新生代农民工问题的思考，农村经济文稿，第1期

95. 叶敬忠等，2008,《静寞夕阳-中国农村留守老人》，中国社会科学文献出版社

96. 郁晓晖、张海波，2006，失地农民的社会认同与社会建构，中国农村观察，第1期

97. 张蕴岭主编，1997,《韩国市场经济模式》，经济管理出版社

98. 甄砚，2008,《中国农村妇女状况调查》，社会科学文献出版社

99. 郑秉文，2008，改革开放30年中国流动人口社会保障的发展与挑战，中国人口科学，第5期

100. 郑秉文，2009，  “碎片化”或“大一统”：英、法、美社保模式的比较，中国社会 科学院报，第4期

101. 郑秉文等，2001,《当代东亚国家、地区社会保障制度》，法律出版社

102. 中共中央党校课题组，2010,探索建立城乡一体的医疗保障体系，求是，第1期

103. 中国城市贫困研究课题组，2003,转引自：王国良主编，2005,《中国扶贫政策： 趋势与挑战》，社会科学文献出版社

104. 中国发展研究基金会，2005,《中国人类发展报告2005:追求公平的人类发展》，中国对外翻译出版公司

105. 中国发展研究基金会，2010，《中国发展报告2010—促进人的发展的中国新型城市化战略》，人民出版社

106. 中国共产党新闻网，2009,“中国农村留守群体面临哪些主要困难？ ”，

　　http:// theory.people.com.cn/GB/68294/117763/7036331 .html

107. 中国社会科学院农村发展研究所和国家统计局农村经济调查总队，2005,《2005年 农村经济绿皮书》，社会科学文献出版社

108. (2009)人类的脆弱性与环境：挑战与机遇(四)——减少脆弱性的机会(下)。环境保护。Vol. 424: 66-68

109. Eakin H. Institutional Change, Climate Risk, and Rural Vulnerability： Cases from Central Mexico. World Development 2005，33 (11)： 1923—1938.

110. GOWB. Budget Speech of Hon ble Minister of State - in charge Home (Civil Defence) Department, 2005, India-Communily-based disaster preparedness: A life saving strategy.

111. Hamerlynck 0., Baba M丄.，Duvail S. The Diawling National Park： joint managemem for the rehabilitation of a degraded coastal wetland. Vida Sylvestre Neotropical 1999b, (7), I； 59-69.

112. Hui Xue (2006). Assessing the Role of Risk in the Agro-pastoral Systems of Northwest Yunnan Province, China. Report No. 408. Simon Fraser Universily

113. Hussein K.. Nelson J. Sustainable livelihoods and livelihood diversification.(IDS Working Paper 69). institute of Development Studies, Brighton. 1998.

114. Ian Christoplos, Simon Anderson, Margaret Arnold, Victor Galaz, Merylyn Hedger, Richard J.T. Klein, and Katell Le Goulven (2009) The Human Dimension of Climate Adaptation: The Importance of Local and Institutional Issues, www.ccdcommission.org

115. ILO/STEP-GTZ (2006). The role of micro-insurance as a tool lo face risks in the context of social protection. May 2006. www.ilo.org/step

116. Inam J. The economic and social impact of drought on the rural poor： the case of Pakistan. 2004.

117. IPCC, 2007：气候变化2007:综合报告。政府间气候变化专门委员会第四次评估 报告第一、第二和第三工作组的报告[核心撰写组、Pachauri, R.K和Reisinger, A.(编 辑）]。IPCC,瑞士，日内瓦。

118. J. Kinyangi, M. Herrero, A. Omolo, J. van de Steeg, and P. Thornton (2009). Mapping Impacts and Adaptive Capacity. Scoping Study on Vulnerability to Climate Change and Climate Variability in the Greater Horn of Africa

119. Jesse Ribot. (2009) Vulnerability Does Not Fall from the Sky： Toward Multiscale, Pro-Poor Climate Policy. In Understanding Vulnerability to Climate Change, forthcoming

120. Kovats R S, Campbell2Lendrum D, Matthies F. Climatechanges and human health: estimating avoidable deaths and disease. Risk Analysis, 2005, 25 (6): 1409 - 1418.

121. Sherbinin A.. Claridg G Involving local communities and indigenous people in wetland managemenl-a resource paper. Ramsar handbooks for the wise use of wetlands. Handbook 5. Establishing and strengthening local communities' and indigenous people's participation in the management of wetlands. Ramsar convention bureau, Gland, Switzerland, 2000, 2 1-52.

122. UNDP, Human Development Report 2007/2008: Fighting Climate Change: Human Solidarity in a Divided World;

123. World Bank (2010). World Development Report 2010: Development and Climate Change

124. Ziervogel G. Calder R. Climate variability and rural livelihoods: assessing the impact of seasonal climate forecasts i11 Lesotho. Area 2003, 35 (4): 403-4 1 7.

125. 陈洁，罗丹等著（2009)。中国草原生态治理调查。上海远东出版社：196-221页

126. 蒂莫西M马奥尼（2007)。以资产为基础的扶贫策略„会议论文，链接：hup:// d.g.wanfangdata.com.cn/Conference_6403225.aspx

127. 高鹤涛u云南全省夏粮因旱灾影响减收一半。大洋网——广州日报，2010年02月28 日04:08

128. 葛剑雄主编（1997 )。中国移民史第二卷,。福建人民出版社：56-57

129. 郭永中。中国农村贫困人口问题研究。学习与探索。2002年02期：49-54

130. 国务院（2007)。国务院关于编制全国主体功能区规划的意见。国发[2007] 21号。

　　二OO七年七月二十六曰

131. 国务院扶贫办（2009 )。中国农村扶贫开发纲要评估总报告

132. 胡强（2005)。云南澜沧江流域环境性贫困分析。中国农业大学硕士学位论文。 2005

133. 胡彦殊(2009)。四川完成首笔林业碳汇交易。http://www.sc3n.com. 2009-11-27 09:05,来源：四川日报

134. 环境保护部（2008 )。《全国生态脆弱区保护规划纲要》。2008年9月

135. 李嘉言（2005)。《人口可持续发展与农村反贫困研究》。湖南人民出版社：117

136. 李文军，张倩著（2009)。解读草原困境——对干旱半干旱草原利用和管理若干问 题的认识。经济科学出版社：164-165

137. 李周，孙若梅，高岭等，中国贫困山区开发方式和生态变化关系的研究。太原：山西 经济出版社，1997: 17。

138. 联合国粮农组织驻华代表处，中国人类发展报告2009/10:迈向低碳经济和社会的可持续未来，2010年4月

139. 林而达，许吟隆，蒋金荷，等，气候变化国家评估报告（II）：气候变化的影响与适应。气候变化研究进展：2006，2(2)：51-56

140. 绿色和平组织，乐施会(2009   )。《气候变化与贫困一中国案例研究》。2009年6月

141. 苏明，傅志华，许文等（2009)。我国开征碳税的效果预测和影响评价。环境经济，2009, 9：23-27

142. 唐丽霞（2003）。谁移民了？中国西部地区有组织的自愿移民研究。中国农业大学学位论文

143. 汪力斌，靳乐山，程少侠，李小云，权伍贤等著（2008)。保护与替代：三江平原湿地研究。社会科学文献出版社

144. 汪秀芬（2007)。农户生计脆弱性研究——以广西长岗社区为例。中国农业大学学位论文

145. 吴国宝，李兴平（2003)。小额信贷对中国扶贫与发展的贡献。金融与经济。2003年第11期：7-10

146. 武艳娟（2008）。气候变化对宁夏农户生计的影响。中国农业科学院学位论文

147. 谢永刚，袁丽丽，孙亚男。自然灾害对农户经济的影响及农户承灾力分析。自然灾害学报。2007年06期:171—179

148. 张建珏（2009 )。“双权一制”政策实施与农户草场利用行为研究——以宁夏盐池三个自然村为例。中国农业大学硕士学位论文

149. 中国国家发展和改革委员会组织编制（2007)。中国应对气候变化国家方案。2007年6月